●蔣 震

對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題的分析與探討

●蔣 震

地方政府債務(wù)問(wèn)題是一個(gè)關(guān)系到財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。需要結(jié)合傳統(tǒng)理論依據(jù)，并充分考慮自身情況，來(lái)建立一套科學(xué)、合理、規(guī)范的地方政府債務(wù)口徑體系。在評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要充分考慮特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、債務(wù)資金的使用方向、“可償債”資源規(guī)模以及債務(wù)的可統(tǒng)籌性等方面，制定適合于我國(guó)國(guó)情的地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)體系。在此基礎(chǔ)上，不斷完善地方政府全口徑債務(wù)管理體系，構(gòu)建事前、事中、事后的全流程閉環(huán)管理制度，創(chuàng)新地方政府債務(wù)管理手段，有效發(fā)揮市場(chǎng)在地方債管理中的作用。

地方政府債務(wù) 債務(wù)口徑 債務(wù)監(jiān)測(cè)體系 政策取向

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速逐漸回落并帶動(dòng)財(cái)政收入增速下降，延續(xù)多年的財(cái)政收入超GDP增長(zhǎng)逐漸淡出，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程的必然趨勢(shì)，也為財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性帶來(lái)了深遠(yuǎn)影響。這種形勢(shì)下，深入思考地方政府債務(wù)管理問(wèn)題顯得尤為迫切。地方政府債務(wù)是一個(gè)較為復(fù)雜的問(wèn)題，需要對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行更加全面、系統(tǒng)地思考、分析。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?！边@凸現(xiàn)出加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的必要性和緊迫性。本文將就地方政府債務(wù)管理的幾個(gè)問(wèn)題作出分析。

一、對(duì)地方政府債務(wù)口徑的分析、思考

（一）界定地方政府債務(wù)的理論依據(jù)

從地方政府債務(wù)的角度來(lái)看，其舉債主體是地方政府，具有與普通債務(wù)不同的特點(diǎn)，判斷地方政府債務(wù)的重要理論尺度是是否引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)，即它不僅包括由合同約定事項(xiàng)引起的債務(wù)，也包括合同上沒(méi)有規(guī)定，但是會(huì)引起公共風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)，也就是說(shuō)地方債務(wù)還要包含合同之外的資金償付義務(wù)，這比普通債務(wù)要寬泛得多。從世界標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，針對(duì)政府債務(wù)的分析主要是世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana.Polackova的觀點(diǎn)，按照特定事項(xiàng)發(fā)生的確定性，可將地方政府債務(wù)分成直接債務(wù)和或有債務(wù)。按照債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度又進(jìn)一步分成直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。除了政府債務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)之外，還需要從以下三個(gè)角度來(lái)理解地方政府債務(wù)。

1、從債的基本法律關(guān)系角度來(lái)界定。這是從債的一般法律特征來(lái)認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)。我國(guó)《民法通則》第八十四條規(guī)定，債是按照合同的約定或者依照法律的規(guī)定，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。享有權(quán)利的人是債權(quán)人，負(fù)有義務(wù)的人是債務(wù)人。債務(wù)的本質(zhì)是信用交換，一旦地方政府及其各部門、機(jī)構(gòu)與其他主體通過(guò)書(shū)面合同形式，形成了債的法律關(guān)系，那么地方政府便處于債務(wù)人的法律地位，必須向債權(quán)人履行償債義務(wù)。這與普通的債法律關(guān)系毫無(wú)二致。

2、從不同級(jí)次政府職能、職責(zé)轉(zhuǎn)移的角度來(lái)明晰不同級(jí)次政府債務(wù)。這是確定債務(wù)主體的基本原則，即判斷一項(xiàng)債務(wù)是否屬于政府性債務(wù)，是屬于中央政府債務(wù)還是地方政府債務(wù)。從理論上來(lái)講，債務(wù)形成的原因是源于政府履行職能、職責(zé)。政府在履行職能、職責(zé)時(shí)，由于自有財(cái)力不足以滿足履行職能、職責(zé)需要，用舉債方式來(lái)為職能、職責(zé)運(yùn)轉(zhuǎn)籌資。但在一些情況下，由于地方債務(wù)管理法律法規(guī)的限制，地方政府會(huì)將部分債務(wù)籌資功能交給其他類型的主體，例如曾經(jīng)出現(xiàn)的“地方政府平臺(tái)公司”，這種行為事實(shí)上是政府職能、職責(zé)的延續(xù)，與之相關(guān)的債務(wù)理應(yīng)被認(rèn)定為地方政府債務(wù)。

政府職能、職責(zé)具有層次性，中央政府和地方政府的職能、職責(zé)劃分決定了政府性債務(wù)的層次性，這是判斷債務(wù)究竟屬于中央債務(wù)還是地方債務(wù)的前提和基礎(chǔ)。雖然，有些債務(wù)是由地方政府來(lái)舉借，但是引發(fā)債務(wù)發(fā)生的事權(quán)是由中央政府委托或者本質(zhì)上就屬于中央政府事權(quán)范圍內(nèi)的職能、職責(zé)，這部分債務(wù)應(yīng)該被認(rèn)定為中央政府性債務(wù)。所以說(shuō)，不同級(jí)次地方政府債務(wù)的界定依賴于對(duì)中央政府和地方政府之間職能、職責(zé)的界定。

3、從效益和風(fēng)險(xiǎn)的公共性原則來(lái)判斷。這是區(qū)別于普通債務(wù)的重要特征。公共性原則，即發(fā)揮公共性效益、化解公共風(fēng)險(xiǎn)是政府職能、職責(zé)以及財(cái)政運(yùn)行的重要目標(biāo)。一是政府和市場(chǎng)關(guān)系是界定地方政府債務(wù)的重要依據(jù)。政府職能、職責(zé)和市場(chǎng)配置資源之間具有非常明顯的界限。政府職能、職責(zé)的基礎(chǔ)是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，它發(fā)揮了公共效益的作用和效果，決定了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的受益范圍也具有公共性，而市場(chǎng)配置資源的受益范圍僅限于限定在一個(gè)有限范圍內(nèi)。所以說(shuō)，政府職能、職責(zé)的履行不應(yīng)該直接干預(yù)市場(chǎng)配置資源，市場(chǎng)主體在配置資源過(guò)程中所發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該自己負(fù)擔(dān)，不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁給政府。例如，政府為某些企業(yè)提供了變相擔(dān)保，而企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為本身是市場(chǎng)行為，那么這種擔(dān)保行為從法律角度來(lái)看是無(wú)效的，這種擔(dān)保不構(gòu)成地方政府債務(wù)。二是從化解公共風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看地方債務(wù)。劉尚希（2003）從公共風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)認(rèn)識(shí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，深入闡述了兩者之間的關(guān)系。從某種意義上來(lái)說(shuō)，公共風(fēng)險(xiǎn)的范圍也是決定政府債務(wù)的基礎(chǔ)，公共風(fēng)險(xiǎn)的層次性決定了政府性債務(wù)的層次性。當(dāng)公共風(fēng)險(xiǎn)僅局限于地區(qū)范圍內(nèi)，它所可能引發(fā)的政府履行救助、兜底的職能和職責(zé)所需要的財(cái)政支出限于地區(qū)范圍內(nèi)，這種形式屬于地方政府債務(wù)。然而，隨著公共風(fēng)險(xiǎn)的演化，地區(qū)公共風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)演化為全國(guó)性，便轉(zhuǎn)化為中央政府債務(wù)。

（二）以理論依據(jù)來(lái)界定地方政府債務(wù)口徑

從地方政府債務(wù)研究現(xiàn)狀來(lái)看，學(xué)者們對(duì)此已經(jīng)作了較為深入的分析、探討，基本上形成了一個(gè)全口徑債務(wù)管理的框架，主要包括地方政府及所屬機(jī)構(gòu)直接舉借形成的債務(wù)、拖欠的工資、政策性掛賬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、國(guó)債投資項(xiàng)目地方配套及資金缺口、外債 （包括地方政府擔(dān)保外債）、地方政府擔(dān)保、地方政府不規(guī)范行為引發(fā)的債務(wù)、地方政府融資平臺(tái)相關(guān)債務(wù)，等等。

除了以上類型之外，需要更加深入將一些債務(wù)類型囊括進(jìn)來(lái)，典型包括：

1、可能出現(xiàn)的社保基金缺口。社?；鹬贫鹊囊粋€(gè)重要功能在于保障人民群眾的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)需求，這是保障基本人權(quán)的重要制度安排。一旦社會(huì)保險(xiǎn)基金（特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）出現(xiàn)缺口，需要政府來(lái)支撐制度的正常運(yùn)行。但是，從政府間事權(quán)劃分來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)基金的缺口不能完全由地方政府來(lái)承擔(dān)，應(yīng)根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)種類以及各地區(qū)的情況來(lái)定。隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的不斷變化，老齡化社會(huì)的到來(lái)，預(yù)計(jì)這類債務(wù)將會(huì)進(jìn)一步成為影響各級(jí)政府債務(wù)的重要來(lái)源，其政府間分擔(dān)問(wèn)題也成為一個(gè)重要問(wèn)題。

2、地方國(guó)有企業(yè)相關(guān)債務(wù)。國(guó)有企業(yè)本身有著自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，符合自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的特征，必須獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和獲得經(jīng)營(yíng)收益。然而，地方國(guó)有企業(yè)和地方政府有著非常密切的所有權(quán)屬關(guān)系，有些情況下，地方政府能夠干預(yù)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，將自身承擔(dān)的一些職能和職責(zé)轉(zhuǎn)移給國(guó)有企業(yè)，由此引發(fā)的國(guó)有企業(yè)債務(wù)問(wèn)題也應(yīng)該歸屬于地方政府債務(wù)范疇。這個(gè)問(wèn)題不僅存在一些地方政府平臺(tái)公司，還存在于一些普通國(guó)有企業(yè)之中。但要區(qū)分國(guó)有企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和受到地方政府干預(yù)的相關(guān)業(yè)務(wù)，這在實(shí)踐操作中是較難的。

3、金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)。關(guān)于金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)是否應(yīng)該納入地方政府性債務(wù)，也需要結(jié)合地方政府行為來(lái)對(duì)待。如果地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施干預(yù)而形成的不良資產(chǎn)，理應(yīng)列入政府性債務(wù)；此外，從不良資產(chǎn)所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，一旦不良資產(chǎn)達(dá)到一定的比例，政府需要采取干預(yù)措施來(lái)化解不良資產(chǎn)，從而引發(fā)可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，因此地方政府對(duì)不良資產(chǎn)承擔(dān)救助責(zé)任，不良資產(chǎn)的一定比例應(yīng)認(rèn)定為地方政府債務(wù)。

4、一些新機(jī)制帶來(lái)的地方政府債務(wù)問(wèn)題。例如，關(guān)于PPP模式下地方政府性債務(wù)問(wèn)題。PPP項(xiàng)目中的核心是政府和社會(huì)資本中構(gòu)建一個(gè)雙方都能夠接受的風(fēng)險(xiǎn)和收益分擔(dān)機(jī)制，如果社會(huì)資本承擔(dān)過(guò)多經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，又無(wú)法獲得合理回報(bào)，項(xiàng)目的可持續(xù)性必然受到嚴(yán)重影響。因此，規(guī)范的PPP模式已經(jīng)將風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行了分?jǐn)?，并設(shè)立了相應(yīng)的收益機(jī)制，它所衍生的支出風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)被政府承擔(dān)，不屬于地方政府債務(wù)范疇。

二、分析、思考地方政府債務(wù)可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的角度

地方政府債務(wù)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)是筆者十分關(guān)注的問(wèn)題，也是一個(gè)較為復(fù)雜的問(wèn)題，應(yīng)從發(fā)展階段、使用主體、使用方式、使用期限等方面來(lái)全面考量并評(píng)估起風(fēng)險(xiǎn)。

（一）從改革開(kāi)放以來(lái)大經(jīng)濟(jì)周期的角度，理性看待地方政府債務(wù)規(guī)模的合理性，它是一種階段性現(xiàn)象

地方政府債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)周期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有著非常密切的關(guān)系?？梢哉f(shuō)，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之前，我國(guó)采取了“投資驅(qū)動(dòng)”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)策略，維持了“驚人”的高速增長(zhǎng)。這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)策略之所以較為有效，是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)，特別是改革開(kāi)放之前，我國(guó)采取“高積累、低消費(fèi)”的政策，對(duì)于建立初步完備的工業(yè)體系提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和保障，然而也導(dǎo)致人民群眾的消費(fèi)水平被“抑制”。改革開(kāi)放后，生產(chǎn)力得到了釋放，人民群眾的生活水平不斷提高，長(zhǎng)期被抑制的消費(fèi)不斷回歸到正常狀態(tài)，政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施既是一種生產(chǎn)性資產(chǎn)，又是一種消費(fèi)性資產(chǎn)，直接用于消費(fèi)過(guò)程。所以說(shuō)，我國(guó)在改革開(kāi)放之后，到經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之前，我國(guó)的財(cái)政收支具有非常明顯“補(bǔ)償性”的階段性特征，各項(xiàng)財(cái)政收支制度的安排均與高投資率緊密相關(guān)。這種情況下，通過(guò)債務(wù)方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，無(wú)疑是一種較為理想的方式?；A(chǔ)設(shè)施建成之后的效益發(fā)揮的年限長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年，而債務(wù)還本付息期限也會(huì)在同樣的期限，基礎(chǔ)設(shè)施受益年限和債務(wù)還本付息年限之間無(wú)疑能夠?qū)崿F(xiàn)較好的“期限配比”?，F(xiàn)在積累的大規(guī)模政府債務(wù)正是在上述背景下形成的，它是一種階段性現(xiàn)象。

然而，補(bǔ)償性增長(zhǎng)不是無(wú)止境的，一旦彌補(bǔ)完畢，消費(fèi)水平以及相關(guān)的投資需求必然基本趨于“飽和”，由此帶動(dòng)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)速度以及財(cái)政收入增長(zhǎng)率必然趨于回落。一旦工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入更加成熟的階段，地方政府面向基礎(chǔ)設(shè)施的融資及相應(yīng)引發(fā)的債務(wù)也就會(huì)相應(yīng)地呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。也就是說(shuō)，地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)的變化趨勢(shì)是有階段性的，并非長(zhǎng)期趨勢(shì)。所以說(shuō)，只要能夠做到統(tǒng)籌安排，將政府新增財(cái)力的一定比例用于債務(wù)還本付息，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是完全可控的。

（二）地方政府債務(wù)是否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)還要從債務(wù)資金的使用方向來(lái)認(rèn)識(shí)

地方政府債務(wù)資金的使用方向可分為“生產(chǎn)性”支出和“消費(fèi)性”支出，前者是作為一種生產(chǎn)要素，用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程、擴(kuò)大社會(huì)總產(chǎn)出；后者是用于生活性消費(fèi)、不具有生產(chǎn)功能的支出。而從我國(guó)整體的地方政府性債務(wù)使用結(jié)構(gòu)來(lái)看，主要是“生產(chǎn)性”，消費(fèi)性的僅占較少比重。早在2011年，審計(jì)署第35號(hào)公告中明確提出：“截至2010年底，地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲(chǔ)10208.83億元，占10.62%?！贝罅康膫鶆?wù)資金形成了較為優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)性資產(chǎn)，改進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生狀況，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了基本保障，從這個(gè)角度來(lái)看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是可控的。

（三）地方政府債務(wù)是否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，需統(tǒng)籌考慮政府的償債能力，從而充分考慮地方政府的“可償債”資源

我們不應(yīng)該將西方國(guó)家地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)照搬過(guò)來(lái)，西方現(xiàn)有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量的指標(biāo)體系，往往從收入流量的角度來(lái)衡量債務(wù)負(fù)擔(dān)及風(fēng)險(xiǎn)，缺乏從存量的角度來(lái)全面衡量債務(wù)負(fù)擔(dān)及風(fēng)險(xiǎn)。從“可償債”資源的角度來(lái)看，無(wú)法用西方國(guó)家地方政府的償債資源來(lái)衡量我國(guó)的償債能力。我國(guó)地方政府的償債資源無(wú)論是從數(shù)量還是范圍來(lái)看，都要比西方國(guó)家地方政府大得多。因此，政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)的衡量要從相對(duì)角度，全面考慮全口徑地方財(cái)政收入以及地方政府資產(chǎn)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，包括政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益等。

（四）從中央和地方政府債務(wù)的可統(tǒng)籌程度來(lái)看，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有著自身的特點(diǎn)，在衡量自身債務(wù)負(fù)擔(dān)及風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要充分考慮這一點(diǎn)

我國(guó)財(cái)政體制與“財(cái)政聯(lián)邦主義”有著本質(zhì)區(qū)別，我國(guó)在政治上實(shí)現(xiàn)單一制，經(jīng)濟(jì)上適度分權(quán)，地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略都是在中央政府的統(tǒng)一“指揮棒”下來(lái)制定的，因此，地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為與中央政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策有著非常緊密的聯(lián)系，其債務(wù)行為也與此格局緊密相關(guān)。所以說(shuō)，在確定地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)及風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要辨析哪些債務(wù)是需要中央政府統(tǒng)籌考慮的。一旦納入中央政府統(tǒng)籌，局部的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也能夠處于可控范圍之內(nèi)。

三、不斷優(yōu)化、完善地方政府債務(wù)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系

對(duì)地方政府性債務(wù)口徑研究的最終目的是建立一套地方政府債務(wù)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，以更好地衡量地方政府債務(wù)的規(guī)模以及它可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，建立規(guī)范的地方政府性債務(wù)融資機(jī)制，對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)施規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理。要充分借鑒西方國(guó)家的地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，但不能照搬，還需要從我國(guó)地方政府自身的特點(diǎn)來(lái)著手拓展、創(chuàng)新。

（一）在地方政府債務(wù)管理中，首要問(wèn)題是要區(qū)分政府債務(wù)管理的邊界是什么，然后才能談如何管好地方政府債務(wù)

這涉及政府和市場(chǎng)邊界如何界定、明晰的問(wèn)題，其中包括政府和國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系問(wèn)題。例如，地方國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)所導(dǎo)致的債務(wù)不一定都認(rèn)定為政府負(fù)債，如果國(guó)有企業(yè)用于公益性的經(jīng)營(yíng)債務(wù)，才認(rèn)定為政府性債務(wù)。所以說(shuō)，地方政府債務(wù)管理需要以政府和市場(chǎng)之間關(guān)系的明晰作為基礎(chǔ)和前提。

（二）地方政府債務(wù)的監(jiān)測(cè)體系需要從絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模、“可償債”資源規(guī)模以及債務(wù)的可統(tǒng)籌性等方面來(lái)全面、系統(tǒng)分析

可以分成兩個(gè)層次指標(biāo)，即：第一個(gè)層次：絕對(duì)規(guī)模指標(biāo)。債務(wù)指標(biāo)可以從絕對(duì)規(guī)模的角度來(lái)衡量，按照債務(wù)是否發(fā)生的確定性來(lái)分，規(guī)模指標(biāo)按照小、中、大口徑三個(gè)口徑來(lái)計(jì)算。其中：小口徑僅包含政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模；中口徑包含政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)規(guī)模；大口徑是在中口徑得到基礎(chǔ)上，加上負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)規(guī)模。界定負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)是界定地方政府債務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)，要根據(jù)政府和其他經(jīng)濟(jì)主體之間的權(quán)利、義務(wù)來(lái)判定這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

第二個(gè)層次：結(jié)構(gòu)指標(biāo)。絕對(duì)規(guī)模不能全面涵蓋地方政府債務(wù)管理的全貌，需要從結(jié)構(gòu)特征方面來(lái)分析。一是生產(chǎn)性債務(wù)占全部債務(wù)之間的比例。從債務(wù)的投向來(lái)反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，理論上說(shuō)，用于生產(chǎn)性投向引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要低于消費(fèi)性投向。二是具有穩(wěn)定收入流與償債支出的對(duì)應(yīng)關(guān)系。如果一個(gè)債務(wù)項(xiàng)目有著穩(wěn)定收入流作為匹配，那么所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)較低。三是地方政府債務(wù)的可統(tǒng)籌程度。在債務(wù)結(jié)構(gòu)中，有哪些債務(wù)能夠被中央政府統(tǒng)籌考慮。

四、地方政府債務(wù)管理的政策取向思考

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，特別是“十三五”規(guī)劃期間，地方政府債務(wù)管理將放置于全面深化改革和深化財(cái)稅體制的全局下考慮。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的高度加快建立、完善規(guī)范的地方政府債務(wù)管理機(jī)制。事實(shí)上，近些年來(lái)，中央和各省都在政府債務(wù)管理方面出臺(tái)了一些有效措施，特別是新修訂的《預(yù)算法》從根源上解決了地方政府債務(wù)融資機(jī)制的立法問(wèn)題。2014年9月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)外發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文），標(biāo)志著我國(guó)基本建成地方政府性債務(wù)管理的完整制度框架。財(cái)政部又印發(fā)關(guān)于 《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2015〕64號(hào)）和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2015〕83號(hào)），將地方政府債務(wù)管理全面納入規(guī)范化運(yùn)行的軌道。這種情況下，仍然需要進(jìn)一步思考完善、優(yōu)化地方政府債務(wù)管理的政策取向，以更好地推動(dòng)地方政府債務(wù)管理的健康、可持續(xù)運(yùn)行。

（一）不斷完善地方政府全口徑債務(wù)管理體系

一是按照理論分析依據(jù)的要求，地方政府債務(wù)口徑仍然需要不斷“擴(kuò)圍”，按照全口徑管理的要求，建立涵蓋總量和結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面的監(jiān)測(cè)指標(biāo)與管理體系；二是關(guān)注人口老齡化，對(duì)潛在社保基金缺口（特別是養(yǎng)老金缺口）問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。結(jié)合各個(gè)地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化情況，對(duì)各地區(qū)社保基金結(jié)余的相關(guān)情況進(jìn)行摸底，測(cè)算未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)可能出現(xiàn)的養(yǎng)老金支出壓力，并提出解決方案；三是關(guān)注經(jīng)濟(jì)增速回落帶來(lái)的金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的問(wèn)題，這部分也需要政府介入救助、化解。經(jīng)濟(jì)下行之時(shí)，局部會(huì)暴露出一些金融不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，這部分風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由政府和金融機(jī)構(gòu)共同合作化解。

（二）針對(duì)地方政府債務(wù)管理，構(gòu)建事前、事中、事后的全流程閉環(huán)管理制度

在現(xiàn)有地方政府債券相關(guān)管理制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立“事前有目標(biāo)、事中執(zhí)行有控制、成本收益有審核、項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)、項(xiàng)目評(píng)價(jià)有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的地方政府債務(wù)管理全環(huán)節(jié)管理機(jī)制，落實(shí)形成政府性債務(wù)的各個(gè)投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)節(jié)前移，實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)管理與財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的充分對(duì)接。

（三）創(chuàng)新地方政府債務(wù)管理手段，有效發(fā)揮市場(chǎng)在地方政府債務(wù)管理中的作用

從過(guò)去三十多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)和內(nèi)涵，通過(guò)構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的期限優(yōu)化。構(gòu)建公開(kāi)市場(chǎng)交易機(jī)制，讓地方債務(wù)的相關(guān)權(quán)利主體與其他市場(chǎng)主體之間進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的時(shí)間、空間配置的優(yōu)化、調(diào)整，通過(guò)交易時(shí)期的轉(zhuǎn)換，在動(dòng)態(tài)中化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，充分運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作、資產(chǎn)證券化以及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等方式來(lái)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（本成果受到國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目 “中國(guó)式財(cái)政分權(quán)角度下的地方政府投資行為研究”〈基金項(xiàng)目編號(hào)：15CJY075〉資助）

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）

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