《意見》將推動(dòng)安全生產(chǎn)違法入刑。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安說，追究刑事責(zé)任的對(duì)象，只要在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，實(shí)施了某一危險(xiǎn)行為就可以追究責(zé)任。國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心研究員鄧云峰認(rèn)為，為避免“離事故越近、權(quán)利越小、責(zé)任越重”等權(quán)責(zé)倒置不合理現(xiàn)象，安全生產(chǎn)違法犯罪主體范圍不宜列入直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員。

2016年12月18日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）印發(fā)?！兑庖姟芬怀觯芏鄻I(yè)內(nèi)人士就關(guān)注到文件中的這一內(nèi)容——研究修改刑法有關(guān)條款，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整范圍。有媒體評(píng)論，安全生產(chǎn)違法將借鑒“醉駕入刑”。該如何理解“違法入刑”，本刊記者約請(qǐng)到清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安、國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心研究員鄧云峰分別進(jìn)行了解答。

于安 修法意在嚴(yán)懲

于安說：“《意見》明確提出，要修改刑法有關(guān)條款，對(duì)社會(huì)危害非常大的安全生產(chǎn)違法行為加大刑事懲罰，是十分必要的，因?yàn)樾淌聭土P是對(duì)違法行為最嚴(yán)厲的懲罰。對(duì)于安全生產(chǎn)違法行為，不僅出現(xiàn)嚴(yán)重后果要懲罰，沒有出現(xiàn)也要懲罰，提高違法成本?！?/p>

于安介紹，刑法中，與安全生產(chǎn)相關(guān)的危害公共安全罪，它的特點(diǎn)是保護(hù)不特定或者多數(shù)人的生命、身體或者財(cái)產(chǎn)?！斑^去，我們對(duì)安全生產(chǎn)的社會(huì)危害后果，多局限于行政懲罰或者其他的紀(jì)律責(zé)任，沒有考慮追究刑事責(zé)任，不足以阻止、懲罰、制止這一類的違法行為。此次文件要求通過修改刑法，把安全生產(chǎn)的懲罰提到刑事程度，說明我們認(rèn)為這種行為具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，等同于放火、投毒。而且，這種社會(huì)危害不一定完全把結(jié)果納入它的構(gòu)成要件，只要有危害的行為，就應(yīng)該考慮它對(duì)社會(huì)的嚴(yán)重危害程度，以便追究刑事責(zé)任?！薄皳Q句話說，追究刑事責(zé)任的對(duì)象，不限于發(fā)生重大事故，而是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，實(shí)施了某一危險(xiǎn)行為就可以追究責(zé)任，可以稱為‘行為犯或者‘危險(xiǎn)犯?！薄叭缇懿徽挠兄卮箅[患的，強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)的，無(wú)證生產(chǎn)建設(shè)經(jīng)營(yíng)的，拒不執(zhí)行安全監(jiān)察執(zhí)法指令的‘故意行為，無(wú)需產(chǎn)生后果，追究刑事責(zé)任?！?/p>

講到這里，于安強(qiáng)調(diào)了法律中的“故意”，即明知道法律禁止而為之，或放任發(fā)生。很多涉案人員以“我不是故意引起事故發(fā)生”為由申辯，這種觀念是不對(duì)的，更不是規(guī)避法律懲罰的理由。

為什么要在當(dāng)下提出將事前違法納入刑法？于安回答，目的是使法律制度與違反安全生產(chǎn)的社會(huì)危害程度相適應(yīng)?，F(xiàn)在，這些不安全行為具有極大的社會(huì)危險(xiǎn)性，如天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故，社會(huì)危害程度顯而易見。因此，對(duì)社會(huì)危害程度非常嚴(yán)重、足以達(dá)到追究刑事責(zé)任的危險(xiǎn)行為本身，需要追究刑事責(zé)任。

于安介紹，《意見》中提出“研究修改刑法有關(guān)條款”，一般情況下，需要經(jīng)過提出議案、列入修法計(jì)劃、進(jìn)行起草、3次審議到完成審議，最后公布實(shí)施，其中，審議每隔2個(gè)月進(jìn)行一次，3次審議需要半年時(shí)間。由于修法的建議在黨中央國(guó)務(wù)院的文件中提出，有希望優(yōu)先議程，或許時(shí)間會(huì)縮短。

于安 法律標(biāo)準(zhǔn)制度順勢(shì)修訂

于安說，《意見》中提出，設(shè)區(qū)的市根據(jù)《立法法》規(guī)定，加強(qiáng)安全生產(chǎn)地方性法規(guī)建設(shè)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)、懲治違反安全生產(chǎn)法律、要求的行為具有重大的意義?！耙?yàn)?，?dāng)前安全生產(chǎn)水平與生產(chǎn)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、從業(yè)人員的素質(zhì)有很大的關(guān)系，換句話講，違反安全生產(chǎn)規(guī)定的行為有極大的地方性、差異性，或者情境性。過去，比較重視高層次的立法，而其有一個(gè)普遍性的特點(diǎn)，當(dāng)它普遍推行以后，就要舍棄地方的差異性，不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)懲治違反安全生產(chǎn)規(guī)定的行為。”

“這次《意見》提出促進(jìn)地方立法工作，能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌踩a(chǎn)形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件，制定保護(hù)從業(yè)人員職業(yè)安全、保證安全生產(chǎn)正常進(jìn)行的法規(guī)政策，提高規(guī)則的可預(yù)見性和針對(duì)性，將對(duì)改善安全生產(chǎn)形勢(shì)發(fā)揮很大的作用?！?/p>

在談到安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)制修訂相對(duì)滯后的問題時(shí)，于安認(rèn)為，過去，在標(biāo)準(zhǔn)制修訂的體制機(jī)制上存在問題，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)、修訂程序、審批以及修改周期等方面，不能完全適應(yīng)生產(chǎn)活動(dòng)發(fā)展變化的情況?！兑庖姟返囊缶椭鉀Q標(biāo)準(zhǔn)制定過程中體制機(jī)制上的問題，尤其是不能與生產(chǎn)活動(dòng)相適應(yīng)的情況?！绑w制上的問題就是由誰(shuí)來(lái)牽頭，由誰(shuí)來(lái)提出標(biāo)準(zhǔn)的修訂計(jì)劃，怎么推進(jìn)相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)、合作。國(guó)家安全監(jiān)管總局將承擔(dān)重大的責(zé)任，標(biāo)準(zhǔn)制修訂將與安全生產(chǎn)的形勢(shì)結(jié)合得更加緊密?！?/p>

除了法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制修訂的問題，《意見》中還提到：建立安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員依法履行法定職責(zé)制度。于安說，當(dāng)前，很多地方存在安全生產(chǎn)執(zhí)法人員被追責(zé)的問題。要解決這一問題，就需要明確權(quán)力和責(zé)任清單，解決權(quán)力和責(zé)任清單相銜接的問題。國(guó)家和地方要分別建立安全生產(chǎn)權(quán)力、責(zé)任清單。同時(shí)，更要考慮建立職責(zé)評(píng)估制度，給“盡職”一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)。這就可以借鑒2016年7月由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，解決當(dāng)前這一突出問題。

鄧云峰 一線員工不宜再列為

違法行為入刑的犯罪主體

鄧云峰從4個(gè)方面剖析了《意見》將對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法犯罪行為產(chǎn)生的影響。首先，《意見》中提出的“將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整范圍”，是從“事后刑事追責(zé)”到“事前事后全過程依法治理”的轉(zhuǎn)變。這是立法思路上符合科學(xué)預(yù)防事故發(fā)生原理的重大調(diào)整，相關(guān)司法實(shí)踐在刑法中已有先例可循，如駕駛機(jī)動(dòng)車在道路上追逐競(jìng)駛，情節(jié)惡劣的；醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車的；違反危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理規(guī)定運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品，危及公共安全等行為，符合相關(guān)情形即可處拘役，并處罰金，不再?gòu)?qiáng)調(diào)致人重傷、死亡或者使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的后果。

對(duì)于未來(lái)哪些行為可作為極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為入刑，鄧云峰認(rèn)為，參考刑法相關(guān)條文和司法解釋，可考慮：非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，強(qiáng)令他人違章冒險(xiǎn)作業(yè)的；關(guān)閉、破壞必要的安全監(jiān)控和報(bào)警設(shè)備的；破壞安全生產(chǎn)設(shè)施、安全生產(chǎn)條件的；重大隱患不整改的；故意逃避、阻撓監(jiān)督檢查的等。

第二，《意見》印發(fā)后，需細(xì)化安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程的入刑違法行為、犯罪主體、罪名、入刑條件及定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為主體眾多，現(xiàn)有以重大責(zé)任事故罪處理的責(zé)任人一般是生產(chǎn)作業(yè)的一線操作人員，為避免“離事故越近、權(quán)利越小、責(zé)任越重”等權(quán)責(zé)倒置不合理現(xiàn)象，此類犯罪主體范圍應(yīng)予限定，直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員不宜再列入。

鄧云峰建議，參照強(qiáng)令他人冒險(xiǎn)作業(yè)罪，主體范圍應(yīng)確定為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位中負(fù)有組織、指揮或者管理職責(zé)的負(fù)責(zé)人、管理人員、實(shí)際控制人和投資人，針對(duì)的具體違法行為應(yīng)是管理過失，具體刑事責(zé)任分配可按“共同但有區(qū)別”原則，在管理層級(jí)內(nèi)進(jìn)行必要詳細(xì)的劃分，確保犯罪主體范圍明確，具體違法行為是刑事處罰的重點(diǎn)。

第三，考慮到安全生產(chǎn)違法行為入刑，將會(huì)加大刑事問責(zé)違法行為的力度，鄧云峰建議，各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和司法機(jī)構(gòu)充分利用該手段，優(yōu)先推動(dòng)企業(yè)主體落實(shí)重大隱患和事故的整改措施。《意見》中要求企業(yè)對(duì)隱患實(shí)行自查、自改、自報(bào)閉環(huán)管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)重大隱患整改不到位的企業(yè)，依法采取必要強(qiáng)制措施和經(jīng)濟(jì)處罰，構(gòu)成犯罪的要移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。《意見》中明確，堅(jiān)持問責(zé)與整改并重，建立事故暴露問題整改督辦制度，事故結(jié)案后一年內(nèi)，通過評(píng)估可對(duì)履職不力、整改措施不落實(shí)的，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究有關(guān)單位和人員責(zé)任。對(duì)照2015年的司法解釋，存在重大隱患，經(jīng)有關(guān)部門和人員提出仍不采取措施的，以及一年內(nèi)曾受過行政處罰或者刑事處罰的情形，由于在主體范圍、違法行為的認(rèn)定方面較為明確具體，列入刑法調(diào)整范圍具有現(xiàn)實(shí)可操作性，有利于推動(dòng)重大隱患掛牌督辦和事故暴露問題整改督辦兩項(xiàng)制度的落實(shí)。

第四，安全生產(chǎn)違法行為入刑，亟待安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法相互銜接，共同提高。鄧云峰解釋，安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違法行為列入刑法調(diào)整范圍，需要相對(duì)穩(wěn)定的監(jiān)管執(zhí)法專業(yè)隊(duì)伍，健全完善的安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管執(zhí)法保障體系，以及相適應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，這不僅是對(duì)各級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能的部門現(xiàn)有安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法能力的挑戰(zhàn)，也是對(duì)各級(jí)公安、檢察院與法院的挑戰(zhàn)，需要有規(guī)范的聯(lián)合執(zhí)法、案件移送與協(xié)查、信息公開機(jī)制等，確保監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法相互銜接。

同時(shí)，違法行為入刑需要完善現(xiàn)有司法機(jī)關(guān)參與事故調(diào)查的機(jī)制，確保以原因調(diào)查和以刑事責(zé)任承擔(dān)為目標(biāo)的調(diào)查同期開展，共同提高調(diào)查質(zhì)量。公安、檢察院當(dāng)前雖有參與事故調(diào)查，但由于參與主體各有目的，并不完全服務(wù)于刑事案件調(diào)查，證據(jù)收集較為流散，而且事故調(diào)查報(bào)告中的責(zé)任認(rèn)定和刑事責(zé)任的區(qū)分與聯(lián)系也不清晰，不利于刑事責(zé)任的落實(shí)，反而使得司法機(jī)關(guān)錯(cuò)過了刑事案件取證的最佳時(shí)間。

編輯 包冬冬