曹瑞璇

[摘要]近年來(lái)，中國(guó)私營(yíng)安保公司積極開拓海外市場(chǎng)，不僅有來(lái)自國(guó)際安保行業(yè)的巨大利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)，還得益于我國(guó)與日俱增的海外安保需求。一般而言，私營(yíng)安保公司開展境內(nèi)工作與境外工作的服務(wù)難度差異巨大，從事境外工作的服務(wù)難度往往對(duì)公司和人員的資歷、資質(zhì)有著更高要求。但現(xiàn)行的安保立法并未對(duì)上述差異進(jìn)行有針對(duì)性的區(qū)分并在此基礎(chǔ)上建立不同的管制框架，這顯然形成了海外業(yè)務(wù)監(jiān)管的法律真空。在海外開展業(yè)務(wù)的私營(yíng)安保公司及其人員面臨潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立規(guī)范私營(yíng)安保公司海外業(yè)務(wù)的相關(guān)法律并確保其有效實(shí)施，具有切實(shí)的必要性和緊迫性。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)私營(yíng)安保公司；監(jiān)管；對(duì)策分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.211

伴隨著我國(guó)境外投資規(guī)模的逐步增長(zhǎng)，投資范圍也越來(lái)越大，海外人身、財(cái)產(chǎn)安全利益遍及全世界。與此同時(shí)，海外的中國(guó)企業(yè)和人員也面臨著多樣化的安全威脅，例如罷工、騷亂、武裝搶劫、海盜、恐怖襲擊、綁架和盜竊等。在此形勢(shì)下，中國(guó)政府采取了一系列措施保護(hù)我國(guó)的海外利益，包括外交或政治努力以及派遣海軍護(hù)航亞丁灣和索馬里海域。但是，在中國(guó)政府和軍隊(duì)海外救濟(jì)尚未經(jīng)?；c制度化的背景下，境外中資企業(yè)和人員仍然需要依靠自身的努力提高安全保障能力和水平。實(shí)踐中，它們通過(guò)雇傭中國(guó)的私營(yíng)安保公司維護(hù)海外的利益，如華信中安保安服務(wù)有限公司曾受雇于中國(guó)商船以提供武裝護(hù)航服務(wù)。但是，涉外私營(yíng)安保所涉及的法律問(wèn)題較為復(fù)雜，且存在政治性和敏感性，因此，有必要在促進(jìn)中國(guó)私營(yíng)安保公司海外業(yè)務(wù)擴(kuò)展的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)其海外行動(dòng)的監(jiān)管與規(guī)范。

1中國(guó)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)的立法現(xiàn)狀

1.1海外業(yè)務(wù)立法空白

自1984年中國(guó)的安保業(yè)誕生以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期通過(guò)規(guī)范性文件、地方性法規(guī)和有關(guān)政策對(duì)國(guó)內(nèi)安保公司實(shí)施管理，全國(guó)缺少統(tǒng)一的專門法律和行政法規(guī)。[1]直到2009年9月28日，中華人民共和國(guó)第564號(hào)國(guó)務(wù)院令頒布了《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，才宣告此局面的結(jié)束。中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第564號(hào)《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》自2010年1月1日起施行?！侗０卜?wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定了安保公司的設(shè)立資質(zhì)，經(jīng)營(yíng)執(zhí)照制度和安保人員資格制度。條例還規(guī)定了相關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制，包括行政和刑事制裁以及民事補(bǔ)救等。《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》作為我國(guó)安保服務(wù)行業(yè)第一個(gè)法律規(guī)范，為整個(gè)安保行業(yè)的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但其僅對(duì)中國(guó)私營(yíng)安保公司開展國(guó)內(nèi)安保服務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，而對(duì)于中國(guó)安保企業(yè)開展海外業(yè)務(wù)資質(zhì)、人員從業(yè)條件、業(yè)務(wù)范圍等方面仍然是一片空白。

1.2槍支管理與使用存在法律風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)在槍支管理方面很嚴(yán)格，私人通常不允許持槍，《中華人民共和國(guó)槍支管理法》第5條，配備公務(wù)用槍的主體包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的人民警察，人民法院的司法警察，人民檢察院的司法警察和擔(dān)負(fù)偵察任務(wù)的檢查人員，海關(guān)緝私人員，國(guó)家重要的軍工、金融、倉(cāng)儲(chǔ)、科研等單位的專職守護(hù)、押運(yùn)人員。中國(guó)私營(yíng)安保公司人員海外持槍可能面臨國(guó)內(nèi)刑法制裁?！缎谭ā返?28條，非法持有槍支、彈藥罪，可以被判處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，情節(jié)嚴(yán)重的，將面臨三年以上七年以下有期徒刑。2015年，中國(guó)海事局公布《私人武裝保安在船護(hù)航證明簽發(fā)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“管理辦法”），許可從事國(guó)際海運(yùn)的國(guó)內(nèi)船舶裝備私營(yíng)武裝安保力量，該辦法為我國(guó)私營(yíng)安保公司海外護(hù)航實(shí)踐提供了指導(dǎo)。中華人民共和國(guó)海事局：《中華人民共和國(guó)海事局關(guān)于印發(fā)〈私人武裝保安在船護(hù)航證明簽發(fā)管理辦法〉的通知》，海船舶[2015]47號(hào)文，2015年8月11日。但是，《管理辦法》中有關(guān)配備私營(yíng)武裝的規(guī)定與我國(guó)立法的禁止性規(guī)定相沖突。具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，海上私營(yíng)武裝保安不屬于我國(guó)槍支管理法律規(guī)范的除外范疇，而《管理辦法》作為部門規(guī)章，效力又較低，[2]我國(guó)私營(yíng)安保公司人員持槍防衛(wèi)海盜襲擊仍然存在違法風(fēng)險(xiǎn)。另外，《管理辦法》的規(guī)定過(guò)于原則和簡(jiǎn)單。雖然它明確規(guī)定了向中國(guó)籍國(guó)際航行船舶簽發(fā)私人武裝保安在船護(hù)航證明的相關(guān)要求，但關(guān)于私營(yíng)安保公司的資質(zhì)和資格審查的具體內(nèi)容均未作出明確規(guī)定。

當(dāng)前，中國(guó)私營(yíng)安保公司正積極拓展海外業(yè)務(wù)，維護(hù)著中國(guó)海外的人員安全和財(cái)產(chǎn)利益。然而，現(xiàn)行法律卻無(wú)法為中國(guó)私營(yíng)安保公司“走出去”提供相應(yīng)的法律支持，這在某種程度上限制了海外業(yè)務(wù)的進(jìn)一步擴(kuò)展。例如，中國(guó)還未推行針對(duì)國(guó)內(nèi)私營(yíng)安保公司涉外資質(zhì)的審核和認(rèn)證，但是實(shí)踐中已涌現(xiàn)出中國(guó)私營(yíng)安保公司在境外拓展業(yè)務(wù)的實(shí)踐，此現(xiàn)象不僅表明國(guó)內(nèi)法層面出現(xiàn)監(jiān)管真空，還可能增加海外賄賂的風(fēng)險(xiǎn)。因此亟須通過(guò)完善國(guó)內(nèi)立法的方式，為中國(guó)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)提供強(qiáng)有力的支撐和保護(hù)。

2中國(guó)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)的立法建議

2.1明確國(guó)內(nèi)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)的資質(zhì)

從內(nèi)容上看，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第8條和第10條所規(guī)定的資金、人員、技術(shù)、設(shè)備、場(chǎng)所等基本要求僅適用于國(guó)內(nèi)保安企業(yè)的設(shè)立，因此，學(xué)術(shù)界質(zhì)疑“走出去”開展海外業(yè)務(wù)的私營(yíng)安保公司的合法性。鑒于國(guó)內(nèi)安保業(yè)務(wù)與國(guó)外安保業(yè)務(wù)存在著很大的差別，海外安保任務(wù)的復(fù)雜性和特殊性決定了開展此類業(yè)務(wù)的公司資質(zhì)應(yīng)更為嚴(yán)格。因此，中國(guó)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)的資質(zhì)，不妨參照國(guó)內(nèi)保安企業(yè)開展武裝押運(yùn)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第10條，從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的保安服務(wù)公司，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院公安部門對(duì)武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的規(guī)劃、布局要求，具備本條例第8條規(guī)定的條件，并符合下列條件：（一）有不低于人民幣1000萬(wàn)元的注冊(cè)資本；（二）國(guó)有獨(dú)資或者國(guó)有資本占注冊(cè)資本總額的51%以上；（三）有符合《專職守護(hù)押運(yùn)人員槍支使用管理?xiàng)l例》規(guī)定條件的守護(hù)押運(yùn)人員；（四）有符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的專用運(yùn)輸車輛以及通信、報(bào)警設(shè)備。并在此基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)靥岣?。《保安服?wù)管理?xiàng)l例》中相關(guān)資質(zhì)規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為開展海外安保業(yè)務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)。

另外，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第18條要求私營(yíng)安保公司應(yīng)當(dāng)定期對(duì)從事安保服務(wù)的員工進(jìn)行法律、安保專業(yè)知識(shí)以及技能培訓(xùn)。對(duì)于海外執(zhí)行安保任務(wù)的雇員而言，僅依靠之前在武裝部隊(duì)職業(yè)生涯中受到的軍事訓(xùn)練是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，開展海外業(yè)務(wù)的私營(yíng)安保公司應(yīng)加強(qiáng)對(duì)員工的培訓(xùn)。在大規(guī)模部署雇員之前，應(yīng)對(duì)他們進(jìn)行強(qiáng)制性的東道國(guó)法律和國(guó)際法的相關(guān)培訓(xùn)，尤其是有關(guān)武器管理、武力使用的法律規(guī)則以及當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情和民族習(xí)慣，使雇員知悉應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)和基本原則，以免影響業(yè)務(wù)的開展。

2.2明確開展海外業(yè)務(wù)的保安員從業(yè)資格

對(duì)于在國(guó)內(nèi)從事安保行業(yè)的人員而言，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第8條第2款和第16條規(guī)定了若干資格條件，從業(yè)門檻相對(duì)較低。鑒于私營(yíng)安保公司的海外業(yè)務(wù)位于國(guó)外，服務(wù)對(duì)象可能是外國(guó)客戶，加之海外安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，如果不對(duì)海外安保人員的從業(yè)資格設(shè)定更加嚴(yán)苛的條件，可能難以勝任海外安保任務(wù)。這些額外條件包括但不限于：較高的外語(yǔ)水平、較豐富的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備、過(guò)硬的軍事業(yè)務(wù)素質(zhì)、較豐富的海外從業(yè)經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)相關(guān)國(guó)家和國(guó)際法規(guī)則的把控等。此外，認(rèn)真做好海外安保人員背景審查工作，有助于預(yù)防嚴(yán)重犯罪行為的發(fā)生，最大限度地確保擁有犯罪記錄，特別是違反國(guó)際人權(quán)法和人道法的人員不被雇傭。

2.3明確私營(yíng)安保公司海外業(yè)務(wù)的準(zhǔn)許范圍

實(shí)踐中，我國(guó)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)與日俱增，內(nèi)容涵蓋貼身人身保護(hù)、貨物和財(cái)產(chǎn)的監(jiān)控、海上護(hù)航、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)、安保審計(jì)、緊急撤離等。由于，國(guó)內(nèi)立法未界定海外業(yè)務(wù)的準(zhǔn)許范圍，上述具體服務(wù)是否屬于私營(yíng)安保公司允許經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍仍有待商榷。另外，如果我國(guó)私營(yíng)安保公司為客戶提供的服務(wù)可能會(huì)違反國(guó)際人道法、人權(quán)法或者可能會(huì)與本國(guó)利益和政策存在潛在沖突，那么我國(guó)國(guó)內(nèi)立法應(yīng)當(dāng)明確禁止本國(guó)私營(yíng)安保公司向雇主提供此類服務(wù)，無(wú)論其服務(wù)地點(diǎn)是否在境外。諸如，直接參加敵對(duì)行動(dòng)，使用、招募、資助和訓(xùn)練雇傭軍，可能導(dǎo)致致命結(jié)果的行動(dòng)，協(xié)助不是國(guó)際承認(rèn)的政府，非國(guó)家武裝力量或非正規(guī)軍隊(duì)，可能導(dǎo)致危害人權(quán)或內(nèi)部鎮(zhèn)壓的行動(dòng)，掠奪、搶劫和其他非法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，例如采礦，非法買賣槍支武器等。[3]一些政府固有職能，例如看管、照顧、運(yùn)輸罪犯，管理、運(yùn)營(yíng)監(jiān)獄，協(xié)助管理或?qū)徲嵄痪薪咭约伴g諜和反間諜活動(dòng)等，國(guó)內(nèi)立法也應(yīng)當(dāng)明確納入海外業(yè)務(wù)的禁止范圍。細(xì)致明確的業(yè)務(wù)準(zhǔn)許范圍和禁止性范圍，將有利于避免出現(xiàn)監(jiān)管的“灰色地帶”。

2.4完善私營(yíng)安保公司海外業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管和責(zé)任追究

根據(jù)《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第3條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院公安部門和縣級(jí)以上地方政府公安機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理全國(guó)和本行政區(qū)域內(nèi)的安保服務(wù)。對(duì)于任何組織或個(gè)人未經(jīng)許可，擅自從事安保服務(wù)、安保培訓(xùn)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第41條給予治安管理處罰，并沒(méi)收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。從內(nèi)容上看，這些規(guī)定適用于海外安保業(yè)務(wù)似乎并不存在問(wèn)題，但在實(shí)踐中，海外業(yè)務(wù)的跨國(guó)性決定了其監(jiān)管和責(zé)任追究的復(fù)雜程度和獨(dú)特性，因此有必要在國(guó)內(nèi)監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與領(lǐng)土所屬國(guó)的協(xié)作，明確監(jiān)管責(zé)任分配。

我國(guó)國(guó)務(wù)院公安部門或其他主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)內(nèi)私營(yíng)安保公司簽署的業(yè)務(wù)合同進(jìn)行審批，審查合同內(nèi)容和評(píng)估客戶的情況，防止他們直接參與敵對(duì)行動(dòng)或?qū)嵤┢渌逃新毮?。與此同時(shí)，我國(guó)可以利用個(gè)人、駐在領(lǐng)土所屬國(guó)的外交使團(tuán)、武官或者通過(guò)與雇傭國(guó)和領(lǐng)土所屬國(guó)的信息交換來(lái)掌握本國(guó)私營(yíng)安保公司海外業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)動(dòng)態(tài)。增加私人安保公司執(zhí)業(yè)期間的業(yè)務(wù)內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)察，對(duì)未獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照或違反許可要求而開展業(yè)務(wù)的公司予以懲戒，包括吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、終止合同和刑事制裁等，并且承諾及時(shí)報(bào)告私營(yíng)安保公司人員違反國(guó)際人道法和國(guó)際人權(quán)法的行為。我國(guó)政府應(yīng)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法建立和執(zhí)行有關(guān)私營(yíng)安保公司及其人員海外違法行為的追訴機(jī)制，確保追究個(gè)人的民事、刑事責(zé)任和公司的民事、刑事責(zé)任，并給予受害者相應(yīng)賠償。

2.5完善私營(yíng)安保公司海外業(yè)務(wù)開展中的槍支監(jiān)管問(wèn)題

對(duì)有效監(jiān)督私營(yíng)安保公司而言，監(jiān)管武力和槍支的使用是至關(guān)重要的要素之一。由前文可知，我國(guó)實(shí)施嚴(yán)格的武器管理制度，私人未經(jīng)批準(zhǔn)禁止持有槍支。嚴(yán)格槍支武器的獲得和使用，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，減少國(guó)際爭(zhēng)端。然而，在很大程度上，這也限制了我國(guó)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)。目前，我國(guó)海事局的《管理辦法》允許私營(yíng)安保力量配備武器實(shí)施駐船護(hù)航業(yè)務(wù)。但是，它與其他相關(guān)法律并沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)內(nèi)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)中如何獲得、管理、使用槍支以及槍支出入境等問(wèn)題。當(dāng)國(guó)內(nèi)私營(yíng)安保公司在其他國(guó)家和地區(qū)開展護(hù)航以外的安保業(yè)務(wù)時(shí)，持槍是否合法仍不明朗。對(duì)于在海外戰(zhàn)亂地區(qū)開展業(yè)務(wù)的中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)，國(guó)內(nèi)立法應(yīng)有條件允許安保人員擁有防衛(wèi)性輕武器。

鑒于槍支武器在保安企業(yè)開展海外業(yè)務(wù)時(shí)的重要性和特殊性，私營(yíng)安保公司、持槍員工以及主管部門都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范管理制度。私營(yíng)安保企業(yè)應(yīng)當(dāng)完善槍支登記、交接、檢查、保養(yǎng)、出入庫(kù)等管理制度，明確槍支管理責(zé)任。公司應(yīng)當(dāng)對(duì)攜帶槍支的員工提供有關(guān)槍支使用、武力使用規(guī)則以及當(dāng)?shù)胤珊蛧?guó)際法方面的培訓(xùn)。持槍人員應(yīng)當(dāng)在法律允許范圍之內(nèi)行事，避免過(guò)度使用武力。此外，我國(guó)《槍支管理法》第37條嚴(yán)格管制槍支的出入境。未經(jīng)許可，任何單位或個(gè)人不得私自攜帶槍支出入境。國(guó)內(nèi)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)需要攜帶槍支出境，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)國(guó)務(wù)院公安部門批準(zhǔn)；攜帶槍支出境時(shí)，應(yīng)當(dāng)憑批準(zhǔn)文件向出境地海關(guān)申報(bào)，邊防檢查站依據(jù)批準(zhǔn)文件放行。國(guó)內(nèi)私營(yíng)安保公司還需要在當(dāng)?shù)睾戏ㄗ?cè)或批準(zhǔn)才能夠在領(lǐng)土所屬國(guó)取得武器軍械持有資格。

總之，在我國(guó)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)的國(guó)內(nèi)立法滯后于海外實(shí)踐的大背景下，必需建立一套完善的國(guó)內(nèi)監(jiān)管體系，從根本上明確私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)的資質(zhì)條件、從業(yè)人員資質(zhì)、準(zhǔn)允性和禁止性業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)督管理和責(zé)任追究，以及槍支等特種事項(xiàng)的規(guī)范，為中國(guó)私營(yíng)保安公司開展涉外業(yè)務(wù)營(yíng)造良好的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際安保行業(yè)的對(duì)接并軌。

3結(jié)論

當(dāng)前，國(guó)家層面的諸多保護(hù)手段和應(yīng)對(duì)機(jī)制并不能有效解決海外利益覆蓋面不足的問(wèn)題，依靠私營(yíng)安保公司維護(hù)海外財(cái)產(chǎn)和人員安全已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。但是，中國(guó)私營(yíng)安保公司的發(fā)展存在著先天不足，我國(guó)國(guó)內(nèi)也沒(méi)有針對(duì)此類公司開展海外業(yè)務(wù)的專門立法，造成了一定的亂象。由于國(guó)內(nèi)相關(guān)立法空白，中國(guó)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)時(shí)缺乏法律支持，是導(dǎo)致較少中國(guó)私營(yíng)安保公司參與國(guó)際安保服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要原因。因此，盡快建立一個(gè)有助于中國(guó)私營(yíng)安保公司開展海外業(yè)務(wù)的法律制度成為當(dāng)務(wù)之急。

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