摘要：與行政行為法和行政救濟(jì)法相比，行政組織法在行政法學(xué)理論體系中的處境日漸邊緣化，既表現(xiàn)為理論研究廣度和深度的雙重匱乏，也表現(xiàn)為理論研究對改革實(shí)踐批判性和引領(lǐng)性的雙重匱乏。依法全面履行政府職能的法治政府建設(shè)目標(biāo)呼喚進(jìn)一步深化行政管理體制改革，也為行政組織法學(xué)研究的興起提供了廣袤空間。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政任務(wù)導(dǎo)向，立足行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的雙重視角，全面回應(yīng)多中心治理時(shí)代下的組織形態(tài)，努力矯正行政權(quán)力縱向及橫向配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置的非法治化傾向，推動(dòng)中國本土化行政組織法學(xué)的建構(gòu)。

關(guān)鍵詞：行政體制改革；法治政府；行政組織法學(xué)

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）02-0145-006

黨的十八大把“法治政府基本建成”確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，意義重大、影響深遠(yuǎn)、任務(wù)艱巨。2015年12月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱“《綱要》”），既為2020年基本建成法治政府確定了明確的路線圖和施工圖，也為中國本土化行政法治道路的探索提出了一系列嶄新的課題。[1]《綱要》規(guī)定：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。”這一規(guī)定既是“依法全面履行政府職能”的客觀要求，也是“深化行政體制改革”的內(nèi)在動(dòng)力。深化行政體制改革為我國行政組織法學(xué)研究提供了寶貴契機(jī)，也對行政組織法學(xué)研究提出了諸多嶄新課題。為此，認(rèn)真反思當(dāng)下行政組織法學(xué)研究的困境，深入探討行政體制改革深化背景下行政組織法學(xué)研究的任務(wù)，對于基本建成法治政府和行政法學(xué)研究本土化都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、身處邊緣的行政組織法學(xué)

作為現(xiàn)代行政法三大構(gòu)成部分之一的行政組織法，是指有關(guān)行政組織的設(shè)置，內(nèi)部結(jié)構(gòu)、法律地位、相互關(guān)系、程序、履行組織職能的人員任用及其地位以及必要物質(zhì)手段的法律規(guī)范，其任務(wù)在于落實(shí)憲法有關(guān)行政組織的原則性規(guī)定，為行政系統(tǒng)內(nèi)部提供明確有效的法律后果歸屬及其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并適應(yīng)行政任務(wù)的發(fā)展變化，為行政活動(dòng)提供依據(jù)、保障行政活動(dòng)的活力。[2]一般來說，行政組織法包括行政機(jī)關(guān)組織法、行政編制法和公務(wù)員法三個(gè)部分，即“三定”（定職能、定編制、定人員）的成文法化。行政組織法旨在通過規(guī)范行政組織的過程和控制行政組織的規(guī)模，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的源頭治理。就行政實(shí)定法而言，除了《公務(wù)員法》之外，我國行政機(jī)關(guān)組織法尚不健全，行政編制法幾乎一片空白。與行政組織法制化程度低相伴隨的是，目前的行政組織法學(xué)研究還相當(dāng)薄弱，在整體的行政法學(xué)研究中日漸邊緣。

行政組織法學(xué)的邊緣化首先體現(xiàn)為理論研究廣度和深度的雙重匱乏。以教科書、專題著作和專題論文為觀察點(diǎn)，不難看出，行政組織法學(xué)在行政法學(xué)版圖中的地位日漸下降。就教科書而言，行政組織法的內(nèi)容極為稀薄，不僅比重過小，而且往往局限于行政主體理論的簡單介紹，鮮見對行政組織法基本原理的深度闡述。如此一來，行政法學(xué)后來的研習(xí)者就易被人為地限制在狹窄的研究領(lǐng)域而無法予以拓展。相比較行政行為法學(xué)和行政救濟(jì)法學(xué)來說，行政組織法學(xué)的通說遠(yuǎn)未形成，無法向社會(huì)傳遞精準(zhǔn)的知識(shí)體系。就專題著作而言，自應(yīng)松年、薛剛凌教授的《行政組織法研究》（法律出版社2002年版）出版以來，除任進(jìn)教授出版同名著作《行政組織法研究》（國家行政學(xué)院出版社2010年版）外，鮮見其他專門研究行政組織法一般原理的著作問世。與行政行為法、行政程序法著作迭出相比，行政組織法原理研究確實(shí)過于冷清。就專題論文而言，“中國知網(wǎng)”文獻(xiàn)檢索的結(jié)果顯示，隸屬行政組織法學(xué)領(lǐng)域的論文每年都相當(dāng)少，發(fā)表在主流法學(xué)期刊的更是寥若晨星。高水平論文的發(fā)表是一個(gè)學(xué)科、一個(gè)領(lǐng)域研究冷熱的風(fēng)向標(biāo)，行政組織法學(xué)論文近二十年來持續(xù)短缺，反映出這一領(lǐng)域研究的極端滯后性。毋庸諱言，在學(xué)術(shù)生產(chǎn)競爭白熱化的當(dāng)下，行政法學(xué)研究與民法、刑法等其他部門法學(xué)的差距日漸擴(kuò)大，而行政組織法學(xué)幾乎淪為“弱者中的弱者”。

行政組織法學(xué)的邊緣化還體現(xiàn)為理論研究實(shí)踐批判性和引領(lǐng)性的雙重匱乏。作為直面公共行政改革的部門法，行政組織法學(xué)理應(yīng)對實(shí)踐產(chǎn)生重要的回應(yīng)和引領(lǐng)作用。然而，面對行政管理體制的重大變革，行政組織法學(xué)既無力批判，更無力引領(lǐng)，使得行政管理體制改革時(shí)常陷入盲動(dòng)的境地。例如，近三十年來，各種名目的管委會(huì)如雨后春筍般涌現(xiàn)。管委會(huì)不僅承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，而且還逐漸承擔(dān)了相應(yīng)的社會(huì)管理事務(wù)。有的管委會(huì)甚至還行使了一級(jí)人民政府的職能，管委會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)與政府組成部門幾無差異。很多管委會(huì)的權(quán)力游離在法律規(guī)范之外，缺乏有效的監(jiān)督，對于管委會(huì)在行政法上的地位、管委會(huì)的體制變革等議題始終沒有得到行政組織法學(xué)的有力回應(yīng)。又如，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)一步提速，“縣改市”、“市改區(qū)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”的浪潮席卷全國各地，直至形成了一種“地名隨意變更”的怪象。[3]面對失序的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)作，行政法學(xué)理論未能給予有力的批判。同時(shí)，在大部制改革、工商質(zhì)檢食藥監(jiān)三局合并、行政審批局單獨(dú)建制試點(diǎn)、國家監(jiān)察體制改革等諸多重大行政管理體制改革的推進(jìn)過程中，行政法學(xué)同樣呈現(xiàn)失語的狀態(tài)，實(shí)踐引領(lǐng)、理論滯后的反差尤為明顯。相比較行政行為法學(xué)與行政執(zhí)法實(shí)踐之間的互動(dòng)、行政救濟(jì)法學(xué)與行政救濟(jì)實(shí)踐之間的互動(dòng)而言，行政組織法學(xué)的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性更為孱弱。

二、行政任務(wù)導(dǎo)向的行政組織法學(xué)研究

在分析行政組織法學(xué)研究的滯后性時(shí)，有論者指出：“由于我國的行政主體理論從誕生起就以取代對行政組織法的研究為要旨，因而該理論本能地排斥對行政組織法的全面研究?！盵4]從行政機(jī)關(guān)范式的先天不足、行政訴訟被告認(rèn)定的迫切需要及法國、日本行政主體理論的及時(shí)紹介上看，行政主體概念在我國行政法學(xué)中的引入及其理論的發(fā)展都具有時(shí)代的必然性。不過，將行政組織法學(xué)研究滯后的“克星”完全歸結(jié)為行政主體理論的強(qiáng)勢發(fā)展也未必全面、客觀。概而論之，行政主導(dǎo)型的體制改革、學(xué)者對行政實(shí)際運(yùn)作過程的疏離、行政法學(xué)傳統(tǒng)研究范式的影響都是其間的重要因素。

既往的行政法學(xué)基于人性惡的假設(shè)，將行政權(quán)的控制視為首要使命?！皩⑿姓ǘㄎ粸樗饺藱?quán)益的司法保障，其背后的基本哲學(xué)是：行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上傾向于濫權(quán)而侵害人民權(quán)益；容易濫權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須受法律的拘束；不論是避免行政機(jī)關(guān)濫權(quán)或保障人民權(quán)益，都必須藉由獨(dú)立公正并具有法律專業(yè)的法院進(jìn)行?！盵5]在這種理論范式下，行政權(quán)的行使及其監(jiān)控成為行政法學(xué)研究的聚焦點(diǎn)，而行政權(quán)的科學(xué)配置、依法配置則分別被視為行政管理學(xué)和憲法學(xué)的當(dāng)然任務(wù)。加之現(xiàn)代化進(jìn)程中效率優(yōu)先導(dǎo)向的驅(qū)動(dòng)，我國行政組織法學(xué)的長期滯后就不難理解了。

然而，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展所暴露出的諸多問題最終都需要政府通過多種手段和組織形式加以有效解決，行政法在防止政府作惡的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)激勵(lì)政府去行善。為此，必須以行政任務(wù)為新的導(dǎo)向，將行政任務(wù)有效履行的一切體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新納入現(xiàn)代行政法學(xué)的分析視野，構(gòu)筑新的行政法學(xué)知識(shí)體系。誠如德國學(xué)者Ebernhard Schmidt-Abmann所言：“行政法體系的廣度必須足以掌握當(dāng)代行政任務(wù)的光譜。傳統(tǒng)行政法學(xué)之所以受到批評(píng)，乃是因?yàn)樗茨荜P(guān)注到行政任務(wù)，或?qū)⑿姓蝿?wù)限縮在自由法治國危險(xiǎn)預(yù)防的范圍?！盵6]日本學(xué)者大橋洋一在探討法治主義的發(fā)展與行政法學(xué)總論的改革時(shí)也指出：“今后的課題則是要探究如何使組織的存在形式能夠與擴(kuò)大了的行政任務(wù)的形態(tài)相適應(yīng)?！盵7]

環(huán)顧當(dāng)下中國行政任務(wù)的變遷及其引發(fā)的諸多行政改革，不難看出，隨著行政任務(wù)的多樣化和復(fù)雜化，行政組織形式和行政任務(wù)履行手段也呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展格局。為了確?！昂暧^調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)依法全面履行”，中央與地方事權(quán)的劃分進(jìn)一步明晰，政府職能部門之間的整合得到加強(qiáng)，大量事權(quán)下放到基層管理，政府與社會(huì)、政府與市場合作互動(dòng)的機(jī)制不斷涌現(xiàn)，私人力量的身影也頻繁出現(xiàn)在行政任務(wù)的履行之中?？梢哉f，當(dāng)代中國正經(jīng)歷著深刻的行政管理體制變革，不僅直接影響著法治政府建設(shè)的步伐，而且還為行政組織法學(xué)研究的興起提供了廣袤的空間。

三、行政組織法學(xué)研究的新課題

長期關(guān)注行政組織法學(xué)研究的學(xué)者早就指出，行政組織法研究應(yīng)包括三個(gè)方面：第一，探討行政組織法的基本理論問題，如行政組織法存在的理論基礎(chǔ)，確立行政組織法定原則的必要性，行政組織法的價(jià)值、目的、結(jié)構(gòu)，行政組織法在行政法體系中的地位，行政組織法與公民的關(guān)系以及行政組織法與行政改革的關(guān)系等；第二，研究行政組織法所應(yīng)包含的基本內(nèi)容，如行政組織法所涉及的基本術(shù)語的界定，行政權(quán)的范圍及設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，中央與地方行政權(quán)的分配，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與程序，行政主體制度，行政授權(quán)、行政委托和行政協(xié)助，行政編制管理制度及公務(wù)員管理制度等；第三，分析行政組織法的立法模式與立法體系，如制定行政組織法的目標(biāo)模式、體例模式和結(jié)構(gòu)模式，行政組織法體系的基本框架和層次等。[8]筆者認(rèn)為，除去上述內(nèi)容之外，當(dāng)下的行政組織法學(xué)更應(yīng)關(guān)注正在發(fā)生的行政管理體制改革實(shí)踐，注重從中國經(jīng)驗(yàn)中提煉制度生成的模式，促進(jìn)行政組織法領(lǐng)域的良法善治。在堅(jiān)持規(guī)范主義研究進(jìn)路的同時(shí)，還要大力倡導(dǎo)實(shí)證主義的研究進(jìn)路，著重解析真實(shí)世界的改革實(shí)踐，在評(píng)價(jià)利弊得失的基礎(chǔ)上形成中國特色的行政組織法制體系。為此，應(yīng)當(dāng)從行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的雙重視角研究如下嶄新的課題。

（一）行政系統(tǒng)內(nèi)部視角下的新課題

深化行政體制改革應(yīng)當(dāng)著重從“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”和“改革行政執(zhí)法體制”兩個(gè)側(cè)面展開。正如《綱要》所規(guī)定的那樣，一方面，要推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)；另一方面，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣兩級(jí)政府下降，把機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變調(diào)整出來的人員編制重點(diǎn)用于充實(shí)基層執(zhí)法力量。從行政系統(tǒng)內(nèi)部視角上看，未來的行政組織法學(xué)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注如下課題。

1.行政權(quán)力縱向配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置的法治化

在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，中央與地方事權(quán)的科學(xué)劃分、行政層級(jí)的規(guī)范設(shè)置是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是府際關(guān)系正?；幕韭窂?。國務(wù)院新近發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號(hào)），對中央和地方事權(quán)劃分改革提出了諸多指導(dǎo)性意見。但就當(dāng)下行政權(quán)力的縱向配置和層級(jí)設(shè)置而言，還存在大量非法治化的情形，亟待行政組織法學(xué)予以回應(yīng)。例如，長久以往，我國行政區(qū)劃的設(shè)置早已脫離了《憲法》的規(guī)定。地級(jí)市管轄區(qū)縣、直轄市管轄自治縣、市和市轄區(qū)管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)等都是《憲法》沒有規(guī)定但又普遍存在的，地級(jí)市管轄區(qū)縣的合憲性問題尤為突出。[9]筆者認(rèn)為，下列兩個(gè)議題值得加以深入研究。

一是關(guān)于縣改區(qū)、改市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行《憲法》所設(shè)計(jì)的地方行政區(qū)劃主要是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)體制，但自1983年開始，地級(jí)市管轄區(qū)縣體制逐漸常態(tài)化。尤其是近二十年來，“撤縣設(shè)區(qū)”、“撤縣設(shè)市”、“撤市設(shè)區(qū)”的浪潮席卷了全國各地，進(jìn)而引發(fā)了新中國行政區(qū)劃史上的一輪重大變遷。目前，絕大多數(shù)直轄市和副省級(jí)城市都已進(jìn)入“無縣”時(shí)代，多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地級(jí)市也紛紛結(jié)束“縣域時(shí)代”。盡管城鎮(zhèn)化的迅猛推進(jìn)客觀上需要行政區(qū)劃及時(shí)作出調(diào)整，但一窩蜂式的“撤縣”也對現(xiàn)行憲制安排提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，甚至還引發(fā)過很多群體性抗?fàn)幨录?。例如?005年，湖北省黃石市計(jì)劃將下轄的最強(qiáng)的縣級(jí)市大冶改為區(qū)，因遭到大冶上下強(qiáng)烈反對而作罷；2013年5月，浙江省湖州市計(jì)劃將下轄的長興“撤縣設(shè)區(qū)”，因遭到當(dāng)?shù)馗鹘绲膹V泛反彈而作罷。又如，廣東順德與佛山之間三十多年來經(jīng)歷了區(qū)劃調(diào)整的持續(xù)“拉鋸戰(zhàn)”：1983年6月，順德縣開始隸屬佛山市；1992年4月，順德撤縣設(shè)縣級(jí)市；1999年7月，廣東省確定在維持順德市縣級(jí)建制不變的前提下，除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院等系統(tǒng)和國家垂直管理部門仍由佛山市代管外，其他所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的事務(wù)，賦予順德市行使地級(jí)市的管理權(quán)限，并直接對省負(fù)責(zé)；2003年1月，順德撤市設(shè)區(qū)；2009年8月，廣東省再次確定除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院系統(tǒng)及需要全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事務(wù)外，其他所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的事務(wù)，賦予順德區(qū)行使地級(jí)市的管理權(quán)限；2011年2月，廣東省委、省政府確定佛山順德為廣東省首個(gè)省直管縣試點(diǎn)，順德區(qū)享有地級(jí)市的行政執(zhí)法權(quán)限，并將接受廣東省的直接考核，分?jǐn)?shù)單列。這些令人眼花繚亂的改革，暴露出當(dāng)下縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整中的“非法治化”亂象。無論是縣改市、縣改區(qū)、市改區(qū)，還是省直管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，都反映出行政區(qū)劃的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)問題。針對目前普遍存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向型的撤縣模式，有的學(xué)者曾精辟地指出：“對城市來說， 政治經(jīng)濟(jì)因素固然是最重要的， 歷史文化因素、地理環(huán)境因素、公共福利因素、基礎(chǔ)設(shè)施因素、城市布局規(guī)模甚至法治環(huán)境等作為城鎮(zhèn)衡量的標(biāo)準(zhǔn)同樣不可小視。在資源整合方面， 設(shè)市需要體現(xiàn)土地的合理利用和結(jié)構(gòu)優(yōu)化， 以加快城鄉(xiāng)融合， 促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程?！盵10]為此，行政組織法學(xué)需要深入研究縣、區(qū)、縣級(jí)市、省直管縣通行的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，通過一系列實(shí)體性條件和程序性規(guī)則的剛性約束，遏制縣級(jí)行政區(qū)劃的任意調(diào)整，維護(hù)現(xiàn)行憲制的權(quán)威性。在對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、人口規(guī)模質(zhì)量、地理?xiàng)l件、歷史文化傳統(tǒng)、民族分布等具體指標(biāo)予以精準(zhǔn)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)適時(shí)將理論研究成果轉(zhuǎn)化為《行政區(qū)劃法》的具體內(nèi)容，進(jìn)而涵蓋到縣、鄉(xiāng)兩級(jí)行政區(qū)劃的理性調(diào)整，真正實(shí)現(xiàn)我國地方政府行政權(quán)力縱向配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置的法治化。

二是關(guān)于各類管委會(huì)的去留。各類管委會(huì)的蜂擁而至是我國行政權(quán)力縱向配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置非法治化的另一重要表征。目前，實(shí)踐中主要存在四種類型的管委會(huì)。其一是各種級(jí)別的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)。這類管委會(huì)的數(shù)量最多，既有國家級(jí)、省級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)，也有市級(jí)、縣級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)。在基層，有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)還實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理體制。這類管委會(huì)最初主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資功能，隨著人口的增加特別是大批外來勞動(dòng)力的涌入，也逐漸承擔(dān)起大量的社會(huì)管理和公共服務(wù)功能。其二是各類風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)。這類管委會(huì)往往設(shè)置在名山大川境內(nèi)，主要承擔(dān)風(fēng)景名勝區(qū)旅游資源開發(fā)利用管理職能。其三是各類產(chǎn)業(yè)管委會(huì)。這類管委會(huì)主要承擔(dān)某一方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，如化工園區(qū)管委會(huì)、藥城管委會(huì)等。其四是各類特殊地域管委會(huì)。這類管委會(huì)或設(shè)置在特殊敏感地區(qū)，如很多城市的火車站區(qū)管委會(huì)；或設(shè)置在承擔(dān)重要改革任務(wù)的試驗(yàn)區(qū)，如上海自貿(mào)區(qū)、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)等。形形色色的管委會(huì)的涌現(xiàn)，不僅增加了行政組織的樣態(tài)，而且直接挑戰(zhàn)了行政組織法定主義原則。追溯各種管委會(huì)的成立，很多都是以黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件作為依據(jù)的。由于管委會(huì)的設(shè)置缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序，導(dǎo)致實(shí)踐中的“亂象紛呈”：有的管委會(huì)之下設(shè)置了大量的“執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，呈現(xiàn)出明顯的“一級(jí)政府化”傾向；有的管委會(huì)還托管了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，儼然一級(jí)政府的上級(jí)；有的管委會(huì)與一級(jí)政府的管轄區(qū)域幾乎完全重疊，大有取代一級(jí)政府的態(tài)勢。這些實(shí)踐亂象暴露出行政權(quán)力縱向配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置的無序，引發(fā)了大量行政管理的真空和爭議，也使得“飛地”現(xiàn)象更為突出。為此，行政組織法學(xué)需要深入研究各類管委會(huì)的實(shí)際運(yùn)作，梳理其所承擔(dān)的各項(xiàng)職能，努力將其納入法治化的軌道，確保行政組織法定主義原則的落實(shí)。一方面，可以參考前述縣、市、區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，將某些事實(shí)上承擔(dān)一級(jí)政府功能、具備基本條件的管委會(huì)設(shè)置為縣、市、區(qū)，徹底改變行政組織長期法外運(yùn)行的窘境；另一方面，需要認(rèn)真研究各類管委會(huì)尤其是開發(fā)區(qū)管委會(huì)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、基本程序和法律地位，適時(shí)將理論研究成果轉(zhuǎn)化為《開發(fā)區(qū)管委會(huì)條例》的具體內(nèi)容，堅(jiān)決淘汰一批有名無實(shí)甚至完全屬于“法外飛地”的管委會(huì)，恢復(fù)其一級(jí)人民政府派出機(jī)關(guān)的角色定位。

2.行政權(quán)力橫向配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置的法治化

行政權(quán)力的橫向配置涉及一級(jí)政府內(nèi)部職能部門的組成和職責(zé)權(quán)限的分工，對于政府職能依法全面履行建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意義重大。例如，新《食品安全法》一改過去的“五龍治水”局面，規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府”對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制，凸顯出一級(jí)人民政府在食品安全監(jiān)管中的主導(dǎo)性責(zé)任。又如，全國各地相繼按照大部制的改革要求，將原有的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門合并為統(tǒng)一的市場監(jiān)管部門，旨在形成市場監(jiān)管的合力。這些政府職能部門的合并重組，體現(xiàn)著行政權(quán)力的科學(xué)橫向配置，對于優(yōu)化政府職能履行能力具有重要意義。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，實(shí)踐中的相對集中行政處罰權(quán)、相對集中行政許可權(quán)、相對集中行政復(fù)議權(quán)改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，各類綜合行政執(zhí)法局、行政審批局甚至行政復(fù)議局紛紛成立，考驗(yàn)著“重大改革于法有據(jù)”理念的貫徹落實(shí)。這些“分久必合、合久必分”的改革舉措都需要引起行政組織法學(xué)的關(guān)注，避免行政權(quán)力橫向配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革再次陷入非法治化的境地。除此以外，筆者認(rèn)為，下列兩個(gè)隱藏的議題更值得加以深入研究。

一是各類委員會(huì)的角色定位。如果深入我國政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行觀察的話，不難發(fā)現(xiàn)，在各種顯性機(jī)構(gòu)設(shè)置的背后，還存在大量形形色色的“委員會(huì)”。這些委員會(huì)或虛或?qū)?，或明或暗，在政府依法全面履職中發(fā)揮了越來越重要的作用。例如，《食品安全法》第5條規(guī)定的國務(wù)院“食品安全委員會(huì)”就是一個(gè)相當(dāng)重要的機(jī)構(gòu)，其在食品安全監(jiān)管中的地位完全超越了相關(guān)部委。按照《食品安全法》第152條的規(guī)定，國務(wù)院甚至還可以“根據(jù)實(shí)際需要”對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整。又如，城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)雖然為一些地方性法規(guī)所明確認(rèn)可，但相比規(guī)劃主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人尤其是一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人而言，其地位顯然并不重要。無論職權(quán)大小如何，這些委員會(huì)起碼都具備明確的法律依據(jù)。至于當(dāng)下實(shí)踐中盛行的行政復(fù)議委員會(huì)，則表現(xiàn)出明顯的政策支撐導(dǎo)向，法律依據(jù)并不具備。根據(jù)有的學(xué)者的研究，目前行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的模式主要有三種，其一是將原來分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)，全部集中到政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一行使；其二是行政復(fù)議委會(huì)集中行使部分政府部門的部分行政復(fù)議審理權(quán)；其三是保持現(xiàn)行行政復(fù)議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復(fù)議委員會(huì)，對重大疑難案件進(jìn)行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決時(shí)參考。[11]在我國《行政復(fù)議法》即將修改之際，行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)作模式何去何從頗值關(guān)注。面對政府內(nèi)部設(shè)立的大量委員會(huì)，行政組織法學(xué)必須及時(shí)予以回應(yīng)。其中的基本議題至少包括：委員會(huì)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，包括哪一行政層級(jí)、哪些行政領(lǐng)域；委員會(huì)的角色定位，包括議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、決策咨詢機(jī)構(gòu)、公眾參與平臺(tái)等；委員會(huì)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，包括隸屬、平行、補(bǔ)充等。對各類委員會(huì)的深入研究，有助于加快我國行政組織法治化的進(jìn)程，促進(jìn)政府職能的全面科學(xué)履行。

二是各類督察機(jī)構(gòu)的角色定位。在我國國家治理體系之中，既存在行政機(jī)關(guān)對行政相對人是否遵守相關(guān)法律法規(guī)情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查活動(dòng)，也存在特殊機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)是否依法全面履行職能情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查活動(dòng)，前者一般稱為“行政監(jiān)督檢查”，后者一般稱為“督察”、“督導(dǎo)”。例如，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)督導(dǎo)條例》和《教育督導(dǎo)條例》的規(guī)定，警務(wù)督導(dǎo)和教育督導(dǎo)可以展開對公安執(zhí)法和教育執(zhí)法的督察活動(dòng)。2006年，為保障最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度落實(shí)到位，加強(qiáng)中央對地方政府的土地管理法律法規(guī)政策執(zhí)行情況的監(jiān)管力度，國務(wù)院開始實(shí)施國家土地督察制度。十年來，國家土地督察制度對于國家土地法律規(guī)范的切實(shí)執(zhí)行發(fā)揮了重要作用。不過，這一制度目前仍然處于“于法無據(jù)”的尷尬境地，其賴以存在的依據(jù)僅為《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2006]50號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國土資源部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]71號(hào)）兩份規(guī)范性文件。面對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)背后所存在的大量督察機(jī)構(gòu)，行政組織法學(xué)必須予以及時(shí)回應(yīng)。其中的基本議題至少包括：督察機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，包括哪一行政層級(jí)、哪些行政領(lǐng)域；督察機(jī)構(gòu)的角色定位，包括其與國務(wù)院、所在部委、其他相關(guān)部委之間的關(guān)系；督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，包括如何匹配相應(yīng)的履職手段等。對各類督察機(jī)構(gòu)的深入研究，有助于全面理解我國中央和地方政府行政運(yùn)作的過程，增強(qiáng)行政組織法學(xué)研究的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性。

（二）行政系統(tǒng)外部視角下的新課題

“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”是當(dāng)下我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是落實(shí)十八屆三中全會(huì)“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”精神和四中全會(huì)“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”精神的必然要求?！毒V要》在充分吸收社會(huì)力量參與行政任務(wù)履行方面著墨甚多，體現(xiàn)了較為開放的姿態(tài)。例如，在論述“創(chuàng)新社會(huì)治理”時(shí)，《綱要》提出“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”；在論述“優(yōu)化公共服務(wù)”時(shí)，《綱要》提出“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)原則上都要引入競爭機(jī)制向社會(huì)購買，確需政府參與的，實(shí)行政府和社會(huì)資本合作模式”；在論述“健全行政執(zhí)法人員管理制度”時(shí)，《綱要》提出要“規(guī)范執(zhí)法輔助人員管理”。這些任務(wù)清單不僅為廓清政府權(quán)力邊界摹繪了美好的藍(lán)圖，而且為從行政系統(tǒng)外部視角深入觀察行政組織法變遷提供了契機(jī)。筆者認(rèn)為，如下兩個(gè)問題應(yīng)當(dāng)引起行政組織法學(xué)研究的關(guān)注。

1.行政任務(wù)私人履行的界限。吸收社會(huì)力量參與行政任務(wù)的履行是行政法民主化的發(fā)展趨勢使然，但私人力量是否能夠參與所有行政任務(wù)的履行？是否存在必須由政府親自承擔(dān)（即屬于“國家保留”范圍）的行政任務(wù)？在我國，近些年來圍繞輔警能否協(xié)助執(zhí)法、社會(huì)治安防范任務(wù)承包是否合法、民間力量能否提供消防服務(wù)等問題曾經(jīng)產(chǎn)生過激烈爭論。在《綱要》的指引下，我國PPP立法正在積極推進(jìn)之中，但“政熱社冷”的局面卻令人對公私合作履行行政任務(wù)的前景不無疑慮。為此，應(yīng)當(dāng)從事項(xiàng)和程度兩個(gè)側(cè)面，深入探討行政任務(wù)私人履行的界限，避免引發(fā)“公法向私法逃遁”的危機(jī)。新近，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例（征求意見稿）》第8條有關(guān)“勤務(wù)輔警在一名以上人民警察的現(xiàn)場帶領(lǐng)下，可以履行盤查、抓捕等職責(zé)”的規(guī)定，就因涉及警察行政任務(wù)私人履行的界限問題而引發(fā)了公眾的普遍質(zhì)疑。哪些行政任務(wù)的履行禁止私人介入、哪些行政任務(wù)的履行可以適度開放私人介入，這些問題都關(guān)涉行政權(quán)的配置和公共服務(wù)的供給方式，需要行政組織法學(xué)及時(shí)作出回應(yīng)。

2.行政任務(wù)私人履行的方式。行政任務(wù)私人履行的實(shí)質(zhì)就在于建立公共部門與私人部門之間的伙伴關(guān)系，即“政府和私人部門之間的多樣化的安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)由私人部門來承擔(dān)”[12]。這種“多樣化的安排”決定了行政職能向民間移轉(zhuǎn)的具體路徑，而不同的參與路徑也直接決定了私人力量履行行政任務(wù)的法律地位、法律關(guān)系形態(tài)及政府規(guī)制重點(diǎn)的不同。因此，關(guān)注行政任務(wù)私人履行的方式研究將成為未來行政組織法學(xué)的重要課題。國務(wù)院辦公廳新近印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，從管理體制、崗位職責(zé)、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障等方面，提出了規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作的具體措施和要求。其中，文職輔警負(fù)責(zé)協(xié)助公安機(jī)關(guān)非執(zhí)法崗位人民警察從事行政管理、技術(shù)支持、警務(wù)保障等工作，勤務(wù)輔警負(fù)責(zé)協(xié)助公安機(jī)關(guān)執(zhí)法崗位人民警察開展執(zhí)法執(zhí)勤和其他勤務(wù)活動(dòng)。從上述規(guī)定來看，輔警“行政助手”的角色更加鮮明，這也為行政任務(wù)私人履行方式的確定提供了范例。今后，法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)者、行政機(jī)關(guān)委托者、外包合同當(dāng)事人、特許經(jīng)營者、私法主體、執(zhí)法線索提供者等更多方式將被廣泛運(yùn)用。這些鮮活的方式，展現(xiàn)了公私合作履行行政任務(wù)的河川地貌，應(yīng)當(dāng)成為行政組織法學(xué)研究新的生長點(diǎn)。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）