丁新宇

(湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，長沙 410000)

結(jié)構(gòu)功能主義視角下的縣域治理

丁新宇

(湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，長沙 410000)

回溯縣域治理的橫向歷史進程維度，結(jié)合當(dāng)前的縣政改革實踐路徑，使得結(jié)構(gòu)功能主義對其具備了較強的解釋力。面對急遽變革的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型社情，縣域治理的構(gòu)成要素趨向多元化，在聚合關(guān)聯(lián)要素行動的同時，通過形塑諸多子系統(tǒng)的價值回歸，為縣域治理提供了穩(wěn)定的文化生態(tài)支撐。在治理理念關(guān)照下的縣域改革，通過耦合治理要素所形成的新平衡，正視各要素之間的結(jié)構(gòu)張力，建構(gòu)縣域治理的一般理論分析框架，能夠滿足新發(fā)展理念下基層治理的理論和實踐需要。

結(jié)構(gòu)功能主義；縣域治理；治理特征；治理邏輯

一、引言

結(jié)構(gòu)功能主義(Structural Functionalism)認為，社會是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化形式的系統(tǒng)，其各組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對社會整體發(fā)揮相應(yīng)的平衡功能，最終協(xié)調(diào)發(fā)展為一個相互依賴的功能性整體[1]。美國社會學(xué)家帕森斯(Parsons)將地位—角色作為穩(wěn)定互動模式的基本分析單位，試圖整合形構(gòu)社會結(jié)構(gòu)的諸多分離層次，即社會結(jié)構(gòu)以相對穩(wěn)定的自我調(diào)適，通過價值內(nèi)化為行動者的社會共識，從而維持功能運轉(zhuǎn)的動態(tài)均衡秩序[2]。學(xué)者羅伯特·默頓引入了“潛功能”和“負功能”的概念，強調(diào)必須高度關(guān)注社會文化事項對行動者的影響，在一定程度上回應(yīng)了對結(jié)構(gòu)功能主義保守性的批判[3]。因此，結(jié)構(gòu)功能論(Structure Functionalism)主張，社會是由各個部分所組成的整體，每個子系統(tǒng)都對整體的存續(xù)發(fā)揮著應(yīng)有的作用，以其特有的功能保障社會的良性運轉(zhuǎn)，其存在的目的或意義在于維持社會體系的完整。

通過對馬克思主義國家歷史脈絡(luò)的梳理，為實現(xiàn)當(dāng)代治理中國化提供了理論指導(dǎo)，有助于科學(xué)把握治理實踐的規(guī)律、特點及趨勢。從馬克思的結(jié)構(gòu)式實踐立場出發(fā)，社會整體結(jié)構(gòu)被視作根源于物質(zhì)的關(guān)系總和，是由經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑所構(gòu)成的矛盾體，而經(jīng)濟基礎(chǔ)則在其中起決定性作用。在這里，社會結(jié)構(gòu)類似于分子晶體架構(gòu)的多元組合體，而其內(nèi)部成分尤為強調(diào)協(xié)調(diào)的一致關(guān)系，并有相應(yīng)的整合機制維系社會秩序，以恢復(fù)架構(gòu)主要組成部分的平衡[1]。而阿爾都塞所代表的結(jié)構(gòu)主義，提出了“多元決定論”的結(jié)構(gòu)因果觀，認為存在著限定行動者思維的真實結(jié)構(gòu)，而這種結(jié)構(gòu)則囊括了整個社會范圍，賦予了社會組成以自主變遷的動態(tài)特性。

回顧以往的研究成果，不難發(fā)現(xiàn)，改革開放以前的縣域行政并無多少自主權(quán)，直到20世紀(jì)90年代中期，學(xué)界才開始結(jié)合縣政的特殊地位，探討真正意義上的縣域政府職能轉(zhuǎn)變。自20世紀(jì)90年代中期以來到現(xiàn)在，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)全面小康，以突出創(chuàng)新治理的可持續(xù)性為重點，逐漸成為研究縣政改革戰(zhàn)略的政策焦點[4]。我國縣域治理從區(qū)域經(jīng)濟改革突破轉(zhuǎn)向全面深化聯(lián)動，大致經(jīng)歷了以下階段：第一階段，就中央與地方關(guān)系而言，以向地方放權(quán)為主導(dǎo)的80年代改革；第二階段，以采納分稅制為節(jié)點，中央開始逐漸回籠縣域權(quán)力運行，不斷加強對縣域的多重管控；第三階段，即21世紀(jì)以來掀起的縣域財政體制變革，包括以“省直管縣”和擴權(quán)強縣為標(biāo)志的新一輪改革試點[5]。隨著我國基層社會治理探索的不斷深化，取得了一些即時性的肯定成果，可以預(yù)見社會效益、經(jīng)濟效益以及生態(tài)效益三者的協(xié)調(diào)發(fā)展，將成為今后改革實踐的行動指向和戰(zhàn)略目標(biāo)。

周慶智把縣級政府作為分析的“政治單位”，揭示了縣級行政權(quán)力的基本特征和行政運行方式、財政基礎(chǔ)和制約機制，并將當(dāng)前縣級政府存在的諸多問題歸因在權(quán)力性質(zhì)和結(jié)構(gòu)上[6]。王敬堯試圖從財政能力入手分析政府治理能力，認為通過分析縣級政府財政能力、服務(wù)能力及其管理和應(yīng)急反應(yīng)能力，可以綜合評價縣級政府的治理能力[7]。楊雪冬運用政治系統(tǒng)分析的方法，提出建立在一定人口和地理規(guī)模上的縣域，擁有相對完整的制度行政功能，并與微觀社會組織聯(lián)系更為密切，能夠較全面地反映出行政體制的變遷規(guī)律[4]。暴景升從體制轉(zhuǎn)型過程中的縣財政改革切入，認為只有通過公共財政建設(shè)界定政府與市場的關(guān)系，確立政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任及其分擔(dān)機制，方能破解縣政改革所面臨的行政體制與財政體制之間的矛盾及沖突[6]。

在我國當(dāng)代社會文化變遷的進程中，縣域作為經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合性基本單元，更是隸屬于一種底層社會范疇，具有悠久的歷史傳統(tǒng)及制度延續(xù)性，卻處于治國理政中最薄弱的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其社會變遷所誘發(fā)的內(nèi)在沖突亟需進行治理調(diào)適。至此，在中國目前“上下分治的治理體制”之下，現(xiàn)代治理理論為發(fā)揮縣域本身的后天性整合功能，實現(xiàn)縣域均衡發(fā)展提供了新的突破范式，也契合了當(dāng)前縣政改革的基本邏輯，進一步深化了對社會治理命題的結(jié)構(gòu)性理解。因而，通過探討結(jié)構(gòu)功能主義視閾下的縣域治理特征，有助于發(fā)掘其背后的深層次治理生成邏輯，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展利益最大化的目標(biāo)，從而探索積極高效的縣域治理模式，為構(gòu)建縣域和諧社會提供一定的實踐可行性參照[8]。

二、結(jié)構(gòu)功能主義視角下的縣域治理特征

縱覽歷史實踐維度下的縣域治理生成機理，將其放在國家化和地方性背景下考察，在我國現(xiàn)代語境與社會期待下的縣域治理，已脫離了傳統(tǒng)單一的行政話語權(quán)要旨，積累了豐富的縣域?qū)嶓w建構(gòu)經(jīng)驗，而這種經(jīng)驗型的治理也形成了很強的路徑依賴?，F(xiàn)有的縣域治理更多的是一種僵化的“鞏固”行為，其中政治權(quán)威與社會力量兩類要素的聯(lián)合則構(gòu)成了縣域治理的重要形式。

(一)縣域治理的復(fù)雜系統(tǒng)性

以當(dāng)代治理理念為實踐思維基礎(chǔ)，政治、經(jīng)濟、文化和社會四個大的子系統(tǒng)，統(tǒng)一在縣域治理的大框架內(nèi)，發(fā)揮著嚴整完善的系統(tǒng)功能及價值，融合組成了縣域的關(guān)鍵系統(tǒng)性架構(gòu)。一旦其治理環(huán)境出現(xiàn)任何漸變，唯有通過不斷地多樣化調(diào)適，最終才能滿足政策過渡的要求，呈現(xiàn)出了多維交叉的豐富特質(zhì)。因此，從結(jié)構(gòu)功能主義視角審視，縣域治理必須彰顯出多元利益整合的新因素，主動接受社會變遷的流變新情況，不斷調(diào)整政府結(jié)構(gòu)及功能以保證進行復(fù)雜性調(diào)整，充分實現(xiàn)治理要素的調(diào)節(jié)與系統(tǒng)的穩(wěn)定，準(zhǔn)確預(yù)判經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性變革。對于一個具體的縣級政府而言，其發(fā)展的具體指標(biāo)是自身反復(fù)實踐的結(jié)果，一切涉及公共性質(zhì)的縣域治理活動，都要依托于縣域子系統(tǒng)而執(zhí)行，更多地通過社會化的方式來紓解利益矛盾，不斷夯實建構(gòu)其治理的精神內(nèi)核，推動公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)變革向縱深發(fā)展[9]。

(二)縣域治理的宏觀動態(tài)性

縣政是一個廣域型社會文化概念，隨著公共服務(wù)日趨復(fù)雜專業(yè)化，以縣域政府為軸心的政策執(zhí)行空間，緊密依賴著平行的多樣化社會組織網(wǎng)絡(luò)。為提高組織彈性及環(huán)境適應(yīng)性，必須重新定位政府服務(wù)與公民作用關(guān)系的過程，以提高縣域治理決策的科學(xué)化水平和革新層次，積極實現(xiàn)其治理實踐方式的動態(tài)靈活調(diào)整，將政策視野拓寬延伸至地方可持續(xù)發(fā)展能力的塑造上[10]。將縣域治理作為實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的切入點之一，為了形成靈活應(yīng)對的開放性治理機制，應(yīng)通過有效的動力機制、溝通與控制手段及責(zé)任界定方式，來實現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同下的資源有機整合，探索出具備可粘合性的基層民意吸納機制。在縣域治理的體制建設(shè)、組織構(gòu)造、政策過程設(shè)計等重大問題上，必須提升把握和解決公共問題、防范和處置危機局勢的能力，在探索中不斷尋求更加適宜的制度安排，以有效順應(yīng)治理本身發(fā)展的邏輯和趨勢，使縣域治理創(chuàng)新能夠充分嵌入社會發(fā)展的全維度[11]。

(三)縣域治理的多元耦合性

作為國家治理能力在地方層面的延伸，縣域治理體系本身涉及多元因素糅合，是一個有機的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的制度運行系統(tǒng)，存在著一定的結(jié)構(gòu)性張力。應(yīng)充分發(fā)揮各要素的價值功能與制度功效，通過對話、協(xié)商、談判及妥協(xié)等利益博弈途徑，以達成彼此依賴的互惠合作機制，為經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展搭建一個有效平臺，使縣域治理具備更加完善的制度運行基礎(chǔ)[12]。公共服務(wù)需求的復(fù)雜性決定了其隨之而來的連帶效應(yīng)，而制度范疇內(nèi)的縣域治理過程尤為強調(diào)秩序重建，并且持續(xù)體現(xiàn)出彈性互動的動態(tài)耦合性，以妥善應(yīng)對治理過程中的潛在威脅及挑戰(zhàn)。因此，從縣域治理演變的一般歷史邏輯來看，剛性的權(quán)力控制，理性的效率意識，互動的治理反思，這三種治理側(cè)重的充分連接，不單是一個對社會各種治理資源分配的實踐過程，且這三者因然要求保持可靠的均衡狀態(tài)，從而為縣域治理行為提供絕佳的社會適應(yīng)性土壤，以提高縣域治理實踐行動的一致性。

三、結(jié)構(gòu)功能主義視角下的縣域治理邏輯

為了在推進縣域治理科學(xué)化、民主化及法治化的過程中，營造良好的基層社會創(chuàng)新治理生態(tài)，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的有序流動，重塑縣域治理的基層運行平衡機制，使得縣域治理更好地適應(yīng)于基層的社會獨特性。基于結(jié)構(gòu)功能主義視角下的縣域治理，其背后所隱含的中國化治理行動邏輯，主要體現(xiàn)為以下幾點：

(一)縣域治理的價值重構(gòu)與回歸

在一個整體性縣域社會的建構(gòu)過程中，治理行為承擔(dān)者身份的擴展使公共服務(wù)出現(xiàn)了界限和責(zé)任的模糊性，開始轉(zhuǎn)向互動協(xié)商的多元合作關(guān)系，最終將形成一個多樣化的自主網(wǎng)絡(luò)?？h級政府管理必須由傳統(tǒng)僵化的控制干預(yù)型組織體系，向掌舵協(xié)調(diào)和促進社會資源整合的角色過渡，以達成面向公民積極回應(yīng)外部變化的公共事務(wù)管理體系?？h域治理各要素之間的耦合，不僅形成了治理體系的制度體系實體，其內(nèi)蘊的精神、價值觀念和意識形態(tài)，則成為治理過程中資源分享、組織協(xié)調(diào)、有效溝通、伙伴關(guān)系的內(nèi)在價值支撐。公共部門的責(zé)任理念與回應(yīng)性，經(jīng)濟系統(tǒng)中的自由、公平理念，社會系統(tǒng)中的參與、協(xié)商文化，這些都構(gòu)成了縣域治理的文化軟約束，成為當(dāng)代縣域治理的社會與道德基礎(chǔ)。

縣域發(fā)展是物質(zhì)生產(chǎn)與價值形塑的雙重過程，依據(jù)法的原則及精神供給社會秩序，通過效率追求塑造了一種工具理性的價值觀和思維方式，這恰恰構(gòu)成了縣域治理體系的文化維系要素，實現(xiàn)了契約精神與立法精神的融合統(tǒng)一，從而為縣域治理的運行提供良好的制度保障。只有在縣域治理體系構(gòu)建的過程中整合所有治理要素，并以服務(wù)與責(zé)任為核心價值取向，形成價值與制度的雙重規(guī)約，才能真正實現(xiàn)以治理績效兌現(xiàn)政治合法性的治理目標(biāo)。[9]因此，價值建立為縣域治理的實踐基石，并依托于一定的多層次復(fù)合地理空間，由此方能實現(xiàn)縣域治理的價值回歸與形式重構(gòu)，并為建構(gòu)縣域的良好治理機制提供新視野，以此實現(xiàn)廣泛的社會愿景認同和根本價值歸化，從而貫穿落實于增進人民普遍福祉的行動過程中。

(二)縣域治理的執(zhí)行信賴與回應(yīng)

轉(zhuǎn)型期的縣域治理體系構(gòu)建體現(xiàn)出傳統(tǒng)權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府職能重新定位為自由市場提供良好的制度環(huán)境，從而建立起納入制度化的合理競爭機制，以最大程度實現(xiàn)治理的吸納與整合能力目標(biāo)。政府的職能發(fā)揮過程，也是一種“回應(yīng)”與“責(zé)任”的價值生產(chǎn)行為，因而，必須明確與其他治理要素之間的邊界，使戰(zhàn)略管理服務(wù)于縣域的可持續(xù)發(fā)展，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)建一個良好的環(huán)境?？h級政府在轉(zhuǎn)軌時期的職能轉(zhuǎn)變，重點是管理社會經(jīng)濟事務(wù)方式的變遷，并通過這種轉(zhuǎn)變提高政府的治理能力。同時，政府必須擔(dān)當(dāng)起“道德補救”的職責(zé)，通過建立區(qū)域合作治理制度化的規(guī)則，明確對公共事務(wù)承擔(dān)的社會與道德責(zé)任約束，建立彈性化、針對性強及高回應(yīng)力的治理模式。

作為地方結(jié)構(gòu)完整及功能完備的政府，縣級政府控制著絕大部分社會經(jīng)濟資源，保障和維護公民權(quán)利必定以政府回應(yīng)性和責(zé)任為價值依托，依賴于其行動的合理化與邊界的明晰化，以提高治理績效的方式產(chǎn)生合法性資源。要將政府及其他組織有效地整合進縣域治理結(jié)構(gòu)中，在競爭的基礎(chǔ)上建立彼此協(xié)商和合作的關(guān)系，解決地方政府行為的激勵對稱問題，發(fā)展地方治理一體化的協(xié)調(diào)行動等?？h域治理體系作為一個縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)組織機構(gòu)，更加強調(diào)對地方公眾的回應(yīng)性，所以，必須重新定位縣域政府的管理功能，在公共決策過程中開辟渠道實現(xiàn)多元主體參與，以實現(xiàn)多主體共治的網(wǎng)絡(luò)化治理，從而使得政策的制定更加具有互動性，不斷提高我國縣域治理的能力及現(xiàn)代化水平。

(三)縣域治理的多元合作與協(xié)商

改革開放以來，以公共服務(wù)需求復(fù)雜性為基礎(chǔ)，縣域治理以地方管理事務(wù)為導(dǎo)向，產(chǎn)生了多中心的彈性化治理實踐思路。縣級政府與轄區(qū)內(nèi)公民社會的良好溝通與合作，能增進政策執(zhí)行的民意認可度，獲得彼此的認同與支持。在縣域單中心治理的傳統(tǒng)統(tǒng)治模式中，主政者往往擁有比法律規(guī)定大得多的實質(zhì)性權(quán)力。因此，需要積極推進授權(quán)、決策、管理、監(jiān)督等權(quán)力環(huán)節(jié)的制度化、規(guī)范化和程序化，通過公開、透明、有序的決策參與機制，充分發(fā)揮基層民眾、黨組織、自治組織、社會組織等各方面的具體作用。網(wǎng)絡(luò)化治理的分權(quán)化導(dǎo)向、自組織方式、談判確立目標(biāo)的過程、網(wǎng)絡(luò)運行的規(guī)則要求以及結(jié)果的公正性原則都體現(xiàn)了民主與法治的精神，有利于提升縣級政府構(gòu)建多中心治理機制的能力。

按照我國縣域治理的一般分析框架，地方公共事務(wù)的有效治理決不能僅僅依賴于地方政府，需要將治理視野擴展到縱橫向的府際關(guān)系、政府與市民、自治組織和私人部門的關(guān)系等，從根本上鞏固治理的汲取和濡化能力。治理承擔(dān)者從政府以外擴展到非政府公共機構(gòu)和自治機構(gòu)，意味著可由多種行為主體基于一定的行動規(guī)則，通過相互制約、相互合作等關(guān)系，形成新的公共事務(wù)管理模式，實現(xiàn)治理框架下的決策過程民主化。在有著協(xié)商、談判、對話要素的合作中，公民社會作為一方權(quán)威主體與縣級政府進行合作，既體現(xiàn)了治理主義多元權(quán)威的理念，有益于促進以人民性為核心的責(zé)任服務(wù)型政府建設(shè)，更強化了基層政府對公民社會的協(xié)商認同，有利于培養(yǎng)積極和諧的民主參與氛圍，實現(xiàn)縣域治理實踐權(quán)力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)語

歷史維度下的縣域治理已經(jīng)歷了漫長的實踐過程，是集結(jié)了多重力量和邏輯合成作用的結(jié)果，足以彰顯出其獨特的制度、機制和要素。縣域一級乃最貼近底層社會民意的治理層次，從而被賦予了構(gòu)建高效回應(yīng)型政府的期望，其內(nèi)含的價值取向表明了對民主體制的強烈訴求。所以，今后的縣域治理改革應(yīng)充分發(fā)揮利益表達與聚合的平衡作用，不斷優(yōu)化完善其頂層設(shè)計與推進路徑，努力建構(gòu)具有中國式特色的縣域治理話語體系，實現(xiàn)縣域體制運行的整合與創(chuàng)新，增強民主治理的有效供給，以實現(xiàn)新發(fā)展理念下縣域治理價值的回歸與重構(gòu)。

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The county governance from the perspective of structural functionism

DING Xin-yu

(CollegeofPublicAdministration,HunanNormalUniversity,Changsha410000,China)

This article makes a back to the horizontal process of county governance,combines the current practical path of county reform in order to make the structural functionalism have strong explanatory power.In the face of the rapid development of the modern transformation of social conditions,the elements of county governance tend to diversify,which provides a stable cultural and ecological support in the aggregation of associated elements of action,through the formation of many subsystems of the value of return for the county government.The county governance reform under the concept of governance,by the coupling governance elements forms a new balance to face the structural tension between the various elements.The construction of county governance of the general theoretical framework can meet the theoretical and practical needs on basic level governance under the new development concept.

structural functionalism;county governance;governance characteristics;governance logic

10.3969/j.issn.1009-8976.2017.01.006

2016-11-08

丁新宇(1992—)，男(漢)，安徽銅陵，碩士研究生 主要研究公共治理。

D630

A

1009-8976(2017)01-0020-04