●翟志華

高校內部控制體系的重構研究

●翟志華

高校內部控制存在的目標不夠明晰、控制依據不夠充分、環(huán)境遠未優(yōu)化、風險控制體系尚未形成、控制活動不夠完善、信息不夠通暢、監(jiān)督力度不足等問題，需要通過科學確定高校內控目標、優(yōu)化高校內控環(huán)境、確保內控信息傳遞流暢、建立內控工作體系、建立風險評估機制、強化內部審計效力等措施來解決。

高校 內部控制 體系重構

當前，我國有些高校存在著借債過大、采購失控、基建貪腐等問題，迫切需要通過厘清內控目標、掌握內控依據、優(yōu)化內控環(huán)境、關注內控風險、梳理內控環(huán)節(jié)、促進內控通暢、強化內控監(jiān)督等來構建高校內部控制體系，以夯實高校內部控制的基石，推進高校全面整體科學化管理。

一、高校內部控制存在的問題

（一）高校內部控制目標不夠明晰

美國管理大師彼得·德魯克指出：“企業(yè)的使命和任務，必須轉化為目標”。因此，高校進行內部控制的先決條件便是必須制定出總體目標。但現實與理想的差距卻令人遺憾，首先，內控總體目標定位不一。多元論學者認為，高校內部控制目標包括實現性 （保障目標達成）、合法性（依法進行內控）、經濟性（高效使用資源）、及時性（快捷溝通信息）、安全性（資產完整有效）；系統(tǒng)論學者認為，高校內部控制目標包括戰(zhàn)略性目標與戰(zhàn)術性目標，后者包括合法、安全、負債、績效、信息、文化等目標。這就造成了高校內部控制目標的莫衷一是，無法適從。其次，不重視內控業(yè)務目標的制定。在高校內部，只有所有業(yè)務活動都明確了目標引導、標準要求、具體措施、負責部門（人員）、完成時限、考核獎懲等，才算是真正有效地進行了內部控制。但結果：一是高校制定的內控業(yè)務目標不夠明晰，無法據此制定具體詳盡可行的業(yè)務活動；二是負責部門（人員）對具體的業(yè)務工作本身就沒有目標意識，管理者也缺乏必要的目標要求，只是為辦事而辦事，這就失去了內部控制的目標。如僅有26.28%的被調查者認為高校制定了非常明確的內控業(yè)務目標。最后，缺乏目標控制的系統(tǒng)思維。主要表現：一是目標制定并不科學合理。要么目標制定不盡合理，要么干脆沒有目標要求，因而不能產生內部控制的理想效果；二是督促檢查沒有貫穿始終；三是成本控制缺乏嚴肅認真。如只重視目標是否實現，卻輕視過程中的花費是否經濟，這必然導致追求實現目標而忽略成本不斷上升現象的出現；四是考核評估未執(zhí)行到位。如缺乏嚴格的考核標準、考核過程不嚴謹、考核結論不了了之等。

（二）高校內部控制依據不夠充分

高校內部控制依據，從廣義上看，包括《預算法》《會計法》及國家各類內部控制必須遵循的準則或要求。從狹義上看，則指進行高校內部控制時僅用于制定、考核和評價的依據，為高校內部控制提供科學的標準。這里主要指狹義、具體標準，可分為要素標準和作業(yè)標準兩個層級。只有從操作性較強的具體標準入手，才能通過總結、升華，從整體上對高校內部控制的有效性作出判斷。要素標準參照《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》規(guī)定的五個方面來制定。作業(yè)標準主要是指將控制活動的要素進行細化，使評價標準更具體、更詳細。這對高校內部控制的依據提出了更加全面、完整、系統(tǒng)的要求，促使高校實行科學化、規(guī)范化、標準化管理。以預算編制依據為例，說明不同要素帶來不同的影響：一是不同預算編制方法對預算編制依據的影響。如基數法與零基法的編制依據就完全不同。二是上級編制手冊標準對預算編制依據的影響。如僅起指導作用，還是必須嚴格執(zhí)行，就會產生不同的預算編制依據。三是信息搜集的有限性對預算編制依據的影響。如僅以本校歷史數據為依據，還是廣泛調研后選取同類院校的先進指標、平均指標等，對預算編制依據的制定都會產生不同的結果。四是高校不同管理水平對預算編制依據的影響。在被調查者中，有28.4%的人認為高校并沒有建立預算標準，也沒有規(guī)范預算編制；28.76%的人認為高校的預算管理沒有完全依據國法校規(guī)進行；51.87%的人認為高校沒有嚴格按照已批準的預算方案執(zhí)行。這種高校內部控制依據的不充分、不權威，嚴重制約了高校內部控制作用的發(fā)揮。

（三）高校內部控制環(huán)境遠未優(yōu)化

高校內部控制總是處在一定的環(huán)境之中，這種環(huán)境的形成既來源于高校管理層，又有賴于執(zhí)行層；既取決于高?？傮w，又憑借于每個個體。這決定了高校內部控制環(huán)境的營造涉及高校的每個部門、每個人員，任何一個點、線、面出現問題，都會影響到高校內部控制的成效?，F實中，高校內部控制環(huán)境有待優(yōu)化表現在以下幾個方面：

1、高校內部控制制度設計不盡科學。高校一般分黨政兩個系統(tǒng)并實行科層管理模式，雖然各部門的職責權限相對明確，但也存在著以下不足：一是注重縱向管理、忽視橫向聯動。如黨政兩個系統(tǒng)對同一事項的管理制度盡管都經過了黨委會，或黨政聯席會、院長辦公會的審定，但要求、目標、措施等卻相互矛盾；即便是黨委系統(tǒng)或行政系統(tǒng)內部各部門之間對同一事項的管理制度也沒有進行必要溝通，政出多門、各念己經的現象并不少見，如高達52.8%的人認為各部門分工不明確。二是未設風險管理機構，審計力度不足。高校管理風險無處不在，本來就絕非財務與審計部門能夠完成，且財務部門既管理收入，又監(jiān)督支出；既編制預算，又履行控制職責，完全兼容了風險管理機構的工作，極易使自身無法控制采購、投資、基建、借貸等重要風險環(huán)節(jié)。與此同時，審計力度不足表現為：自身政策把握不夠、專業(yè)知識不強且知識面過窄、審計方法落伍、事前參與度偏低、審計重查錯糾弊輕管理改進，等等，無法起到令人滿意的效果。三是權力監(jiān)督不足，信息公開有限。盡管在高校內部絕大多數領導能夠依法決策，絕大多數事項也做到了依法處置，但由于個別領導在個別事項上的權力并沒有受到有效制約與監(jiān)督，所以就無法根絕權大于法的現象產生，如有42.24%的人認為未經過集體討論領導可即行決定，46.7%的人認為未經討論領導即可改變原決定，49.07%的人認為高校重大支出項目沒有進行可行性研究。同時，高校信息公開的時間僅限于一年一度的教代會，且有的高校將財務工作報告簡化合并于院長工作報告，也不將財務工作報告發(fā)給代表，廣大教職員工對高校的財務工作知之甚少。

2、高校對內部控制的認知度不高。盡管高校按照國家的要求制定了一系列規(guī)章制度，也基本建立了內部控制體系，但是客觀地看，這些內部控制制度的普及性、周知性、運用性等并不理想。如普遍認為內部控制是高校管理層與財務、審計部門的事情，與本部門及個人無關。這說明在高校內部，實施內部控制必備的環(huán)境營造尚需時日。

（四）高校內部控制體系并未形成

1、高校內部控制效果堪憂。盡管高校內部控制意識不斷增強，制定了一些內部控制制度，但內部控制的效果并沒有得到認可。如82.54%的被調查者認為高校在開展業(yè)務活動中存在著風險，風險度由高到低分別是過度負債、貪腐、內部控制制度執(zhí)行不力、財務信息失真、投資損失等。

2、尚未形成有效的風險評估體系。高校內部對教研的重視遠勝于對財務的管理，只要“不差錢”，領導便不大關注財務工作，即便過問也僅體現在對外報送預算方案與內部預算執(zhí)行方案、年度財務報告上，且為籠統(tǒng)、大概型管理，缺乏事前進行風險評估的意識，沒有掌握識別風險的標準，尚未對相關活動進行有效控制。如在籌資上，一些高校領導錯誤地認為學校是公家的，能貸款就爭取多貸款，卻沒有認真理性地分析貸多大規(guī)模合適，導致在財政大額化解高校負債后，有的高校貸款規(guī)模仍然很大，處于僅可支付利息難還本金的狀態(tài)，個別高校甚至付息都難，資金周轉十分緊張。在投資上，缺乏科學的可行性研究，不做風險評估與風險識別工作，導致投資失誤，帶來了較大的風險。

（五）高校內部控制活動不夠完善

由于高校管理層沒有明確黨委會、黨政聯席會、院長辦公會乃至財經委、基建委、國資委等的職責，導致權限不清、責任不明；加之，具體業(yè)務人員認識不到位，導致內部控制制度執(zhí)行不到位，內部控制活動不夠完善。具體表現為：

1、預算控制不嚴密。一是預算管理參與力量不足。預算管理涉及高校的方方面面，是一個非常全面完整的系統(tǒng)，只有所有部門積極參加，高校預算管理才能達到應有的效果。但由于財務部門全權負責，導致其他部門的參加僅體現在申報環(huán)節(jié)，造成預算的失全失真。二是預算編制科學性不強。如預算編制缺乏科學依據，預算執(zhí)行不進行必要的溝通，沒有預算績效目標評價等。三是預算權威性不足，導致預算執(zhí)行力偏弱。四是預算缺乏獎懲機制。對于不負責任地胡亂申報預算、不按申報進度濫用資金、資金使用未達目標等行為，沒有任何的懲罰措施，導致資金用多用少、用好用壞都是一個樣。

2、固定資產控制不嚴肅。一是固定資產范圍界定不清。如制度規(guī)定不同造成了財務核算與資產管理的差異、網絡產品及軟件難以界定、一般設備與專用設備難以區(qū)分等。二是固定資產利用率低。三是固定資產管理統(tǒng)合力差。如“三權”合力不夠、管理分散、缺乏購置標準、不進行使用效率考核等。四是制度不科學。如制度建設滯后、制度建設不全面、制度執(zhí)行難。五是固定資產管理的功能未充分發(fā)揮。如資產管理部門的職責不清、定位不準，資產管理流程不全面，資產清查有效性不夠等。六是資產流失嚴重。流失形式包括：合并流失、租借流失、改制流失、損失流失、超配流失、閑置流失、賬外流失、處置流失、合作流失等。

3、科研經費控制乏力。一是科研經費負責人管理制度造成的弊端?？蒲薪涃M項目負責人管理制度也許適用于項目金額較小的情況，而在單個科研項目經費上千萬元甚至超過億元后，這種科研經費管理制度就成為了問題之源。二是科研經費控制過于寬松。只要票據合法與手續(xù)齊全，無論何種用途，也不區(qū)分類別，更不管金額大小，都可以報銷，導致科研經費變成了科研人員的“提款機”。三是相關人員的財務知識、法律意識淡薄。項目負責人乃至大多數人認為“科研經費”就是項目負責人的錢，而高校領導、財務人員也往往是重形式審核，輕實質把關，導致了學者的“職務犯罪”。

（六）高校內部控制信息傳遞不夠通暢

1、信息公開程度及范圍有限。一是信息公開的數量有限。高校內部控制需要公開的信息包括基本信息、招生考試信息、財務與資產及收費信息、人事師資信息、教學質量信息、學生管理服務信息、學風建設信息、學位及學科信息、對外交流與合作信息、其他共10大類50條信息公開事項，而非僅指財務、審計等領域。二是信息公開質量不高。主要表現為：部分高校公開信息“隱蔽性”高，部分公開的信息是無效信息，部分公開的信息“牛頭不對馬嘴”。三是信息公開的范圍不廣。既不向全社會公開信息，也不向全校師生公開信息，公開的范圍也僅限于涉及職能部門的負責人。

2、橫向信息溝通渠道不夠通暢。在高校內部，一般情況下，縱向之間的信息溝通比較快速、通暢、有效。但各個分管領導之間、各個職能部門之間、各個二級學院之間乃至同一部門內部科層之間與人員之間的橫向信息溝通，既無自發(fā)性溝通意識，也無制度性溝通要求，導致在同一事項上要求標準不同。有的高校盡管在決策會議上邀請相關部門參加，但由于事項主管部門事前并未與被邀部門進行信息溝通，或者信息溝通不足，導致被邀部門在非常倉促的情況下也很難說出個子丑寅卯。再就是缺乏文件會簽制。會簽是指當公文的內容涉及多個部門時，主辦部門要主動與有關部門協商并核簽的一種辦文程序。這就要求在面對同一事項時部門之間必須互換信息、充分溝通，以避免有所遺漏與缺失，但高校內部的發(fā)文流程卻是主辦部門起草文件→校辦核文→分管領導審核→校長(書記)簽發(fā)，這也是導致高校內部橫向信息溝通渠道不夠通暢的重要原因之一。

（七）高校內部控制監(jiān)督力度不足

1、監(jiān)督成效不夠理想。盡管建立了專門的監(jiān)察、審計機構，但審計機構承擔著主要的監(jiān)督職責，且這種作用發(fā)揮并未得到認可。如有52.93%的被調查者認為審計機構承擔了內部監(jiān)督的責任，卻僅有6.34%的被調查者認為審計機構的工作有效。可見，高校內部控制監(jiān)督任重道遠。

2、內部審計較為薄弱。一是內部審計獨立性不夠。所謂獨立性指審計機構依據審計法、會計法等規(guī)則，憑借掌握的專業(yè)知識與信息，自主、不受任何人情與組織的干預而公正地對高校經濟事項進行監(jiān)督。事實卻是內部審計機構受高校領導的管轄，不可能在披露內容與事情定性上不聽取領導的“建議”；同時，長期置身于高校內部，也不可能不受人情環(huán)境的影響。二是內部審計權威性不夠。其在不太了解事項過程、標準、源由的情況下，就輕率給出結論，且不敢披露由上級而至的原因，只是將責任全推至財務等部門，再加上其選擇性、自定標準式的披露，導致審計結果不僅不具有使人信服的權威性，而且讓被審計部門與涉及人員懷疑其動機的正當性。三是內部審計所涉范圍過窄。內部審計的范圍包括：價值管理（經濟性、效率、效果）、信息系統(tǒng)（是否為報表編制提供可靠的信息，是否有有效的內控制度以降低錯報、漏報的風險，特定鑒定項目的目標是否能實現，項目是否按計劃有效地運行并從運行項目中總結經驗教訓等）、內部財務、經營活動等，而非僅停留在對高校一定時期內財務數據的真實性、合法性的查證上，缺乏對風險管理、經濟效益等的審計，也沒有對高校內部管理結構、內部控制狀況、各部門及崗位業(yè)務規(guī)范狀況等作出評價，更沒有對管理制度、政策法規(guī)、環(huán)境營造、監(jiān)督體系等提出建議。

二、重構高校內部控制體系的建議

（一）科學確定高校內部控制目標

高校業(yè)務目標是高校內部控制的依據。高校業(yè)務目標的制定是否合理、先進、可行、合法，有無風險及風險是否可控，業(yè)務活動的程序是否明確、通暢，標準是否科學、有無悖法之處等，都必須進行全面、全程控制，以保證高校業(yè)務目標、內部控制目標的實現。其實施路徑是：首先，對高校業(yè)務目標進行診斷評價。其次，制定高校內部控制計劃。包括高校內部控制的機構、權責、標準、時點、人員、措施、獎懲等。再次，定期進行高校內控檢查跟蹤。最后，公正給出高校內控結論。這種結論只有客觀、公正、系統(tǒng)、全面，才能使所涉部門及人員心悅誠服，愿意進一步改進，從而真正達到提高高校內部控制成效的目的。

（二）優(yōu)化高校內部控制環(huán)境

高校內部控制環(huán)境是高校管理觀念、管理制度、管理行為等的綜合反映，是高校實施內部控制的基礎與前提，其在很大程度上影響乃至決定著高校內部控制的成效。

1、大力宣傳內部控制工作。一是高校領導及各層管理者必須充分認識內部控制工作的重要性，切實以身作則，率先垂范高度重視內控建設工作，進而以上率下，發(fā)揮示范效應；二是樹立全員全面系統(tǒng)性內控意識，使各個部門、每個員工都能了解本部門與自身在內控體系中的定位、標準、責任、任務等，以明白人身份投入到高校內控體系建設工作中；三是積極宣傳內部控制開展成效較好的內部控制措施，讓全校師生知道內部控制工作對高校各項工作開展的重要性，使內部控制成為高校校園文化的一部分；四是加強內部控制知識培訓，針對高校各管理層缺乏財務、審計、法律、經營、管理等方面知識的現狀，必須外請專家進行培訓，內找案例警示教育，使各層管理者真正學會用好內部控制知識，以保障高校健康、持續(xù)發(fā)展。

2、完善內部控制工作機制。一是建立以黨委書記、校長為雙主任，財務、資產（采購）、人事、教務、基建、圖書、后勤、內審、紀監(jiān)等部門負責人為成員的內部控制風險管理委員會，負責全面決策、領導，對于高校內部控制管理體系建設工作，與相關人員進行訪談，審核評價各部門制定的內部控制制度及流程圖；二是明確各類事項的牽頭部門和配合部門以及各自的職責、流程、標準和權限，建立其在同一事項中的溝通協調和聯動機制。

3、健全高校內部控制制度。健全高校內部控制制度是有效進行高校內部控制的前提與基礎，甚至是基本保證。高校內部控制制度主要包括：組織機構控制制度、內部牽制制度、授權批準控制制度、預算控制制度、財產安全控制制度、內部信息溝通制度、重要文件會簽制度、風險管理評價制度、內控知識學習培訓制度等。

（三）加強內控信息管理

1、全面整合各種信息系統(tǒng)。目前，在高校內部存在著預算管理信息系統(tǒng)、財務收支管理信息系統(tǒng)、資產管理信息系統(tǒng)（采購）、人事管理信息系統(tǒng)、教務管理信息系統(tǒng)、建設管理信息系統(tǒng)、學工管理信息系統(tǒng)、后勤管理信息系統(tǒng)、合同管理信息系統(tǒng)等，幾乎所有部門都建立了自己的信息管理系統(tǒng)，但各自獨立，形成了眾多“信息孤島”。因此，急需在一個統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)下，將各種事項的控制標準、控制流程、控制方法等要素固化到信息系統(tǒng)中，以促進數據資源共享，實現高校業(yè)務的程序化、標準化、精細化和常態(tài)化，內控體系的精細化、程序化、常態(tài)化運行。

2、必須完整全面公開信息。一是確保信息真實及時。高校要把信息公開工作作為完善內部控制的重要內容，切實保障校內外公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。二是建立即時公開制度。高校應當在清單信息制作完成后20個工作日內予以公開。三是完善年度報告制度。高校要編制上一學年信息公開工作年度報告，并于每年10月底前向社會公布。四是構建統(tǒng)一的公開平臺。在學校門戶網站開設信息公開專欄的同時，還要利用新聞發(fā)布會及微博、微信等方式，及時公開信息并加強信息解讀。五是加強公開監(jiān)督檢查。高校要組建信息公開監(jiān)督委員會，對信息公開的及時性、范圍性、顯示性、報告性等進行監(jiān)督檢查，并接受學校主管部門的指導與檢查。學校主管部門既可以直接對所屬高校的信息公開工作進行監(jiān)督檢查，也可以引入第三方對所屬高校的信息公開工作展開評估檢查，并將評估和督查結果列入對高校的總體考核中。

（四）建立內部控制工作體系

1、有效進行預算控制。一是建立層級化的預算管理機構。在學校層面建立預算管理委員會，職責是決定資金投向、編制標準、審批流程、責任權限、考核辦法等。在各部門（學院）設立預算責任中心，職責是根據學校預算管理委員會的預算管理手冊，負責本部門（學院）的預算編制、控制、考核的全部工作。二是建立有效的預算溝通機制。既包括財務部門與其他部門之間、校級副職之間、黨政一把手之間的橫向溝通，也包括財務部門及其他部門分別或共同與各位校領導之間、校級副職領導與黨政一把手之間的縱向溝通。且不是流于形式的溝通，而是具有實質意義的有效溝通。三是建立權威的預算編制標準。重點是編入的項目不能只是急需，還要看其使用的頻率與時間的長短，預算編制的定額有無說服力與公允性等。四是采用科學可靠的預算管理辦法。預算方法眾多，且適用性不同，不可能僅使用某種方法，而應根據事項的不同，選取不同的預算方法。五是加強預算過程控制。六是年終全面進行考核。財務部門在年終要對各預算責任中心提交的預算成效自評報告進行初審，并將意見反饋給各預算責任中心，隨后提交預算管理委員會對各預算責任中心進行全面評價，以總結經驗教訓，更好地服務未來。

2、規(guī)范固定資產控制。一是構建固定資產安全保障機制。根據管用結合、權責一致的原則，建立黨委領導、校長負責、資產（部門）統(tǒng)籌、部門（使用）統(tǒng)管、個人負責的資產保全管理體制。二是構建固定資產流失責任追究機制。重點是分清流失性質與明確追責程度，明確責任追究主體，明確責任追究標準，明確責任追究的目的。三是加大固定資產清查力度。四是落實固定資產損失賠償責任。五是加強固定資產管理成效的審計。重點是對固定資產流失與固定資產的清查效果進行審計監(jiān)督。

3、科學管理科研經費。一是預算編制階段。項目組要對項目進行詳細描述，提出預算編制草案，由財務部門負責審核經濟合規(guī)性，由科研部門負責審核技術可行性，并由學校管理者進行審批，之后各留一份給財務部門、科研部門，以備執(zhí)行使用。若非遇特殊情況，原則上，預算方案不作大的調整。二是經費報銷階段。項目組負責人審核之后，科研部門要根據其使用進度、科研成果等對票據與項目的相關性、合理性進行鑒定，通過后才能進入財務審核階段，財務部門側重于對票據的合法性、支付的合規(guī)性進行審核。三是經費評價階段。由財務部門負責對經費進行審查，科研部門負責對科研成果進行考察，并將結果進行整合，得出評價結論。四是審計抽樣檢查。

（五）構建風險評估機制

1、科學鑒別風險。一是明確各項業(yè)務工作開展的時間、達成的目標、控制的標準、業(yè)務流程、職責權限、獎懲措施等；二是及時搜集各項業(yè)務工作開展的相關數據與信息，與工作計劃進行對比分析；三是從上述分析中觀察可能出現的風險，并對相關人員進行預風險提示；四是建立風險備案制度。

2、實施風險應對。主要包括運用風險承擔法、風險規(guī)避法、風險轉移法、風險轉換法、風險補償法、風險對沖法、風險控制法等對高校風險進行控制。

（六）強化內部審計效力

一是加強內部審計隊伍能力建設。重點是加強理論修養(yǎng)，注重多元學習，提高業(yè)務素質，增強溝通能力，掌握審計新本領。二是轉換內部審計角色。如由單純的監(jiān)督者向出謀者、建議者、助推者轉變，使被內審對象心悅誠服地接受審計結論。三是抓住內部審計重點。如開展內部控制審計、效益審計、管理審計等，而非仍停留于查錯糾弊的傳統(tǒng)內審階段，以不斷提高內部審計的權威性，真正發(fā)揮其應有的作用，保障高校各項經濟活動健康有序地進行?！?/p>

（作者單位：無錫商業(yè)職業(yè)技術學院）

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（本欄目責任編輯：王光?。?/p>