●張 繪

推動精準(zhǔn)扶貧有效實(shí)施 提高財政資金使用效率

●張 繪

提高精準(zhǔn)扶貧資金使用效率是當(dāng)前扶貧財政專項(xiàng)資金管理中非常重要的問題。我國扶貧工作經(jīng)歷了多年的努力后，取得了一定成效。但是在經(jīng)費(fèi)運(yùn)用和管理方面依然存在一些挑戰(zhàn)，特別是對扶貧項(xiàng)目、扶貧對象論證不充分，對致貧原因分析不充分，對扶貧資金運(yùn)用不充分，對扶貧信息掌握不充分。今后在扶貧工作中需要注重運(yùn)用信息化手段，提高扶貧的技術(shù)保障；各部門形成合力，有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧；以績效為導(dǎo)向，有效管理扶貧資金。

精準(zhǔn)扶貧 經(jīng)費(fèi)管理 資金使用 效率

為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》精神，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口有效脫貧，有效解決區(qū)域性的整體貧困問題。我國各級政府通過近幾年的不懈努力，在扶貧攻堅(jiān)方面取得了一定進(jìn)展，很多地方政府已經(jīng)在為打好扶貧攻堅(jiān)的最后一仗而不懈努力。要真正實(shí)現(xiàn)這一步就需要進(jìn)一步發(fā)揮績效評價對財政專項(xiàng)扶貧資金使用管理的導(dǎo)向和激勵作用。2017年9月財政部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)的 《財政專項(xiàng)扶貧資金績效評價辦法》（財農(nóng) 〔2017〕115） 是對2008年印發(fā)的《財政專項(xiàng)扶貧資金績效考評試行辦法》（財農(nóng)〔2008〕91 號）的修訂，并提出從2018年起，遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣東等省要按照本辦法有關(guān)要求開展財政專項(xiàng)扶貧資金績效目標(biāo)管理工作，率先探索積累經(jīng)驗(yàn)，中西部省份也要選擇未納入貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)的若干縣開展試點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)際逐步推進(jìn)。這是對我國扶貧專項(xiàng)資金管理提出的新要求和更為嚴(yán)格的規(guī)定，其目的是提高財政資金的使用效益。此處文件的出臺很大程度上是迫于要實(shí)現(xiàn)2020年我國農(nóng)村貧困人口全面脫貧的目標(biāo)，尤其是實(shí)現(xiàn)對集中連片特困地區(qū)的脫貧；同時國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇，財政收入增長趨緩而各方面支出壓力不減，因此，在當(dāng)前的背景下，提高財政資金的使用效率對于奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，對財政專項(xiàng)扶貧資金進(jìn)行績效評價和考評正是為了有效監(jiān)督財政扶貧資金的使用，實(shí)現(xiàn)扶貧績效目標(biāo)。

一、我國精準(zhǔn)扶貧工作取得的成效

我國扶貧事業(yè)的發(fā)展隨著扶貧對象的改變共經(jīng)歷了四個階段：第一，從20世紀(jì)80年代中期主要針對縣級貧困區(qū)域加大扶貧資金的投入力度；第二，2001年開始實(shí)施整村推進(jìn)扶貧，形成了15萬個村級貧困區(qū)域；第三，從2011年開始將14個集中連片特困地區(qū)作為重點(diǎn)扶貧對象；第四，從2013年開始對貧困人口進(jìn)行分類指導(dǎo)、推動精準(zhǔn)扶貧工作有效開展，這是對以往扶貧工作中出現(xiàn)的以縣、村和區(qū)域?yàn)榇淼姆鲐毮Ｊ降囊环N大膽改革，有利于進(jìn)一步瞄準(zhǔn)和分析扶貧人口的差異性。針對不同扶貧對象的需求提供更為準(zhǔn)確的信息，真正實(shí)現(xiàn)對貧困家庭和貧困人口的幫扶。

（一）扶貧工作取得的成效

從2011年到2017年，我國需要脫貧的人口在逐年下降，減貧幅度也在逐年降低，這就很好地說明了扶貧資金的持續(xù)投入對于近年來的減貧工作推進(jìn)有較大的幫助，下一步需要將績效管理和預(yù)算結(jié)合，以進(jìn)一步推進(jìn)扶貧工作順利進(jìn)行。

貧困地區(qū)農(nóng)民生活收入水平和支出水平顯著提高，家庭生活狀況獲得了明顯改善。以往的一些國家級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的人均收入水平獲得了明顯改善，在收入提高的同時扶貧開發(fā)帶動縣域農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與發(fā)展，地區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得了顯著增長，這些扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的人均純收入增長幅度明顯快于全國平均水平。收入水平的提高也帶來了家庭消費(fèi)觀念的改善，農(nóng)民家庭除了增加生產(chǎn)和生活資料支出外，還注重增加家庭發(fā)展的支出，在職業(yè)教育培訓(xùn)和子女就學(xué)上增加明顯。同時，貧困地區(qū)道路交通運(yùn)輸和工廠用房等基礎(chǔ)設(shè)施條件改善明顯，教育事業(yè)得到迅速發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生改革穩(wěn)步推進(jìn)、村衛(wèi)生室和縣級醫(yī)院建設(shè)條件改善，養(yǎng)老等社會服務(wù)也得到了快速發(fā)展，特別是對于很多貧困家庭子女接受基礎(chǔ)教育的水平獲得了明顯提高，貧困人口的勞動力素質(zhì)和家庭未來發(fā)展空間獲得了較大改善。

在取得這些成效的同時也要充分認(rèn)識到，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會的決勝期。依據(jù)黨的十九大報告提出的實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的兩個發(fā)展階段路線，扶貧攻堅(jiān)必須做深做細(xì)做實(shí)，這就要求從傳統(tǒng)粗放式、大水漫灌式的經(jīng)費(fèi)保障和投入模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮椤熬珳?zhǔn)”的扶貧投入模式，否則扶貧難以達(dá)到預(yù)期成效，將直接影響發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）精準(zhǔn)扶貧資金運(yùn)用取得的成效

各省在推動實(shí)施精準(zhǔn)扶貧發(fā)展戰(zhàn)略時，注重創(chuàng)新財政資金投入方式，全力支持發(fā)展短板。近幾年，部分省份聚焦脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在整合涉農(nóng)資金、拓寬扶貧資金渠道、創(chuàng)新投融資體制等方面做了許多積極有益的探索，這些對于扶貧工作的開展具有顯著成效。在經(jīng)費(fèi)支出方面，從2008年以來扶貧資金一直呈現(xiàn)出快速增長的勢頭，其中公共財政支出中農(nóng)林水事務(wù)的扶貧資金，從2008年的320億人民幣增長到2016年的2286億人民幣。特別是從2015年到2016年，該項(xiàng)資金幾乎翻了一倍，投入力度非常明顯，增幅之大前所未有。

在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的過程中，資金運(yùn)用也有一些值得關(guān)注的特征和成績，主要表現(xiàn)在：第一，通過進(jìn)一步整合涉農(nóng)資金，使扶貧資金的使用效率得到進(jìn)一步提升。多地紛紛探索出臺涉農(nóng)資金整合方案將扶貧資金納入統(tǒng)一的大盤子中通盤考慮，建立各省級精準(zhǔn)扶貧、脫貧資金整合使用管理辦法，將涉農(nóng)資金和扶貧資金一次性下達(dá)到縣一級，并由縣一級統(tǒng)籌安排使用。依據(jù)“縣提需求、省定盤子、縣管實(shí)施、省抓指導(dǎo)、共同監(jiān)管、各負(fù)其責(zé)”的要求，開始對涉農(nóng)資金和項(xiàng)目進(jìn)行整合。2016年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，通過對以往實(shí)施方案的總結(jié)和研究，制定出具體的實(shí)施意見，進(jìn)一步整合資金，改變扶貧財政資金管理分散、使用碎片化、多部門協(xié)調(diào)困難、財政扶貧資金使用難以形成合力的亂象，初步形成多方支出、集中投入使用的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。第二，撬動金融杠桿，實(shí)現(xiàn)財政資金有效應(yīng)用，助推產(chǎn)業(yè)扶貧。通過財政資金的帶動將惠農(nóng)金融資產(chǎn)投入的倍數(shù)放大，一定程度上緩解了財政資金壓力也增加了惠農(nóng)力度。通過財政和金融結(jié)合推動扶貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，推動財政資金撬動金融資本為產(chǎn)業(yè)投入提供了保障，這成為破解扶貧資金瓶頸制約的大膽創(chuàng)新，是貧困群眾獲得感最強(qiáng)、歡迎程度最高的惠民政策，也是受益面最廣、綜合效應(yīng)最為明顯的扶貧舉措。

二、精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中經(jīng)費(fèi)管理面臨的問題及其癥結(jié)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展和人民生活水平的快速提升，收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，扶貧和貧困的內(nèi)涵也發(fā)生了深刻變化，扶貧工作也有新的深化和擴(kuò)展。當(dāng)前在精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)的過程中，經(jīng)費(fèi)使用和管理中存在效率低下的問題，在長期扶貧的過程中，影響了人民對政府的公信力，妨礙了扶貧實(shí)施的效果，使得導(dǎo)致扶貧資金運(yùn)用結(jié)果不理想。

（一）經(jīng)費(fèi)管理面臨的問題

1、對扶貧項(xiàng)目論證不充分。一是項(xiàng)目論證時間較短，立項(xiàng)依據(jù)不充分。一些扶貧專項(xiàng)政策的前期論證時間較短，論證依據(jù)不夠合理，資金并未按照?？顚Ｓ玫囊髨?zhí)行，存在超范圍使用資金現(xiàn)象。二是項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)長期經(jīng)濟(jì)效益，資金運(yùn)用沒有形成合力。一些扶貧項(xiàng)目在前期項(xiàng)目論證時，沒有將長期經(jīng)濟(jì)績效考慮充分，雖然對財政涉農(nóng)資金進(jìn)行了整合，但是對于扶貧項(xiàng)目資金的整合度卻不高，部分地方?jīng)]有打好組合拳，綜合施政，沒有將發(fā)展壯大農(nóng)產(chǎn)集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)結(jié)合。部分扶貧資金并沒有用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和職業(yè)培訓(xùn)等提升扶貧對象就業(yè)技能等方面，對產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)和帶動作用不強(qiáng)，資金的使用效率不高。三是項(xiàng)目選擇不科學(xué)，扶貧資金成本高，貸款存在違約風(fēng)險。研究者對西部部分貧困地區(qū)和省份的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些扶貧開發(fā)項(xiàng)目依然采用傳統(tǒng)思維，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為項(xiàng)目開發(fā)支持的重點(diǎn)，依然是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部進(jìn)行資源的整合和再分配，只不過是將以往種植糧食的改為種植蔬菜水果，種植生產(chǎn)改為養(yǎng)殖生產(chǎn)或者從事漁業(yè)水產(chǎn)，而且是不計后果在整體連片貧困地區(qū)大規(guī)模實(shí)施。研究者發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品具有較為明顯的季節(jié)性，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品豐收后集中在市場供應(yīng)時，就導(dǎo)致供需矛盾突出，農(nóng)產(chǎn)品價格齊跌，這種將財政資金分散支持農(nóng)戶家庭脫貧的發(fā)展模式難以為繼，很多項(xiàng)目資金成本難以回收，提高了扶貧貸款的違約風(fēng)險。

（2）比特幣誕生[13]的特殊社會背景。2008年末，受美國金融危機(jī)影響，許多國家的人民陷入恐慌，一些政府為應(yīng)對金融危機(jī)甚至做出過激反應(yīng)，政府和銀行的信譽(yù)也因此受到重創(chuàng)。與此同時，NAKAMOTO S[14]在metzdowd.com中發(fā)表了一篇名為《Bitcoin:A Peer-to-Peer Electronic Cash System》的論文，并且實(shí)際運(yùn)行了其所提出的比特幣理論系統(tǒng)，即比特幣“挖掘”過程。2009年1月3日，比特幣的第一個區(qū)塊問世，其中含有系統(tǒng)獎勵的50枚比特幣。

2、對扶貧對象論證不充分。一是扶貧對象難以實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”。一些扶貧項(xiàng)目并沒有做到“精準(zhǔn)”二字，對扶貧對象是否滿足“精準(zhǔn)”扶貧要求論證不足，難以瞄準(zhǔn)，導(dǎo)致對貧困人口的識別不精準(zhǔn)，供需錯位的現(xiàn)象嚴(yán)重。二是真正需要扶貧的對象難以獲得資金支持。雖然部分省份為了運(yùn)用金融杠桿撬動資金加大扶貧力度，提高扶貧效果，但是一些政府公務(wù)員利用財政資金撬動金融資金的機(jī)會，按照貸款銀行提出的擔(dān)保人身份要求，利用個人的職務(wù)身份為自己在農(nóng)村的親友提供銀行金融貸款擔(dān)保，為其獲得扶貧貸款，使親友從中獲得不少收益，但是那些真正在扶貧線邊緣掙扎的貧困人口卻由于沒有人脈和擔(dān)保人而難以獲得扶貧款項(xiàng)，導(dǎo)致扶貧資金的使用并沒有實(shí)現(xiàn)對資金應(yīng)用的有效監(jiān)督和約束。也有一些地區(qū)控制村內(nèi)扶貧資源的是一些村民集體，而非貧困人口，導(dǎo)致扶貧對象產(chǎn)生較大偏差。在貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人民生活水平整體改善的背景下，容易導(dǎo)致貧困地區(qū)內(nèi)部在不同收入層次之間的農(nóng)業(yè)人口或扶貧對象、脫貧對象之間收入差距持續(xù)擴(kuò)大，給扶貧工作帶來新的困難和挑戰(zhàn)。

3、對扶貧資金利用不充分。一方面，現(xiàn)有扶貧經(jīng)費(fèi)投入的過程中，過分強(qiáng)調(diào)財政資金的投入和使用，然而對財政資金的使用管理不到位，扶貧開發(fā)資金在使用的過程中沒有做到實(shí)時監(jiān)控，在扶貧資金使用后對相關(guān)投入績效評價結(jié)果運(yùn)用不到位，沒有對資金使用形成有效的問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。另一方面，市場和社會資本參與度不高，政府資金資源整合能力較低，行業(yè)支持扶貧和社會參與扶貧并沒有形成扶貧治理的合力，對于有效減少財政對扶貧支出的壓力作用不明顯，政府負(fù)擔(dān)依然較重。在財政資金運(yùn)用的過程中，對于具體項(xiàng)目脫貧成效的考核不足；扶貧資金的撥付進(jìn)度較慢和資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況把握不全面，扶貧資金和項(xiàng)目信息公開、監(jiān)督不到位，地方政府資金監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位等情況時有發(fā)生；在扶貧資金績效管理上，對于績效評價結(jié)果的應(yīng)用，還不能做到有效應(yīng)用，特別是當(dāng)出現(xiàn)違規(guī)使用扶貧資金時，難以對相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行相應(yīng)問責(zé)，資金獎懲力度不夠。對于扶貧資金和涉農(nóng)資金如何更好整合應(yīng)用評價考核不足，相應(yīng)評價指標(biāo)體系的構(gòu)建還不完善。

4、對致貧原因分析不充分。扶貧地區(qū)區(qū)域差異很大，人口分布差異也較大，貧困人口產(chǎn)生的致貧原因也存在很大差異。經(jīng)過多年的扶貧政策實(shí)施，目前剩下的扶貧人口存在一些共同的貧困特征。比如：不易脫貧、容易反貧、常規(guī)的扶貧手段不能奏效，這些扶貧對象是當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。由于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁往往不足，加之國家“三去一降一補(bǔ)”政策的實(shí)施，化解過剩產(chǎn)能對縣域經(jīng)濟(jì)的沖擊，可能導(dǎo)致脫貧人口重新返貧，這就使得扶貧工作的開展更加困難。在實(shí)際扶貧項(xiàng)目開展的過程中，如果縣域內(nèi)還是依據(jù)以往的模式，不考慮致貧因素和困難程度，對不同貧困區(qū)域采取“一刀切”的措施，僅僅通過扶貧貸款和贈送一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，采取一種依靠地方政府或區(qū)域內(nèi)調(diào)整扶貧人口分布的簡單扶貧搬遷手段，而沒有將扶貧與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整或產(chǎn)業(yè)需求結(jié)合，這必然會帶來扶貧資金使用效率低下和扶貧物質(zhì)資源投入產(chǎn)出效益不高、生產(chǎn)生活資料閑置等問題，進(jìn)一步還會影響到扶貧工作的長期服務(wù)管理成效。因此，如何精準(zhǔn)識別和靶向定位貧困人口，需要在扶貧體制機(jī)制和方式方法上有突破和創(chuàng)新。

5、對扶貧信息掌握不充分。在當(dāng)前扶貧形勢復(fù)雜性和廣泛性并存的情況下，對扶貧人口的幫扶不僅僅是經(jīng)費(fèi)支持和幫扶收入增長的問題，還涉及整個貧困家庭的長遠(yuǎn)發(fā)展，尤其是一些涉及教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等領(lǐng)域的整體支持。這些領(lǐng)域有些也是導(dǎo)致貧困的致貧來源，因此在整個扶貧體系構(gòu)建和治理過程中，如果無法有效掌握致貧因素，在貧困信息傳遞的過程中或多或少出現(xiàn)有意無意的簡化和信息失真，就難以為精準(zhǔn)扶貧提供有力支撐。扶貧工作者、地方官員和扶貧工作本身之間存在大量的信息、利益和處理方式以及政策執(zhí)行中的合作與博弈。在扶貧工作中，中央政府作為委托人，地方政府作為執(zhí)行者，兩者之間也存在大量的信息不對稱，導(dǎo)致扶貧工作在具體開展的過程中出現(xiàn)具體項(xiàng)目與扶貧對象不匹配、扶貧資金配備與扶貧項(xiàng)目不匹配、扶貧績效目標(biāo)設(shè)置與評價指標(biāo)體系不能有效銜接等問題層出不窮。

（二）經(jīng)費(fèi)管理問題的癥結(jié)分析

1、扶貧政策出臺頻繁，執(zhí)行落地不到位。近年來，隨著扶貧工作大力推進(jìn)，推進(jìn)速度加快，很多地方在政策出臺后來不及消化吸收或積極落實(shí)，導(dǎo)致政策執(zhí)行不力和落實(shí)不到位的現(xiàn)象時有發(fā)生。一些地方政府對前一個文件的要求還沒有掌握新的文件又已經(jīng)下達(dá)了，地方政府來不及認(rèn)真領(lǐng)會文件精神，導(dǎo)致疲于應(yīng)對中央的要求，存在理解不到位的現(xiàn)象。

2、扶貧管理意識淡漠，資金使用不到位。很多地方政府和扶貧工作人員對于精準(zhǔn)扶貧的績效意識淡漠，對扶貧項(xiàng)目、幫扶對象和貧困原因分析不充分，一些官員利用職權(quán)為個人和親友尋租現(xiàn)象時有發(fā)生；部分財政扶貧資金使用不到位，該幫扶的人群并沒有獲得應(yīng)有的補(bǔ)助，而一些官員和公職人員的親友卻在濫竽充數(shù)，造成財政專項(xiàng)扶貧資金的浪費(fèi)和扶貧效果不盡如人意。

4、創(chuàng)新和針對性不強(qiáng)，科教扶貧不到位。在科技扶貧和教育扶貧等領(lǐng)域，創(chuàng)新意識和針對性不強(qiáng)，一方面科技興農(nóng)經(jīng)費(fèi)使用效率不高，扶貧地區(qū)的農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)相關(guān)科學(xué)和技術(shù)推廣的基礎(chǔ)還比較薄弱，科技發(fā)展滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，在先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)和轉(zhuǎn)化方面難以跟進(jìn)，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)帶來的成果無法與貧困人口分享。另一方面，貧困人口對新技術(shù)、新產(chǎn)品和新知識的掌握和普及難度較大，職業(yè)教育等提高貧困人口人力資本和價值提升的培訓(xùn)手段不足。

三、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧資金管理有效性的建議

要真正做到精準(zhǔn)扶貧，就需要在資金管理上提高效率，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)與扶貧目標(biāo)的統(tǒng)一，建立科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系，因地制宜地篩選和論證出合適的扶貧開發(fā)項(xiàng)目，將績效評價的結(jié)果和中長期預(yù)算安排相結(jié)合，真正做到績效和預(yù)算的有機(jī)結(jié)合，避免“兩張皮”現(xiàn)象。

（一）加快信息化建設(shè)，著力提供技術(shù)保障

當(dāng)前要真正實(shí)現(xiàn)扶貧資金的有效運(yùn)用，瞄準(zhǔn)和保障貧困人口真正實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)，就需要運(yùn)用好“互聯(lián)網(wǎng)+”及相關(guān)信息技術(shù)，以支撐扶貧信息的有效采集，并對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析。要真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，需要建立有效的扶貧信息公開和采集系統(tǒng)，將系統(tǒng)用于支撐扶貧績效管理和預(yù)算安排，通過社會公眾對扶貧信息的監(jiān)督，避免資金使用出現(xiàn)錯配和違規(guī)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等科學(xué)的“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)和通訊手段，將貧困人口的精準(zhǔn)識別、管理和幫扶與扶貧資源合理配置緊密結(jié)合，將物流、線上、線下、產(chǎn)品、服務(wù)等緊密銜接起來。逐步構(gòu)建起連接政府、市場和社會廣泛參與的扶貧信息化網(wǎng)絡(luò)，對扶貧資金的使用績效進(jìn)行科學(xué)考核評判，將評價指標(biāo)體系所需要的數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)有效構(gòu)建起來，便于對扶貧資金的管理和對相關(guān)績效評價結(jié)果的科學(xué)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧所要達(dá)到的績效管理目標(biāo)，使扶貧工作獲得人民群眾的廣泛認(rèn)可，使扶貧資金真正發(fā)揮應(yīng)有的效益。

（二）各部門形成合力，有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧

1、打破部門之間條塊分割，扶貧資金分散，部門扶貧主體責(zé)任不清的局面。逐步明確扶貧工作中各部門的主體責(zé)任，在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下將扶貧工作推向縱深發(fā)展，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組擔(dān)負(fù)起具體組織工作和實(shí)施計劃。將具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和投資開發(fā)、職業(yè)教育扶貧等項(xiàng)目優(yōu)化整合，向貧困地區(qū)傾斜，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。根據(jù)扶貧戰(zhàn)略的發(fā)展要求，對不同部門扶貧績效進(jìn)行整體考核，真正實(shí)現(xiàn)對部門整體支出績效的管理。發(fā)揮各部門各自的專長通過多種措施和手段實(shí)現(xiàn)扶貧績效，并依據(jù)績效評價結(jié)果對扶貧工作進(jìn)行激勵和問責(zé)。

2、真正做到精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)判斷貧困人口。為避免一些公職人員利用身份為自家親戚朋友獲得扶貧資金的現(xiàn)象，需要真正做到對貧困人口的精準(zhǔn)扶貧和有效識別。只有做到有效識別精準(zhǔn)判斷和區(qū)分貧困人口與非貧困人口，在科學(xué)分析判斷致貧因素的基礎(chǔ)上做到精準(zhǔn)幫扶，依據(jù)扶貧對象脫貧和反貧的實(shí)際情況，做到扶貧人口有出有進(jìn)，對貧困人口實(shí)際存量和增量進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。在績效目標(biāo)的指引下對扶貧資金績效評估結(jié)果進(jìn)行有效運(yùn)用，做到考核和問責(zé)并重。通過績效評價逐步建立對扶貧項(xiàng)目和資金管理的負(fù)面清單，篩查不應(yīng)給予扶貧資金的個人和群體，對違規(guī)使用資金給予強(qiáng)制否決和停止，將甄選的不應(yīng)扶貧對象排除在貧困人口的范圍之外，減少扶貧資金相關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)和管理人員的人為操作空間和，避免弄虛作假現(xiàn)象，真正將貧困人口的計算和測量指標(biāo)準(zhǔn)確掌握，防止出現(xiàn)資金使用過程中該幫扶的沒有獲得幫扶，不具備資格的卻大肆揮霍的現(xiàn)象。

3、杜絕貧困傳遞到下一代，繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的科技和教育投入力度。貧困地區(qū)存在很多留守兒童，近年來這些孩子的教育狀況雖然在一定程度上獲得了改善，但是貧困地區(qū)農(nóng)村和周邊城市的教育水平和差距依然較大，加之鄉(xiāng)村教師人數(shù)的持續(xù)減少，很多農(nóng)村辦學(xué)點(diǎn)撤并，貧困兒童上學(xué)困難問題依然較為突出。因此，在注重公平的前提下，教育部門和財政部門需要考慮這些兒童的教育狀況適當(dāng)加大教育投入和綜合考慮投入產(chǎn)出效率，減少貧困地區(qū)兒童輟學(xué)率?？萍疾块T和財政部門需要有效配合加大對貧困地區(qū)科技推廣的力度，需要將職業(yè)教育、在職培訓(xùn)等多種手段結(jié)合，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和扶貧科技創(chuàng)新要求，提高被培訓(xùn)對象的自身人力資本積累和就業(yè)技能，真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與科技、教育結(jié)合，防止貧困在代際間傳遞。

（三）以績效為導(dǎo)向，有效管理扶貧資金

1、進(jìn)一步深入推進(jìn)扶貧專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理工作，真正落實(shí)財政部的相關(guān)文件精神。在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，加強(qiáng)對扶貧專項(xiàng)資金的預(yù)算績效管理，逐步完善事前、事中和事后的全過程預(yù)算績效管理體系，真正做到對扶貧開發(fā)項(xiàng)目事前有評估和目標(biāo)、事中有監(jiān)測和跟蹤、事后有評價和問責(zé)。建立起對財政扶貧專項(xiàng)資金評價的指標(biāo)體系和核心標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善評價指標(biāo)和評價目的對脫貧效益、效果和滿意度的覆蓋，以真正長久的脫貧為指導(dǎo)，激勵扶貧工作有突出成效的地方發(fā)揮好財政資金使用部門的積極性。通過一個一個扶貧項(xiàng)目的規(guī)范合理科學(xué)開展，深入推進(jìn)扶貧工作有序有效進(jìn)行，通過科學(xué)制定出績效評價指標(biāo)體系，將評價結(jié)果的有效應(yīng)用作為扶貧資金績效管理的重點(diǎn)。對財政專項(xiàng)扶貧資金的使用管理過程及其效果進(jìn)行綜合性考核與評價。強(qiáng)化對扶貧專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理，保證資金管理使用的安全性、規(guī)范性和有效性。一是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)手段，對扶貧對象進(jìn)行科學(xué)甄別。通過對精準(zhǔn)扶貧預(yù)算信息、扶貧幫扶對象信息、扶貧專項(xiàng)資金預(yù)算績效評價信息進(jìn)行公開，接受公眾和輿論監(jiān)督，也為實(shí)施更加透明的預(yù)算管理創(chuàng)造條件。二是將財政精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)資金績效評價的結(jié)果作為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的依據(jù)和職務(wù)提升的標(biāo)準(zhǔn)，如果出現(xiàn)違規(guī)使用要進(jìn)行嚴(yán)厲的問責(zé)。

2、統(tǒng)籌使用精準(zhǔn)扶貧資金，發(fā)揮資金的最大使用效益。扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，很多扶貧項(xiàng)目的有效推進(jìn)不是某一個部門能夠完成的事情，這就要求在經(jīng)費(fèi)的安排使用過程中，要有統(tǒng)籌全局、長遠(yuǎn)考慮的思維，將預(yù)算資金使用和安排與部門職責(zé)相匹配，將中央和地方的扶貧職責(zé)有效劃分，對部門之間的扶貧職能進(jìn)行有效界定，逐步形成政府、市場和社會共同推動扶貧事業(yè)合理有效開展的格局。將以往分散在各個部門之間的資金集中統(tǒng)籌，將“四本預(yù)算”、非稅收入等相互割裂的現(xiàn)行預(yù)算管理體系統(tǒng)一為完整的一本預(yù)算體系，強(qiáng)化財政部門在預(yù)算資金統(tǒng)籌使用中的職責(zé)，防止出現(xiàn)預(yù)算分配權(quán)的肢解和碎片化，促使各類資金統(tǒng)籌形成合力，集中力量辦大事，真正實(shí)現(xiàn)扶貧需要達(dá)到的績效管理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)績效評價應(yīng)用的脫貧目的，發(fā)揮資金使用的最大效益。

3、發(fā)揮多方力量采取多種手段，強(qiáng)調(diào)扶貧資金基金化管理。要真正發(fā)揮扶貧資金效益，僅僅依靠財政部門或相關(guān)政府部門的投入難以有效實(shí)現(xiàn)，還需要發(fā)揮企業(yè)、社會、金融等多方力量，將科學(xué)技術(shù)推廣和教育職業(yè)培訓(xùn)等多種手段有機(jī)結(jié)合，將績效管理思想理念貫穿于扶貧開發(fā)工作的始終，利用共享經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)濟(jì)和商業(yè)模式推動扶貧工作深入開展。扶貧開發(fā)工作還要用好政府引導(dǎo)基金，吸引帶動股權(quán)投資、債權(quán)投資等各類形式的基金投入到扶貧事業(yè)中，促進(jìn)扶貧攻堅(jiān)能夠真正落地，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)能夠得到長遠(yuǎn)發(fā)展。■

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院科教文研究中心）

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