(福建水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 永安 366000)

近年來，國家不斷加大水利建設(shè)投資，水利工程建設(shè)蓬勃發(fā)展，但水利工程中“重建設(shè)、輕管理，重使用、輕維護(hù)，重眼前、輕長遠(yuǎn)”的問題仍然比較突出。所謂“重建輕管”是指在水利建設(shè)中重視工程建設(shè)而輕視建后管護(hù)，其主要表現(xiàn)為：產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確的工程管理體制尚未完全建立，專業(yè)化、社會化的多種工程管理模式尚不成熟，制度健全、管護(hù)規(guī)范的工程運(yùn)行機(jī)制仍不完善，穩(wěn)定可靠、使用高效的工程管護(hù)經(jīng)費保障機(jī)制沒有形成[1]?！爸亟ㄝp管”這一“痼疾”的長期存在，必然有體制、機(jī)制等深層次誘因，本文試圖從管理學(xué)角度對我國水利建設(shè)中“重建輕管”問題進(jìn)行分析，以期為上級領(lǐng)導(dǎo)部門完善頂層設(shè)計、制定對策提供決策參考。

1 中國水利管理體制特征

我國的水利事業(yè)是在國家觀念指導(dǎo)下、自上而下的發(fā)展起來的，在我國縣(區(qū))級以上各級政府都設(shè)有水利事業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，它們構(gòu)成了我國水利事業(yè)的管理體系。在系統(tǒng)內(nèi)部：橫向上，決策權(quán)力通過各級水利行政部門集中于本級政府，受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；縱向上，下級水利行政部門接受上級水利行政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！皸l塊分割”的行政權(quán)力逐級收斂于各級政府，行政權(quán)力的條塊分割又在不同程度上造成事(業(yè)務(wù))權(quán)分離。因此，中國水利管理體制最主要的特征在于權(quán)力高度集中、條塊分割和事權(quán)分離。這種特征約束和社會城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，造成了我國水利事業(yè)發(fā)展中尤其是水利工程管護(hù)上的一系列制度性問題：即在城鎮(zhèn)水利管理方面產(chǎn)生了“體制性管理缺位”，同時這種管理體制受國家經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展更高層次因素的制約，在農(nóng)田水利管理方面形成了“體制缺位性管理”。

2 城鎮(zhèn)水利的“體制性的管理缺位”

權(quán)力集中、條塊分割、事權(quán)分離是我國水利事業(yè)管理權(quán)力架構(gòu)特征，但由于水利行政管理具有跨部門的全面性，因此產(chǎn)生了由管理體制本身存在的問題所引起的管理缺位，本文稱之為“體制性管理缺位”。所謂“體制性管理缺位”是指由于水利事業(yè)行政管理的條塊屬性與水利事業(yè)管理全面性要求相沖突，產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性矛盾，進(jìn)而形成體制性管理障礙，致使水利行政管理部門不能對各項涉水事務(wù)進(jìn)行全面系統(tǒng)地管理。

城鎮(zhèn)水利的“體制性的管理缺位”，產(chǎn)生于傳統(tǒng)的政府水利行政管理體制權(quán)利的高度集中和條塊分割，具體表現(xiàn)如下：

第一，政府行政體制的權(quán)力高度集中與水利事業(yè)管理工作所要求的全面性和系統(tǒng)性相矛盾。在現(xiàn)行管理體制中，包括水利在內(nèi)的各項行政事務(wù)的決策、指揮、監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)的權(quán)力都集中于各級政府長官，但長期以來各級政府長官面對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等千頭萬緒復(fù)雜情勢，再加上水利事業(yè)本身極強(qiáng)的公益性屬性以及水利工程建設(shè)時間長、見效慢的特點，按照輕重緩急的原則，水利事業(yè)在地方政府長官的決策目標(biāo)體系中始終處于一個邊緣化的地位，由此導(dǎo)致基層水利單位在政府行政管理系統(tǒng)中一直處于“配角”的角色。用基層水利部門的話來講：“在本級政府中，水利單位只有當(dāng)能為本地區(qū)爭取建設(shè)資金的時候，水利單位才會受重視”、“盯住利益、而不是盯住效益，是基層水利部門最大的悲哀”。當(dāng)?shù)胤秸恢匾曀ㄔO(shè)的資金爭取和工程建設(shè)，水利工程的建后管理自然而然就被忽視了。

第二，條塊分割水利行政管理體制不同程度的導(dǎo)致水利系統(tǒng)運(yùn)行障礙。以“條塊分割”為特征的水利事業(yè)行政管理一方面保證了條塊結(jié)構(gòu)的正常運(yùn)行，另一方面必然會出現(xiàn)條塊之間或者上下級之間的權(quán)限問題，產(chǎn)生了條塊不協(xié)調(diào)的隱患。在2005年水管體制改革中，由于人事和行政權(quán)力歸屬地方政府，致使遺留問題沒有根本性解決，一些公益性、準(zhǔn)公益性水利工程定性、定編不明確，人員經(jīng)費和管護(hù)經(jīng)費“兩費”不到位，一些地方水利工程還存在管理缺位甚至無人管理情況。如閩東某中型水庫，在崗一百多名員工中正規(guī)院校畢業(yè)生有只6人，而全日制水利類專業(yè)畢業(yè)生僅1人，其余員工源于企業(yè)轉(zhuǎn)崗、退伍軍人安置、子女安排就業(yè)，由于原有人員超編，該水庫仍需要5～8年時間才能解決當(dāng)前超編員工入編問題，因而該水庫現(xiàn)在直接面臨著專業(yè)人才青黃不接、后繼無人的窘境，自然也就無法對水利工程設(shè)施進(jìn)行有效的管護(hù)。

第三，水利工程產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的復(fù)雜性也是導(dǎo)致“體制性的管理缺位”和“重建輕管”現(xiàn)象的重要原因。當(dāng)前我國水利存量資產(chǎn)根據(jù)“誰受益誰管理”的原則歸屬于各級政府，并按水利工程性質(zhì)分為純公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性項目進(jìn)行管理。但是這種區(qū)分反而導(dǎo)致基層水利工程運(yùn)營更加窘困。例如福建沿海某市，市財政投資的工程移交沒有部門愿意接收，其原因主要在于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清，所有權(quán)明確了，但是“占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)”等其他產(chǎn)權(quán)不清，基層的反映是：“工程給我們了，沒編制沒配套經(jīng)費，基層不好管”。

第四，機(jī)制上存在運(yùn)行矛盾也是導(dǎo)致“重建輕管”產(chǎn)生的原因之一。如在征收“水利建設(shè)基金”、“地方維護(hù)費”、“農(nóng)田水利建設(shè)基金”、“城市維護(hù)費”時，有些企業(yè)認(rèn)為：“水利建設(shè)應(yīng)該是政府職權(quán)范圍之內(nèi)的事，政府已經(jīng)向企業(yè)收稅，此類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)應(yīng)由政府公共財政支付，而不是向企業(yè)征收?！逼髽I(yè)的人大代表通過人大的正常途徑向政府提出意見，要求政府減免。對于此類稅費地方政府有增、緩、減、免的權(quán)限，所以地方政府根據(jù)人大的意見，對部分費用停收，但這直接影響到地方財政收入，間接影響了地方政府對水利事業(yè)的投入，經(jīng)費的欠缺自然導(dǎo)致水利工程設(shè)施的管護(hù)投入無以為繼。

綜上所述，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)水利“重建輕管”現(xiàn)象出現(xiàn)的最根本原因是，現(xiàn)行水利行政管理體制所固有的權(quán)力集中、條塊分割、事權(quán)分離等基本特征導(dǎo)致現(xiàn)行水利行政管理體系無法全面系統(tǒng)地對水利事業(yè)進(jìn)行管理，因而形成了“體制性的管理缺位”。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單位的變遷與農(nóng)田水利管理的“體制缺位性管理”

按照現(xiàn)行的水利管理體制，只在縣(區(qū))級以上各級政府設(shè)立專門的水利事業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，因此在農(nóng)田水利工作中，發(fā)揮主導(dǎo)力量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站。自新中國成立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單位從無到有、再裁撤、再復(fù)建，造成農(nóng)田水利管理出現(xiàn)明顯斷層，導(dǎo)致農(nóng)田水利工程工程標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、老化失修嚴(yán)重，“最后一公里”問題突出。

我國農(nóng)田水利發(fā)展具有明顯的階段性特征，按照各時期農(nóng)田水利的建設(shè)情況、發(fā)展目標(biāo)和組織管理情況，大致可以分為四個階段：

第一階段是改革開放前小型農(nóng)田水利工程建設(shè)階段。從20世紀(jì)50～70年代，依靠人民公社制度，按照中央“小型工程為主、蓄水為主、社隊自辦為主”工作方針，以廣大農(nóng)民群眾投資投勞為主，修建了成千上萬塘壩、涵閘、旱井、水窖和溝渠等小型農(nóng)田水利工程，全面改變了舊中國農(nóng)田水利設(shè)施底子薄、基礎(chǔ)差的不利局面，支持了當(dāng)時的農(nóng)業(yè)建設(shè)。

第二階段是20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站產(chǎn)生、發(fā)展的時期。為解決農(nóng)村水利工程管理問題，1986年前后在黨中央的組織下(國辦發(fā)〔1986〕50號和勞人編〔1986〕253 號文)，全國啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利組織改革。如福建省各設(shè)區(qū)市按照國家和省相關(guān)政策規(guī)定，先后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立水利站，于1990年前后全面建成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在農(nóng)業(yè)灌溉、防汛抗旱、飲水安全、水利科技推廣、水政執(zhí)法等諸多方面發(fā)揮了重要的作用。

第三階段是本世紀(jì)初至2012年前后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站裁并撤銷階段。囿于體制固有的弊端，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站也同樣出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫、超編超員、效率低下、保障乏力等狀況。以2000年農(nóng)村稅費改革為契機(jī)，全國陸續(xù)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革。在這一大時代背景下，福建省大部分水利站撤并或下放，并入綜合性農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)(農(nóng)業(yè)服務(wù)中心)，據(jù)統(tǒng)計同期全國有60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站被撤并或下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理[2]。

第四個階段是2012年至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站復(fù)建階段。2012年，福建省省委編辦、財政廳、水利廳、公務(wù)員局聯(lián)合出臺了《關(guān)于健全完善基層水利服務(wù)體系指導(dǎo)意見》(閩委編辦〔2012〕171號)，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的機(jī)構(gòu)、編制和職能。當(dāng)年，福建省76個縣相繼成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站，并配備了部分人員，但這些重新建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站人員老化、水利專業(yè)人才不足等問題較為嚴(yán)重。

縱觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施的管理基本上長期處于“管理盲區(qū)”，導(dǎo)致鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、城市的街道辦事處等基層行政機(jī)構(gòu)在實際上就不存在對廣大農(nóng)田水利必須負(fù)責(zé)的人和行政管理機(jī)構(gòu)，造成了農(nóng)田水利管理的行政體制缺位，而且形成了體制缺位條件下的管理，本文稱之為農(nóng)田水利管理的“體制缺位性管理”。

福建省長期水利工作的實踐表明，基層水利工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單位存在著明顯的正相關(guān)性，如福建省龍海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站一直由市水利局直管，機(jī)構(gòu)健全、人員穩(wěn)定，因此2008年龍海市被評為全國農(nóng)田水利基本建設(shè)先進(jìn)縣(市)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作不健全的地區(qū)，農(nóng)村水利建設(shè)的計劃、任務(wù)難以有效落實，出現(xiàn)了農(nóng)村水利管理上的斷層，產(chǎn)生了明顯的體制性障礙。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站撤銷后并入農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的地區(qū)，一般只保留1～2名水利員且平時多忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，或下派為包村干部，或借調(diào)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作，據(jù)統(tǒng)計水利員80%的時間在做非水利工作；甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站撤并的地區(qū)，將不懂水利技術(shù)的人員安排到水利站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利各項工作無法有效開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理職責(zé)不明和人員管理上的失控，農(nóng)田水利管理效率低下，作用難以發(fā)揮。

2012年，福建省76個縣相繼成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站，并配備了部分人員，但這些重新建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站人員老化、水利專業(yè)人才不足等問題較為嚴(yán)重。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地反映招聘水利技術(shù)人員較困難，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的一些人員缺乏業(yè)務(wù)專業(yè)知識，而且未經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)，占了崗位但不能有效開展水利業(yè)務(wù)工作。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利專業(yè)人才青黃不接的問題普遍存在，同時基層水利工作站經(jīng)費普遍不足，工程管護(hù)經(jīng)費不夠落實、辦公設(shè)備配備不足、辦公條件簡陋，很大程度上制約著基層水利工作的順利開展。

綜上所述，對于我國農(nóng)田水利“重建輕管”現(xiàn)象出現(xiàn)的最根本原因在于：農(nóng)田水利工程作為我國水利體系的“最后一公里”， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單位的從無到有、再裁撤、再復(fù)建，導(dǎo)致農(nóng)田水利管理工作缺乏持續(xù)性、系統(tǒng)性，使農(nóng)田水利在農(nóng)村開展工作處于“無管理機(jī)構(gòu)、無管理人員、無管理經(jīng)費”的困難境地：管護(hù)主體缺位(產(chǎn)權(quán)不清)、管護(hù)制度不健全、管護(hù)資金缺乏、管護(hù)力量不足，在體制缺位條件下的管理工作，成為“體制缺位性管理”。

4 結(jié)論與建議

無論是城鎮(zhèn)水利的“體制性的管理缺位”還是農(nóng)田水利管理的“體制缺位性管理”，其產(chǎn)生均根源于現(xiàn)行水利行政管理的權(quán)力架構(gòu)和制度特征，這些深層次體制機(jī)制障礙，既受到歷史遺留問題和文化傳統(tǒng)的影響，又體現(xiàn)了社會轉(zhuǎn)型期通常都會出現(xiàn)的社會結(jié)構(gòu)性矛盾，是水利行政管理體制存在的一些深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾、利益格局以及長期以來形成的體制癥結(jié)所導(dǎo)致的必然結(jié)果。

城鎮(zhèn)水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)供給短缺與相關(guān)的體制安排、政策供給與制度建設(shè)密切相關(guān)，要解決“重建輕管”問題，必須對水利事業(yè)管理的體制和機(jī)制進(jìn)行“統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計”。從管理動力學(xué)分析，當(dāng)前水利行政管理在動力機(jī)制方面主要是以政令推動和社會心理推動兩種動力機(jī)制為主，而利益驅(qū)動的動力機(jī)制由于水利市場機(jī)制的不健全而缺失。因此，健全水利行政管理動力管理機(jī)制勢在必行。通過建設(shè)中國特色水利市場機(jī)制，推動多層次水利市場的發(fā)展，明晰水利產(chǎn)權(quán)界定，影響各利益相關(guān)者對成本和收益的計算，從而激發(fā)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人有效運(yùn)用資源的動力，提高經(jīng)濟(jì)效率，使利益的驅(qū)動形成制度并主導(dǎo)制度的變遷。

農(nóng)田水利的管理不僅是我國與地方政府面前的重要問題，而且是一個世界性管理難題。2009年獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)提出的自主治理理論是當(dāng)前解決“公地悲劇(Tragedy of the commons)”的主要理論模型。我國是在1995年在世界銀行援建湖北省荊門市漳河三干渠洪廟支渠項目上嘗試探索“用水戶協(xié)會” 來改善末端灌渠管理，項目實施以來，用水戶協(xié)會受到各級政府的大力推廣，逐漸上升為政府行為，成為國家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的整體戰(zhàn)略的組成部分。福建省近年來也積極推進(jìn)農(nóng)村用水戶協(xié)會建設(shè)，在全省農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)方面初步形成包括屬地分級管理、協(xié)會管理、統(tǒng)一管理、承包經(jīng)營等多種管理模式，但在管護(hù)的覆蓋范圍和力度上仍然存在較大問題。2013年，財政部、水利部出臺《中央財政統(tǒng)籌從土地收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金使用管理辦法》(財農(nóng)[2013]4號)文件，但福建省沒有出臺配套政策，部分設(shè)區(qū)市如永春縣、龍海市、武夷山市、泰寧縣主動制定了地方實施辦法，所以福建全省絕大多數(shù)用水戶協(xié)會仍處于缺乏運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費的狀態(tài)。同時，在國外運(yùn)行良好的農(nóng)民用水戶協(xié)會在中國能否行之有效仍然是一個有爭議的問題，在我國用水戶實踐中既有成功的經(jīng)驗也有失敗的案例。如張寧等人(2012)[3]研究指出“實行以‘村委會直接管理’的技術(shù)效率水平明顯低于實行‘承包制’、‘股份制’和‘水利會’等用水戶參與性機(jī)制。在影響農(nóng)田水利技術(shù)效率的眾多因素中，‘水利會”表現(xiàn)為一種對提高技術(shù)效率水平相當(dāng)有效的管理機(jī)制…”。在用水戶協(xié)會中，即有自發(fā)形成的自治組織如江西省萬載縣鯉陂水利協(xié)會自主治理水利共有資源的成功案例[4]；也有政府牽頭組織的用水戶協(xié)成功案例會如福建省永安市槐南灌區(qū)管理所；當(dāng)然也存在著失敗的教訓(xùn)，如福建省清流縣吉龍村用水戶協(xié)會是在政府直接推動和財政扶持下建立起來的，在其產(chǎn)生、生存與發(fā)展過程中政府政策都起到了主導(dǎo)性作用，但它發(fā)揮的作用相當(dāng)有限，多數(shù)農(nóng)戶表示不清楚用水者協(xié)會主要是做什么的，對有關(guān)水的分配等方面的事務(wù)幾乎沒有了解[5]。羅興佐、賀雪峰(2004)[6]認(rèn)為：起碼在目前我們看不到國家自上而下為村莊提供包括小水利在內(nèi)的公共物品的希望。由于我國幅員遼闊，人均耕地、水資源分布、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平、農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村現(xiàn)實背景和農(nóng)村權(quán)力體系等因素的地區(qū)差異很大，農(nóng)田水利的建后管護(hù)模式和運(yùn)行機(jī)制仍然需要進(jìn)一步深入研究。

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