●趙云旗

論中國歷史上的分稅制

●趙云旗

編者按：調整中央和地方政府間財政關系，建立事權與支出責任相適應的制度，是全面深化財稅體制改革的重要內容，也是歷史上國家治理的重點。古人云：“史者，所以明夫治天下之道也?！本C觀不同時期政府間財政關系變革，能為全面深化財稅體制改革，建立現代財政制度提供經驗參考。本期專題圍繞“從國家治理視角看歷史上的政府間財政關系”特邀財稅史相關研究者展開探討，借古鑒今，以啟未來。

關于分稅制財政體制，學界公認為是西方國家通行的一種財政體制，但考察中國財政發(fā)展史并非盡然。在中國奴隸社會西周時期就產生了分稅制的萌芽，封建社會唐代后期明確實行過分稅制，中國近現代分稅制普遍建立并不斷調整完善。本文主要論述中國歷史上分稅制的產生與發(fā)展、與其相適應的環(huán)境及原因、對政府間財政分配關系的影響等方面。筆者認為中國歷史上的分稅制是有實際意義的，其經驗教訓值得借鑒。

中國歷史 分稅制 研究

財政體制決定政府間財政分配關系，“分稅式”財政體制決定了西方市場經濟下政府間財政分配關系，“集中式”財政體制決定著單一制國家政府間財政分配關系，這樣的劃分似乎成為財政學界的共識。那么中國歷史上有沒有分稅制？中國歷史上的分稅制是什么形態(tài)？為什么會產生分稅制？對政府間財政分配關系有何影響？這些都是值得探討的問題。這不僅會對中國歷史上財政體制的認識獲取新的突破，而且對我國目前進一步完善分稅制財政體制、協調政府間財政分配關系具有借鑒意義。

一、中國歷史上分稅制的產生與發(fā)展

從現有的史料來看，中國歷史上也存在分稅制財政體制，最早產生于東周，唐代后期再度出現，中國近代分稅制得到全面發(fā)展。西方發(fā)達國家分稅制財政體制的構成，主要是分權、分稅、分管和轉移支付，分權主要是劃分事權，分稅主要劃分稅種，分管是分機構征管各級的稅收，轉移支付是調整中央與地方的財政分配關系。中國歷史上由于時代環(huán)境不同，受其制約各時期的分稅制既有相同的地方，也有不同之處，反映了各時代的特點。

（一）周代分稅制萌芽

在周代的分封制下，實行的是財政分權制。這種分權制的特點是：天子與諸侯，各有其財政，周天子用自己（即今天意義上的中央）的財政收入保障其財政支出，諸侯國及受封的卿大夫用他們的財政收入滿足其財政支出。他們與周天子的關系，只是一種臣服的關系，財政上是一種納貢的關系，把自己收獲的一部分貢獻給周天子。周天子不給諸侯國支付軍費和官俸，這些在中央的財政支出中是不會出現的，也不是中央財政的負擔。

周天子的財政收入首先是九賦。九賦是經常性收入，《周禮·天官·冢宰》載：“以九賦斂財賄……以九貢致邦國之用”。所謂九賦：一曰邦中之賦，二曰四郊之賦，三曰邦甸之賦，四曰家稍之賦，五曰邦縣之賦，六曰邦都之賦，七曰關市之賦，八曰山澤之賦，九曰幣余之賦。其中，邦中之賦是國人繳納的軍賦，四郊之賦是四郊六鄉(xiāng)農夫繳納的田賦，邦甸之賦是距王城一百里至二百里之間六遂農夫繳納的田賦，家稍之賦是距王城二百里至三百里之間家稍農夫繳納的田賦，邦縣之賦是距王城三百里至四百里之間邦縣農夫繳納的田賦，邦都之賦，是距王城四百里至五百里之間邦都農夫繳納的田賦，關市之賦是各地出入國境的關稅和市稅（市場營業(yè)稅），山澤之賦是山林川澤等農產品的產品稅，幣余之賦是各鄉(xiāng)遂官廳各種額外收入和收支相抵之余財。前六項帶有受益稅田賦的性質，后三項相當于今天的物產稅，帶有工商稅的性質。九賦中的四郊之賦、邦甸之賦、家稍之賦、邦縣之賦、邦都之賦都是指公田中的助耕收入。而“邦中之賦”是指藉田，助耕與藉田不同，藉田雖也是借民力助耕，但參加藉田的人只是居住在國中的所謂“國人”，與一般所謂居住在四郊以外的“庶人、野人”等的助耕不同。國人助耕的公田，是同族的公有地之延續(xù)。

其次是萬民之貢，用于充實國庫。也有九種：一是三農貢九谷，二是園圃貢草木，三是虞衡貢山澤之財，四是藪牧貢鳥獸，五是百工貢器物，六是商賈貢貨賄，七是嬪婦貢布帛，八是臣妾貢聚斂疏材，九是閑民貢執(zhí)事。

再次是其他收入。西周政府除了上述收入以外，還有居宅、園圃、采地、邑賦等收入?！胺踩蔚?，國宅無征，園廛二十而一，近郊十一，遠郊二十而三，甸、稍、縣都皆無過十二，唯其漆林之征二十而五。凡宅不毛者，有里布，凡田不耕者，出屋粟，凡民無職事者，出夫家之征，以時征其賦。”換言之，凡是國家分配給官府的宅基和辦公場所，一律免征其賦。但是在國中的國人、工商者居住的“廛”和士大夫居住的“里”，以及在三里方圓之外和七里方圓之內的空地，園林藝場種植瓜果蔬菜等，都要繳納百分之五的園廛賦。類似這樣的土地，近郊賦率百分之十，遠郊百分之十五，在郊外的甸、稍、縣、都者，都按照百分之二十繳賦，只有南方漆樹之林的經營者，要按照百分之二十五的定率繳納。凡是在住宅周圍，不種瓜果蔬菜或桑麻苧菽之類，也要征收住宅占用費，荒蕪良田者，要繳納相當于三家農夫的宅基賦，對那些不肯務農又懶惰任職的人，要罰征他們繳納一夫一妻正常繳納賦的數量。以上是周王室政府的財政收入，也即所具有的財力與財權。

周天子府的財政支出，是遵循“以九式均節(jié)財用”的原則，以九種收入支付九種費用，做到?？顚Ｓ谩＞攀剑阂皇琴e客之式，二是謅秣之式，三是工事之式，四是匪頌之式，五是幣帛之式，六是祭祀之式，七是羞服之式，八是荒服之式，九是好用之式。這些支出大部分都是與周天子宗室相關的支出，包括祭祀、王室的膳食、衣服、賞賜、贈送、接待賓客等等。由此可知，周代王室的職能比較小，所以事權也比較少，屬于大社會小政府，許多事權下放到地方諸侯管理。

諸侯國在其封國制定稅制，征收賦稅，自收自支。他們與周天子的財政關系，不是隸屬關系，而是一種納貢的關系，即邦國之貢。邦國之貢有九種：一曰祀貢，二曰嬪貢，三曰器貢，四曰幣貢，五曰材貢，六曰貨貢，七曰服貢，八曰斿貢，九曰物貢。其中，祀貢是祭祀所用的各種物質，嬪貢是接待賓客常用的物品，器貢是宗廟陳列的各種物件，幣貢是繒帛禮品，材貢是木材，貨貢是黃金、珠寶和玉器之類，服貢是制衣用的布、棉、絲、麻等物品，斿貢是羽毛、皮革、玩物等物資，物貢是各地土特產品。諸侯給周天子進貢的數量，也有具體的規(guī)定：“諸公之地，封疆方五百里，其食者半；諸侯之地，封疆方四百里，其食者叁之一；諸伯之地，封疆方三百里，其食者叁之一；諸子之地，封疆方二百里，其食者四之一；諸男之地，封疆方百里，其食者四之一。”諸公要進貢財政收入的50%，諸侯、諸伯進貢財政收入的33%，諸子、諸男進貢財政收入的25%。九貢收入，都是各地諸侯，定期向中央政府繳納當地出產的土特產品為主，由于諸侯方國的數量很多，這方面的實物收入，亦是國家財政收入的重要源泉之一。

由此可知，周代分稅制的特點是分權制，財權、稅權明確劃分，王室與地方諸侯是分離的，諸侯對王室進貢只是一種義務，財政上并沒有統屬關系。這種分稅制類似西方國家的分稅制，聯邦政府與地方政府各有自己的財政體系和稅收系統。

（二）唐代中后期的分稅制

自秦代統一六國進入封建社會后，一直首先“集中式”財政體制，也即“統收統支”的財政體制。但到了唐代中期，由于藩鎮(zhèn)割據，中央財政沒有保障，再次實行分稅制。

唐德宗建中元年（公元780年），對唐前期“集中式”財政體制進行改革。國家把稅收劃分為中央稅和中央與地方共享稅。共享稅是唐代的“兩稅”，唐代中后期，隨著均田制的崩潰租庸調法遭到破壞，為了適應唐后期私有土地的發(fā)展，楊炎廢除了租庸調制，實行了兩稅法。兩稅法劃分為三部分：“一曰上供，二曰留使，三曰留州”?！吧瞎笔侵钢醒敕窒淼牟糠?，“留使”是設有節(jié)度使的州分享的兩稅收入，“留州”是非節(jié)度使州分享的兩稅收入。在兩稅收入的分配上供中央的稱為“貢內”，劃歸地方的稱為“供外”，三部分不是平均劃分的，不僅多少不同，而且根據形勢不斷地進行調整。

同時，對中央與地方的事權也進行了劃分。地方政府中一般州的事權：一是俸祿，即百官的薪俸，以保障地方政府的正常運轉。二是軍費，滿足地方軍隊的需要，地方軍隊除節(jié)度使所在州的駐軍外一般的州也有軍隊，稱“州兵”、“鎮(zhèn)兵”、“團練”等，所以唐代“諸州并設軍額”。唐代實行募兵制以后，軍隊的所有費用都由政府開支，地方軍隊的軍費也是各州的一大支出。如元和四年（809年）敕中云：“自今以后，送省及留使匹端，不得剝征折估錢，其供軍醬菜等價值，合以留州、送使錢充者，亦令見錢匹段均納?！避娰M的總額由兩個條件構成：第一是州兵的數量，即“常數”；第二是不同兵種的供給標準。三是交通運輸費，如《陸宣公集》卷20《論度支令京兆府折稅市草事狀》中云：“謹檢京兆府應征地稅草數，每年不過三百萬束。其中留供諸縣館驛及鎮(zhèn)軍外，應合入城輸納，唯二百三十萬而已。”館驛費不僅僅是草料，而且還包括“鞍馬、什物、作人、功價、糧課”等各項開支，這些費用要上報中央有關部門。四是行政管理費，即地方政府用于行政管理的費用如何征收的規(guī)定，反過來它就是地方政府的一項開支。以上是留州的主要預算項目，也是主要的事權。各州的預算項目雖然基本相同，但由于州與州大小不同，官吏、州兵人數也不一樣，館驛的多少也不平均，所以各州的留州額是有差別的。

設有節(jié)度使的州，其事權：一是軍費，所以留使錢糧又稱為 “供軍錢”、“供軍糧”、“供軍錢米”、“軍資錢米”等。二是官俸，據《新唐書·百官志》記載，唐代節(jié)度使一級官員多達30員，官俸支出也最高。三是賞賜費，主要用于賞賜和犒勞軍隊。這項開支從唐德宗建中初就已列為留使的預算項目。唐宣宗大中六年（852年），“賞賜每道每年給五千貫文，天德軍則給三千貫”，但各道多少是不一樣的，規(guī)定只是制作預算的大致標準。如果在戰(zhàn)事過多賞賜費不夠用的情況下國家還要追加，唐代中后期戰(zhàn)亂頗多，犒勞軍隊已成慣例，這一費用不可輕視。四是兵器修理費。唐代士兵的軍器，在府兵制下有一部分是士兵自備，募兵制實行后由國家供給，分稅制后作為軍府來說修理兵器是一項必不可少的開支。五是管理費用。這項費用也稱“雜給用錢”，主要用于雜費。其他費用還有行政管理費用、交通管理費等。唐代分稅制下，兩稅劃分中留州和留使額的預算項目，是按照各自的事權來制定的，與其說是預算劃分，倒不如說是事權劃分。

兩稅作為中央財政和地方的共享稅，被劃分為上供、留使和留州三個部分，實行定額制度，兩稅的征收每年是定額的，各州的征收量也“每年各有定額”。也就是說，把每年兩稅的總收入，按照中央、留使和留州的預算額劃分開來?！缎绿茣肪?2《食貨志》載，建中初年兩稅收入總計3000萬貫，“內供”大約為 950萬貫，占總數的京31.7%；“外供”即留州送使大約是 2050萬貫，占總數的68.3%。兩稅劃分給中央的部分地方必須首先完成，這是國家的硬性規(guī)定。如武宗時下詔指出：“州府兩稅錢物斛斗，每年各有定額，征科之日，皆申省司。除上供之外，留后（即留使）、留州任于額內方圓給用，縱有余羨，亦許州、使留備水旱?！奔幢Ｕ现醒攵愂罩?，其余的都歸地方所有，超過定額的部分也留給地方支配。

唐后期分稅制的特點，主要是劃分財政收入，而沒有劃分財權和稅種，地方的州、使沒有地方稅，只是與中央分享主要的財政收入，也就是將原來中央的主要稅收劃分為三，中央得其三分之一。

（三）國民政府時期的分稅制

孫中山先生領導的辛亥革命，徹底推翻了封建政權，在政治上、經濟上和文化上革故鼎新，采用西方發(fā)達國家的制度體系更替原來的封建制度，西方國家的財政制度第一次在中國落地，到國民政府時期得到多次調整和修改。

國民初年實行的分稅制，稅收分別劃分給中央和地方。國家收入有16種，主要是鹽稅、關稅、統稅。三稅收入1927年占總稅收的84.6%，1931年占總稅收的97.9%。地方收入有12種，主要有田賦、契稅、營業(yè)稅等。田賦是地方收入中第一大稅種，在各省歲入中占重要地位。1931年，山東田賦占歲入總數的60.8%，山西、寧夏、西康各省田賦占歲入總數的50%以上，江蘇、河南、新疆為40%以上。契稅是地方稅收中的第二大稅種，江蘇省1931年約為430萬元。營業(yè)稅是市級政府的主要稅種。1931年，南京市營業(yè)稅為47.608萬元，占其總收入581.7855萬元的8.19%。

國民政府1934年第二次全國財政會議決定實行省以下分稅制財政體制，加大縣級財政收入?？h級財政稅收共有7項，即土地稅（田賦附加）、土地陳報后正附溢額、田賦全部、中央撥補印花稅的三成、營業(yè)稅三成、土地改良物稅（房捐）、屠宰稅、其他依法許可的稅捐。經過這次劃分，縣級收入大為增強，具有了一定規(guī)模。

1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，為了適應戰(zhàn)爭的需要，1942年國民政府對分稅制財政體制進行了調整，將全國財政劃分為國家財政與縣財政兩大系統，省級財政并入了國家財政。國家與縣級稅收劃分，國家稅種有14種，即所得稅、遺產稅、地價稅、土地改良物稅、營業(yè)稅、營業(yè)許可稅、契稅、關稅、貨物稅、貨物出產稅、貨物出廠稅、貨物取締稅、印花稅、專賣收入；縣級稅種有12種，即土地稅的25%、土地陳報后正附稅溢額、土地改良物稅（房捐）、營業(yè)稅的三至五成、遺產稅的二至五成、印花稅三成、營業(yè)牌照稅、使用牌照稅、行為取締稅、屠宰稅、契稅附加、筵席及娛樂稅。

抗戰(zhàn)勝利后，國民政府于1946年召開第四次全國財政會議，決定恢復原來國家、省、縣三級分稅制財政體制，并對稅種進行了重新調整。稅種劃分為三個等級：一是國家財政，二是省級財政（行政院轄下的市與省平級），三是縣級財政（普通市與縣平級）。

國家稅收有10種，即營業(yè)稅 （由院轄市收入的30%劃歸國家）、土地稅（省縣市30%歸國家，院轄市收入的40%劃歸國家）、遺產稅的50%、印花稅、所得稅、特種營業(yè)稅、關稅、貨物稅、鹽稅、礦稅；省級稅收有3種，即營業(yè)稅 （總收入的50%）、土地稅 （總收入的20%）、契稅附加；行政院轄下市稅收有9種，即營業(yè)稅（總收入的70%）、土地稅（總收入的60%）、契稅、契稅附加、遺產稅（國家分給15%）、土地改良物稅（房捐）、屠宰稅、營業(yè)牌照稅、使用牌照稅、筵席及娛樂稅；縣市級稅收有10種，即營業(yè)稅 （省分給總收入的50%）、土地稅（總收入的50%）、契稅、遺產稅（國家分給30%）、土地改良物稅（房捐）、屠宰稅、營業(yè)牌照稅、使用牌照稅、筵席及娛樂、特別課稅。三級分稅制財政體制恢復后，分稅制出現新格局：一是稅種劃分呈現出共享稅，有些大的稅制由三級政府共享；二是財力分配出現“啞鈴式”的格局，省級政府稅收較少，中央和縣級政府財力較大。這樣的劃分是有其用意的，也是有其理由的，值得關注。

二、中國歷史上分稅制產生的原因

分稅制在西方有著悠久的歷史，是從中世紀產生發(fā)展而來的。從其產生的基礎來看，與西方國家的聯邦制分不開，這應該是它生產發(fā)展的土壤。那么，離開了這塊土壤，在單一的政治體制下會不會生產分稅制，從中國的歷史來看是可以的。

（一）周代財政分權制與分封制

周代財政分權制的生產與當時政治上的分封制密切相關。我國奴隸社會發(fā)展到周代時期，政治統治仍然維系這宗族分封制。分封制是“既封且建”，即“列爵曰封，分土曰建”，也就是政治上封爵位，經濟上分疆土，而且可以世襲。

周武王消商后，為了統治殷商遼闊的疆域，對殷人和一切被征服的方國部落，大封諸侯，以藉西周的政權之穩(wěn)定。在原殷人統治的疆域上封兄弟15人，同姓40人和異姓將領們?yōu)榇笮≈T侯。這些被封的諸侯們，率領各自的軍隊和同族之國人，到全國各地筑城建邦，統治當地的臣民，護衛(wèi)著周天子的中央政權。

諸侯“授民授疆”有明確的規(guī)定，《周禮·大司徒之職》中說得很清楚：“掌建邦之土地之圖與其人民之數，以佐王安撫邦國。以天下土地之圖，周知九州之地域廣輪之數，辨其山林、川澤、丘陵、墳衍、原隰之名物，而辨其邦國都鄙之數，制其畿疆而溝封之。”每一個諸侯國的疆域多大，川澤山林多少，耕地土產怎樣皆有定制：“諸公之地，封疆方五百里；諸侯之地，封疆方四百里；諸伯之地，封疆方三百里；諸子之地，封疆方二百里；諸男之地，封疆方百里?！痹谶@種分封制下，由于公、侯、伯、子、男以及卿、大夫、士都封給大小不等的疆土和民眾，由其自立，費用王室統統不管，這就是所說的“公食貢，大夫食邑，士食田，庶人食力”，各諸侯國必須有自己的財權。所以，在這種分封制下需要實行財政分權制，而難以實行高度集中的財政體制，這是由政治體制所加大的。這時期的分權制顯然早于西方國家中世紀產生的分稅制，分權制與分稅制既有區(qū)別又有相同之處，不同之處是分權制比分稅制還要徹底，相同之處是中央與地方各有其財政。為什么在世界的東西方都會產生這樣的財政體制，大概是二者的政治體制相近。

（二）唐代分稅制與藩鎮(zhèn)割據

從中國封建社會的歷史看，集中式的財政體制大多是與統一的政治體制和環(huán)境相匹配。當政治體制發(fā)生變化時財政體制也會隨著發(fā)生變化，分稅制便由此而來，唐代的分稅制就是這樣產生的。

唐代前期，在均田制上實行的是府兵制，士兵是從農民中征調而來的，輪番服役，戰(zhàn)事結束，兵散于府，將歸于朝，帥無握兵之權，兵無世襲之家。這種軍事制度的最大優(yōu)點，保障軍事權力高度集中在中央，使全國的政治形勢始終保持著內重外輕的局面。到從唐代中期開始，隨著均田制的破壞，府兵制改為募兵制。府兵制改為募兵制以后，軍隊成為專業(yè)性質，而且可以帶家屬，國家在邊防給田地屋宅，長期生活在駐地，成為職業(yè)兵。有專門的節(jié)度使長期帶領，形成制約和威脅中央的勢力。至天寶元年（742年），設置十節(jié)度使，西邊有安西、北庭、河西節(jié)度使，北邊有朔方、河東、范陽節(jié)度使，東邊有平盧節(jié)度使，西南有隴右、劍南、嶺南節(jié)度使。開元初，邊防軍多達60余萬，天寶時有49萬人，平均每個節(jié)度使擁兵4.9萬人，最大的節(jié)度使有兵9萬多人。二是具有行政權。如邊防的屯田和營田都由節(jié)度使來管理。開元、天寶年間，節(jié)度使在財經方面的權力進一步擴大，如安祿山“持節(jié)充平盧節(jié)度使、度支、營田、陸運、捍（押）兩番、渤海、黑水等四府經略、處置、平盧軍攝御使大夫、管內采訪處置等使”。節(jié)度使除了控制軍權外，還掌握屯田、財政、糧食調撥、司法、檢察等行政權力，權力膨脹到地方一級政府。

“安史之亂”以后，節(jié)度使的設置急劇增加。原來節(jié)度使只設在邊郡，安史之亂中在內地州縣也開始設立節(jié)度使。各地節(jié)度使稱王稱帝，有的“招合遺孽，治兵繕邑，部下各數萬勁兵”；有的“文武將吏，擅自署置，貢賦不入于朝廷，雖稱藩臣，實非王臣”；還有的互為表里，“意在以土地傳付子孫”。地方的所有賦稅自行征收，攫為己有，“戶版不籍于天府，稅賦不入于朝廷”。如成德節(jié)度使李寶臣，“不輸王賦”；淮西鎮(zhèn)節(jié)度使李師道，“征賦所入，盡留贍軍，貫絹尺帛，不入王府”；宣武鎮(zhèn)節(jié)度使韓弘，“四州征賦，皆為己有，未嘗上供”。藩鎮(zhèn)控制的地區(qū)賦稅不僅不繳納中央，而且還截留其他地區(qū)上繳中央的賦稅。如地處運河附近的汴州（今開封）節(jié)度使李靈曜，“據汴州，公私財賦，一皆遏絕”。因此，中央越來越弱，藩鎮(zhèn)越來越強。所以，國家財政收入大為削減。

在與藩鎮(zhèn)長期斗爭的過程中，中央一方面為了取得一定的財政收入，保證中央的財力；另一方面為了照顧藩鎮(zhèn)的利益，不得不承認已經形成事實的地方財權，讓各地節(jié)度使上繳一部分賦稅，供中央費用，留下一部分由地方開支。由此可知，只要政治體制上發(fā)生分裂，分稅制就會重現，唐代中期中央與藩鎮(zhèn)的關系就如同周代王室與諸侯的關系，也如同西方國家中央與自治州的關系，正是這種政治體制誘發(fā)了分稅制的出現。

（三）民國政府分稅制實施的原因

首先是政治體制的革新。1912年辛亥革命推翻了中國的封建帝制，開啟了資產階級民主共和政體，這是我國歷史上政治體制的第二次重大改革。孫中山為大總統后，參照西方政治制度，結合中國考試、監(jiān)督二權，建立了一種新的分權制，設行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院。這種政府組織在當時是面貌一新的。這是臨時政府的構成。同時，在以孫中山為總統的臨時政府（即總統府）之下，又成立了總理內閣制，設置總理與各部部長職務。建立了國會制度，國會分為兩院：一是參議院，由各省選派的參議院組成，有立法權、選舉大總統組織政府之權、財政權和對行政的咨詢權；二是眾議院，成員由各省按人口選舉，任期三年。當時地方政府仍然采用省制，對于省的地位，孫中山主張地方自治，袁世凱取得大總統后下來實行行政制，但實際上地方政府已經開始自治或獨立。這樣的政治體制是按照西方國家的政治體制而建立的，財政體制要與其相適應，自然要廢除與其政治體制格格不入的高度集中的財政體制，實行分稅制財政體制。這種政治體制雖然在袁世凱時期遭到破壞，使其名存實亡，但袁世凱當皇帝以及之后的張勛復辟都是短命的，沒有逆轉歷史發(fā)展的潮流，這種政治體制盡管走樣但在形式上卻延續(xù)下來。

其次是財政制度現代化趨勢的發(fā)展。我國在清末民初面對帝國主義的侵略瓜分，出現了“西學東漸”熱潮，大批留學生到國外學習先進的文化、知識和技術，努力使古老落后的中國通過西方國家的道路富強起來。社會上大批愛國志士為了救亡圖存也紛紛出國考察先進國家的政治、經濟、軍事、文化、教育，通過改革、軍事、實業(yè)、教育救國圖強?！拔鲗W東漸”中不僅國外的政治軍事制度在中國落地，而且新的財政制度也成為改革的選擇。于是，財政制度現代化成為當時中國財政革故鼎新的必然趨勢，從孫中山先生建立分稅制以來已經成為定局，以后的北洋政府抑或國民政府都是無法改變的，否則就是逆改革潮流和發(fā)展趨勢而行，這樣的政府是不會長久的。所以，分稅制由此代替了中國封建社會傳統的高度集中的統收統支財政體制，成為中國近現代主要的財政體制而發(fā)展下來。

再次是中央財政危機所致。如果說社會發(fā)展趨勢和中國改革圖強是近現代實行分稅制的政治原因的話，那么中央政府的財政危機就是其中的內在原因。中國財政預算制度從晚期時期發(fā)生了一個巨大的變化，一是在財力分配上由原來的高度集中的統收統支制度變?yōu)橹醒肱c地方的分稅。原來中央的主要收入項如丁漕、鹽課、鹽厘、常關稅、海關稅、厘金以及各項捐輸均列作“各省入款”，地方政府的收入占全國財政收入的90%以上，中央財政只是來自皇莊等國有資產收入。原來財政預算權全部集中在中央，地方收支全由中央撥付，現在財政預算權移至地方政府，中央經費由各省解款，國家的預算決定權由中央下移至地方，這是中央依仗各地鎮(zhèn)壓農民起義必然的結果。二是傳統的封建“上解”制度越來越失效。隨著地方財力和軍事力量的強大，各地軍閥相繼獨立，地方向國家解款制度中斷，中央政府財政處于極度困難的境地。到北洋政府時期國家財政已到了崩潰的程度，只好依靠借新債換舊債度日。在這種情況下，中央政府繼續(xù)推行分稅制其目的就是借此制度明確中央和地方的稅收，使中央的稅收名正言順地得到保障，以緩解財政危機。與中央政府相對應的地方政府，為了滿足極大的行政、軍事開支，除了國家規(guī)定的稅收外，不惜竭澤而漁、殺雞取卵，財政制度混亂到極點?！叭我馊≈T人民，苛捐雜稅，誅求無厭，至民不聊生，赤地千里。而繁富省分，亦復擁兵把持，以貪官污吏為爪牙，搜括民財，盡飽私囊，工商因之凋敝，而軍費之積欠如故，民眾怨毒所積已久?！边@樣的國家危于累卵，政權首先從基層垮塌，政府也需要通過分稅制對地方政府加以節(jié)制。

比較而言，國民政府分稅制具有以下特點：一是明確劃分稅種。中央與地方的稅收以稅種來定，不是一種稅收分成制。以稅種決定收入，類似周代的分權制，不同于唐代的分稅制。二是明確劃分事權，各級政府的事權由其財政收入開支，事權清單是比較清楚的。三是照顧了地方財力，加強了地方財政收入。四是采取獨立稅制，取消附加稅制，這是一個改進。

三、中國歷史上分稅制對政府間財政關系的影響

分稅制產生、實施于我國歷史上不同時期，制度不論是本土的還是舶來的，政府不論是自愿的還是被迫的，都是對中國高度集中的財政體制的一種改革，對當時的政治、經濟和社會的發(fā)展產生了一定的影響，其中的經驗值得借鑒，教訓也值得汲取。

（一）中國歷史上分稅制改革的意義

1、促進了我國財政體制的改革創(chuàng)新。我國自秦始皇建立大一統的封建帝國以后，長期實行高度集中的財政體制。這種財政體制有其自身的優(yōu)點，如保障中央集權維護國家的統一，集中財力辦大事等。但也存在著不少的缺點：一是中央始終控制著財權，致使地方政府失去了積極性，不能很好地發(fā)揮地方財政的作用，地方財政只是中央財政的附庸而已。二是地方政府沒有財力，限制了地方經濟社會的發(fā)展，地方政府的職能不過是收稅、斷案，維持局面，無力發(fā)展地方經濟，即使維持正常的運轉也比較困難。三是引發(fā)地方苛捐雜稅叢生。地方政府財力不足，只好巧立名目，搜刮百姓，所以表面看財權財力高度集中，實際上地方政府濫收亂征，對財政體制造成很大的破壞。結果是中央財權旁落，財政制度混亂。分稅制的出現，對傳統的財政體制是一次根本的改革，雖然還不完善，甚至當時的條件也不一定成熟，但開啟了一條新的路徑，在財政體制的創(chuàng)新方面發(fā)揮了不可磨滅的作用。而且，分稅制的實施避免了高度集中的財政體制的缺陷，使中央與地方財政資源進行了一次重新分配，合理配置，既保障了中央應有的財力，又使地方得到一定的財源，是有其合理性和進步性的。

2、奠定了我國縣級財政的基礎。我國從秦代就實行了郡縣制，但是在高度集中的財政體制下，地方財政并沒有得到應有的重視，特別是縣級財政長期是省級財政的附庸。縣級財政地位的奠定是從1934年國民政府第二次全國財政會議開始的，如果說1934年奠定了縣級財政的地位的話，那么1942年國民政府第三次財政會議實行二級分稅制以后，進一步鞏固了縣級財政的地位。1946年三級分稅制體制恢復后，縣級財政仍然是國家的一級財政，而且一直保持到現在。

（二）分稅制對政府間財政分配關系的影響

1、加強了中央財政收入。分稅制的實施目的，對于西方國家來說，是在政府之間合理配置財政資源，以便使與其承擔的事權相匹配。有趣的是在中國歷史上，實行分稅制的目的大都是為了保障中央財政的收入。唐代安史之亂后，國家賦稅不足供費，分稅制實行后財政狀況發(fā)生了明顯好轉?！锻ǖ洹肪?《賦稅下》載建中初年，每年兩稅收入，錢為3000余萬貫，米麥1600余萬貫。《新唐書·食貨志》及《文獻通考·田賦考》記載每年收入錢3000余萬貫，米2000余萬貫?！顿Y治通鑒》卷226記載每年收入錢1089余萬貫，谷2157余萬石。雖然各書記載不大相同，但卻有力地證明了分稅制實行后中央財政收入發(fā)生了顯著改變。民國時期實行分稅制的意圖也是為了保障中央的財政收入。清末，中央集權衰微，地方上解制度遭到破壞，高度集中的財政體制名存實亡。當時地方或稱自治，或稱獨立，中央財政難以維持。通過實行分稅制明確中央稅收的范圍和地方稅收的范圍，使中央財政得到保障。

2、緩解了國家財政危機。中國歷史上的分稅制大多是化解國家財政危機的舉措，使國家財政從混亂轉入規(guī)范，在新的財政體制下重新運行。唐代安史之亂后，租庸調制因破壞無法實行，新的賦稅制度還未建立，新舊并存，名目萬端，賦稅制度混亂到了極點。如楊炎所說的：“丁口轉死，非舊名矣；田畝移換，費舊額亦；貧富升降，費舊第矣……科斂之名凡數百，廢者不削，重者不去，新舊仍積，不知其涯”。分稅制后使唐后期的財稅制度走向規(guī)范，中央和地方的經濟利益得到了合理的調節(jié)，中央和地方的財權關系得到了肯定，從而使國家的財政運轉走上了正常的軌道。民國初年分稅制的實施也起到了這一作用，清末中國地方自治，軍閥割據，傳統的財政體制難以維系，代之而起的分稅制保障了新形勢、新體制下財政的正常運轉。

3、導致中央集權弱化。從西方分稅制實施的歷史動機來看，分稅制是地方政府相互博弈的結果。中世紀，由于各地方政府利益的沖突，需要有一個凌駕于地方政府之上的組織來協調，于是成立了聯邦政府。各地地方政府將其財權和稅權分割一部分給予聯邦政府行使其協調的職能，但劃分的財權和財力是有限的，決定了聯邦政府長期處于劣勢地位?？疾熘袊鴼v史上的分稅制，由于大都在發(fā)生財政危機的時候實施，是在中央政府處于弱勢情況下實施的，所以只能化解財政危機，而不能恢復原來中央集權下的政治權威。如唐代實行分稅制后，國家政治形勢由原來的“干強枝弱”轉為“干弱枝強”，中央政府的權力一步步弱化，最終導致地方割據，形成五代十國的分裂局面。民國時期實行分稅制后，中央政府也沒有恢復到清前期的政治地位和優(yōu)勢，國民政府時期也同樣如此。即使周代的分權制財政體制，也同樣導致周王室的衰微，代之而起的是戰(zhàn)國爭霸的時代。所以，分稅制實行后，中央政府的政治權力明顯衰弱，這在中國歷史上是一個普遍的現象。

（三）中國歷史上分稅制的啟示

首先，正確處理中央和地方的財政分配關系是實行分稅制的前提。分稅制有其積極、合理的一面，如發(fā)揮兩個積極性，但也有其不可否認的缺陷，即削弱中央政府的控制能力，動搖國家的政治中心，使政治出現動蕩，社會陷入混亂。中國歷史上周代實行的財政分權制就走向了這樣的結果，由于各諸侯國擁有充足的財力和軍事力量，周王室與其之間沒有財政上的隸屬關系，無法對其加強制約，導致王室越來越弱，諸侯越來越強，國家政令難以貫徹實施，最后出現了諸侯爭霸的春秋戰(zhàn)國時期，經過長期的兼并戰(zhàn)爭，至秦始皇時才使中國恢復了統一。秦始皇正是吸取了這一教訓，從此實行高度集中的政治體制和財政體制，以期保持 “干強枝弱”的政治局面。即使唐代中后期實施分稅制和民初及國民政府時期實行分稅制，也非常注意這一方面——保障中央政府應有的財權和財力，應該說這是一個前提。但不能因此不顧地方政府的利益，如果地方政府沒有一定的財權和財力，就無法發(fā)揮地方政府的作用，這與集中的財政體制沒有區(qū)別，失去了分稅制實施的意義。其次，合理地劃分稅種是分稅制財政體制的關鍵，不僅要保障中央政府的收入，也要照顧到地方政府的財力，特別是加強縣級財政稅收。再次，稅種劃分不宜過多設置共享稅，共享稅容易影響事權與財力的匹配?！?/p>

（作者單位：中國財政科學研究院）

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