◎ 盧文剛 王雅萱 古國(guó)偉 傅基虎 劉 沛

城市應(yīng)急管理改革創(chuàng)新：佛山市的實(shí)踐、挑戰(zhàn)與策略選擇

◎ 盧文剛 王雅萱 古國(guó)偉 傅基虎 劉 沛

在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了“十二五”期間佛山市應(yīng)急安全管理工作的實(shí)踐探索和取得的成效，剖析存在的主要問題；在分析“十三五”時(shí)期面臨形勢(shì)基礎(chǔ)上，對(duì)佛山市“十三五”期間加快城市應(yīng)急體系現(xiàn)代化建設(shè)，全面提升城市應(yīng)急能力提出相應(yīng)的政策措施建議。

應(yīng)急管理 應(yīng)急體系 應(yīng)急能力 “十三五”規(guī)劃 佛山

“十二五”期間，佛山市在市委、市政府的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，各區(qū)、各部門緊緊圍繞應(yīng)急管理工作“無急可應(yīng)，有急能應(yīng)”的目標(biāo)要求，加大創(chuàng)新力度、加強(qiáng)資源整合、強(qiáng)化精細(xì)管理、夯實(shí)基層基礎(chǔ)，全面提升應(yīng)急能力水平，應(yīng)急管理綜合實(shí)力穩(wěn)步提升，較好地完成了“十二五”規(guī)劃的工作目標(biāo)?！笆濉逼陂g，佛山應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《佛山市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》等有關(guān)法律法規(guī)和佛山市實(shí)際, 深入剖析佛山市應(yīng)急管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀、面臨形勢(shì)與挑戰(zhàn)及存在問題，系統(tǒng)闡明建設(shè)目標(biāo)和措施，以全面加強(qiáng)應(yīng)急體系現(xiàn)代化建設(shè)提升應(yīng)急能力現(xiàn)代化水平，為佛山市率先全面建成高水平小康社會(huì)提供有力的公共安全和應(yīng)急保障。

一、“十二五”時(shí)期應(yīng)急管理的實(shí)踐探索

（一）應(yīng)急體制建設(shè)不斷完善

市直各部門在應(yīng)急法制建設(shè)上狠下功夫、不斷完善針對(duì)性的應(yīng)急管理法規(guī)體系。如市安監(jiān)局結(jié)合安全生產(chǎn)工作實(shí)際，制定《佛山市安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》，指導(dǎo)各區(qū)、各部門科學(xué)開展安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分析工作。同時(shí)出臺(tái)《佛山市安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》，促進(jìn)安全生產(chǎn)由事后整治、事故排查向事前規(guī)劃引導(dǎo)轉(zhuǎn)變；市水務(wù)局切實(shí)落實(shí)以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的防汛責(zé)任制，完善省三防責(zé)任人信息管理系統(tǒng)建設(shè)；市農(nóng)業(yè)局制定《佛山市農(nóng)業(yè)局（農(nóng)管辦）應(yīng)急管理工作方案》，進(jìn)一步明確了組織構(gòu)架和職責(zé)分工；市供電局組織修編《佛山供電局應(yīng)急管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)書》等8份文件，建立健全應(yīng)急管理制度體系；市氣象局出臺(tái)《佛山市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》，完善了發(fā)布業(yè)務(wù)流程和工作制度，并積極推進(jìn)《佛山市氣象災(zāi)害預(yù)防條例》的立法工作。

（二）應(yīng)急預(yù)案管理更加規(guī)范

應(yīng)急預(yù)案體系更加健全。根據(jù)“廣覆蓋、易操作、重實(shí)用”的思路，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案管理，增強(qiáng)預(yù)案的可操作性，拓寬預(yù)案的覆蓋面，逐步建立起以總體預(yù)案為統(tǒng)攬，各大職能部門和企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案為支撐，各專項(xiàng)預(yù)案為補(bǔ)充的應(yīng)急預(yù)案體系，為及時(shí)應(yīng)對(duì)和妥善處置突發(fā)事件夯實(shí)基礎(chǔ)。2012年，市政府對(duì)《佛山市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行修訂并重新印發(fā)，從組織架構(gòu)、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理等方面對(duì)總體應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行更新。同時(shí)，狠抓應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)管理，要求各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案發(fā)布滿三年尚未修訂過的預(yù)案均需修訂，雖未超過三年，但存在應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其職責(zé)等發(fā)生調(diào)整的亦應(yīng)及時(shí)修訂。2014年補(bǔ)充制定了《佛山市處置電網(wǎng)大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案》《佛山市處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》等市級(jí)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。2015年修訂發(fā)布了《佛山市港口危險(xiǎn)貨物事故應(yīng)急預(yù)案（2015年版）》《佛山市公路橋梁與城市道路橋梁安全事故應(yīng)急預(yù)案》《佛山市水上交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等。市安監(jiān)部門還推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案“卡片化”改造工作，使應(yīng)急預(yù)案更具針對(duì)性，更便于掌握和操作。

應(yīng)急預(yù)案演練效果日趨明顯。高度重視應(yīng)急演練，把應(yīng)急演練作為提升突發(fā)事件處置水平的突破口，市相關(guān)職能部門和有關(guān)企業(yè)每年都積極組織開展消防、安全生產(chǎn)、防汛、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等各類演練，各區(qū)、鎮(zhèn)（街道）每年亦至今組織一次應(yīng)急演練，檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的有效性、實(shí)用性。

（三）應(yīng)急救援隊(duì)伍不斷壯大

加大應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)力度，提升應(yīng)急隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)水平。如市環(huán)保局組建了突發(fā)環(huán)境事故救援隊(duì)；交通運(yùn)輸主管部門普遍建立了水運(yùn)應(yīng)急保障隊(duì)、道路搶險(xiǎn)隊(duì)、交通在建工程搶險(xiǎn)隊(duì)、客運(yùn)應(yīng)急保障隊(duì)和貨運(yùn)應(yīng)急保障隊(duì)等應(yīng)急隊(duì)伍；市公路系統(tǒng)組建“佛山市公路交通運(yùn)輸保障大隊(duì)”；市衛(wèi)生計(jì)生局共建立了19支市級(jí)應(yīng)急救援隊(duì)伍，涵蓋11個(gè)公共衛(wèi)生大類，共計(jì)180多人，下屬區(qū)鎮(zhèn)（街道）也建立了相關(guān)的救援隊(duì)伍；市三防指揮部大力推進(jìn)搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)，擁有兩支省級(jí)抗洪搶險(xiǎn)隊(duì)伍，在佛山市和其它市的搶險(xiǎn)活動(dòng)中表現(xiàn)優(yōu)異。2015年，市層面出臺(tái)佛山市鎮(zhèn)（街道）專職消防隊(duì)建設(shè)管理規(guī)定，成立區(qū)綜合應(yīng)急救援大隊(duì)，由區(qū)消防大隊(duì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度使用，提升了應(yīng)急救援的專業(yè)化水平。此外，“十二五”期間應(yīng)急管理專家隊(duì)伍建設(shè)也成效明顯，2014年，市成立了第三屆突發(fā)事件應(yīng)急管理專家組，涉及突發(fā)事件的各個(gè)領(lǐng)域。同時(shí)，市積極組織專家積極參與應(yīng)急管理理論研究和開展應(yīng)急管理宣教培訓(xùn)，較好地發(fā)揮專家的參謀顧問作用。各區(qū)應(yīng)急辦也聘請(qǐng)了區(qū)應(yīng)急管理專家，均成立了區(qū)應(yīng)急管理專家組，各職能部門建立了本專業(yè)的專家?guī)?，如市衛(wèi)生計(jì)生局重新梳理了醫(yī)療系統(tǒng)的專家，并建立了6個(gè)類型總共40人的市衛(wèi)生系統(tǒng)專家組。同時(shí)，市、區(qū)都建立了應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，其中大多數(shù)人是從共青團(tuán)的志愿者隊(duì)伍中自愿報(bào)名參加。2014年市民政局組建了佛山市救災(zāi)志愿者隊(duì)伍，在自然災(zāi)害應(yīng)急救助、防災(zāi)減災(zāi)宣傳方面充分發(fā)揮作用。此外，從2014年開始，南海區(qū)政府與佛山藍(lán)天救援隊(duì)、南海菠蘿義工隊(duì)、南海無線電通訊隊(duì)、南海無人機(jī)隊(duì)等4支專業(yè)民間應(yīng)急隊(duì)伍建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各類社會(huì)專業(yè)應(yīng)急力量的加入，成為政府應(yīng)急救援力量的強(qiáng)有力補(bǔ)充。

（四）應(yīng)急保障建設(shè)重點(diǎn)突出

應(yīng)急物資裝備體系不斷健全。市各級(jí)政府部門大力加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作，通過自儲(chǔ)或協(xié)議代儲(chǔ)的形式，建立災(zāi)害救助物資倉(cāng)儲(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，共設(shè)立市級(jí)倉(cāng)儲(chǔ)2個(gè)、區(qū)級(jí)倉(cāng)儲(chǔ)4個(gè)、鎮(zhèn)（街）級(jí)倉(cāng)儲(chǔ)45個(gè)，村（居）級(jí)倉(cāng)儲(chǔ)218個(gè)，各級(jí)倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)面積達(dá)12.8萬平方米，儲(chǔ)存物資折款300多萬元。安監(jiān)部門目前已收錄了1164個(gè)應(yīng)急物資庫(kù)，共10大類、113小類、4142種應(yīng)急物資，以及佛山市的港口和碼頭分布圖等，同時(shí)對(duì)智能倉(cāng)庫(kù)管理作進(jìn)一步規(guī)范，有效保證全市各類生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援處置工作的需要。由于藥品儲(chǔ)備的時(shí)效性等問題，市衛(wèi)生計(jì)生局通過與企業(yè)合作，共同開展藥品儲(chǔ)備工作，較好地提高了物資儲(chǔ)備與管理的效率。另外，佛山市禪城區(qū)與區(qū)內(nèi)的超市、糧油店等企業(yè)單位達(dá)成代儲(chǔ)應(yīng)急物資的協(xié)議，通過采取實(shí)物儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合的物資保障模式，既保證了應(yīng)急所需，又節(jié)省了大量資金。

著力推進(jìn)應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所建設(shè)。按照省政府的要求，近年不斷加大投入力度，加強(qiáng)應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所建設(shè)。截至2015年8月底，市、區(qū)應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所總面積達(dá)到173.2萬平方公里，容納總?cè)藬?shù)達(dá)42.9萬人，容納率達(dá)到39%。為方便市民有災(zāi)來時(shí)方便尋找避護(hù)場(chǎng)所，2014年底市還完成了全市1400多個(gè)避護(hù)場(chǎng)所電子地圖標(biāo)識(shí)。各區(qū)都重點(diǎn)建設(shè)一批示范性應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所，以點(diǎn)帶面、全面鋪開應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所建設(shè)。下一階段，全市的應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所將逐步納入數(shù)據(jù)化管理，由應(yīng)急技術(shù)平臺(tái)統(tǒng)一歸檔調(diào)度。

（五）應(yīng)急平臺(tái)應(yīng)用成效漸顯

應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)初具成效?！笆濉逼陂g，佛山市加強(qiáng)應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，通過建設(shè)應(yīng)急指揮場(chǎng)所（硬件總集成）、視頻接入系統(tǒng)、應(yīng)急通信系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)中心和綜合應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)（軟件總集成）等子項(xiàng)目，初步實(shí)現(xiàn)面向政府各級(jí)行政單位，對(duì)各級(jí)專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)進(jìn)行綜合管理，致力于形成一個(gè)協(xié)調(diào)高效、綜合統(tǒng)一、資源優(yōu)化、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、責(zé)權(quán)分明的應(yīng)急平臺(tái)。

全市各區(qū)的應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展。佛山市禪城區(qū)社會(huì)綜合治理指揮中心所建設(shè)的社會(huì)綜合治理云平臺(tái)，其數(shù)字化管理與完善的信息存儲(chǔ)使得該系統(tǒng)可以初步實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)判和預(yù)警效果。近幾年來，通過不斷完善平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)，升級(jí)功能，使平臺(tái)更實(shí)用，在“行通濟(jì)”、“迎春花市”等大型活動(dòng)公共安全保障中，起到了良好的監(jiān)控和指揮作用。南海區(qū)是廣東省第一批應(yīng)急平臺(tái)系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)單位，在2013年10月完成應(yīng)急平臺(tái)的二次開發(fā)工作并正式投入使用。三水區(qū)建設(shè)區(qū)智能防控平臺(tái)，強(qiáng)化3G單兵應(yīng)用，2013年12月通過竣工驗(yàn)收，正式投入使用。

（六）監(jiān)測(cè)預(yù)警能力明顯提高

“十二五”期間，佛山市在提高突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警能力方面進(jìn)行了積極探索：創(chuàng)新社會(huì)協(xié)同機(jī)制，拓寬發(fā)布渠道，突破預(yù)警信息發(fā)布“最后一公里”。市政府授權(quán)佛山電臺(tái)92.4頻率為應(yīng)急廣播頻率，通過應(yīng)急廣播向社會(huì)公眾發(fā)布預(yù)警、傳播突發(fā)事件信息。市氣象局與三大運(yùn)營(yíng)商簽訂了《佛山市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布綠色通道協(xié)議書》，并建成和完善電視、電臺(tái)、網(wǎng)站、12121、“村村響”大喇叭、顯示屏、“智慧驛站”、“手機(jī)應(yīng)用、QQ、微信、微博”等十多種發(fā)布渠道，提高了預(yù)警信息的覆蓋面和實(shí)效性。市地震局建成了佛山市數(shù)字地震遙測(cè)臺(tái)網(wǎng)以及地震烈度速報(bào)與預(yù)警工程，基本實(shí)現(xiàn)了市200公里范圍內(nèi)2.0級(jí)以上地震的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)能力。南海區(qū)在全省率先將人防防空警報(bào)器納入突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)，依托人防防空警報(bào)器的語音廣播功能進(jìn)行災(zāi)難預(yù)警。高明區(qū)以“村村響”大喇叭廣播系統(tǒng)為創(chuàng)新點(diǎn)，率先建成了多功能全覆蓋的應(yīng)急廣播系統(tǒng)。

（七）風(fēng)險(xiǎn)隱患排查穩(wěn)步實(shí)施

佛山市以全面構(gòu)建突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患定期排查、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效整改、動(dòng)態(tài)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)管理體系為目標(biāo)，進(jìn)一步加大工作力度，深入推進(jìn)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防控工作常態(tài)化，著力健全突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和整改長(zhǎng)效機(jī)制。率先制定《佛山市突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患排查整改管理工作指引》，明確17類重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患分級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為全市各級(jí)各部門開展風(fēng)險(xiǎn)隱患排查整改工作提供了具體工作指引。創(chuàng)新利用已有應(yīng)急技術(shù)平臺(tái)抓好各類風(fēng)險(xiǎn)隱患的登記和核銷工作，落實(shí)工作責(zé)任制，確保排查不留死角，整改不反彈、不復(fù)發(fā)，力爭(zhēng)從源頭治理上提升應(yīng)急保障水平。

二、“十三五”時(shí)期面臨的形勢(shì)、挑戰(zhàn)和亟需優(yōu)化的問題

（一）“十三五”時(shí)期應(yīng)急管理面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

“十三五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵時(shí)期，是全面深化改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)時(shí)期，佛山市應(yīng)急管理工作既面臨新的歷史機(jī)遇，又面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.突發(fā)事件多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)給應(yīng)急管理工作帶來新挑戰(zhàn)

自然災(zāi)害進(jìn)入多發(fā)頻發(fā)期。龍卷風(fēng)、臺(tái)風(fēng)、暴雨、高溫、低溫雨雪等極端天氣氣候事件頻發(fā)，時(shí)空分布出現(xiàn)新變化；特大洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害發(fā)生的可能性加大。生產(chǎn)事故防控形勢(shì)嚴(yán)峻。安全生產(chǎn)基礎(chǔ)依然薄弱，安全生產(chǎn)領(lǐng)域長(zhǎng)期積累的各種安全問題仍很突出，重特大事故發(fā)生的可能性仍然較大；危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏等造成重特大突發(fā)環(huán)境事件的隱患增多。公共衛(wèi)生事件防控任務(wù)依然繁重，食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在，打擊假冒偽劣食品藥品的任務(wù)仍然嚴(yán)峻；法定報(bào)告?zhèn)魅静》揽厝蝿?wù)依然艱巨，保護(hù)公眾生命健康安全責(zé)任重大。社會(huì)安全形勢(shì)不斷變化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，誘發(fā)群體性事件因素增加，流動(dòng)人口不斷增多，社會(huì)治理任務(wù)日益繁重，網(wǎng)絡(luò)與信息安全問題日漸嚴(yán)峻，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)十分艱巨。

2.佛山經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要應(yīng)急管理工作提供新保障

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要應(yīng)急管理工作提供新保障。佛山市作為全國(guó)先進(jìn)制造業(yè)基地、廣東重要的制造業(yè)中心，是“廣佛都市圈”“廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈”“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”的重要組成部分，在廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于領(lǐng)先地位，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展需要應(yīng)急管理工作提供安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。社會(huì)治理需要應(yīng)急管理工作提供新保障。一方面，隨著佛山市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民群眾的生活水平不斷提高，對(duì)應(yīng)急管理和公共安全工作的要求和期望也隨之增加。另一方面，隨著貧富差距的拉大，社會(huì)治理日趨透明化，社會(huì)矛盾也日益突出，個(gè)人極端事件隱患增大，群體性事件多發(fā)頻發(fā)，加強(qiáng)應(yīng)急管理工作則顯得越來越重要和迫切。

（二）亟需優(yōu)化的突出問題

1.應(yīng)急管理體制尚需進(jìn)一步改革

機(jī)構(gòu)設(shè)置待健全。應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)還不夠健全，目前已成立的應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)性質(zhì)多樣，上下級(jí)機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能不對(duì)應(yīng)，各級(jí)各部門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分仍有不明晰之處。應(yīng)急管理工作人員相對(duì)短缺且缺乏一定補(bǔ)充。應(yīng)急管理工作量大任務(wù)緊，但人員編制未能及時(shí)落實(shí)到位，且值班缺乏一定補(bǔ)貼，相關(guān)經(jīng)費(fèi)得不到保障，工作人員離職離崗的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，難以保證應(yīng)急工作的順利開展?；鶎討?yīng)急管理體制尤為薄弱。鎮(zhèn)、街等一級(jí)政府的應(yīng)急部門和機(jī)構(gòu)絕大部分是掛職的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，工作人員大多兼職，同時(shí)負(fù)責(zé)多項(xiàng)工作，應(yīng)急管理工作缺少專人負(fù)責(zé)?；鶎討?yīng)急管理工作人員大多不是公務(wù)員編制，不利于保持穩(wěn)定性和調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。由于基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)不夠健全，導(dǎo)致應(yīng)急管理基層基礎(chǔ)工作薄弱，從上到下層層衰減，管理能力弱化，制約了應(yīng)急管理工作的開展。

2.應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)尚可進(jìn)一步優(yōu)化

各市直部門應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)互聯(lián)互通待深入。目前各級(jí)政府及政府各部門大多都設(shè)有應(yīng)急指揮平臺(tái)，但各個(gè)應(yīng)急指揮平臺(tái)尚未完全實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，各個(gè)單位的應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)多有重復(fù)，既不能保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確和全面，又在一定程度上造成資源浪費(fèi)。此外，鑒于有些部門自身工作的特殊性，有許多信息無法共享或無法全部共享，或者是在共享程序上比較繁瑣，這在一定程度上也阻礙了各級(jí)各部門之間的資源整合以及聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作。平臺(tái)信息的有效性問題不足。部分單位的應(yīng)急指揮平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)信息量少且缺乏動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，由于信息更新不及時(shí)而導(dǎo)致信息無效或者過時(shí)。應(yīng)急指揮平臺(tái)功能有待進(jìn)一步擴(kuò)展。目前應(yīng)急指揮平臺(tái)的功能大多限于日常的管理工作，在災(zāi)害監(jiān)測(cè)、防控、輔助決策和指揮協(xié)調(diào)等方面應(yīng)用不足，發(fā)揮協(xié)調(diào)統(tǒng)一的應(yīng)急指揮作用待推動(dòng)。

3.應(yīng)急預(yù)案管理應(yīng)有改善空間

應(yīng)急預(yù)案的編制水平參差不齊。個(gè)別單位對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制工作的重視程度不夠，工作進(jìn)展較緩慢；部分預(yù)案編制后被束之高閣，缺乏有效演練和修訂，預(yù)案的科學(xué)性、針對(duì)性、銜接性和操作性有待進(jìn)一步提高；預(yù)案編制和修訂缺少專業(yè)人員指導(dǎo)，一些預(yù)案宏觀條目較多，缺乏具體的操作明細(xì)，預(yù)案質(zhì)量不高，規(guī)范性不夠，實(shí)操性不強(qiáng)。隊(duì)伍演練水平仍有待提高。全市各類應(yīng)急隊(duì)伍雖配置相關(guān)人員，但受多種因素影響，演練層次和水平與實(shí)戰(zhàn)需要存在較大差距，演練效果不明顯，演練質(zhì)量需進(jìn)一步改善；個(gè)別部門存在應(yīng)急演練開展不夠，演練形式單一，對(duì)演練后期的評(píng)估和改進(jìn)的重視不夠等問題，應(yīng)急演練科學(xué)化水平亟需進(jìn)一步提高。

4.監(jiān)測(cè)、預(yù)警、信息報(bào)送及發(fā)布制度待改進(jìn)

監(jiān)測(cè)預(yù)警制度仍需完善。目前，南海區(qū)、高明區(qū)已經(jīng)建成預(yù)警信息系統(tǒng)，但是禪城區(qū)、順德區(qū)、三水區(qū)“最后一公里”預(yù)警工作還相對(duì)滯后，禪城區(qū)預(yù)警信息中心尚未成立。各類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)還不夠清，對(duì)確立重大危險(xiǎn)源的標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確和統(tǒng)一，監(jiān)測(cè)手段相對(duì)滯后，綜合預(yù)警和信息發(fā)布手段等方面還需要各個(gè)單位進(jìn)一步整合和提高。信息報(bào)送發(fā)布仍可進(jìn)一步健全。鑒于某些突發(fā)事故發(fā)生后傷亡人數(shù)不斷變化，在鑒定事故等級(jí)時(shí)容易存在偏差，在報(bào)送信息時(shí)可能導(dǎo)致誤差。

5.宣傳教育和社會(huì)參與仍可進(jìn)一步拓展

宣教培訓(xùn)仍需加強(qiáng)。目前雖然定期組織應(yīng)急管理相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和管理人員進(jìn)行應(yīng)急管理方面的宣教培訓(xùn)，但是對(duì)于選派相關(guān)管理人員到先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)仍然有限。應(yīng)急管理社會(huì)參與仍需拓展。對(duì)于民間的應(yīng)急救援隊(duì)伍仍可加大政策扶持，志愿者隊(duì)伍建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)尚需提高，全民的、群眾性的應(yīng)急知識(shí)與技能培訓(xùn)還沒普及到位，尤其是高危行業(yè)、企業(yè)從業(yè)人員的自救互救能力不足。

三、“十三五”時(shí)期加強(qiáng)應(yīng)急管理的策略選擇

“十三五”期間，佛山市應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《佛山市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》及有關(guān)法律法規(guī)和佛山市實(shí)際, 深入剖析佛山市應(yīng)急管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀、面臨形勢(shì)及存在問題，系統(tǒng)闡明“十三五”時(shí)期的總體思路、奮斗目標(biāo)、發(fā)展指標(biāo)、工作任務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目和保障措施，深化改革創(chuàng)新努力建設(shè)與佛山市全面建成高水平小康社會(huì)相適應(yīng)的公共安全應(yīng)急管理現(xiàn)代化體系。到2020年，全市防范和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的能力得到顯著提升，應(yīng)急保障水平全面增強(qiáng)，為佛山市率先全面建成高水平小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的公共安全應(yīng)急管理保障。為此可采取的主要策略包括：

（一）加強(qiáng)應(yīng)急體制機(jī)制建設(shè)

1.健全應(yīng)急管理組織體系

深入開展應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面加強(qiáng)市縣（區(qū)）及鎮(zhèn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，推動(dòng)應(yīng)急管理工作重心下移，建立健全上下貫通的市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，推進(jìn)各相關(guān)職能部門組建應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)和辦事機(jī)構(gòu)。明確應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)，確保上下級(jí)機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能基本一致，理清機(jī)構(gòu)職責(zé)，理順機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門的關(guān)系，規(guī)范不同層級(jí)、不同部門之間的主要工作職能和應(yīng)急響應(yīng)的基本流程。進(jìn)一步健全基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，鎮(zhèn)（街道）全部設(shè)立或確定應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急管理各項(xiàng)工作。明確基層專項(xiàng)應(yīng)急指揮部辦公室的應(yīng)急管理職責(zé)，合理配備與工作任務(wù)相適應(yīng)的人員力量。各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和部門要積極主動(dòng)加強(qiáng)與地方黨委、政府、編辦溝通協(xié)調(diào)，詳實(shí)反映本地區(qū)應(yīng)急管理現(xiàn)狀，爭(zhēng)取編制人員配套到位，鼓勵(lì)和引導(dǎo)基層重點(diǎn)落實(shí)應(yīng)急管理專職人員，充實(shí)基礎(chǔ)力量，爭(zhēng)取相關(guān)經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位，落實(shí)對(duì)應(yīng)急管理人員的值班補(bǔ)貼等，盡快實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、編制、職責(zé)、人員、經(jīng)費(fèi)、裝備“六落實(shí)”。

2.完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制

推動(dòng)完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一調(diào)度隊(duì)伍物資裝備，努力做到各級(jí)聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、軍地聯(lián)動(dòng)、政企聯(lián)動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)指揮流暢、調(diào)度有序、資源共享、應(yīng)對(duì)有力。加強(qiáng)全市各級(jí)、各部門之間的溝通聯(lián)動(dòng)和信息共享，完善跨區(qū)域、多部門協(xié)作的突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)作意識(shí)，暢通協(xié)作渠道。加強(qiáng)與重點(diǎn)單位、部門的協(xié)調(diào)溝通，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的聯(lián)動(dòng)效率，提升區(qū)域間和部門間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)響應(yīng)速度和應(yīng)變能力。推動(dòng)軍民融合，完善軍地應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建情報(bào)信息共享體系，制定軍地聯(lián)動(dòng)預(yù)案，加強(qiáng)軍地應(yīng)急聯(lián)合訓(xùn)練演練，進(jìn)一步強(qiáng)化軍地聯(lián)合應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件能力。

（二）完善應(yīng)急預(yù)案管理體系

1.完善應(yīng)急預(yù)案的編制修訂工作

按照“縱向到底、橫向到邊”的要求，認(rèn)真做好基層應(yīng)急預(yù)案的編修工作。開展基于情景構(gòu)建的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案及操作手冊(cè)修訂，督促各單位按照總體應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的要求制訂和修訂相應(yīng)預(yù)案，使全市形成縱橫協(xié)同一致的應(yīng)急預(yù)案體系，確保預(yù)案層級(jí)分明、規(guī)定具體、科學(xué)規(guī)范。[1]進(jìn)一步健全應(yīng)急預(yù)案體系，修改完善各類應(yīng)急預(yù)案要提出明確的防范措施和處置程序，保證可操作性、實(shí)效性和針對(duì)性，保證各級(jí)、各類應(yīng)急預(yù)案之間銜接順暢。結(jié)合實(shí)際，對(duì)預(yù)案實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)的變化，及時(shí)進(jìn)行修訂完善，逐步形成相互銜接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，完整配套的應(yīng)急預(yù)案體系。

2.切實(shí)提升應(yīng)急演練質(zhì)量和實(shí)效

加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的演練實(shí)踐，有針對(duì)性地組織政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等單位開展安全演練，提高群眾處理突發(fā)事件的能力，切實(shí)起到檢驗(yàn)預(yù)案、完善準(zhǔn)備、磨合機(jī)制、鍛煉隊(duì)伍和教育公眾的作用。強(qiáng)化專家指導(dǎo)和演練過程管理，完善應(yīng)急演練方案制定、情景設(shè)計(jì)和評(píng)估總結(jié)等工作。大力推進(jìn)應(yīng)急演練的模式創(chuàng)新，進(jìn)一步推廣應(yīng)急預(yù)案桌面模擬演練、實(shí)戰(zhàn)綜合演練和“雙盲”演練等多種演練模式，提高應(yīng)急演練實(shí)效。提高預(yù)案演練的實(shí)戰(zhàn)性，通過開展聯(lián)合演練等方式，促進(jìn)各單位的協(xié)調(diào)配合和職責(zé)落實(shí)。[1]落實(shí)演練評(píng)估制度，根據(jù)演練的評(píng)估結(jié)果對(duì)應(yīng)急預(yù)案修訂優(yōu)化，以確保預(yù)案的持續(xù)科學(xué)性。

（三）規(guī)范應(yīng)急隊(duì)伍體系建設(shè)

1.完善應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)

根據(jù)佛山突發(fā)事件的特點(diǎn)和佛山市應(yīng)急救援的需求，分類分級(jí)建設(shè)應(yīng)急救援隊(duì)伍。統(tǒng)籌考慮各行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急救援隊(duì)伍在人員、物資、資金等方面的需求，進(jìn)一步整合現(xiàn)有應(yīng)急救援力量，合理推進(jìn)應(yīng)急隊(duì)伍“一專多能”建設(shè)，優(yōu)化專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的規(guī)模和布局，努力形成以公安、消防、林業(yè)、衛(wèi)生、水務(wù)、國(guó)土為骨干力量，以危險(xiǎn)化學(xué)品救援、城市消防、醫(yī)療救護(hù)等專業(yè)隊(duì)伍為基本力量，以企事業(yè)單位等社會(huì)力量兼職隊(duì)伍和應(yīng)急志愿者隊(duì)伍為輔助力量的應(yīng)急隊(duì)伍體系。[2]推進(jìn)各個(gè)隊(duì)伍之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

2.加強(qiáng)應(yīng)急管理專家隊(duì)伍建設(shè)

鼓勵(lì)和支持專家學(xué)者參與政府應(yīng)急管理體系建設(shè)，積極開展專家信息的收集、分類、建檔工作，進(jìn)一步完善相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)。積極開展專家會(huì)商、研判、培訓(xùn)和演練等各項(xiàng)活動(dòng)，為應(yīng)急管理專家參與應(yīng)急決策建議、專業(yè)咨詢、理論指導(dǎo)和技術(shù)支持提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。健全“行政專家”和“業(yè)內(nèi)專家”相結(jié)合的應(yīng)急管理科學(xué)決策機(jī)制，充分發(fā)揮專家的咨詢與輔助決策作用，切實(shí)提高突發(fā)事件科學(xué)防控水平。

3.強(qiáng)化應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)

依托基層社區(qū)和共青團(tuán)組織，通過正確的引導(dǎo)、合理的機(jī)制和必要的支持，鼓勵(lì)社會(huì)組織、個(gè)人和專業(yè)機(jī)構(gòu)在基層社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、重點(diǎn)場(chǎng)所組建形式多樣、類型豐富的志愿者隊(duì)伍。鼓勵(lì)和支持應(yīng)急志愿者隊(duì)伍的不斷發(fā)展，特別是加強(qiáng)青年志愿者隊(duì)伍建設(shè)。通過探索建立政府支持、項(xiàng)目化管理、社會(huì)化運(yùn)作的志愿者服務(wù)機(jī)制，明確應(yīng)急志愿服務(wù)范圍和志愿者的權(quán)利義務(wù)，發(fā)揮志愿者隊(duì)伍在應(yīng)急知識(shí)科普、應(yīng)急處置救援和恢復(fù)重建等方面的重要作用。

4.加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍裝備配備

根據(jù)應(yīng)急救援隊(duì)伍定位實(shí)際需要配備單兵裝備、小型移動(dòng)應(yīng)急平臺(tái)、中型移動(dòng)應(yīng)急指揮車以及專業(yè)搶險(xiǎn)救援車等裝備，實(shí)現(xiàn)事故現(xiàn)場(chǎng)移動(dòng)辦公、遠(yuǎn)程會(huì)商、綜合研判、應(yīng)急通信、定位導(dǎo)航、移動(dòng)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)組網(wǎng)和應(yīng)急指揮救援等功能，滿足應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)一指揮和救援需要。[3]

（四）提升監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)

1.提升風(fēng)險(xiǎn)隱患防控能力

進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)隱患排查整改工作，加強(qiáng)專項(xiàng)督查，確保整改措施落實(shí)到位。完善全市重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患分級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，確保突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、評(píng)估、登記、整改、監(jiān)管全過程建檔進(jìn)庫(kù)，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)防控常態(tài)化工作，完善風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制。重點(diǎn)建設(shè)覆蓋各級(jí)安全監(jiān)管部門和企業(yè)的重大危險(xiǎn)源監(jiān)管系統(tǒng)，充實(shí)重大危險(xiǎn)源信息系統(tǒng)內(nèi)容，實(shí)時(shí)掌握全市危險(xiǎn)化學(xué)品等重大危險(xiǎn)源相關(guān)信息，并能夠結(jié)合重大危險(xiǎn)源周邊情況形成有針對(duì)性的現(xiàn)場(chǎng)處置系統(tǒng)方案。

2.完善突發(fā)事件監(jiān)測(cè)體系

逐步建立市、區(qū)匹配，橫向到邊、縱向到底的監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件頻發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)、薄弱區(qū)、敏感區(qū)的監(jiān)測(cè)。根據(jù)應(yīng)急管理需要，完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，擴(kuò)充完善氣象、水文、地震、地質(zhì)災(zāi)害和環(huán)保等監(jiān)測(cè)站，[4]增加監(jiān)測(cè)點(diǎn)密度，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)面，改進(jìn)監(jiān)測(cè)技術(shù)和手段，提升監(jiān)測(cè)精準(zhǔn)化和現(xiàn)代化水平。針對(duì)人員密集等重要場(chǎng)所，進(jìn)一步整合各類技術(shù)與管理系統(tǒng)，提升重點(diǎn)區(qū)域綜合監(jiān)測(cè)、分析和處置能力。完善市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，健全傳染病和群體性不明原因疾病、中毒、食品藥品安全等公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。健全社會(huì)矛盾糾紛排查調(diào)處工作機(jī)制，掌握內(nèi)幕性、深層次、耦合性的情報(bào)信息，完善矛盾糾紛信息臺(tái)賬，及時(shí)了解不穩(wěn)定因素。

3.加強(qiáng)預(yù)警能力建設(shè)

建立與集成預(yù)警信息統(tǒng)一發(fā)布平臺(tái)，完善各類預(yù)警信息數(shù)據(jù)庫(kù)，推進(jìn)預(yù)警信息發(fā)布終端進(jìn)學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)、機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)村，不斷擴(kuò)大預(yù)警信息覆蓋面。利用報(bào)刊、廣播電臺(tái)、電視、政府門戶網(wǎng)站、電子顯示屏、手機(jī)客戶端、微信、QQ群等多種渠道并充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，拓寬預(yù)警信息發(fā)布渠道，增強(qiáng)預(yù)警信息發(fā)布時(shí)效，提高發(fā)布質(zhì)量和效能。統(tǒng)籌推進(jìn)人員密集場(chǎng)所預(yù)警信息發(fā)布工程建設(shè)，強(qiáng)化基層預(yù)警信息傳播能力，全面提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。

（五）優(yōu)化應(yīng)急支撐保障體系

1.統(tǒng)籌應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理

按照“配備合理適量、管理有序、資源共享、保障有力”[5]的原則，優(yōu)化完善現(xiàn)有各類應(yīng)急儲(chǔ)備物資，健全布局合理、種類完整的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。建立完善各級(jí)政府和各部門應(yīng)急物資綜合協(xié)調(diào)保障體系，[1]整合實(shí)物儲(chǔ)備信息資源，依托現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)信息建立應(yīng)急物資管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類應(yīng)急物資調(diào)配、監(jiān)控、預(yù)警、調(diào)度的動(dòng)態(tài)化管理和信息資源共享。[5]加強(qiáng)應(yīng)急物資的實(shí)物儲(chǔ)備、市場(chǎng)儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備等多種渠道，實(shí)現(xiàn)政府儲(chǔ)備、社會(huì)儲(chǔ)備和家庭儲(chǔ)備的有機(jī)結(jié)合，[1]確保關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要物資充足、安全供應(yīng)。推進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，健全應(yīng)急產(chǎn)品儲(chǔ)備目錄和資料庫(kù)。建立健全應(yīng)急物資經(jīng)費(fèi)保障多元化機(jī)制，建立儲(chǔ)備更新、物資損耗等財(cái)政補(bǔ)償政策和核銷制度，形成以政府投入為主，民間資本有機(jī)補(bǔ)充的經(jīng)費(fèi)保障方式。

2.加強(qiáng)應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所建設(shè)

健全相關(guān)管理制度，制定應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所和緊急疏散通道建設(shè)的規(guī)范性文件，推動(dòng)市、區(qū)應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所專項(xiàng)規(guī)劃編制，納入城市建設(shè)規(guī)劃體系。按照應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所基本設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，示范建設(shè)各級(jí)應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所，完善全市應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所的建設(shè)、認(rèn)定、管理、監(jiān)督檢查和保障工作機(jī)制。進(jìn)一步拓展廣場(chǎng)、公園、體育場(chǎng)館、人防工程、賓館、學(xué)校等公共場(chǎng)所的應(yīng)急避護(hù)功能，設(shè)置必要的基本生活設(shè)施，儲(chǔ)備一定數(shù)量的水、食品、藥品、衣被、帳篷和移動(dòng)衛(wèi)生間等。加大宣傳力度，推動(dòng)公眾了解應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所的位置與功能，完善配套的疏散安置預(yù)案，積極開展應(yīng)急演練，確保突發(fā)事件發(fā)生時(shí)公眾能有序撤離到最近的庇護(hù)點(diǎn)。[1]

3.提高緊急運(yùn)輸保障能力

加強(qiáng)應(yīng)急車道建設(shè)及管理，加強(qiáng)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)交通組織與疏散能力，完善管控措施，完善緊急情況下交通運(yùn)輸綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，保證突發(fā)狀況下正常交通運(yùn)輸和應(yīng)急交通的正常運(yùn)行，確保相關(guān)救援力量能夠快速到達(dá)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)。整合利用社會(huì)物流資源，健全應(yīng)急物資中轉(zhuǎn)配送網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)完善應(yīng)急物流體系建設(shè)。

4.提升現(xiàn)場(chǎng)通訊保障水平

依托公共通信網(wǎng)、政務(wù)專網(wǎng)、微博、衛(wèi)星等多種傳輸手段，協(xié)同保障各級(jí)各類應(yīng)急管理和指揮調(diào)度機(jī)構(gòu)間的通信暢通。完善應(yīng)急通信專業(yè)保障隊(duì)伍裝備配置，支持基層各類專業(yè)救援隊(duì)伍和應(yīng)急機(jī)構(gòu)配備小型便攜應(yīng)急通信終端。加大圖像信息管理系統(tǒng)建設(shè)，提高現(xiàn)場(chǎng)圖像視頻采集和快速安全傳輸能力，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全市視頻監(jiān)控?zé)o死角。

（六）加強(qiáng)應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)

1.加快推進(jìn)應(yīng)急平臺(tái)基礎(chǔ)建設(shè)

充分利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新型科學(xué)技術(shù)，完善各級(jí)應(yīng)急指揮平臺(tái)功能，提升應(yīng)急指揮平臺(tái)信息收集與災(zāi)情統(tǒng)計(jì)、趨勢(shì)分析與綜合研判、監(jiān)測(cè)預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、指揮調(diào)度與輔助決策、情景模擬與總結(jié)評(píng)估等技術(shù)支撐能力。加強(qiáng)與省政府有關(guān)部門的溝通聯(lián)系，積極爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，推進(jìn)全市應(yīng)急管理信息與指揮協(xié)調(diào)體系建設(shè)。

2.加速推進(jìn)應(yīng)急平臺(tái)互聯(lián)互通

全面推進(jìn)市級(jí)、區(qū)級(jí)政府和各單位應(yīng)急平臺(tái)基礎(chǔ)硬件、應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)和應(yīng)急指揮場(chǎng)所建設(shè)，推進(jìn)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急平臺(tái)實(shí)行與市、區(qū)互聯(lián)互通。整合全市實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)資源，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門監(jiān)測(cè)監(jiān)控信息的接入和綜合展示，逐步實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程協(xié)同會(huì)商和跨地區(qū)、跨部門協(xié)同應(yīng)急。搭建具有統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）三級(jí)應(yīng)急平臺(tái)系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、決策、聯(lián)動(dòng)、調(diào)動(dòng)、指揮一體化的“縱向互通、橫向互聯(lián)”。完善數(shù)據(jù)庫(kù)功能，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨平臺(tái)“應(yīng)急一張圖”，為突發(fā)事件應(yīng)急處置提供重要集成大數(shù)據(jù)支撐。

（七）強(qiáng)化應(yīng)急處置能力建設(shè)

1.加強(qiáng)應(yīng)急值守工作

健全應(yīng)急值班值守機(jī)構(gòu)，配齊配強(qiáng)專職值守人員。嚴(yán)格落實(shí)24小時(shí)在崗在位值班制度，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高值守人員專業(yè)化水平。依托全市應(yīng)急平臺(tái)體系加強(qiáng)月度和季度值守通報(bào)，規(guī)范全市各級(jí)政府部門應(yīng)急值守，推動(dòng)各單位強(qiáng)化應(yīng)急值守工作。充分發(fā)揮全市各級(jí)、各部門信息報(bào)告主渠道作用，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體、微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)信息的監(jiān)測(cè)分析，及時(shí)掌握、研判、報(bào)告突發(fā)事件線索和影響社會(huì)安全穩(wěn)定的敏感信息。

2.強(qiáng)化信息報(bào)送工作機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)全市各類突發(fā)事件信息的報(bào)送工作，進(jìn)一步提高向省委、省政府報(bào)送緊急重大情況信息的質(zhì)量，為預(yù)防處置各類突發(fā)事件做好信息保障。進(jìn)一步科學(xué)明確不同事故類型信息的報(bào)送時(shí)限，加強(qiáng)初報(bào)、續(xù)報(bào)、核報(bào)和終報(bào)的全過程報(bào)送工作，增強(qiáng)信息報(bào)送的時(shí)效性、規(guī)范性與系統(tǒng)性。建立社會(huì)公眾報(bào)告與舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，健全基層信息報(bào)告網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善基層應(yīng)急信息報(bào)告員制度。

3.完善應(yīng)急指揮決策制度

建立全市110統(tǒng)一接警、分級(jí)分類處警的現(xiàn)代化110應(yīng)急指揮體系，實(shí)現(xiàn)指揮調(diào)度一體化、現(xiàn)代化、扁平化。進(jìn)一步推動(dòng)《廣東省突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)指揮官工作規(guī)范（試行）》的有效落實(shí)，根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)選定現(xiàn)場(chǎng)指揮官，加強(qiáng)指揮官在現(xiàn)場(chǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與指揮能力，提高應(yīng)急處置水平。充分發(fā)揮專家隊(duì)伍的輔助決策作用，全方位利用新技術(shù)新方法提升應(yīng)急決策支持水平。

4.切實(shí)提高輿情應(yīng)對(duì)水平

健全突發(fā)事件新聞發(fā)布制度和輿情應(yīng)對(duì)快速反應(yīng)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)論壇、微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)社交平臺(tái)上輿情信息的掌控，健全輿情分析機(jī)制，提高輿情分析研判能力。培養(yǎng)培育與溝通協(xié)調(diào)具有社會(huì)責(zé)任感、號(hào)召力和影響力的官方和社會(huì)媒體。加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)溝通、應(yīng)急反應(yīng)和新聞發(fā)布能力培訓(xùn)，確保突發(fā)事件發(fā)生后第一時(shí)間及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布權(quán)威信息，占領(lǐng)輿情高地，提高輿情引導(dǎo)水平。

（八）強(qiáng)化善后恢復(fù)重建能力

1.加強(qiáng)事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)恢復(fù)能力建設(shè)

確保第一時(shí)間妥善安置受災(zāi)民眾，保障災(zāi)區(qū)群眾的基本生活需求，盡快恢復(fù)受災(zāi)區(qū)域的生產(chǎn)、生活和社會(huì)秩序。[2]在災(zāi)民臨時(shí)安置場(chǎng)所配置必要的信息傳播設(shè)備，盡可能讓災(zāi)民與家人保持聯(lián)絡(luò)。在受災(zāi)區(qū)域現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置必要的醫(yī)療救護(hù)點(diǎn)，確保受災(zāi)民眾的身體健康，防治傳染病等次生災(zāi)害的發(fā)生。加強(qiáng)供電、供水和交通樞紐等工程系統(tǒng)破壞情況調(diào)查，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)快速搶險(xiǎn)與恢復(fù)能力建設(shè)。[6]加快處理現(xiàn)場(chǎng)的廢棄物和污染物，加強(qiáng)無害化處理能力建設(shè)。

2.完善善后恢復(fù)重建機(jī)制建設(shè)

科學(xué)制定善后恢復(fù)方案和恢復(fù)重建標(biāo)準(zhǔn)，制訂完善安置、救助、補(bǔ)償、撫恤、保險(xiǎn)等恢復(fù)重建工作程序，編制災(zāi)后恢復(fù)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排受災(zāi)地區(qū)的重建工作，為后續(xù)恢復(fù)重建打下基礎(chǔ)。完善臨時(shí)救助制度，充分整合社會(huì)資源，引進(jìn)企業(yè)社會(huì)組織和個(gè)人力量，促進(jìn)社會(huì)互助，構(gòu)建“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的救助體系。建立對(duì)口支援機(jī)制。完善心理專家隊(duì)伍，推動(dòng)建立社會(huì)公眾心理監(jiān)測(cè)、引導(dǎo)與危機(jī)干預(yù)機(jī)制。建立健全災(zāi)害保險(xiǎn)制度，拓寬災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移渠道。

（九）加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)宣教管理

1.健全應(yīng)急宣教體系

大力開展應(yīng)急知識(shí)普及與宣傳教育，提高應(yīng)急知識(shí)技能的宣傳力度和廣度，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急宣教培訓(xùn)活動(dòng)常態(tài)化，夯實(shí)應(yīng)急知識(shí)宣傳陣地。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與應(yīng)急工作的積極性，切實(shí)提高群眾公共安全意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力。通過專家走基層等多種形式做好應(yīng)急宣傳“六進(jìn)”活動(dòng)（進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)工地、進(jìn)家庭）。健全與媒體的合作機(jī)制，加強(qiáng)各類媒體對(duì)應(yīng)急知識(shí)技能等公益信息的宣傳和普及。

2.健全應(yīng)急培訓(xùn)體系

加強(qiáng)對(duì)市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員應(yīng)急管理知識(shí)專題培訓(xùn)，重點(diǎn)提升領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急指揮決策能力。充分利用應(yīng)急專家隊(duì)伍在宣教培訓(xùn)中的資源優(yōu)勢(shì)，開展各類型、各層次的培訓(xùn)講座，強(qiáng)化對(duì)不同崗位工作人員的分類培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平。發(fā)揮相關(guān)部門和企業(yè)的作用，組織好專業(yè)崗位應(yīng)急知識(shí)和技能培訓(xùn)，重點(diǎn)增強(qiáng)專業(yè)崗位人員的應(yīng)急處置能力。加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)與演練基地建設(shè)，逐步形成覆蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急培訓(xùn)與演練體系。[4]

3.強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員能力

推動(dòng)應(yīng)急社會(huì)治理水平，動(dòng)員引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會(huì)組織及社會(huì)公眾廣泛關(guān)注和積極參與應(yīng)急管理工作，建立健全有效的社會(huì)動(dòng)員體制機(jī)制，著力提升公眾自防自治、社區(qū)群防群治、部門聯(lián)防聯(lián)治、相關(guān)單位協(xié)防協(xié)治的能力與水平。充分發(fā)揮公益慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、基層自治組織和公眾在災(zāi)害防御、緊急救援、救災(zāi)捐贈(zèng)、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、災(zāi)后心理干預(yù)等方面的積極作用，逐步形成全社會(huì)共同參與應(yīng)急管理的良好社會(huì)氛圍。

[1]盧文剛,王雅萱,朱穎. 縣區(qū)級(jí)基層政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急管理創(chuàng)新探索——以珠海市金灣區(qū)應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)“妮妲”為例[J].中國(guó)應(yīng)急救援,2016,(5): 4－8．

[2]李湖生. 我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)與規(guī)劃思路[J].勞動(dòng)保護(hù),2008,(10): 20－22．

[3]廣東省安全生產(chǎn)委員會(huì). 關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援保障體系建設(shè)的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2016-02-15)[2016-01-30] http://anjian.boluo.gov.cn/show.asp?id=845.

[4]馬曉健. 公共突發(fā)性事件下地方政府應(yīng)急管理研究 ——以鹽城市為例[D].江蘇:南京理工大學(xué),2012.

[5]聶彤彤. 非常規(guī)突發(fā)事件下應(yīng)急物流能力研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué),2010,(9): 117－119．

[6]孔祥玲. 昆明市東川區(qū)滑坡泥石流災(zāi)害治理研究[D].北京:中國(guó)政法大學(xué),2010.

The Reform and Innovation of Urban Emergency Management: Practice, Challenge and Strategy Choices of Foshan

Lu Wengang, Wang Yaxuan, Gu Guowei, Fu Jihu, Liu Pei

Through an in-depth investigation, the paper reviews the practices and performances of urban emergency management in Foshan during the twelfth Five-year Plan period. It points out the main problems, and with touches of the status-quo of the next Five-year Plan development, gives policy-making advices on how to speed up the construction of the city’s urban emergency system in order to improve its emergency handling capacity comprehensively.

emergency management; emergency system; emergency capacity; the thirteenth Five-Year Plan; Foshan

F299.24

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.01.011

盧文剛，暨南大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師，暨南大學(xué)公共安全與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究中心主任、應(yīng)急管理系主任。王雅萱，暨南大學(xué)應(yīng)急管理系碩士研究生。古國(guó)偉，佛山市應(yīng)急辦主任。傅基虎，佛山市應(yīng)急辦科員。劉沛，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

（責(zé)任編輯：李鈞）

國(guó)家社科基金項(xiàng)目：“快速城市化進(jìn)程中的城市軌道交通突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系及其實(shí)證研究”（12BGL108）；廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃2010年度項(xiàng)目：“安全生產(chǎn)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究——基于廣東省的分析”(GD10YGL03)；廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度項(xiàng)目：“社會(huì)管理創(chuàng)新視閾下基于新型城市化發(fā)展的廣州城市綜合應(yīng)急能力評(píng)價(jià)及其應(yīng)急能力建設(shè)路徑研究”（13G53）階段研究成果。