●周波

基于文獻的現(xiàn)代治理框架下的中國財稅體制研究

●周波

綜述現(xiàn)代國家治理視域下治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及構成財稅體制改革具體內(nèi)容和重要領域的預算制度、稅收制度和政府間財政關系等四方面文獻，本文試圖提煉我國財稅體制改革共識，明晰應深入研究的領域和方向，進而提出推動我國現(xiàn)代財政制度建設的政策建議。

國家治理預算制度稅收制度政府間財政關系

在我國現(xiàn)代化進程的新發(fā)展階段，順應國際趨勢并主動回應我國現(xiàn)代化建設面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，在治國理念和模式發(fā)生轉換的情況下，推進財稅治理體系和治理能力現(xiàn)代化，符合十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）確定的“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標。關于財政及財稅體制地位的政策表述，《決定》首次將財政上升到國家治理的立論層次和高度并列專章闡釋；進而，首次以政治局會議決議形式通過具有整體性和總攬性的《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮反_立了深化財稅體制改革的目標，也即建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度?！稕Q定》和《方案》都將財稅體制改革的具體內(nèi)容和重要領域分解為預算制度、稅收制度和政府間財政關系三個方面，并突出強調(diào)在此基礎上建立現(xiàn)代財政制度的重要目標。本文綜述了現(xiàn)代國家治理視域下治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及構成財稅體制改革具體內(nèi)容和重要領域的預算制度、稅收制度和政府間財政關系等四方面文獻，提煉我國財稅體制改革共識，明晰應深入研究的領域和方向，進而提出推動我國現(xiàn)代財政制度建設的政策建議。

一、現(xiàn)代國家治理視域下的治理體系和治理能力現(xiàn)代化

（一）國外治理理論

治理理論是當代西方社會科學領域的熱點議題，也是很多國家面對復雜現(xiàn)代社會管理問題的回應之策。在西方政治哲學的傳統(tǒng)治理研究方面，柏拉圖強調(diào)正義、節(jié)制等美德的重要性，奠定了政治學的道義基礎。亞里士多德基于古希臘150余個城邦的深入研究結論指出，最理想的政治共同體應當保護公共利益，而非為了統(tǒng)治者私利，治理目的并不僅限于制止錯誤、保護公私財產(chǎn)，還要推動公共之善和公民美德發(fā)展。這是最早的善治的思想。美國憲法制定者們強調(diào)個人主義和公民權利，堅持公域必須是為了更好推動公民私域發(fā)展等理念，并認真討論民主治理和政府治理兩類治理模式，前者由杰斐遜倡導，主張通過民主參與和約束政府規(guī)模來保護自由、自主和天賦權利；后者由漢密爾頓倡導，主張政府實行集權控制，深入管理社會生活的各個重要領域。

傳統(tǒng)上，治理就是統(tǒng)治的意思。美國學者麥科迪把公共管理等同為治理，致力于尋找管理政府和公共事務之最佳途徑。繆勒把治理定義為“關注制度的內(nèi)在本質(zhì)和目標，推動社會整合和認同，強調(diào)組織的適用性、延續(xù)性及服務性職能。治理包括掌控戰(zhàn)略方向、協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟和文化環(huán)境、有效利用資源、防止外部性、以服務顧客為宗旨等內(nèi)容?！笔澜玢y行學院把治理定義為“包括那些決定權利的使用方式、決定公民參與能力和公眾決策的傳統(tǒng)、制度和過程?！盤ei M X（2002）從政府管理績效評估視角看待治理，認為治理能力可以通過政府動員政治支持的能力（合法性）、提供公共物品的能力（績效）和處理社會糾紛（沖突解決）等能力來度量。

1989年世界銀行報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)增長》中首次使用“治理危機”一詞后，治理被賦予新的意義：與傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理不同，治理強調(diào)包括政府、非政府組織、企業(yè)等社會多元主體在應對社會問題過程中的平等協(xié)作，主張在公共管理中去國家化、非政府化、多中心化。治理被界定為公平而有效的慣例和組織制度，國家權威要強調(diào)效率、效益、參與民主、法制、開放、透明、回應、問責、公眾輿論支持、公平公正、有戰(zhàn)略目標。這就是近年來大力提倡的善治，追求民主、效率和高尚的道德標準。美國學者羅西瑙（2001）在其代表作《沒有政府的治理》中指出“治理是一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力來實現(xiàn)”。

藍志勇、魏明（2014）梳理了現(xiàn)代國家的六種治理類型并發(fā)現(xiàn)，治理因時代訴求不同而被賦予不同內(nèi)涵。前現(xiàn)代權威型治理以滿足統(tǒng)治者私欲為要旨，前現(xiàn)代民主治理理想雖然富有吸引力，但比較理想化，缺乏相應的實現(xiàn)技術和有力的治理方法。馬基雅維利式治理是早期的一種現(xiàn)代治理思想，介于傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間。民主治理體系有賴于被治者的積極參與，但被治者往往不能擁有平等參與權。并且，參與者素質(zhì)也決定治理方式是否可行。現(xiàn)代官僚型治理，是現(xiàn)代治理體系的普遍形式，但在缺乏有效監(jiān)督的情況下大型官僚體制會異化，成為不是執(zhí)行國家意志的工具，而是對社會和國家的攝利者或攝利集團?，F(xiàn)代民主治理需要高度民主意識和自覺素養(yǎng)的公民?，F(xiàn)代治理模式應該具有現(xiàn)代人文精神（人本主義）、現(xiàn)代民主精神（公民參與）、現(xiàn)代管理工具（現(xiàn)代行政官僚和信息技術）、現(xiàn)代道德準則和現(xiàn)代高度運行效率。

（二）中國語境下的國家治理、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

在我國，十八屆三中全會開啟了國家治理理論研究的繁榮局面，其中以學界結合中央重要文獻進行研讀、解釋和宣傳為多（江必新，2015）。關于國家治理，我國大體存在兩類觀點。

一類觀點認為，國家治理與國家統(tǒng)治、國家管理實質(zhì)一致，并無根本區(qū)別，這不僅在中西權威辭書的詞意解釋中得到印證，而且，政治生活和學術研究中，治理也與統(tǒng)治、管理交叉使用。代表性觀點如：“治理的本質(zhì)是統(tǒng)治，它有不同的類型，反映的是不同的時代訴求”（藍志勇、魏明，2014）、“國家治理就是通過配置和運作國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民利益，保持社會穩(wěn)定，推動科學發(fā)展”（劉家義，2012）、“治理同時包括統(tǒng)治和管理的含義，是介于統(tǒng)治與管理之間的一種行為或活動。治理的基本要素包括治理主體、治理客體、治理目標和治理方式”（丁志剛，2014）。

另一類觀點認為，國家治理是國家統(tǒng)治和國家管理的升級、轉型和超越。代表性觀點如：國家治理是“現(xiàn)代國家所特有的一個概念，是在揚棄國家統(tǒng)治與國家管理兩個概念基礎上提出的”（何增科，2014）；“與統(tǒng)治相比，治理是更高層次的社會管理形式，其優(yōu)勢在于，它的基礎不是控制而是協(xié)調(diào)，它不僅涉及公共部門，也包括私人部門，因此，它是多元權力（權利）的持續(xù)互動、信任合作與協(xié)調(diào)平衡?！保ㄓ峥善剑?000）這類觀點注重從權威的主體、性質(zhì)、來源、權力運行向度以及作用范圍不同等角度，從統(tǒng)治和管理與國家治理區(qū)別的角度深入理解治理（俞可平，2013；江必新，2013；薛瀾、李宇環(huán)，2014；張立國，2016）。比較來看，后者為主流觀點。江必新、邵長茂（2015）進一步指出，國家治理是指執(zhí)掌國家治權的人處理國務的一系列活動和制度的總稱，同統(tǒng)治與管理、執(zhí)政與施政、領導與引領等概念相比更具一般性。一方面，國家治理在內(nèi)容和形式以及內(nèi)涵或外延方面都有別于國家統(tǒng)治和國家管理；另一方面，國家治理命題的提出并不意味著國家統(tǒng)治、國家管理就應該革除，因而，以“層次論”詮釋國家治理與國家統(tǒng)治、國家管理關系更顯妥當。這就意味著，國家治理與國家統(tǒng)治、國家管理不是非此即彼的排他關系，也不是因“升級、轉型和超越”而形成的縱向替代關系或進化關系，因所在層次有別而可以同時存在，但不能等同或互用，相對來說，國家治理處在一個意識形態(tài)要素更少、技術性要素更多的層次。更進一步地，國家治理的理念與實踐對國家統(tǒng)治、國家管理都有深刻影響，促推國家統(tǒng)治、國家管理的制度和活動更為科學、良善和文明。

如果說學界關于治理概念稍有分歧，但關于國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化則大體存在共識，只是側重點略有不同。江必新（2013）側重強調(diào)，國家治理體系是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。俞可平（2013）則側重強調(diào)，當代中國國家治理體系是執(zhí)政黨領導人民依法治國理政的過程中規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。國家治理能力，是運用國家制度管理改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各方面事務的能力。國家治理體系和治理能力相輔相成，科學的國家治理體系能夠孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

“完成現(xiàn)代化過程的工業(yè)化國家所處的發(fā)展狀態(tài)和特點”（何傳啟，2003）的現(xiàn)代化理解與國家治理結合在一起，江必新（2013）認為，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉化為治理國家的效能。國家、政府和社會治理的基本方式必然是法治，國家、政府和社會治理現(xiàn)代化有賴于各領域的法治化。要以法治的可預期性、可操作性、可救濟性等優(yōu)勢來凝聚轉型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求自身利益最大化。俞可平（2013）認為，國家治理體系現(xiàn)代化是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢必要求在國家行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監(jiān)督制度等重要領域進行突破性的改革。其中，作為廣義公共權力主體的政府發(fā)揮基礎性的主導和協(xié)調(diào)作用，其他社會力量在黨和政府領導下，共同有序參與國家治理。何增科（2014）和薛瀾、李宇環(huán)（2014）認為，國家治理現(xiàn)代化是在從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉變過程中，多主體共同規(guī)范權力運行及維護社會公共秩序而形成和建構的一套制度規(guī)則、治理工具及執(zhí)行能力。國家治理現(xiàn)代化的狀態(tài)特征體現(xiàn)為民主化、法治化、文明化和科學化的水平；其過程特征則體現(xiàn)為政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、政黨等多領域、多層次的治理結構的整體變革與協(xié)同一致。

林堅（2014）基于社會系統(tǒng)工程思想解讀國家治理體系現(xiàn)代化過程，是全面的系統(tǒng)的聯(lián)動和集成各領域改革和改進。國家治理體系包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，即一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力涉及價值、主體、制度、技術等要素。國家治理體系現(xiàn)代化包含科學化、法治化、制度化和規(guī)范化等內(nèi)涵。國家治理現(xiàn)代化在一定意義上說就是治理結構分化和功能再造的過程。將全球“治理”思想精髓、發(fā)達國家治理實踐和中國國情相結合起來，陶希東（2013）認為，中國特色的國家治理體系應包括治理結構體系、治理功能體系、治理制度體系、治理方法體系和治理運行體系五大基本內(nèi)容。江必新、邵長茂（2015）認為，創(chuàng)制國家治理商數(shù)，是從經(jīng)驗式、試驗式國家治理向量化科學治理轉變的技術性支撐和基礎性工程，其理論和實用價值在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中尤為重要。在形式規(guī)范意義上，國家治理商數(shù)是以商數(shù)形式衡量國家治理水平的數(shù)量指標，其數(shù)值是國家治理體系、國家治理能力與國家治理成本的比值。在實質(zhì)規(guī)范意義上，它是在量化治理思想的鍛造下，借助“大數(shù)據(jù)”和“云計算”技術平臺，采用特定的指標體系和計算法則，以量化的形式對國家治理狀況做出全面、系統(tǒng)和客觀評定的現(xiàn)代治理手段。

（三）現(xiàn)代國家治理體系下的行政體制改革、政府職能和公權力邊界

作為政治學關注的重要議題，國家治理體系現(xiàn)代化與政府行政權力、政府職能以及政府公權力配置和形式密切相關。劉建軍（2014）研究國家治理的一般規(guī)律發(fā)現(xiàn)，與現(xiàn)代國家形態(tài)和現(xiàn)代國家原理相適應，現(xiàn)代化國家治理體系有其獨特的制度、機制和要素。理解現(xiàn)代國家治理體系的通約性和差別性，應從現(xiàn)代國家治理體系的一般、國別和任務“三重屬性”框架出發(fā)，現(xiàn)代國家治理體系三重屬性的組合展現(xiàn)出政治文明的多樣性。藍志勇、魏明（2014）則從現(xiàn)代化國家發(fā)展經(jīng)驗和政治理論角度切入，討論現(xiàn)代治理體系的本質(zhì)、形式、目標和策略，在此基礎上探索中國建立現(xiàn)代治理體系的理論范式、實踐基礎和實施途徑。

何顯明（2013）側重從政府、市場和社會關系的動態(tài)平衡，以及政府間職責權限合理分工，考察現(xiàn)代國家治理體系成長的兩個重要維度。因為政府角色及其管理方式的現(xiàn)代轉型，是現(xiàn)代化進程的重要組成部分，也是現(xiàn)代國家治理體系建構的核心問題?；诮▏?0多年來我國國家治理模式演變的基本趨勢以及與市場化改革相匹配的中國政府職能適應性調(diào)整邏輯分析，提出我國體制創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標與現(xiàn)實路徑，即明確放權于市場、放權于社會、放權于地方的改革戰(zhàn)略。

薛瀾、李宇環(huán)（2014）則從行政體制角度研究國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，并提出中國政府職能轉變要與國家治理現(xiàn)代化改革邏輯相一致，關注政府職能轉變在國家治理現(xiàn)代化進程中扮演的角色、現(xiàn)代國家政府職能演變歷程。考慮到中國傳統(tǒng)文化、發(fā)展階段和現(xiàn)實狀況，在向現(xiàn)代政府職能轉變的漸次改進到整體建構實踐中，應在理念、結構、工具的認識和選擇方面秉持問題意識：一是不同國家的政府、市場、社會發(fā)展狀況各異，因此要在政府、市場、社會三者能力的權衡中動態(tài)調(diào)整政府職能邊界；二是要準確理解“服務型政府”職能的完整內(nèi)涵，將政府職能轉變的治理理念、治理方法和工具有機統(tǒng)一起來；三是推動治理方法和工具的應用創(chuàng)新是提高政府治理效能的重要路徑，在選擇實現(xiàn)既定治理目標的工具時，應主要考慮這種工具在實現(xiàn)既定目標上的最大績效。傅煜和李澤洲（2003）比較國家結構制度，探討中、美、英、德、法和日等國的具體權力劃分制度和發(fā)展過程，發(fā)現(xiàn)權力的分享機制盡管存在著歷史、經(jīng)濟、政治因素作用下的各自特色，但是隨著管理理念和政府變革演進，共同走向權力博弈機制建設。張立國（2016）研究公共權力與市場、社會邊界的調(diào)整和再造這一國家治理現(xiàn)代化的核心問題，基于我國公共權力邊界劃分日趨清晰但內(nèi)部邊界重疊交叉、外部邊界規(guī)范化不足的問題，提出應當重點從政府職能定位、社會力量培育、程序正義規(guī)約、制度體系完善等方面來入手為公共權力運行設定合理邊界。

（四）我國財稅體制改革與財稅治理模式轉換

我國關于財稅體制改革以及財稅治理模式轉換大體可以劃分為兩個階段。1994年分稅制財稅體制改革前后至十八屆三中全會期間，我國理論界關于財稅問題研究主要集中在論證財稅體制改革的緊迫性、必要性和合理性以及具體方案的可行性、穩(wěn)妥性方面。十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化命題并啟動新一輪財稅體制改革以來，理論界開始注重將財稅體制改革問題納入國家治理現(xiàn)代化框架進行研究。

財政是政府治理的基本手段和重要支柱。財稅乃經(jīng)濟政策、政治體制和法律規(guī)則的綜合載體，財政制度安排體現(xiàn)并承載著國家與納稅人、政府與社會、政府與市場等基本關系（樓繼偉，2014），是全面深化改革的重要突破口，“服務于社會全面改革”。因此，國家將財稅體制作為全面深化改革的樞紐所在、突破口和著力點（熊偉，2015；楊柳、沈肇章，2015）。不同的國家治理模式對應不同的財政體制安排，而國家財稅治理的決策動向與軌跡變遷，又是推動現(xiàn)代社會轉型的重要環(huán)節(jié)。高培勇（2013）認為，以財稅體制改革作為突破口，瞄準建立現(xiàn)代財政制度這一基本目標，通過完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率等重大改革，可以為推進政府治理變革和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化筑牢基礎和支柱。從國家治理的總體角度定位財政說明，財政絕不僅是經(jīng)濟范疇，而是事關國家治理和整個經(jīng)濟社會事務，牽動經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等所有領域的基本要素。十八屆三中全會提出“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，絕非僅是功能和作用概括上的數(shù)量添加，而是從國家治理體系的總體角度對財稅體制功能與作用的提升和拓展。它至少說明，財稅體制實質(zhì)是國家治理體系的一個重要組成部分，甚或是國家治理體系金字塔中的底端或基座位置。

伴隨我國國家治理模式由傳統(tǒng)的政府行政主導的單一集權管理模式，逐漸轉向政府與市場和社會多元分權共治、法治和善治的現(xiàn)代治理模式架構，張富利（2016）和熊偉（2015）認為，財稅不僅要考量社會基礎和國家性質(zhì)，還要尊重市場機制，維持財稅的中性特質(zhì)，尋求市場與政府二者間稅理意義的平衡，對應地，財稅治理必須與公共財政、民主政治與法治理念相適應，同時防范市場和政府失靈，將財稅體制納入現(xiàn)代財稅治理軌道，推進民主決策、法治國家、公共參與等現(xiàn)代財稅方式轉化。稍有不同的是，張富利（2016）強調(diào)在國家治理層面淡化財稅體制的宏觀調(diào)控功能，更側重一切財政活動以社會公共利益為中心，而熊偉（2015）則突出財稅治理路徑選擇：橫向層面，加強代議制機構的民主職能，實現(xiàn)財稅權力的合理配置；縱向方面實行地方自治，推動政府間財政關系法治化。

石亞軍、施正文（2014）研究作為推進政府治理現(xiàn)代化的必然選擇和關鍵性舉措的現(xiàn)代財政制度體系構建，包括深化公共財政改革，推動政府職能轉變，建立現(xiàn)代預算管理制度、稅收制度、深化分稅制財政體制改革以及推進法治財政建設的政策建議。范思立（2014）重點研究深化財稅體制改革應厘清的預算制度改革以及事權與支出責任相適應制度問題。

（五）法治與國家治理現(xiàn)代化以及財稅法治化

法治與國家治理體系和治理能力有著內(nèi)在聯(lián)系和外在契合。我國法治水平和能力尚不能滿足國家治理的現(xiàn)實需要，也不適應“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”和“加快形成科學有效的治理體制”這一國家治理現(xiàn)代化階段性目標的要求。張文顯（2014）指出，現(xiàn)代法治為國家治理注入良法的基本價值，提供善治的創(chuàng)新機制，對于國家治理現(xiàn)代化具有根本意義和決定作用；治理體系法制化和治理能力法治化是國家治理法治化的兩個基本面向。通過健全和完善國家治理法律規(guī)范、法律制度、法律程序和法律實施機制，形成科學完備、法治為基的國家治理體系，使中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型、更加管用，并不斷提高運用社會主義法治體系有效治理國家的能力和水平。

寇鐵軍（2006）研究各國政府間事權與財力相匹配的法律安排并發(fā)現(xiàn)：首先，各國都在作為國家基本大法的憲法或更具體的法律（德國的《財政法》和《財政平衡法》以及日本的《地方自治法》）中對中央以及地方政府所擔負的事權、為履行政府職能所確定的中央和地方政府的財權，以及為實現(xiàn)公共服務均等化并保證中央政府權威的轉移支付制度進行了明確而翔實的法律規(guī)范，法律效力比較高，而且可操作性比較強；其次，各國關于政府間事權與財力相匹配的法律安排受制于各國的政治制度、歷史傳統(tǒng)以及不斷變化的客觀政治經(jīng)濟環(huán)境。許善達（2003）探討稅收領域權力的分配和使用問題，研究在權力適用過程和運行環(huán)節(jié)中存在的主要問題，提出下放稅收立法權，理順稅收執(zhí)法權和上收稅收司法權。同時，考慮關于中央和地方關系研究、關于稅權問題的國別研究和關于中國稅權問題的歷史研究，從宏觀決策和歷史實證視角提供比較和借鑒的平臺。選取英美法系的美國和英國與大陸法系的法國和日本等四個國家作為代表，劉劍文（2000）研究各國稅收立法權限體制發(fā)現(xiàn)：任何一個國家，不管政治體制、經(jīng)濟體制和立法體制如何，稅收立法權限在立法機關和行政機關之間以及中央與地方之間都不存在絕對劃分，都是相對的集權或分權模式。進一步地，立足于國家治理現(xiàn)代化背景，劉劍文（2014）基于公共財產(chǎn)法理論探討財稅體制改革正當性問題。他認為，現(xiàn)代財政制度的治理邏輯，在外部特征上體現(xiàn)為公共性，在推動方式上體現(xiàn)為建設性，在權力運行上體現(xiàn)為法治性，在實質(zhì)內(nèi)涵上體現(xiàn)為民生性。現(xiàn)代財政制度自身之正當性的證成依據(jù)是基于公共財產(chǎn)權控制的法治治理，現(xiàn)代財政制度的建立，即財稅體制改革過程之正當性的形塑核心是基于公共財產(chǎn)權控制的程序規(guī)范，其既包括財稅體制改革之目標，即現(xiàn)代財政制度本身的正當性；還包括建立現(xiàn)代財政制度之過程，即深化財稅體制改革的程序正當性?，F(xiàn)代財政制度的建立應遵循法治方式，按照法治思維和法治方式推動財政領域國家治理的現(xiàn)代化，而財稅體制改革應將實現(xiàn)“公共財產(chǎn)和改革成果為全體國民共享”作為其正當性基礎。在預算層面，公共財產(chǎn)的支配應法治規(guī)范、公開透明，并漸進實現(xiàn)財政民主；在稅制層面，公共財產(chǎn)的取得應嚴格法定，并合理承擔妥適的經(jīng)濟社會功能；在政府間財政關系層面，公共財產(chǎn)的權屬應按照“財權與事權相匹配，事權與支出責任相適應”的原則厘清，并適時推動財政收支劃分立法。在公共財產(chǎn)法語境下，新一輪財稅體制改革將促成我國財政治理從傳統(tǒng)管制模式向現(xiàn)代治理模式演進，從單一的經(jīng)濟發(fā)展目標向綜合的社會公平目標擴展，從公共財政的制度建構向公共財產(chǎn)的法治規(guī)范轉型。

二、政府預算管理研究

伴隨著政府職能的不斷擴張以及政府行政作用日益復雜化和多樣化，財政規(guī)模也隨之大幅膨脹，與之相伴，未受正當程序約束的財政權濫用已經(jīng)成為現(xiàn)代國家的普遍問題（蔡茂寅，1996）。就世界范圍內(nèi)的財政運行和制度變革而言，無論是歐洲國家通過民主選舉和公共預算來實行政治問責和權力制約（Webber Carolyn&Wildavsky Aaron，1986），還是美國通過總統(tǒng)和國會的傾軋和角力而在利益平衡中尋求財政預算的正當性（喬納森.卡恩，2008），主要現(xiàn)代國家的財政制度都朝向更加穩(wěn)健、有秩序和明確責任承擔的方向發(fā)展。

現(xiàn)代政府預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎（樓繼偉，2013），是國家治理體系框架中的一個重要制度載體，通過政府預算，可以有效控制政府支出規(guī)模和國家治理活動成本（高培勇，2013）。學界的政府預算管理問題研究綜述如下。

一是經(jīng)濟學視角注重政府預算的“效率”問題。高培勇（2014）從戰(zhàn)略層面對新一輪財稅體制改革進行研究，認為在預算管理改革上，要真正下決心把“全口徑”預算管理落實到位；楊志勇（2014）、馬蔡琛（2014）研究我國政府預算制度演化特征和改革路徑；張德勇（2015）對分稅制以來政府預算管理制度改革效應進行系統(tǒng)評估；茍燕楠和賈康（2012）、石英華（2012）從政府公共財政支出的具體構成層面分別研究我國公共部門基本支出定額及項目支出預算執(zhí)行的問題；李燕（2012）、孫玉棟和吳哲方（2012）探討預算執(zhí)行中的年終突擊花錢問題及超收超支的形成機制。陳志勇（2015）分析現(xiàn)代稅收與政府預算制度的形成與演進，梳理兩者間的邏輯關系，進而從法定、公平、效率、統(tǒng)一、規(guī)范、層級等方面探討兩項制度間的匹配與契合要求，并以我國當前政府預算改革為背景，提出加強稅收法治化建設、協(xié)調(diào)直接稅與間接稅關系、完善地方稅體系等促進稅收制度現(xiàn)代化主張。劉國永、夏和飛（2015）結合我國預算績效管理實踐工作，側重通過周密的績效契約安排和權責對應的約束機制，強化支出機構責任和壓力，體現(xiàn)預算約束力，探討預算績效管理之于公權力的制約制衡機制作用以及政策舉措。李新閣（2015）梳理我國預算管理實踐與預算法的原則規(guī)定之間的制度性沖突，提出以政府預算法定性、預算邊界清晰性、預算編制科學性、預算執(zhí)行有效性、預算信息暢通性、預算監(jiān)督健全性和預算績效傾向性確保構建政府預算制度?；诿?、英、韓、巴西等國預算公開研究，牛美麗（2014）發(fā)現(xiàn)：首先，政府預算信息公開不是簡單的預算管理技術變革，而是在國家治理轉型過程中重塑國家與社會關系、落實公民權、實現(xiàn)民主治理的重要舉措；其次，推進預算公開過程中應重視構建與完善相關法律法規(guī)體系，包括憲法、政府信息公開法、預算法，以及代議制機構議事程序等對預算公開的主體、內(nèi)容、方式、程序和責任等做出較為全面的規(guī)定；再次，注重頂層設計和總體策劃，側重整合預算信息與政策分析。最后，為預算信息公開質(zhì)量提供法律保障。

二是政治學角度著重考察政治制度、政治行為與預算過程、預算結果之間的因果關系?！肮差A算不僅僅是技術性的，它在本質(zhì)上是政治性的?！保◥蹅悺斮e，2001）現(xiàn)代預算不僅是政治國家治理公民社會的財政工具，而且是公民社會治理政治國家的重要方式。至于預算的法律性質(zhì)，學界有預算行政說、預算法規(guī)范說和預算法律說等三種學說（蔡茂寅，2008），但無論是何種觀點，都贊同預算的類似法律的地位高階性。愛倫·魯賓（2001）認為：“在預算決策制定的條件下政治有著特定的含義，……每一決策束都呈現(xiàn)出各自的政治特征”；阿倫·威爾達夫斯基、內(nèi)奧米·凱頓（2006）認為：“預算決策的制定受制于正式的政治程序”；馬駿（2007）認為中國預算改革的確在改變著政治過程，同時，推進預算改革需要改革中國政治過程的某些部分；林慕華（2014）基于云南省鹽津案例、趙早早和楊暉（2014）實證研究無錫、溫嶺和焦等地群眾參與預算過程案例。

三是管理學角度著重構建政府預算績效測量和評價標準。Kaplan和Norton（1992）設計平衡計分卡，從績效指標設計角度評估績效，提供公共部門績效管理工具。在績效預算評價方面，Grizzl和Pettijohn（2002）從系統(tǒng)動力學角度提供評價預算改革模型，并對預算評價進行定性和定量研究；Marti（2013）研究以權責發(fā)生制為基礎的績效預算制度在英國、澳大利亞和新西蘭的執(zhí)行效果。李建華、陳其輝（2009）從績效評價的內(nèi)涵出發(fā)，構建由“投入-過程-產(chǎn)出-成果”組成的政府預算評價模型，提出評價指標體系框架；倪星、余琴（2009）綜合運用BSC，KPI與績效棱柱模型，設計地方政府績效評估指標體系模板，尚曉賀等（2015）基于外部評估和監(jiān)督視角，構建適用于外部評估主體的預算績效指標體系。沿著政府預算管理流程，王秀芝（2015）認為我國政府預算管理中存在預算編制不完整、人大預算審批監(jiān)督乏力、預算執(zhí)行約束軟化、預算審計和評估不能真正反映政府資金安全性及資金使用有效性等主要問題，建議構建6+1政府預算體系、通過權力制衡及技術調(diào)整改進預算編制、做實人大監(jiān)督強化預算審批、硬化預算約束規(guī)范預算執(zhí)行、強化國家審計及績效評價的功能等措施，以提高預算管理合規(guī)性和績效。

蔣悟真（2014）研究現(xiàn)代預算法實施機制問題。他認為，應超越盎格魯—撒克遜式預算模式，建構中國預算法實施的現(xiàn)實路徑，更多地從公民視角探討預算法的實施路徑，維護廣大人民的根本利益，在堅持和完善人民代表大會制度的前提下，實現(xiàn)“內(nèi)部性預算權分配關系”與“外部性預算權分配關系”的平衡。由此。中國預算法的實施可以包括三條路徑：一是政治化路徑，公民通過選舉人民代表表達自己的政治身份利益。通過人民代表大會監(jiān)督行政機關的預算權力：二是社會化路徑，在預算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督過程中，公民個體或集體通過與預算權力主體的理性對話、協(xié)商溝通、推理辯論等，參與、影響甚至決定公共經(jīng)濟資源的配置過程：三是司法化路徑，通過建構預算訴訟制度，激勵公民個體或者集體參與、監(jiān)督預算法的實施，這是預算法實施的司法保障。

三、稅制改革研究

（一）國外稅制改革研究

國外稅制理論主要關注稅收結構和稅收設計問題，并主要立足于權衡稅收如何實現(xiàn)社會公平和效率問題。

1、公平納稅理論。亞當·斯密在《國富論》中提出，稅收應遵循“平等、確實、便利和最少征收費用”，其中，公平是稅收的最根本原則。亨利·西蒙斯最早系統(tǒng)提出公平納稅理論，他強調(diào)公平必須建立在個人自由的基本價值觀基礎上，政府應盡量少地干預經(jīng)濟生活，主要提供有別于私人部門不能提供的有效服務，并通過再分配實現(xiàn)社會公平。公平納稅理論有兩大原則，一是受益原則，即受益人就是納稅人，不受益的人不納稅；二是能力原則，按照承受能力進行納稅。受益原則理論上可行，但是具體考量受益多少卻無法衡量，因此不具有操作性，現(xiàn)實中應用更多的是能力原則，按照個人納稅能力收稅。西方國家福利改革之前，公平納稅理論是普遍的稅收體系設計基本原則，但隨著福利社會改革推行，社會公共支出大幅増加，按照個人能力納稅的稅收體系引發(fā)越來越多的矛盾。

2、最優(yōu)稅制理論。道爾頓、馬歇爾經(jīng)濟學家指出稅收具有重新分配社會收入、促進實現(xiàn)社會公平的作用，實現(xiàn)手段就是累進稅制制度安排，為個人所得稅制度奠定理論基礎與實踐研究。宏觀經(jīng)濟學視野里，以凱恩斯為代表，稅收不僅承擔實現(xiàn)社會收入公平分配功能，而且以自動穩(wěn)定器形式發(fā)揮著穩(wěn)定經(jīng)濟的作用，是政府宏觀調(diào)控的重要手段。埃奇沃斯和凱恩斯的理論觀點給稅收研究者提供了新的研究視角和思路，此后關于稅收問題研究開始轉入基于最優(yōu)稅制理論的稅收制度變革研究。埃奇沃斯（1897）研究“實現(xiàn)社會福利最大化的最優(yōu)稅制理論”，兼顧稅收的公平性原則和效率性原則，將稅收視為統(tǒng)一公平與效率的工具。主要研究直接稅種與間接稅種之間如何搭配，兼顧公平與效率的最合適的商品稅以及收入體系穩(wěn)定基礎上的最優(yōu)累進稅制。因而，最優(yōu)稅制理論的核心是如何同時實現(xiàn)稅收制度的公平和效率的目標。最優(yōu)稅制理論與公平稅制理論的差別在于，最優(yōu)稅制理論強調(diào)縱向公平，公平稅制理論強調(diào)橫向公平；最優(yōu)稅制理論追求設計出最優(yōu)的公平與效率兼顧的稅制體系，公平稅制理論認為稅收制度的公平性是首要的，效率是其次的。自20世紀70年代后，最優(yōu)稅制理論成為稅制改革的主要理論，但是由于最優(yōu)稅制理論需要借助于信息和管理條件，其最終研究結果多為定性的而非定量的，往往作為稅制改革的指導原則而不能作為稅制改革的具體參考。楊（Young）研究古典經(jīng)濟學以來的稅制變革后發(fā)現(xiàn)，最優(yōu)稅制理論是一國稅收制度設計的現(xiàn)實選擇，政府在選擇社會福利函數(shù)時必須要兼顧公平與效率，并基于此設計合適的稅制結構來維持社會公平，提升社會效率。

德國著名的政治經(jīng)濟學家韋伯曾將政治統(tǒng)治類型與國家的財政收支聯(lián)系起來，認為在不同政治模式下國家的融資方式各不相同，因而形成了不同的財政收支方式。稅收型財政制度是在國家權力受到有效約束，各種財產(chǎn)及個人權利得到合理保障的基礎上，政府收入主要依靠法定的標準和方式征集，主要用于滿足公共需要的一種財政模式。這一制度具有普適性和開放性，所依賴的制度基礎是權利的保障性、自主性和平等性。阿道夫·瓦格納研究不同領域的稅收應用，認為稅收可以分為財政意義上的稅收和社會政策意義上的稅收。財政意義上的稅收是政府財政收入的主要來源，是一國政府執(zhí)政的重要經(jīng)濟基礎；社會政策意義上的稅收不以獲取財政收入為目的，而是要對社會收入進行再分配，此來解決收入不均衡等諸多社會矛盾。

哈耶克（2000）認為，稅收要堅持效率優(yōu)先的原則，稅收的公平性可以通過自由市場的競爭機制來實現(xiàn)，政府不能夠采取行政手段來干預社會收入，因為這是不公平的，所以稅收的效率性是優(yōu)先的。羅爾斯（1988）則認為，稅收要堅持公平有限的原則，社會財富分配必須建立在公平基礎上才能達致效率，因為犧牲公平的效率是一切社會問題的根源。

20世紀以來，以實現(xiàn)社會公平和提升社會效率為原則，西方發(fā)達國家將稅收制度改革的基本方向確定為“拓寬稅基、降低稅率、減少檔次、簡化稅制”。典型的代表理論是“倒U型”稅率模型：適當提升中產(chǎn)階級的邊際稅率，降低低收入人群和高收入人群的邊際稅率，以此來増加窮人的收入，同時，強化稅收對經(jīng)濟的刺激作用，改善社會效率，增加總福利水平，推進實現(xiàn)社會分配公平。

3、財政交換理論。實際上，稅制改革和制度設計過程中，政府作用問題不可忽視。按照西蒙斯的觀點，稅收在實現(xiàn)社會公平時，要盡量減少政府干預，只有當稅收在某個領域失靈時，才需要政府以行政手段提供幫助，而實現(xiàn)途徑就是確定合理稅制結構，選取合適的稅率組合。而魏克塞爾則提出相反的論點：稅收本質(zhì)上是國家以行政干預的方式對社會收入進行再分配的過程，公平則需要通過評估自己的承受能力和消費能為來自主選擇可以承受的稅收份額，最終實現(xiàn)社會的公平。

稅收的財政交換論最早由魏克塞爾提出，認為稅收的公平性應表現(xiàn)在國家供給的公共產(chǎn)品的邊際效用應等于納稅的負邊際效用。因此，通過稅基選擇和稅率結構設計，建立經(jīng)濟與政治活動規(guī)則，從制度層面限制政府權力過度擴張，約束政府權力實施，把政府的稅收收入限制在合理范圍之內(nèi)。更具體地，一是盡可能推行收益稅，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置；二是通過制度設計使政府通過稅收制度和稅收決策攫取的私利最小化。國家稅務總局稅收科學研究所課題組（2012）分析國外稅制改革的新趨勢，總結國外稅制改革經(jīng)驗：正確認識市場和政府介入關系，傳統(tǒng)稅基正在面臨結構性調(diào)整，以間接稅為主體的稅制結構優(yōu)勢明顯，減稅與增稅互補成為顯著特點，選擇性征稅成為普遍性征稅的重要補充，稅制優(yōu)化將更加強調(diào)社會功能。

（二）國內(nèi)稅制改革問題研究

自1978年以來，適應改革開放、社會主義市場經(jīng)濟體系和公共財政建設，我國稅制體系從無到有，初步建立了適應社會主義市場經(jīng)濟要求的基本框架，并處于不斷變革過程中。大體而言，學界關于我國稅制改革研究集中于兩方面：一是宏觀層面的稅制改革戰(zhàn)略、經(jīng)驗總結和指導原則等方面，二是集中于我國稅收體系中的特定稅種的稅制要素設計問題研究。

1、宏觀稅制層面研究。鄧子基（2005）總結1994年稅制改革成就與經(jīng)驗，并分析進一步推進稅制改革條件和時機選擇上的“速改論”與“漸改論”指出，因既能繼承我國積極穩(wěn)妥、逐步深化改革的漸進性優(yōu)點，又可防止速改、大改、一攬子全盤改革可能帶來的風險，既能認識稅制改革迫切性，又考慮到可能的財政收支和國民經(jīng)濟壓力，具有可操作性，支持“漸改論”，而稅制改革應遵循立足國情、漸進接軌，效率優(yōu)先、兼顧公平，適度集權、適度分權三大原則。馬海濤、肖鵬（2008）將改革開放以來中國稅制改革進程劃分為三個階段，分別考察三個階段稅制改革的措施與意義，提煉中國稅制改革成功經(jīng)驗：稅制改革必須由理論突破為先導、考慮財政可承受能力、走漸進式改革道路、與國企改革協(xié)調(diào)推進、強化稅收的調(diào)控功能，并結合國家經(jīng)濟環(huán)境變化和國際稅制改革潮流，提出完善我國稅收制度的政策建議。

著眼于梳理每屆三中全會與稅制改革互動關系，劉佐（2013，2014）回顧我國歷次三中全會后我國稅制改革進展，從頂層設計角度，探討深化我國稅制改革應當重點研究和解決合理調(diào)整宏觀稅負、優(yōu)化稅制結構和完善主體稅種三個主要問題；吳俊培、張帆（2015）從稅收管理體制角度探討我國稅制改革中的難點和焦點問題并提出：在整體稅制設計層面把握稅制改革基本方向，應以穩(wěn)定宏觀稅負為前提，以分稅制改革為方向，強調(diào)稅收法定主義，并貫徹在具體稅制改革方案中。

許建標（2016）認為，作為歷史和現(xiàn)實背景下的理性選擇，我國稅制改革領域的試點有效降低了決策風險，確保了重大稅制改革的穩(wěn)妥推進，并有助于解決決策爭議和實現(xiàn)其他政策目標。落實稅收法定原則與未來稅制改革試點并不矛盾，相反仍然存在發(fā)揮作用的制度空間和現(xiàn)實需求。尤其是地方稅制改革中，由中央統(tǒng)籌，通過規(guī)范的法定程序，激勵地方主動進行差異化的稅制改革試點，能夠更好地為中央決策服務。

2、微觀層面特定稅種研究。結合《方案》確定的新一輪稅制改革的主要內(nèi)容，對應的相關文獻綜述如下。關于營業(yè)稅改增值稅問題研究，王寧（2016）、李明生、康曉軍、李曉霞（2014）研究營改增的減稅、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、財政收入以及社會福利等經(jīng)濟效應，并提出完善小規(guī)模納稅人制度、簡化增值稅稅率檔次、優(yōu)化中央和地方財政關系、完善地方稅體系、深化稅收征管體制改革等政策建議。胡怡建（2016）探討全面推開營改增試點的制度完善意義、企業(yè)減稅意義和經(jīng)濟轉型意義。余麗生、余逸穎（2015）分析營改增對我國現(xiàn)行稅制在所得稅、流轉稅、中央稅地方稅、稅收征管等方面的影響，并提出：改革增值稅在中央和地方之間的分成比例、改革消費稅，培育地方稅主體稅源；加快地方稅改革，壯大地方財源；加強稅收立法，賦予省級政府適當?shù)亩愂樟⒎?；深化稅收征管改革，調(diào)動國家和地方稅務機構的積極性。劉建徽（2016）回顧了我國自1979年以來的營改增改革歷程，預測幾大主要行業(yè)的稅負變化，提出改革的現(xiàn)實困境，主要有跨營改增時間節(jié)點的工程項目稅務處理十分復雜、抵扣項目范圍尚未明確、部分成本項目難以取得抵扣憑據(jù)、生活服務業(yè)營改增制度變革成本較高、營改增后稅收管理難度增大，并提出對應的政策建議。付江峰（2015）分析我國營改增過程中生活服務業(yè)實行簡易計稅方式與增值稅優(yōu)越性的沖突、不動產(chǎn)納入抵扣與穩(wěn)定稅負的沖突，以及金融保險業(yè)產(chǎn)品的特殊性和交易的復雜性與當前稅收征管模式?jīng)_突等問題，并提出改革原則與整體思路，即堅持以消除重復征稅、減輕稅負為目的；堅持增值稅中性原則；堅持便于征管的發(fā)票抵扣法和消費型增值稅，發(fā)揮增值稅發(fā)票管理系統(tǒng)優(yōu)勢；妥善處理增值稅中央和地方的收入劃分。

關于消費稅改革問題，李晶（2014）、張學誕（2015）、何延平（2016）根據(jù)我國消費稅存在的征收范圍較窄、稅率設置不合理、計稅方式不合理、征收環(huán)節(jié)單一等弊端，在征收范圍、稅率水平、計征方式、征收環(huán)節(jié)、價稅關系五個方面提出政策建議：在征收范圍方面，應進行有出有入的調(diào)整；在稅率水平方面，應進行有升有降的調(diào)整；在計征方式方面，應進行有增有減的調(diào)整；在征收環(huán)節(jié)方面，應進行有進有退的調(diào)整；在價稅關系方面，應進行有內(nèi)有外的調(diào)整。宋鳳軒（2014）建議消費稅“擴圍”到部分休閑娛樂業(yè)并調(diào)整現(xiàn)行消費稅課征范圍與稅率。方佳佳等（2016）從大氣、水、土壤等環(huán)境污染角度分析我國目前消費稅存在的問題，并提出防治大氣污染、土壤污染、水污染的消費稅改革路徑。蒲方合（2015）探討我國消費稅功能定位問題并認為，將消費稅的功能既定位于調(diào)節(jié)收入分配，又定位于環(huán)境保護或資源的節(jié)約、集約利用，導致消費稅在功能定位上互相沖突或功能作用上互相消解，難以在各方面取得最佳的調(diào)節(jié)效果。應將消費稅與環(huán)保稅、資源稅進行協(xié)同創(chuàng)新，明確環(huán)保稅、資源稅各自的功能定位；將消費稅的功能定位于調(diào)節(jié)收入分配、引導健康消費；增減、調(diào)整消費稅稅目或征收范圍；改革消費稅計征方法。郭憲（2012）分析消費稅的社會目標，從起源、稅收收入、功能變化、征收方式四個方面分析美國、歐盟的消費稅制，指出我國消費稅目前存在的一些問題和建議：法律體系需完善、征稅環(huán)節(jié)需拓寬、征收方式需改變、稅率設計需優(yōu)化、征稅范圍需調(diào)整、稅收功能需變革。

關于資源稅，學界對于存在的問題基本形成共識，如稅率低、征收范圍窄、計稅方式不合理等，但涉及到具體的改革方案，則觀點差別較大。其根本原因在于對我國資源稅的功能定位存在不同看法。如計金標（2007）認為，資源稅的定位應該“在可持續(xù)發(fā)展的視角下，以資源級差地租為征稅對象，以調(diào)節(jié)資源級差收益為手段，以提高資源開采使用效率、降低社會成本、促進環(huán)境改善、縮小代際外部性為目標。”劉尚希（2010）認為，傳統(tǒng)上對資源稅調(diào)整級差收入的定位已不合時宜，應定位于保護資源和環(huán)境，控制資源枯竭所帶來的公共風險。其他學者則贊成賦予資源稅更多的功能，如組織財政收入（馬蔡琛、李宛姝，2014）、節(jié)能減排（張學誕，2013）、促進地域協(xié)調(diào)發(fā)展（王曉真，2014）等。

關于環(huán)境稅，學界主要集中于現(xiàn)行環(huán)境稅費政策制度設計、征收管理以及環(huán)境稅立法方面（羅繼川等，2012；蘇明；2011；葛察忠等，2015；彭禮堂、程宇，2015）；關于房地產(chǎn)稅，學界集中于房地產(chǎn)稅功能定位、開征急迫性、面臨的困境和挑戰(zhàn)以及具體征管設計等方面（李承益，2015；陳舜，2016；張薇，2016；姚濤，2015）；關于個人所得稅改革，學界主要集中于綜合與分類個人所得稅制改革、抵扣內(nèi)容設計、征管難題等方面（張德勇，2016；谷成，2014；崔志坤等，2012；崔志坤、經(jīng)庭如，2014）。

四、政府間財政關系文獻述評

（一）國外研究現(xiàn)狀

西方成熟市場經(jīng)濟國家政府間財政分配關系問題以財政聯(lián)邦主義作為主要理論基礎，指導政治法律實踐，并可被納入三種理論框架：

其一，政治哲學框架，以霍布斯、洛克和盧梭等為代表，社會契約論成為解釋國家本質(zhì)的理論基礎。由政府間契約關系明確中央地方政府間財政關系，政府活動和行為置于憲政的根本約束和規(guī)范下，社會公眾通過議會及相應法律程序賦予政府預算的法律權威，決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府財政行為，實施行政、立法和財政分權，以法律形式規(guī)定和明確中央地方政府關系。

其二，財政聯(lián)邦主義框架，蒂布特（1956）以腳投票理論、斯蒂格勒（1957）菜單理論、馬斯格雷夫（1959）財政職能理論、布坎南（1965）俱樂部理論和奧茨（1972）主要論證不同層級政府間財政分權合理性。20世紀80年代后，該框架新發(fā)展趨勢出現(xiàn)在：政治經(jīng)濟學和公共部門制度分析（Yingyi Qian et al，1997；Strumpf，1997）以及轉軌和發(fā)展中國家財政聯(lián)邦主義發(fā)展（Bird et al，1995，Prud'home，1995；Tanzi，1996；Shah，1997）。

其三，法律安排實踐方面，以憲法或具體法律（如德國《財政法》和《財政平衡法》、日本《地方自治法》）明確翔實規(guī)范中央地方政府事權、財權和轉移支付，法律效力較高，實踐操作性較強。

民主憲政國家以地方自治為基礎（劉劍文，2014）。在憲法規(guī)范體系內(nèi)，地方政府自主地治理本地公共事務，不受或少受中央政府干預（趙相文，2005）。地方自治具有分權制衡的憲政品格，能夠抑制中央過度集權，形成多權力中心格局（閆海，曾祥瑞，2011），成為現(xiàn)代國家發(fā)展趨勢。美國實行典型的聯(lián)邦制，聯(lián)邦和州之間的職權劃分受憲法規(guī)范，州以下的縣、鎮(zhèn)、市都實行自治（龔文婧，2011）。歷史背景與中國相似的日本實行單一制，中央享有絕對的權威，但同時也制定《地方自治法》（礒崎初仁，金井利之，伊藤正次，2010）。即便高度中央集權傳統(tǒng)的法國，也從20世紀80年代初就開始兩次大規(guī)模的地方分權改革。到2003年，地方分權原則已寫入法國《憲法》，地方自治成為常態(tài)（讓.瑪麗.蓬蒂埃，2014）。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

分稅制財政體制建立前后，我國政府間財政分配關系問題主要形成財政學、法學和政治學進路的密集研究。

1、財政學進路。集中于中央地方財政關系，基于市場與政府合理分工確定政府職能以及不同層級政府職能劃分，財政部財政制度國際比較課題組（1998）和傅光明（2001）概括借鑒政府間事權財力匹配的國際經(jīng)驗，主要是財政級次、各級政府事權、支出范圍和稅權劃分明確；孫開（1994）、寇鐵軍（1996）、盧洪友（1999）、呂煒（2005）和譚建立（2010）從政府間事權劃分、稅權分割、非稅財政收入和轉移支付的理論和實踐方面，探討完善我國分稅制財政體制對策，主要包括：轉變政府職能，按社會公共需要確定財政支出范圍；科學劃分中央與地方支出范圍；改革和完善稅制，適度擴大地方稅權；建立和完善規(guī)范的轉移支付辦法。

2、法學進路。集中于中央地方財政關系法治化，以憲法和具體法律形式為處理政府間財政分配關系提供較高程度透明度和較穩(wěn)定規(guī)則。在憲政層面，蘇力（2004）討論中國政制架構中的縱向分權問題，解讀“兩個積極性”作為非制度化的憲政策略在協(xié)調(diào)特定時空的中央和地方關系的政制意義，指出當代中國有必要隨著社會經(jīng)濟和政治發(fā)展基于中國政制的成功經(jīng)驗和基本格局進一步制度化中央與地方關系；周剛志（2010）研究政府間事權劃分、財權配置以及財政能力平衡機制、財政糾紛調(diào)處機制等財政分權的憲政問題；在具體法律層面，寇鐵軍（2006）提出規(guī)范我國政府間財政分配關系的系統(tǒng)法律安排：修正憲法，制定財政基本法、中央與地方關系法。在政府間財政分配關系法律的純技術層面，劉劍文（2000）研究稅收立法權限體制以及中央和地方稅收立法權限劃分；劉劍文、熊偉（2001）、王世濤、安體富（2005）、劉劍文（2007）、王曉陽（2009）和王淑杰（2009）研究修訂預算法；徐孟洲（2004）、馬海濤（2004）、劉劍文（2005）和徐陽光（2009）研究制定轉移支付法。

3、政治學進路。主要集中在：研究和揭示財政尤其是財政體制中的政治本質(zhì)，闡述理想財政體制框架結構，以優(yōu)化財權配置作為完善我國財政體制突破點（馬駿，於莉，2005；沈玉平，葉寧，2008；謝慶奎，2006；周波，2012）；政府預算改革政治學角度研究，從政府預算權威性分配、利益格局調(diào)整和公共資源重新分配與流動帶來重新調(diào)整既有利益分配和權力分配格局角度，強調(diào)預算改革的政治性本質(zhì)（馬駿，2005；王紹光，2007；王浦劬，2007；謝慶奎，2009；靳繼東，2016），將預算民主視為公共權力配置資源規(guī)則、政治改革突破口和國家制度理性化的必經(jīng)之路（焦建國，2002；馬駿，2006；王紹光，2005）。此外，也存在作為政府間財政分配關系研究基礎的大量中央地方關系政治學研究，薄貴利（1991）、魏禮群（1994）、董禮勝（2000）研究中央與地方關系的產(chǎn)生、發(fā)展模式和歷史變化規(guī)律，潘小娟（1997）、楊小云（2001）、田先紅（2006）強調(diào)以中央與地方權限合理劃分為核心，實現(xiàn)中央與地方利益分享的均衡和權力行使的相對平衡，朱光磊（2005）、張志紅（2005）批判政府間職責同構并提出改進對策。

五、我國財稅體制研究亟待解決的若干問題

就現(xiàn)代國家治理視域下治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及財稅體制改革關系而言，梳理國內(nèi)外現(xiàn)代國家治理研究文獻，可以發(fā)現(xiàn)，國家治理主體、運行機制和治理制度體系理論基本取得一致性共識，與現(xiàn)代國家治理有關的行政體制改革、政府職能理論、政府公權力配置乃至法治與國家治理和財稅治理現(xiàn)代化等相互緊密關聯(lián)的內(nèi)容，也都獲得深入研究，這為進一步研究財稅體制提供了深厚的理論支持和研究視角。

置于中國國家治理現(xiàn)代化進程，脫胎于計劃經(jīng)濟體制下全能主義治理模式，我國現(xiàn)代治理理念尚不成熟，政府、市場和社會關系深受政府主導影響，在此背景下，推進國家治理和財稅治理現(xiàn)代化，有必要闡釋清楚如下問題：其一，作為國家治理體系的重要組成部分，財稅體制與國家治理體系存在怎樣的邏輯關聯(lián)？財稅治理體系的核心要素都包括什么內(nèi)容？這些核心要素的運行機制如何？實際上，這關涉到現(xiàn)代財稅治理的一般普適理論抽象問題。

其二，建國以來，尤其是改革開放以來，我國政府市場關系、中央和地方關系始終處于不斷變遷過程中，以現(xiàn)代國家治理和財稅治理視角審視，我國現(xiàn)行財稅體制存在什么樣的突出問題？這些問題如何影響財稅治理效能？其制約因素是什么？在推進我國現(xiàn)代財稅治理進程中可以依賴的動力機制包括哪些？立足于上述中國財稅體制的問題意識，應深入分析中國財稅治理體系和模式變遷的約束條件和激勵機制。

就構成財稅體制改革具體內(nèi)容和重要領域的預算制度、稅收制度和政府間財政關系三者而言，預算管理制度改革是基礎，要先行；收入劃分改革需在相關稅種稅制改革基本完成后進行；而建立事權與支出責任相適應的制度需要量化指標并形成有共識的方案。更具體地，以約束政府行為為目的，政府預算在形式上是政府收支計劃，是配置經(jīng)濟資源的工具，反映了政府職能范圍、方向和重點，在本質(zhì)上，則具有通過配置有限財政資源滿足社會公共需要的政治和法律意涵，是通過預算權力控制，實現(xiàn)政府對公民委托責任的制度安排，是將財政資源轉化為公共目標的制度手段。因而，在現(xiàn)代財稅治理視域內(nèi)，從編制、審批、執(zhí)行、決算監(jiān)督審查和評估等預算環(huán)節(jié)，剖析我國當前政府預算實踐運作存在的問題，分析預算法治理效能發(fā)揮的制約因素分析，基于內(nèi)部性和外部性預算權分配關系平衡框架，提出建立現(xiàn)代政府預算的改革建議，著重探求我國預算法實施的政治、社會和司法路徑選擇，就變得至關重要。

就稅收制度而言，經(jīng)過多輪稅制改革，我國稅收法規(guī)體系已初具形態(tài)。但以現(xiàn)代稅收制度標準衡量，仍存在著諸如法規(guī)體系不完善、權力配置不合理、稅法執(zhí)行不到位等多種問題，影響了政府收入行為的規(guī)范性、市場的統(tǒng)一性及競爭的公平性。因而，構建我國現(xiàn)代稅制體系，應在宏觀稅制和特定微觀稅種層面同時協(xié)調(diào)推進。

就政府間財政關系而言，國外研究廣度、深度和方法技術都具有先行優(yōu)勢，但其產(chǎn)生并應用于西方國家政府間分權，主要表現(xiàn)為地方政府將財權和事權授權中央政府行使的特定國情和歷史背景，與我國中央向地方政府自上而下放權存在明顯區(qū)別。我國財政學、法學進路就政府間事權財權劃分和財力配置的技術性和法律規(guī)范研究取得深入進展，政治學進路也把握住財政分配關系與政治間本質(zhì)性地依賴制約關系，與政治改革密切聯(lián)系起來。這些研究可為我國政府間財政關系改革提供理論準備和經(jīng)驗鏡鑒，但也存在學科交叉融合不充分的欠缺，尤其是探索政治單一制下理順規(guī)范我國政府間財政分配關系的政治治理機制亟為迫切。為此，圍繞政府間財政分配利益關系、政治治理機制、路徑選擇等關鍵點，結合我國政府間財政關系中存在的突出問題，提供解決長期困擾政府間財政分配關系問題的新研究視角和解決路徑，有效勾連政府間財政分配利益關系的經(jīng)濟、法律和政治取向，就變得非常重要?！?/p>

（作者單位：東北財經(jīng)大學）

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（本欄目責任編輯：鄭潔）