●張振川 張月明 李鴻儒

財政支出績效第三方評價機(jī)制研究
——以河北省為例

●張振川 張月明 李鴻儒

財政支出績效第三方評價作為一種有效的外部評價制約機(jī)制，應(yīng)成為績效評價的一種主要方式。財政部門要不斷總結(jié)完善第三方評價工作，培養(yǎng)壯大第三方評價力量和水平，切實推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和績效評價質(zhì)量的提高。

財政支出 績效評價 第三方評價

隨著社會公眾監(jiān)督意識的不斷增強(qiáng)，社會大眾越來越關(guān)注財政資金的使用效益。為貫徹落實中央財稅體制改革總體部署，河北省從2014年開始深化推進(jìn)績效預(yù)算管理改革。財政監(jiān)督作為財政管理的重要組成部分，同步推進(jìn)了財政績效監(jiān)督改革，印發(fā)了《財政績效監(jiān)督工作實施方案》，將績效監(jiān)督融入全過程績效預(yù)算管理體系，實現(xiàn)財政監(jiān)督工作由單獨側(cè)重合規(guī)性向績效性和合規(guī)性并重的轉(zhuǎn)變。為了提高財政支出績效評價的公信力，提升財政資金使用的效益性，進(jìn)而推進(jìn)效能型政府建設(shè)，河北省引入了財政支出第三方績效評價，制定了向第三方購買財政支出績效評價服務(wù)的相關(guān)管理辦法。

一、委托第三方開展績效評價的必要性及依據(jù)

黨的十八大報告對社會管理體制建設(shè)提出明確要求，要求加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法制保障”的社會管理新格局。黨的十八屆二中、三中全會也強(qiáng)調(diào)，社會組織要明確權(quán)責(zé)、激發(fā)活力、依法自治。部分政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移將成為必然趨勢。隨著財政支出規(guī)模的擴(kuò)大，全國財政支出由2000年的15886億元增長到2015年的175768億元，增長十倍多，需要評價的資金量及相關(guān)財政政策越來越多。特別是在財政收入趨緩、收支矛盾日益加劇的新形勢下，節(jié)支增效顯得更為重要。如此重的評價任務(wù)，只靠各級財政部門及業(yè)務(wù)主管部門是無法實現(xiàn)的，而且也不客觀，非常有必要實行購買勞務(wù)，委托第三方機(jī)構(gòu)實施評價。

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視財政預(yù)算績效管理工作。早在 2003年，黨的十六屆三中全會決議明確要求 “建立預(yù)算績效評價體系”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致”。最為重要的是，2015年實施的新《預(yù)算法》第五十七條明確規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”，為績效評價提供了實質(zhì)性的法律依據(jù)。

國務(wù)院于2013年印發(fā)了政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見，意見要求把部分政府服務(wù)事項通過一定方式和程序交由社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并支付相應(yīng)費(fèi)用。財政部針對第三方績效評價，也提出了明確要求?！额A(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》提出，財政部門、預(yù)算部門是績效評價的主體，同時要求探索引入第三方評價，第三方要在接受財政或預(yù)算部門委托的情況下獨立開展績效評價工作?！敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》明確規(guī)定，績效評價工作據(jù)需要可委托第三方實施。河北省結(jié)合實際制定印發(fā)了《績效評價管理辦法》、《第三方績效評價服務(wù)管理暫行辦法》，在具體操作層面上對第三方績效評價進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

二、委托第三方開展績效評價的可行性

委托第三方開展績效評價就是將績效評價工作通過一定方式交由社會機(jī)構(gòu)獨立完成或合作完成，是一種有別于政府部門內(nèi)部評價的外部評價形式，是由獨立于被評價部門單位的社會機(jī)構(gòu)組織實施的績效評價，是對部門單位內(nèi)部評價的有益補(bǔ)充。一般來講，績效評價包括部門自評和財政重點再評價兩種組織方式，“自評”就是政策項目執(zhí)行者開展的自我評價，“重點再評價”是政策項目的制定者按照抽樣檢查方式進(jìn)行的評價。兩種評價方式，客觀地講都是自己評價自己，難免存在自我保護(hù)的風(fēng)險，跟自己工作職責(zé)聯(lián)系緊密或者相關(guān)的問題不愿碰觸，評價中非常容易出現(xiàn)掩飾問題、回避問題的可能。政策制定部門和政策執(zhí)行部門往往都不愿客觀地承認(rèn)，更不會主動承認(rèn)政策項目存在較差效果、資金項目效果不理想、執(zhí)行行為存在失誤或者較差的結(jié)果。這樣的評價造成的結(jié)果往往就是頑疾被掩蓋、公眾不認(rèn)同，結(jié)果難以令社會公眾信服，因此十分有必要引入第三方評價機(jī)制。第三方績效評價主體一般包括社會團(tuán)體、專業(yè)組織、中介評估機(jī)構(gòu)等，主要特點在于其獨立性、專業(yè)性和公開性。

（一）堅持陽光理財，突出評價的獨立性和客觀性

由于內(nèi)部評價來自政府部門本身，難免存在自我保護(hù)的風(fēng)險，結(jié)果難以令社會公眾信服，而由無隸屬和利益關(guān)系的外在第三方主體實施的評價，從根本上會克服財政管理部門和預(yù)算部門各自評價的弊病，內(nèi)部評價雙重角色的矛盾也就能得到解決。在無行政壓力和外部干擾下，能夠自由、獨立、客觀地進(jìn)行檢驗和測評，給出客觀的評價意見，政策設(shè)計和資金管理使用中存在的問題也能夠客觀地反映出來。能夠從機(jī)制上保證評價結(jié)果更加客觀公正，評價過程相對公開透明，結(jié)果相對客觀公正。財政部門和預(yù)算部門是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，兩者既利益相關(guān)，又利益對立，既要相互支持相互理解，又要給予客觀否定和問題揭示，是兩個對立統(tǒng)一的矛盾體。引入第三方評價機(jī)制，就能緩沖雙方矛盾，跳出利益藩籬，做出客觀評價。

（二）堅持科學(xué)理財，保證評價的專業(yè)性和權(quán)威性

第三方機(jī)構(gòu)一般都依托會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)等專業(yè)商業(yè)機(jī)構(gòu)以及高等院校、科研院所等，都具有很強(qiáng)的專業(yè)性、多元性，績效評價的權(quán)威性和多維性可以得到極大的提升。他們具有特定領(lǐng)域的專業(yè)知識和人才優(yōu)勢，擁有相對專業(yè)的理論基礎(chǔ)和專業(yè)化工具，更有利于評價指標(biāo)的設(shè)置、評價數(shù)據(jù)的處理、評價結(jié)果的判斷等，能更專業(yè)地對各領(lǐng)域的信息進(jìn)行理論和現(xiàn)實的分析與綜合，更加符合績效評價的專業(yè)性要求。第三方機(jī)構(gòu)一般是行政機(jī)制以外的人員或組織，能夠克服體制內(nèi)的思維慣性和行為定勢，擺脫固有慣性意識的影響，給出更加具有建設(shè)性和創(chuàng)新性的評價結(jié)果，給決策者和執(zhí)行者提出更好的意見建議。另外，第三方機(jī)構(gòu)評價人員組團(tuán)更加靈活，能夠克服專業(yè)領(lǐng)域跨度，能從不同專業(yè)角度對項目數(shù)據(jù)進(jìn)行分析評價，像醫(yī)院組織不同科別的醫(yī)生對病人進(jìn)行會診一樣對評價項目進(jìn)行總結(jié)，使績效評價結(jié)果更全面、更系統(tǒng)。

（三）堅持民主理財，提高評價的公開性和參與性

第三方評價機(jī)構(gòu)一般都是社會組織，能夠更了解社會民意對財政支出的呼吁與訴求，從而站在公眾立場，較全面地反映民意。反映民意，其實質(zhì)是代表公眾行使監(jiān)督權(quán)利、參與政府理財，客觀上能夠?qū)ω斦块T、預(yù)算部門和用款單位形成壓力，促進(jìn)民主理財，提高財政資金的使用績效。

三、第三方績效評價的基本程序

要確?？冃гu價工作順利開展、預(yù)期目標(biāo)得以實現(xiàn)，就必須制定科學(xué)合理的工作程序。一般來說第三方績效評價包括以下幾個基本程序。

（一）選聘第三方評價機(jī)構(gòu)

選聘第三方評價機(jī)構(gòu)是開展第三方績效評價工作的首要環(huán)節(jié)和基本保障。評價組織者根據(jù)評價項目的性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點，制定選聘需求，按照政府購買服務(wù)和政府采購的相關(guān)規(guī)定，實施采購選聘。與成交供應(yīng)商簽訂采購合同，要明確采購雙方權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任。

（二）成立評價工作組

為確保評價工作順利開展，第三方評價機(jī)構(gòu)要成立評價工作組，評價工作組要執(zhí)行相關(guān)回避制度，由熟悉相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員組成，評價機(jī)構(gòu)自身力量不能滿足評價需要時應(yīng)外聘專家參與，并經(jīng)過評價組織者就評價工作組的人員結(jié)構(gòu)、能力和經(jīng)驗等情況進(jìn)行審核，評價過程中工作組成員要保持相對穩(wěn)定。

（三）制定績效評價工作方案

第三方評價機(jī)構(gòu)要在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定績效評價工作方案，設(shè)定績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，并要與評價組織者和相關(guān)方進(jìn)行充分溝通。對金額較大、關(guān)系國計民生、社會關(guān)注度高、公益性強(qiáng)的項目，要組織專家對評價工作方案進(jìn)行論證和評審。

（四）組織實施績效評價

第三方評價機(jī)構(gòu)要按照工作方案，利用科學(xué)規(guī)范的評價方法，獨立自主地實施績效評價，對相關(guān)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析和梳理，形成評價結(jié)論，撰寫評價報告。評價過程中，評價組織者要對第三方評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行全過程的指導(dǎo)和監(jiān)督。

四、難點和對策

近年來財政支出績效第三方評價雖然在各地進(jìn)行了諸多探索和嘗試，但由于受到第三方的獨立性、評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定分歧等多方面主客觀因素的制約,第三方評價作用的發(fā)揮受到很大影響。

（一）第三方機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平和獨立性難以保證

政府購買服務(wù)本質(zhì)體現(xiàn)在“服務(wù)”和“購買”上。從實踐來看，由評價委托人支付第三方機(jī)構(gòu)相應(yīng)的評價費(fèi)用，容易出現(xiàn)“花錢雇人操作結(jié)果”的現(xiàn)象；第三方收取委托人的評價費(fèi)用，勢必受制于委托人，極有可能人為導(dǎo)演評價結(jié)果，難以得出獨立客觀的評價結(jié)論。另外，目前選聘的第三方評價機(jī)構(gòu)多數(shù)屬于會計師事務(wù)所或教育研究機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)形式相對單一，缺乏廣泛的代表性。

對此，一方面要嚴(yán)格第三方評價機(jī)構(gòu)的選聘，盡量通過公開方式，增強(qiáng)競爭性；屬于政府采購范圍的，要嚴(yán)格按照政府采購相關(guān)程序進(jìn)行選聘，在資質(zhì)設(shè)定、采購程序等方面進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)和監(jiān)管，盡量保證第三方評價機(jī)構(gòu)選聘的公開、公正。另一方面鼓勵第三方機(jī)構(gòu)的行業(yè)發(fā)展，通過多種方式支持各種組織參與到績效評價事業(yè)發(fā)展中來，建立涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)的專家?guī)旌椭薪闄C(jī)構(gòu)庫，人員組成要多元化，廣泛運(yùn)用多學(xué)科知識人才，充分代表多階層意志，使評價結(jié)果更接地氣；建立第三方機(jī)構(gòu)評價質(zhì)量評價制度和淘汰機(jī)制，強(qiáng)化考核和管理力度，對第三方評價機(jī)構(gòu)的工作態(tài)度、專業(yè)能力、服務(wù)品質(zhì)、信譽(yù)質(zhì)量等方面進(jìn)行全面記錄，實行科學(xué)分類，動態(tài)管理，嚴(yán)格考核，優(yōu)勝劣汰，在確保專業(yè)性的前提下，盡可能提高第三方的多樣化和選擇空間。

（二）評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定存在分歧

設(shè)定高質(zhì)量的評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)是績效評價的核心。目前，在評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上存在兩種模式，一是由委托方設(shè)定評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，此模式往往是委托方根據(jù)自己日常管理需求提出的，容易誤導(dǎo)評價結(jié)論，第三方的專業(yè)技術(shù)水平就不會得到很好發(fā)揮。二是由第三方設(shè)定評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，此模式往往也存在理想化的傾向，難以達(dá)到委托方的要求，存在主觀排斥的可能。本文認(rèn)為，在規(guī)范的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)框架體系下，要先發(fā)揮第三方的作用，由第三方評價機(jī)構(gòu)從專業(yè)角度設(shè)定，力戒全面性，突出績效性；要與委托方充分溝通，還應(yīng)廣泛征求被評價單位及項目受益人員的意見，盡量達(dá)成多方一致。最后，再成立專家評審組，對指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充分的評審論證。

（三）被評價方的信息或有藏匿

誰做績效評價工作都需要完整、準(zhǔn)確的信息資料。在信息公開不充分的情況下，被評價方和第三方之間存在著明顯的信息不對稱現(xiàn)象，被評價方往往只披露有利于自己的信息，第三方缺乏充分、有效的信息來源渠道，這就給第三方評價造成很大的障礙，影響了第三方評價工作的順利開展和評價結(jié)果的可靠程度。對此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，從制度層面拓展和健全評價信息的獲取渠道，推進(jìn)信息公開工作，要擺脫被評價單位的制約，第三方評價機(jī)構(gòu)要盡量能夠獨立獲取信息并開展工作，還要制定對被評價方的信息藏匿行為進(jìn)行懲戒的措施，如列入失信“黑名單”等，從而使被評價方能夠盡可能主動、全面公開信息。

（四）評價結(jié)果存在被動應(yīng)用

從理論上講，評價結(jié)果是決策的依據(jù)，但是評價結(jié)果是否被采納還是取決于決策主體，即使將其束之高閣也很少被追責(zé)，評價意義就會大大削弱。對此，本文認(rèn)為，要使評價工作真正發(fā)揮作用應(yīng)依靠“兩個公開”來實現(xiàn)，一是要對評價結(jié)果予以公開，二是要對評價結(jié)果的應(yīng)用情況予以公開，這樣既可以使公眾監(jiān)督評價行為，也能給決策主體形成壓力。

（五）做好全面工作質(zhì)量控制監(jiān)督

委托第三方機(jī)構(gòu)評價需要重點做好以下幾方面的工作。一是確定準(zhǔn)入條件，招標(biāo)采購資質(zhì)。要采取公開的方式，招標(biāo)采購最好的第三方機(jī)構(gòu)。二是明確工作流程，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)。績效評價是一項全新的工作，需要較高的技術(shù)和方法，通過不斷加強(qiáng)培訓(xùn)，壯大第三方評價隊伍，提高績效評價水平。三是測算工作量，確定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)?！胺?wù)”需要“購買”，就應(yīng)該付費(fèi)，績效評價經(jīng)費(fèi)支出也應(yīng)講績效。要根據(jù)所評價的項目區(qū)域分布、資金量以及制定工作方案及評價指標(biāo)體系、現(xiàn)場評價、資料分析、撰寫報告等工作量以及當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)力量市場價格進(jìn)行科學(xué)測算。四是確定評價責(zé)任，嚴(yán)格考核機(jī)制。工作標(biāo)準(zhǔn)要明確,工作質(zhì)量要細(xì)化，雙方責(zé)權(quán)利要對等，嚴(yán)格考核，提升質(zhì)量。五是推動公開，主動接受社會公眾評價。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)博士后科研流動站、河北省高速公路管理局青銀管理處、河北省財政廳）

[1]杜婷婷.財政支出績效第三方評價研究——以廣東為例[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2013，（14）.

[2]盧揚(yáng)帆，卞瀟，顏海娜.財政支出績效第三方評價：現(xiàn)狀、矛盾及方向[J].華南理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015，（01）.