●孫 秀

現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系的構(gòu)建

●孫 秀

編者按：為適應(yīng)當(dāng)前財(cái)稅體制改革新形勢(shì)，更好地服務(wù)于財(cái)政中心工作，2017年本刊特設(shè)“預(yù)算監(jiān)管”欄目，旨在推動(dòng)預(yù)算監(jiān)管理論研究與實(shí)踐探索，以期促進(jìn)預(yù)算監(jiān)管工作和推進(jìn)現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度的建立與完善，全面提升預(yù)算管理水平。

現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系的構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)制約和控制政府權(quán)力擴(kuò)張的重要體現(xiàn)，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。在“互聯(lián)網(wǎng)＋”不斷普及的今天，為了避免委托—代理、信息不對(duì)稱、政府尋租等問(wèn)題，現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系的構(gòu)建要從現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的目標(biāo)出發(fā)，遵循預(yù)算監(jiān)督的全面性、績(jī)效性、及時(shí)性、科學(xué)性等原則。完善的現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系包括了全過(guò)程預(yù)算監(jiān)督體系、人大縱向監(jiān)督體系、政府部門間橫向監(jiān)督體系、財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督體系以及全民參與外部監(jiān)督體系?，F(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系的落實(shí)需要不斷提高全民監(jiān)督意識(shí)、普及現(xiàn)代信息技術(shù)、規(guī)范預(yù)算監(jiān)督程序、建立財(cái)政報(bào)告機(jī)制、落實(shí)績(jī)效考核機(jī)制、形成人大問(wèn)責(zé)機(jī)制。

現(xiàn)代預(yù)算 預(yù)算監(jiān)督 監(jiān)督體系

一、引言

自我國(guó)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出后，建立現(xiàn)代財(cái)政制度就被提上了議程?，F(xiàn)代財(cái)政制度包括：全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度；有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系；以及調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。現(xiàn)代預(yù)算制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的核心部分，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義（賈康、龍小燕，2015）。

關(guān)于預(yù)算制度的形成，不同學(xué)者從不同的角度提出了不同看法。馬蔡?。?014）從現(xiàn)代預(yù)算制度的演化趨勢(shì)出發(fā)，指出我國(guó)政府預(yù)算改革面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，認(rèn)為現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)，可從全口徑預(yù)算、參與式預(yù)算、跨年度預(yù)算等角度進(jìn)行謀劃。張玲、凌嵐（2015）從貫徹國(guó)家治理現(xiàn)代化的理念出發(fā)，認(rèn)為現(xiàn)代預(yù)算制度的建立需完善與預(yù)算公開相關(guān)的法律法規(guī)體系，細(xì)化全口徑預(yù)算體系下的公開內(nèi)容，完善網(wǎng)絡(luò)預(yù)算公開的手段，強(qiáng)化人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督為主的預(yù)算監(jiān)督體系。余紅艷、儲(chǔ)德銀（2015）從當(dāng)前我國(guó)的預(yù)算環(huán)境和制度約束角度出發(fā)，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度應(yīng)以全口徑預(yù)算為突破口、嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算程序、堅(jiān)持績(jī)效理念、引入中長(zhǎng)期預(yù)算控制方式、以預(yù)算公開與公眾參與為導(dǎo)向、優(yōu)化預(yù)算法律環(huán)境。寇明風(fēng)（2015）從完善預(yù)算體系的角度分析，認(rèn)為現(xiàn)代預(yù)算要實(shí)現(xiàn)從分散的預(yù)算向綜合的全面預(yù)算轉(zhuǎn)變、從收入的約束性向預(yù)期性轉(zhuǎn)變、從預(yù)算的分配觀到政策觀轉(zhuǎn)變、從預(yù)算的年度視角到中長(zhǎng)期視角轉(zhuǎn)變、從預(yù)算執(zhí)行的軟約束向硬約束轉(zhuǎn)變、從預(yù)算信息的隱蔽到公開透明轉(zhuǎn)變、從預(yù)算的投入導(dǎo)向到績(jī)效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，需要不斷完善預(yù)算監(jiān)督體系。完善的財(cái)政預(yù)算管理模式能夠提升財(cái)政預(yù)算實(shí)施績(jī)效，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平的提高，更能依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，提升政府管控、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的能力，這也是財(cái)政預(yù)算管理改革的目標(biāo)（朱志峰，2013）?，F(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系作為現(xiàn)代預(yù)算體系的重要組成部分，是落實(shí)全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度的主要途徑，有利于完善現(xiàn)代預(yù)算體系。

隨著居民收入水平的不斷提高，公民的稅收意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，對(duì)政府稅費(fèi)的來(lái)源、管理及支出的規(guī)范性和透明性提出了新要求。尤其在“互聯(lián)網(wǎng)+”不斷普及的今天，信息技術(shù)的使用率不斷提高。信息技術(shù)的普及有助于促進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算的全面規(guī)范化和公開透明化，也為落實(shí)財(cái)政預(yù)算的“全面監(jiān)管、全民監(jiān)督”提供了有利的條件。

構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系不僅是政府對(duì)“財(cái)政來(lái)源取之于民，用之于民”的實(shí)現(xiàn)，而且是人民群眾對(duì)現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算的全面性、規(guī)范性、及時(shí)性和透明性等新要求的落實(shí)，更是公眾行使監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”不斷普及的今天，現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系的構(gòu)建除了要對(duì)以往預(yù)算監(jiān)督中存在的問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)外，還要實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)預(yù)算監(jiān)督的新要求。對(duì)此，本文將從理論的角度分析現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系構(gòu)建的必要性，落實(shí)現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的目標(biāo)，遵循現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的原則，構(gòu)建匹配現(xiàn)代財(cái)政制度及國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系。

二、現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系構(gòu)建的必要性

財(cái)政是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，憑借國(guó)家公共權(quán)力，強(qiáng)制、無(wú)償?shù)卣魇找徊糠稚鐣?huì)產(chǎn)品，對(duì)國(guó)家收入進(jìn)行再分配的制度安排（張思鋒，2015）。公共財(cái)政理論指出，財(cái)政來(lái)自于公共個(gè)人、經(jīng)濟(jì)單位繳納的稅收、公共財(cái)政收入、公債、罰沒(méi)收入等公共領(lǐng)域；公共支出用于提供公共產(chǎn)品、滿足社會(huì)公共需求。公共財(cái)政追求全社會(huì)的公共利益，通過(guò)提供公共產(chǎn)品，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，滿足社會(huì)公共需要，不以營(yíng)利為目的 （馮文榮，2002）。作為納稅主體的公民個(gè)人、經(jīng)濟(jì)單位既需要依法納稅，又享有稅賦平等、公共服務(wù)均等權(quán)利。

由于公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，即每個(gè)人對(duì)某種物品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少（薩繆爾森，1954），私人對(duì)公共產(chǎn)品“搭便車”的現(xiàn)象將在所難免。進(jìn)而，公共產(chǎn)品的提供需要在國(guó)民收入初次分配的基礎(chǔ)上，通過(guò)體現(xiàn)國(guó)家意志的公共支出安排，進(jìn)行國(guó)民收入再分配，縮小社會(huì)成員之間的收入差距，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的公平分配和基本公共服務(wù)的均等化。公共支出直接體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的公共財(cái)政性質(zhì)，因此，必須注重提高公共支出的資源配置效率，提高公共產(chǎn)品生產(chǎn)、供給和消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以盡可能少的公共支出提供更多更好的令社會(huì)滿意的公共產(chǎn)品。

首先，政府作為稅收和國(guó)家管理的代理人，掌管著財(cái)政的收入和支出。財(cái)政收入主要來(lái)源于人民的稅收，是委托人將自身財(cái)富的一部分讓渡給代理人使用，目的是讓政府能向全體委托人提供充足的公共產(chǎn)品和服務(wù)。由于委托人與代理人之間存在信息不對(duì)稱，即委托人處于信息劣勢(shì)，掌握的信息較少，代理人具有信息優(yōu)勢(shì)，掌握的信息較多 （戴中亮，2004）。當(dāng)委托人與代理人間存在利益沖突時(shí)，代理人很可能為了自身利益而不顧及甚至損害委托人的利益。其次，作為代理人的政府成員也是經(jīng)濟(jì)人，在公共利益和私人利益間存在矛盾的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)人難免優(yōu)先考慮自身利益。為了解決委托代理問(wèn)題和避免政府尋租行為，有必要設(shè)計(jì)某種契約，以降低“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”、激勵(lì)并制約代理人的行為，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)委托人的利益。

即使作為代理人的政府能以社會(huì)公共選擇為主，但由于信息的不完全性，社會(huì)成員的公共選擇很難全面、準(zhǔn)確地傳遞給代理人，代理人也無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估委托人的偏好。在公共選擇中，很容易出現(xiàn)“孔多賽悖論”（即循環(huán)投票）現(xiàn)象，此時(shí)，政府無(wú)論采用一致同意投票規(guī)則還是多數(shù)投票規(guī)則都難以發(fā)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的真實(shí)需求情況。

隨著我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+”的普及，政府辦公不斷數(shù)字化，人民信息獲取更加便捷。在人民群眾與政府溝通和互動(dòng)的過(guò)程中，雙方彼此重視對(duì)方的反應(yīng)，不斷進(jìn)行信息博弈，最終形成政府與公民間相互依存、相互協(xié)調(diào)的協(xié)同關(guān)系（王慶，2014）。進(jìn)而，現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系的建立不僅要解決監(jiān)督中出現(xiàn)的問(wèn)題，還須順應(yīng)時(shí)代要求，著眼于未來(lái)財(cái)政制度的發(fā)展，從構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系的目標(biāo)出發(fā)，遵循現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的基本原則。

三、現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的目標(biāo)

預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算制度的重要組成部分，是構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度的有效途徑之一。全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，構(gòu)成國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度載體（馬蔡琛，2014）?，F(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督作為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政制度的有效途徑之一，有利于推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。構(gòu)建與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度是現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的最終目標(biāo)。

現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須以國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為邏輯起點(diǎn)，服務(wù)于政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織、納稅人及政府間關(guān)系的重新定位（馬驍、周克清，2014）?，F(xiàn)代財(cái)政制度與國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)一致，有利于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源配置。在國(guó)家治理前提下探討現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建，財(cái)政的收、支、管（預(yù)算）以及政府間財(cái)政關(guān)系都必須納入視野（許光建、李天建，2013）。

預(yù)算是政府依照法定程序，對(duì)未來(lái)財(cái)政年度內(nèi)公共收入和公共支出的計(jì)劃和安排，是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政平衡的有效手段（張思鋒，2015）。對(duì)于現(xiàn)代預(yù)算制度而言，“全面規(guī)范、公開透明”是其主要特征。首先，“全面規(guī)范”就是要實(shí)行全口徑預(yù)算，在預(yù)算項(xiàng)目和指標(biāo)上，注意全面性、統(tǒng)一性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性，確保政府的每項(xiàng)收入和支出都納入預(yù)算體系，確保每項(xiàng)指標(biāo)、項(xiàng)目都有對(duì)應(yīng)的預(yù)算支出，促使預(yù)算規(guī)范化，硬化預(yù)算支出約束，這也是現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的前提。其次，“公開透明”就是要把“看不見(jiàn)的政府”變?yōu)椤翱吹靡?jiàn)的政府”，打造陽(yáng)光政府，政府預(yù)算中每一項(xiàng)開支以及預(yù)算、審核、核算的內(nèi)容，必須通過(guò)現(xiàn)代政務(wù)信息公開系統(tǒng)說(shuō)明理由，明確輕重緩急。

四、現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的原則

現(xiàn)代預(yù)算制度呈現(xiàn)出從“控制趨向”走向“績(jī)效導(dǎo)向”、從合規(guī)控制轉(zhuǎn)向公民參與、從年度預(yù)算拓展為中期財(cái)政規(guī)劃等演化趨勢(shì)（馬蔡琛，2014）。伴隨著現(xiàn)代預(yù)算制度的演化過(guò)程以及我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)＋”的普及，現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督應(yīng)以績(jī)效為先、全民參與、及時(shí)監(jiān)督、全過(guò)程監(jiān)督，注意適應(yīng)動(dòng)態(tài)財(cái)政治理的需要?？?jī)效性、全面性、及時(shí)性、科學(xué)性是現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的主要原則。

（一）績(jī)效性原則

現(xiàn)代預(yù)算是實(shí)現(xiàn)公共資源有效配置、縮小貧富差距、促進(jìn)全面脫貧的主要渠道。政府在運(yùn)用資金時(shí)扮演的是代理人的角色，為了避免代理人問(wèn)題，落實(shí)績(jī)效考核和評(píng)價(jià)是最有效的監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾可以依照公共預(yù)算對(duì)政府公共收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)公共管理的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，這有助于有效控制、合理規(guī)劃公共收支的規(guī)模和方向，提高公共收支活動(dòng)的效率（倪永軍，2008）?，F(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的績(jī)效性原則就是要求預(yù)算過(guò)程、預(yù)算結(jié)果、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督過(guò)程要以績(jī)效為先，注重辦事效率，提高資金使用的績(jī)效水平。

（二）全面性原則

現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的全面性原則要求各級(jí)預(yù)算部門的預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過(guò)程實(shí)現(xiàn)全面公開和全面被監(jiān)督。其中，全面公開是指預(yù)算參與的各級(jí)政府不斷推進(jìn)預(yù)算過(guò)程、預(yù)算內(nèi)容、預(yù)算結(jié)果、預(yù)算執(zhí)行以及監(jiān)督結(jié)果的公開。針對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)容，首先，全面監(jiān)督要求所有直接參與預(yù)算的機(jī)構(gòu)，如政府部門、財(cái)政部門、人民代表大會(huì)等，以及不直接參與預(yù)算的機(jī)構(gòu)、部門、單位、媒體、協(xié)會(huì)、個(gè)人等對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。其次，全面監(jiān)督要對(duì)與預(yù)算有關(guān)的預(yù)算、決算、審批、執(zhí)行等全過(guò)程監(jiān)督。再次，全面監(jiān)督要求對(duì)不涉及國(guó)家保密內(nèi)容的所有預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。

（三）及時(shí)性原則

預(yù)算是反映財(cái)政活動(dòng)的一面鏡子，其將財(cái)政收支分類地列入特定表格，以使人們清楚地了解政府的財(cái)政活動(dòng) （陳共，2007）。隨著信息技術(shù)使用率的提高，居民需要及時(shí)了解財(cái)政收支的資金來(lái)源和去向。在全面性與績(jī)效性原則的前提下，現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系還應(yīng)當(dāng)注意及時(shí)性，這也是落實(shí)現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督績(jī)效性和全面性原則的有效途徑之一?，F(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的及時(shí)性原則要求對(duì)所有監(jiān)督的內(nèi)容做到及時(shí)公開、及時(shí)監(jiān)督、及時(shí)反饋、及時(shí)處理、及時(shí)調(diào)整。許多需要公開的內(nèi)容若無(wú)法做到及時(shí)公開，往往會(huì)影響后期的監(jiān)督、調(diào)整等程序，最終進(jìn)一步影響績(jī)效的評(píng)估和落實(shí)。所以，預(yù)算監(jiān)督的及時(shí)性原則要從政府預(yù)算報(bào)告的及時(shí)公開出發(fā)，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的直接參與人和間接參與人進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督，并將監(jiān)督意見(jiàn)和建議及時(shí)反饋給相關(guān)部門，收到反饋信息的相關(guān)部門要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，并將所調(diào)整的內(nèi)容及時(shí)公布，以便及時(shí)監(jiān)督。

（四）科學(xué)性原則

現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)性原則要求預(yù)算的公開內(nèi)容要科學(xué)規(guī)范，在預(yù)算監(jiān)督的過(guò)程中要注重預(yù)算的動(dòng)態(tài)性和靈活性，堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析。預(yù)算內(nèi)容的科學(xué)規(guī)范有助于預(yù)算公開的落實(shí)，也便于預(yù)算的全面監(jiān)督。在預(yù)算內(nèi)容科學(xué)規(guī)范的前提下，預(yù)算監(jiān)督要兼顧預(yù)算的動(dòng)態(tài)性和靈活性，在年度預(yù)算的基礎(chǔ)上發(fā)展中期財(cái)政規(guī)劃，籌謀于遠(yuǎn)期財(cái)政規(guī)劃。堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析，統(tǒng)籌兼顧大局。所有預(yù)算內(nèi)容既要保持獨(dú)立完整，又要做好相互銜接的工作。

五、現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)管體系的內(nèi)容

根據(jù)現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的目標(biāo)，遵循現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的主要原則，現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系包括了全過(guò)程跟蹤預(yù)算監(jiān)督、人大縱向監(jiān)督、政府部門間橫向監(jiān)督、財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督以及全民參與外部監(jiān)督的全方位、多角度、全過(guò)程的監(jiān)督體系。

（一）全過(guò)程跟蹤預(yù)算監(jiān)督體系

現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系貫穿了預(yù)算的全過(guò)程。全過(guò)程跟蹤預(yù)算監(jiān)督體系包括了事前、事中及事后監(jiān)督，即對(duì)預(yù)算的準(zhǔn)備、決算的編制、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。在預(yù)算的準(zhǔn)備階段，要注意財(cái)政資金使用的目的，將每一分錢用到刀刃上，注重績(jī)效原則。在預(yù)算編制階段，可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或公眾信箱讓民眾參與投票表決；或是構(gòu)建專家?guī)?，?duì)于一些重大項(xiàng)目，可利用專家?guī)爝M(jìn)行篩選，請(qǐng)專家開辯論會(huì)進(jìn)行論證，最終匿名投票決定。在預(yù)算的審批階段，同級(jí)財(cái)政部門要提前做好項(xiàng)目所列級(jí)別及標(biāo)準(zhǔn)的目錄，然后針對(duì)所列項(xiàng)目的項(xiàng)、目、款、事進(jìn)行逐一核對(duì)后再送呈上一級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行審查。對(duì)于不涉及保密的，人民政府及人民代表大會(huì)應(yīng)及時(shí)將審核結(jié)果公布于網(wǎng)絡(luò)或紙質(zhì)的信息公告處。在預(yù)算執(zhí)行階段，執(zhí)行者須認(rèn)真對(duì)待預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，采用政府公開招標(biāo)的形式進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)。

（二）人大縱向監(jiān)督體系

人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算的審批是實(shí)現(xiàn)委托人權(quán)力的體現(xiàn)和保障，體現(xiàn)了現(xiàn)代財(cái)政制度的民主、法治、民生理念。人大縱向監(jiān)督體系支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，支持人大對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。將政府所有收入，如一般公共收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、政府性基金收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金等，納入預(yù)算，交由人大審議。根據(jù)我國(guó)最新《預(yù)算法》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，一共設(shè)立了中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算。每一級(jí)的政府預(yù)算均需要將本級(jí)預(yù)算匯總后交由上一級(jí)人大審議，高一級(jí)人民代表大會(huì)要做好對(duì)下一級(jí)政府預(yù)算的實(shí)時(shí)監(jiān)督，并將監(jiān)督的結(jié)果及時(shí)公開。

（三）政府部門間橫向監(jiān)督體系

政府部門是財(cái)政支出的主要部門，政府的財(cái)政支出能有效地提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，有利于解決經(jīng)濟(jì)外部性問(wèn)題，更是調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距的主要手段。然而，政府部門為了獲得來(lái)年高額的預(yù)算，難以避免“以撥代支”、“虛列開支”等違規(guī)行為或是年終突擊花錢的浪費(fèi)行為。對(duì)此，政府部門間橫向監(jiān)督要抓住我國(guó)地方政府間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系這一主要事實(shí)，以財(cái)政績(jī)效為引領(lǐng)，形成政府部門資金使用效率評(píng)價(jià)指標(biāo)，將其作為政府部門下一年度預(yù)算的參考指標(biāo)之一，并以一定參數(shù)加入到政府部門間的年度考評(píng)，以達(dá)到政府部門間橫向監(jiān)督的目標(biāo)。

（四）財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督體系

財(cái)政部門專管財(cái)政資金的進(jìn)出，在利益的誘惑下很難避免尋租行為。要想從根源上杜絕“跑部錢進(jìn)”，以提高預(yù)算的績(jī)效，財(cái)政內(nèi)部實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制必不可少。財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督體系不僅可以提高預(yù)算的使用績(jī)效，將錢用在刀刃上，而且也能提高預(yù)算的執(zhí)行效率。財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督體系的構(gòu)建可從財(cái)政部門的職能著手，以提高預(yù)算績(jī)效為目的，堅(jiān)持現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建原則，落實(shí)以下幾點(diǎn)：一是劃分權(quán)責(zé)、雙向監(jiān)督，一項(xiàng)權(quán)利對(duì)應(yīng)一項(xiàng)責(zé)任，比如擁有資金支配權(quán)利的同時(shí)也要具備提高資金使用效率的責(zé)任，部門內(nèi)部建立事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)制度，采用會(huì)計(jì)監(jiān)督原則，設(shè)立事業(yè)單位賬簿，逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)錢分離，會(huì)計(jì)和出納雙向監(jiān)督；二是執(zhí)行財(cái)務(wù)輪崗制，凡財(cái)政部涉及財(cái)務(wù)、資金往來(lái)的，可采取3年或5年的輪崗制，換崗之前對(duì)所做業(yè)務(wù)和賬目進(jìn)行簽字確認(rèn)；三是對(duì)待資金時(shí)，做到不挪用資金、不隱藏開支、不多列支出少列收入、不改變資金用途，并把預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及時(shí)進(jìn)行公布。

（五）全民參與外部監(jiān)督體系

全民參與預(yù)算監(jiān)督是建立透明、廉潔、高效政府的內(nèi)在要求，是保障公民知情權(quán)的重要途徑。構(gòu)建全民參與的外部監(jiān)督體系首先需要提高預(yù)算的透明度，即政府部門和財(cái)政部門及時(shí)將非保密性的預(yù)算采用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊、雜志等多種媒體進(jìn)行公開。除各級(jí)政府人員外，所有居民、協(xié)會(huì)、非政府組織、媒體等均可作為外部監(jiān)督的主要成員，對(duì)公開內(nèi)容進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。在預(yù)算過(guò)程中，各個(gè)非政府組織或協(xié)會(huì)可將自己的建議或意見(jiàn)提交到相關(guān)網(wǎng)絡(luò)上，以供相關(guān)部門進(jìn)行參考。預(yù)算結(jié)果公布后，居民、協(xié)會(huì)、非政府組織可隨時(shí)查看預(yù)算內(nèi)容。在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，媒體可就預(yù)算項(xiàng)目的進(jìn)行過(guò)程報(bào)道監(jiān)督。

六、現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)管體系的落實(shí)

全面深化改革，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益，需要逐步建立現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系。落實(shí)現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系需要不斷提高全民監(jiān)督意識(shí)、普及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、規(guī)范預(yù)算監(jiān)督程序、建立財(cái)政報(bào)告機(jī)制、落實(shí)績(jī)效考核機(jī)制、形成人大問(wèn)責(zé)機(jī)制。

（一）提高全民監(jiān)督意識(shí)

提高預(yù)算監(jiān)督的效率，落實(shí)預(yù)算監(jiān)督的績(jī)效性原則，需要不斷提高全民的監(jiān)督意識(shí)。提高全民監(jiān)督意識(shí)要從每一個(gè)居民做起，在倡導(dǎo)其納稅的同時(shí)，不斷提高其對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督意識(shí)?？梢酝ㄟ^(guò)在社區(qū)中或人群密集的地方，進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督知識(shí)的普及，也可以利用新聞媒體宣傳預(yù)算監(jiān)督的必要性和預(yù)算監(jiān)督的方式和途徑。

（二）普及現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)

現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用有利于完善政府預(yù)算信息的公開性和及時(shí)性，也能有效處理信息不對(duì)稱，重復(fù)建設(shè)或是不聞不問(wèn)的問(wèn)題?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是落實(shí)預(yù)算監(jiān)督體系的主要支撐平臺(tái)。無(wú)論在人大縱向監(jiān)督體系、政府部門間橫向監(jiān)督體系還是財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督體系或是全民參與外部監(jiān)督體系中，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用關(guān)乎監(jiān)督的及時(shí)性和全面性。普及現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)就是要不斷建設(shè)和完善現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全性，提高網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，以便預(yù)算的主要參與者能熟練使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及時(shí)公開信息和審核信息，預(yù)算的非直接參與者及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督、反饋。

（三）規(guī)范預(yù)算監(jiān)督程序

預(yù)算監(jiān)督要對(duì)與預(yù)算有關(guān)的預(yù)算、決算、審批、執(zhí)行等全過(guò)程有所監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算監(jiān)督程序有利于預(yù)算監(jiān)督的規(guī)范化和科學(xué)化。首先，規(guī)范預(yù)算監(jiān)督程序需要從規(guī)范預(yù)算編審程序出發(fā)，明確各個(gè)流程節(jié)點(diǎn)的時(shí)間和任務(wù)要求，提高預(yù)算編審效率；其次，預(yù)算部門、部門預(yù)算管理處、預(yù)算局、預(yù)算評(píng)審中心在每個(gè)節(jié)點(diǎn)上的工作重點(diǎn)及職責(zé)分工需要明確；最后，預(yù)算的直接參與人和間接參與人需要各司其職、各負(fù)其責(zé)的進(jìn)行監(jiān)督，合力推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督工作的科學(xué)高效開展。

（四）建立財(cái)務(wù)報(bào)告機(jī)制

引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，建立財(cái)務(wù)報(bào)告機(jī)制有利于促進(jìn)政府部門間的橫向監(jiān)督以及財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督體系的落實(shí)。建立財(cái)務(wù)報(bào)告機(jī)制需要政府及財(cái)政部門內(nèi)部的財(cái)務(wù)人員具有會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督管理知識(shí)，運(yùn)用會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督方法，將資金的使用權(quán)、支付權(quán)、審核權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離。形成事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的預(yù)算機(jī)制，逐步從收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)換為權(quán)責(zé)發(fā)生制，每個(gè)單位每年就具體的資金往來(lái)形成財(cái)務(wù)報(bào)表，及時(shí)將其上報(bào)上一級(jí)監(jiān)管部門并就所上報(bào)內(nèi)容進(jìn)行公開，以接受后期監(jiān)督。

（五）落實(shí)績(jī)效考核機(jī)制

從預(yù)算約束上推進(jìn)轉(zhuǎn)變和優(yōu)化各級(jí)政府職能，形成績(jī)效考核及評(píng)價(jià)機(jī)制，促使基本公共服務(wù)均等化的改革目標(biāo)盡早實(shí)現(xiàn)。首先，落實(shí)績(jī)效考核機(jī)制就是在財(cái)政資金分配中“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”，樹立“用錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理理念（馬海濤、肖鵬，2015）。其次，建立統(tǒng)一的政府部門預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，將要考評(píng)的資金使用績(jī)效進(jìn)行細(xì)化和量化，形成統(tǒng)一的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)；再次，部門間凡涉及同項(xiàng)預(yù)算的可進(jìn)行互評(píng)和打分；最后，將部門間互評(píng)形成具體分值作為部門間績(jī)效考核的參考指標(biāo)，以一定的系數(shù)納入年終考核及下一年度預(yù)算的參考指標(biāo)。

（六）形成人大問(wèn)責(zé)機(jī)制

人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。人民代表大會(huì)除了具有審核下一級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的職能外，還附有監(jiān)督下一級(jí)政府資金使用是否規(guī)范的責(zé)任，即上一級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)也有責(zé)就下一級(jí)政府所提交的預(yù)算方案的真實(shí)性、可靠性及預(yù)算方案的落實(shí)過(guò)程和落實(shí)結(jié)果進(jìn)行問(wèn)責(zé)。形成人大問(wèn)責(zé)機(jī)制需要加強(qiáng)人大在審查監(jiān)督預(yù)算方面的專業(yè)性和全面性，以績(jī)效為先，兼顧地區(qū)發(fā)展的不平衡性和人民收入的貧富差距，創(chuàng)新監(jiān)督方式，采用在線聯(lián)網(wǎng)對(duì)比性審核和監(jiān)督。

七、結(jié)論

在“互聯(lián)網(wǎng)+”不斷普及的今天，公民對(duì)預(yù)算監(jiān)督也有了新要求，同時(shí)，為了避免由于信息不對(duì)稱帶來(lái)的委托—代理、尋租等問(wèn)題，落實(shí)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，需要構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系。現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督作為現(xiàn)代預(yù)算的重要組成部分，其最終目標(biāo)是構(gòu)建以建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度。遵循現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督全面性、績(jī)效性、及時(shí)性、科學(xué)性的原則，現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系包括了全過(guò)程預(yù)算監(jiān)督、人大縱向監(jiān)督、政府部門間橫向監(jiān)督、財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督、全民參與外部監(jiān)督全方位、多角度、全過(guò)程的現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系。加快現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督體系的落實(shí)，需要不斷提高全民監(jiān)督意識(shí)、普及現(xiàn)代信息技術(shù)、規(guī)范預(yù)算監(jiān)督程序、建立財(cái)政報(bào)告機(jī)制、落實(shí)績(jī)效考核機(jī)制、形成人大問(wèn)責(zé)機(jī)制。

（作者單位：云南大學(xué)發(fā)展研究院）

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