●于 楊 孫婉然 倪志良

十八大以來預(yù)算制度改革回顧與展望

●于 楊 孫婉然 倪志良

自1979年以來，我國預(yù)算管理制度實現(xiàn)了由赤字、收入到支出的轉(zhuǎn)化過程。黨的十八屆三中全會提出了 “深化財稅體制改革，改進預(yù)算管理制度”的要求，將建立“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算制度作為我國預(yù)算改革的未來發(fā)展方向。2013年至今，隨著新《預(yù)算法》的修訂完成、以支出為核心的預(yù)算審核轉(zhuǎn)向、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、掛鉤事項的清理以及地方債務(wù)風(fēng)險的控制等重要改革工作的有序推進，預(yù)算體制不斷健全。未來我國預(yù)算制度改革的發(fā)展將從編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)入手，進一步增強預(yù)算管理績效。

政府預(yù)算 預(yù)算管理 預(yù)算改革

改革開放以來，我國預(yù)算制度實現(xiàn)了從赤字、收入到支出的“三步走”進程。

十八大以前，我國預(yù)算制度改革經(jīng)歷了三大主要發(fā)展階段。第一階段為預(yù)算管理制度的恢復(fù)時期。1979—1993年，我國正式恢復(fù)預(yù)算報告編制，設(shè)立專門的預(yù)算審查機構(gòu)和預(yù)算報告審計監(jiān)督機構(gòu)，發(fā)布《國家預(yù)算管理條例》以對預(yù)算編制的形式、內(nèi)容和預(yù)算草案的審批進行規(guī)范。此外，這一階段尤其強調(diào)預(yù)算平衡和赤字規(guī)模的控制，強化了對預(yù)算外資金的監(jiān)督管理。在第二階段，我國預(yù)算管理制度逐漸調(diào)整，力求與市場經(jīng)濟相適應(yīng)。1994—1999年，《預(yù)算法》的立法工作順利完成，復(fù)式預(yù)算體系初步形成，財稅改革使得預(yù)算重心偏向收入管理，預(yù)算平衡依舊是這一階段預(yù)算管理的宗旨。第三階段則是我國預(yù)算管理制度逐步健全的階段。2000—2013年，以部門預(yù)算改革、政府收支分類改革為代表，我國采取了一系列政府預(yù)算方面的改革，復(fù)式預(yù)算體系進一步完善，對不同性質(zhì)的政府資金分類管理，提高管理效率。同時建立了預(yù)決算公開制度和國債余額管理制度。在此階段，績效成為預(yù)算管理工作的關(guān)注重點。

十八大以后，我國預(yù)算制度改革開啟新的篇章。

一、十八大以來預(yù)算制度改革回顧

黨的十八大報告中首次提出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，要求人大對政府全部收支進行監(jiān)管，以代表全體人民依法行使管理國家的權(quán)力。政府預(yù)算透明度受到了空前重視。2013年5月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委 《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》中提出建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制。同年7月，國務(wù)院公布的《當(dāng)前政府信息公開重點工作安排》中進一步強調(diào)政府預(yù)算公開工作的重要性和緊迫性。黨的十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），再一次明確了“深化財稅體制改革，改進預(yù)算管理制度”的要求。自此，我國新一輪預(yù)算管理制度改革的指導(dǎo)綱領(lǐng)便被定位于 “全面規(guī)范、公開透明”。

（一）完善預(yù)算立法，強化預(yù)算約束

預(yù)算是財政的核心，立法是預(yù)算管理的基本手段，因而完善預(yù)算立法是政府依法理財、強化預(yù)算約束、提高國家財政治理能力的根本保障。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》。為加強執(zhí)法力度，保障新《預(yù)算法》的順利實施，財政部于2014年12月11日下發(fā)《關(guān)于貫徹實施修改后的預(yù)算法的通知》，重新修訂后的《預(yù)算法》自2015年1月1日起正式施行。2015年6月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國預(yù)算法實施條例 （修訂草案征求意見稿）》公開征求意見的通知。預(yù)算立法工作的完善仍在有條不紊地持續(xù)進行。

新《預(yù)算法》由原有79條增至101條，共計修改82處。此次修改首要突出了對預(yù)算公開透明的要求，在原有預(yù)算內(nèi)容公開的基礎(chǔ)上進一步推進預(yù)算全過程公開，發(fā)揮公民對政府收支活動的限制和約束功能。同時，新《預(yù)算法》還在預(yù)算全口徑管理、跨年度平衡機制、轉(zhuǎn)移支付制度、地方政府債務(wù)等多方面提出了明確要求，以呼應(yīng)《決定》中所提及的預(yù)算管理制度改革的政策導(dǎo)向。此外，新《預(yù)算法》強化了違法責(zé)任追究機制，對預(yù)算過程中各類違法行為和相關(guān)人員的法律責(zé)任進行直接具體的規(guī)定，從而落實習(xí)總書記厲行節(jié)約、廉潔自律的指導(dǎo)思想。

（二）審核重點轉(zhuǎn)變，預(yù)算由“收”向“支”

預(yù)算著眼點由收入轉(zhuǎn)向支出。《決定》中提出“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。一方面，這意味著以往對于財政收入的預(yù)算工作轉(zhuǎn)為主要發(fā)揮預(yù)測功能，解決了“過頭稅”所產(chǎn)生的順周期問題。審核的重點在于財政支出的方向和規(guī)模，預(yù)算審核進一步細化，不僅關(guān)注“花多少”，更關(guān)注“花在哪”、“花得是否合理”，在確定適度財政支出規(guī)模的同時兼顧與當(dāng)前國家財政政策的協(xié)調(diào)一致，提高財政資金的使用績效。另一方面，預(yù)算支出審核的拓展使得預(yù)算公開不再是以往的籠統(tǒng)收支情況報賬，轉(zhuǎn)為需要對政府支出政策和支出情況進行充分說明，給予社會公眾真正參與預(yù)算監(jiān)督的機會，增強了政府預(yù)算透明度。

（三）編制中期預(yù)算，建立跨年平衡

為確保財政可持續(xù)，避免預(yù)算審核重點的轉(zhuǎn)向支出政策打破收支平衡，《決定》中提出“建立跨年度預(yù)算平衡機制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”。新《預(yù)算法》進一步強調(diào)各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制。2015年《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》出臺，對中期財政預(yù)算提出了更為具體明確的要求。編制中期財政預(yù)算要堅持以現(xiàn)行財政政策為導(dǎo)向，統(tǒng)籌兼顧眼前利益與長遠發(fā)展，滾動編制3—5年預(yù)算，強化中期財政約束。此項改革標志著我國正式走上編制中期預(yù)算的道路，這也意味著政府將在未來相對年度預(yù)算而言更長的特定時期內(nèi)依照政策重點進行資源調(diào)度，更靈動地應(yīng)對緊急突發(fā)事件，解決“突擊花錢”、“寅吃卯糧”的問題。中期預(yù)算指導(dǎo)年度預(yù)算，年度預(yù)算反饋并約束中期預(yù)算，從而真正體現(xiàn)政府預(yù)算平衡的長期性、動態(tài)性和整體性。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)

為協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展，中央對轉(zhuǎn)移支付項目結(jié)構(gòu)進行了優(yōu)化，一般轉(zhuǎn)移支付比例逐年提升，以取代部分難以管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目?！稕Q定》中提出“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套”。2015年2月，國務(wù)院公布了《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，明確了轉(zhuǎn)移支付制度改革的總體思路是以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付項目數(shù)量和資金規(guī)模，提高地方財政的統(tǒng)籌能力。

自2009年以來，我國專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制較為粗放，隨意性較明顯，資金分配零星分散，績效考核體系亦不健全。而作為分稅制改革的重要組成部分，一般轉(zhuǎn)移支付解決了政府間財力的縱向與橫向不均衡問題，給予地方政府更多自主權(quán)以統(tǒng)籌規(guī)劃地方財政支出。因此，以統(tǒng)籌性的一般轉(zhuǎn)移支付替代零散專項轉(zhuǎn)移支付，成為十八大以來我國轉(zhuǎn)移支付制度改革的主導(dǎo)趨勢。一方面，在資金總量上，作為專項轉(zhuǎn)移支付的財政補貼被不斷削減，同時依照國務(wù)院要求，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在逐步提高以放權(quán)地方實現(xiàn)更好更快發(fā)展，目標為實現(xiàn)占比60%以上。另一方面，在項目劃分上，散亂低效的項目被取消，目標、投入方向、管理模式相近的項目被整合，專項轉(zhuǎn)移支付項目被不斷壓縮。競爭性領(lǐng)域的專項投入大幅減少，相應(yīng)資金轉(zhuǎn)為投向公共領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施等社會公益事業(yè)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移支付資金管理得以強化。

（五）健全預(yù)算體系，加大統(tǒng)籌力度

政府預(yù)算體系不斷健全，全口徑預(yù)算管理登上舞臺，政府預(yù)算編制的完整性有所提高。截至十八屆三中全會，我國初步形成由“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算”四本預(yù)算組成的政府預(yù)算體系?！额A(yù)算法》中規(guī)定了四本預(yù)算的完整性和獨立性要求，同時要求其他三本預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接，凸顯出一般公共預(yù)算的主導(dǎo)地位。2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》進一步規(guī)定，要求加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。2014年11月，財政部發(fā)布《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》，對政府預(yù)算體系的完善提出了具體要求。

為貫徹落實上述要求，自2015年起，政府性基金預(yù)算收支中的部分項目和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中的部分轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算，相應(yīng)方面的一般公共預(yù)算支出逐步退出以避免資金重復(fù)、浪費；同時城市維護建設(shè)稅、礦產(chǎn)資源補償費等專款專用的規(guī)定取消，相關(guān)稅費轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌管理。上述舉措表明了政府四本預(yù)算的管理方向以整合統(tǒng)籌為主，政府預(yù)算體系在收支分類管理集中凝聚的過程中不斷完善。

（六）清理掛鉤事項，提升資金效率

預(yù)算掛鉤事項逐步清理，財政投入針對性增強，資金使用效率提高。預(yù)算掛鉤作為一種“法定支出”的形式，難以與地方實際情況相契合，導(dǎo)致地方財政支出結(jié)構(gòu)僵化，其中與GDP掛鉤的預(yù)算支出形式更是引發(fā)經(jīng)濟“過冷”或“過熱”?！稕Q定》提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”；《預(yù)算法》由修訂前的“各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、確保重點”改為“在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出”。以上改革均體現(xiàn)了我國預(yù)算制度發(fā)展方向逐步轉(zhuǎn)為契合地方政府實際情況，以更好地服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用?。此番預(yù)算掛鉤事項的清理一則改變“一刀切”現(xiàn)狀，對各地方政府按需分配，優(yōu)化政府資金配置；二則允許地方政府?dāng)[脫比例約束，增加各級財政部門支出的自主性、靈活性，借以提高財政資金使用效率。

（七）規(guī)范地方債務(wù)，化解隱性風(fēng)險

兼顧地方政府債務(wù)規(guī)模及增長速度的合理控制，防范隱性金融風(fēng)險。為加強對地方政府債務(wù)規(guī)模的管理，《決定》指出要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。新《預(yù)算法》也明確規(guī)定將地方自發(fā)自還的債券納入預(yù)算管理，逐步消化地方隱性風(fēng)險。2014年9月 《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中進一步強調(diào)規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財政風(fēng)險。2015年3月，財政部引發(fā)《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》、《地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》，進一步明確了“地方政府一般債券由各地按照市場化原則自發(fā)自還”、專項債券全部納入政府性基金預(yù)算管理，規(guī)范了政府債券的預(yù)算編制和調(diào)整等多個方面，強調(diào)了預(yù)算執(zhí)行的硬約束。

在分稅制的財政管理體制下，地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等，而原有《預(yù)算法》限制地方政府財政赤字，從而導(dǎo)致地方政府不得不借助融資平臺以獲得資金，引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險。新《預(yù)算法》則規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市可以在國務(wù)院規(guī)定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，籌措必要資金，緩解地方政府債務(wù)壓力。同時，財政部要求地方政府秉持遵循公開、公平、公正的原則發(fā)行和償還債券，對債券的期限和發(fā)行規(guī)模都進行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)控。此外，在《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的政策指導(dǎo)下，PPP、BOT等模式不斷涌現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)引入社會資本，使得地方政府支出壓力減少，隱性債務(wù)風(fēng)險降低。

二、對我國未來預(yù)算制度改革的展望

預(yù)算過程主要涉及預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等各流程。根據(jù)我國預(yù)算制度現(xiàn)況，主要有以下五方面展望。

（一）加強政府預(yù)算透明度

預(yù)算透明是現(xiàn)代預(yù)算制度改革的一個基本方向。政府預(yù)算的透明化是實現(xiàn)社會公眾對政府監(jiān)督權(quán)利的保障，有助于完善政府治理，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。近年來，提高我國預(yù)算公開透明度的相關(guān)工作取得了很大的進展，但與國際規(guī)范間仍存在一定差距。主要表現(xiàn)在財政信息公開范圍較窄，預(yù)算透明度法律法規(guī)不完善以及預(yù)算管理制度本身存在漏洞等。因此，在信息公開方面，應(yīng)當(dāng)建立最低標準預(yù)算信息披露制度，構(gòu)建政府財務(wù)報告體系，創(chuàng)新預(yù)算信息公開渠道。在有關(guān)透明度的法律法規(guī)方面，首先要在《憲法》層次上改進，進一步明確保障公民的知情權(quán)。其次，應(yīng)繼續(xù)完善《政府信息公開條例》，將預(yù)算公開提升到法律層次，明確披露內(nèi)容、披露方式以及懲罰機制。除此之外，還要對《預(yù)算法》加強完善，規(guī)定可行性的預(yù)算公開條款，將預(yù)算透明化體現(xiàn)在法律中。在預(yù)算管理過程中，應(yīng)調(diào)整預(yù)算編制時間，使預(yù)算年度的設(shè)置與預(yù)算的編制、審批及執(zhí)行過程合理接洽。

（二）加強預(yù)算編制完整性

目前，我國預(yù)算編制的內(nèi)容并不完整。主要表現(xiàn)在預(yù)算覆蓋面窄，只有政府收支的一部分納入到預(yù)算之內(nèi)，仍有很多支出處于政府公共預(yù)算之外，造成預(yù)算資金浪費和管理混亂的現(xiàn)象頻發(fā)，也使得違紀違規(guī)有機可乘。因此，加強預(yù)算編制完整性刻不容緩。加強政府預(yù)算編制完整性，首先，將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，從而提高政府財政信息的完整性。其次，應(yīng)將各級政府部門管理的全部社?；鸺皣匈Y本經(jīng)營狀況全部納入預(yù)算管理，并繼續(xù)推動國有資本經(jīng)營預(yù)算的改革。同時，進一步推進預(yù)算掛鉤事項清理工作，給予地方預(yù)算編制自主權(quán)，使預(yù)算真正做到統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展。此外，兼顧年度預(yù)算平衡與中期預(yù)算平衡，避免官員道德風(fēng)險。最后，對于一些國家重大建設(shè)和采購項目，應(yīng)設(shè)立獨立的預(yù)算賬戶，并在預(yù)算賬戶中明確記錄各筆資金的詳細使用情況。

（三）加強預(yù)算審批的完善

在我國，人民代表大會及與其有關(guān)的委員會擁有預(yù)算審批權(quán)?，F(xiàn)行的預(yù)算審批程序仍存在一些不足，如預(yù)算正式審批時限過短、預(yù)算初審存在一定缺陷、預(yù)算審批機構(gòu)專業(yè)人員不足等。因此，首先應(yīng)該延長政府預(yù)算審批期限，為人大預(yù)算審查機構(gòu)提前介入預(yù)算編制過程提供充足的準備時間。其次，應(yīng)該分部門進行預(yù)算表決，在一定程度上可以減輕由于人大關(guān)于預(yù)算執(zhí)行表決失誤帶來的嚴重損失。最后，應(yīng)該提升人大財經(jīng)委員會的專業(yè)素養(yǎng)，引入并培養(yǎng)財政委員會人員的專業(yè)技能，使其具有基本的審查、評估預(yù)算能力。

（四）加強預(yù)算執(zhí)行的把關(guān)

目前，我國政府預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性較大，預(yù)算超收、超支的現(xiàn)象大量存在。國家部委又過于頻繁地出臺新政策，使得《預(yù)算法》等相關(guān)法規(guī)在預(yù)算執(zhí)行中的地位被大大拉低。一些地方政府頻繁地進行預(yù)算調(diào)整，隨意調(diào)劑資金，導(dǎo)致預(yù)算與決算之間的差距往往較大。因此，首先要從根本上強化預(yù)算法律效力,預(yù)算調(diào)整絕不應(yīng)該成為預(yù)算執(zhí)行過程中的普遍現(xiàn)象，要嚴格控制預(yù)算的隨意變動。其次，要構(gòu)建一個上下緊密結(jié)合的財政監(jiān)督體系,對政府預(yù)算執(zhí)行過程進行層層把關(guān)。最后，要調(diào)整預(yù)算年度的起訖時間，進而有效保障預(yù)算執(zhí)行的及時性。

（五）加強預(yù)算監(jiān)督的廣度

我國目前的預(yù)算監(jiān)督主體主要是財政部門監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。但長期以來，預(yù)算權(quán)力卻主要集中在政府部門手中，而人大監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督卻又往往起不到實質(zhì)性作用。因此，針對這一現(xiàn)象，首先要對人大預(yù)算監(jiān)督的地位鞏固強化，人大預(yù)算監(jiān)督的強化是法律賦予人大的權(quán)力和職能，也需要被監(jiān)督對象的支持與配合，應(yīng)協(xié)調(diào)好與被監(jiān)督對象合作關(guān)系，防止尋租現(xiàn)象的發(fā)生。同時，還應(yīng)擴大預(yù)算監(jiān)督的范圍，向公眾普及預(yù)算管理知識，加強社會公眾對預(yù)算的監(jiān)督。從而建立起以人大立法型監(jiān)督為核心、社會公眾監(jiān)督為輔助的內(nèi)外預(yù)算監(jiān)督模式。

作為深化財稅體制改革的三大任務(wù)之一，預(yù)算管理制度改革是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中的必然要求。深化預(yù)算改革、規(guī)范預(yù)算管理體系有利于建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮國家財政在調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會發(fā)展中的中流砥柱作用，進而有利于實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。因此，要貫徹落實“完整規(guī)范、公開透明”的理念，充分發(fā)揮預(yù)算的中長期指導(dǎo)和監(jiān)督作用，引領(lǐng)稅制改革、事權(quán)與支出責(zé)任改革，為中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

（作者單位：南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 ）

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