保障性安居工程建設(shè)財(cái)政資金管理探討

編者按：大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，是我國保障和改善民生采取的重大舉措。近年來，各級財(cái)政部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院關(guān)于保障性安居工程的決策部署，財(cái)政性資金投入力度不斷加大。今年1月，財(cái)政部協(xié)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部重新制定了 《中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金管理辦法》（以下簡稱 《辦法》），明確專項(xiàng)資金管理應(yīng)注重績效，強(qiáng)化監(jiān)督，要求充分發(fā)揮財(cái)政部駐各地專員辦財(cái)政預(yù)算監(jiān)管優(yōu)勢，對專項(xiàng)資金管理實(shí)行全面監(jiān)管。辦法發(fā)布后，各地專員辦積極作為，在城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政資金管理工作中，不斷開拓監(jiān)管思路、優(yōu)化審核方式、開展績效評價(jià)，取得了一定成效。本刊特邀幾位實(shí)務(wù)工作者分享保障性安居工程專項(xiàng)資金的審核及績效評價(jià)中好的經(jīng)驗(yàn)和做法，以及完善保障性安居工程建設(shè)財(cái)政資金管理的對策建議，以供借鑒。

“四舉措”嚴(yán)把保障性安居工程專項(xiàng)資金審核關(guān)

今年初，財(cái)政部修訂了保障性安居工程專項(xiàng)資金管理辦法，對資金分配、申報(bào)審核和使用管理等作了較大調(diào)整，財(cái)政部還首次要求專員辦對專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評價(jià)，這既體現(xiàn)了財(cái)政部對保障性安居工程建設(shè)的支持和重視，也凸顯了其對發(fā)揮專員辦監(jiān)管作用的重視。為切實(shí)貫徹保障性安居工程資金的審核要求，讓老百姓合理享受這項(xiàng)惠民政策，遼寧專員辦在審核工作中積極與省財(cái)政廳和有關(guān)部門聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)一工作口徑，抓住審核關(guān)鍵點(diǎn)，堅(jiān)持實(shí)事求是、著力解決問題，扎實(shí)推進(jìn)審核工作深入開展。

一是發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排。工作開展前，該辦與遼寧省財(cái)政廳和住建廳有關(guān)人員對《辦法》預(yù)先進(jìn)行理解消化，力求吃透《辦法》調(diào)整的精神實(shí)旨，對把握不準(zhǔn)的問題及時(shí)向財(cái)政部進(jìn)行請示，在宏觀理解的基礎(chǔ)上提出具體的審核標(biāo)準(zhǔn)。三部門達(dá)成一致意見后，由省財(cái)政廳和住建廳聯(lián)合向各地市下發(fā)通知，對審核時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容等進(jìn)行明確，通過這一舉措，有效發(fā)揮了主管部門的作用，為審核工作順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)，明確工作要求。由于此次審核同時(shí)進(jìn)行績效評價(jià)，現(xiàn)場工作還要分組進(jìn)行，為加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)、統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)，該辦認(rèn)真制訂了審核工作方案，并集中對有關(guān)人員進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)。同時(shí)，該辦提出了三點(diǎn)要求：第一，充分吃透政策，在認(rèn)真學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上將理論基礎(chǔ)與實(shí)踐工作相結(jié)合，客觀、公正反映發(fā)現(xiàn)的問題。第二，相互密切配合，各審核組之間要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，相互配合，集思廣益，形成合力。第三，嚴(yán)守工作紀(jì)律。特別是嚴(yán)格執(zhí)行中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神等有關(guān)紀(jì)律規(guī)定，做到依法行政、廉潔自律。

三是把握審核重點(diǎn)，提升工作質(zhì)量。工作中，該辦采取書面審核、實(shí)地抽查和績效評價(jià)相結(jié)合的做法。首先書面審核重點(diǎn)把握報(bào)送資料的完整性、政策實(shí)施的合規(guī)性、數(shù)據(jù)關(guān)系的合理性等。其次實(shí)地審核重點(diǎn)核實(shí)補(bǔ)貼發(fā)放的及時(shí)性和真實(shí)性，棚改工程的開工手續(xù)、建設(shè)實(shí)施、貨幣安置和資金使用等情況。最后績效評價(jià)重點(diǎn)是結(jié)合全省績效評價(jià)報(bào)告、績效評價(jià)量化指標(biāo)表及相關(guān)資料進(jìn)行審核評價(jià)，對基礎(chǔ)資料進(jìn)行分類整理、核實(shí)分析等。

四是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提出政策建議。首先將審核發(fā)現(xiàn)的問題和情況向財(cái)政部進(jìn)行如實(shí)客觀的反映，使審核和績效評價(jià)結(jié)果成為分配專項(xiàng)資金的可信依據(jù)。其次深入分析問題成因，向財(cái)政部提出符合實(shí)際、切實(shí)可行的政策建議。再次向行政主管部門和有關(guān)單位逐層傳導(dǎo)壓力，強(qiáng)化監(jiān)管效果，避免問題再次發(fā)生。最后加強(qiáng)問題整改的督導(dǎo)落實(shí)和資金的日常管理，密切跟蹤整改落實(shí)情況，督促有關(guān)部門提高資金使用效益，保障中央專項(xiàng)資金切實(shí)發(fā)揮引導(dǎo)作用，體現(xiàn)惠民效果。 ■

（張雷/財(cái)政部駐遼寧專員辦業(yè)務(wù)一處）

“五結(jié)合”做好城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政資金績效評價(jià)

財(cái)政資金績效評價(jià)，是財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的重要內(nèi)容，是改進(jìn)和完善財(cái)政支出項(xiàng)目管理、提高資金使用效益的重要手段。吉林專員辦在城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政資金績效評價(jià)工作中，開拓監(jiān)管思路、優(yōu)化審核方式，采取“五結(jié)合”的辦法，確?？冃гu價(jià)取得成效。

一是自評與他評相結(jié)合。按照財(cái)政部要求，吉林省財(cái)政廳、住建廳組織市縣有關(guān)部門對照確定的績效目標(biāo)開展績效自評，形成績效自評報(bào)告，連同相關(guān)基礎(chǔ)資料提交該辦。該辦以其自評結(jié)果為依托，通過分析自評報(bào)告及上報(bào)材料，結(jié)合現(xiàn)場抽查情況、資金申報(bào)審核情況進(jìn)行績效再評價(jià)，并將結(jié)果反饋給被評價(jià)單位，綜合考慮反饋意見后形成最終績效評價(jià)報(bào)告。評價(jià)中，建立“指出問題、立即溝通、當(dāng)面反饋”的評價(jià)機(jī)制，不糾結(jié)于指標(biāo)得分，而是從剖析原因、解決問題的角度出發(fā)，共同商討改進(jìn)措施、政策建議，不失評價(jià)原則的同時(shí)，提升評價(jià)的時(shí)效性。

二是現(xiàn)場抽查與案頭分析相結(jié)合。根據(jù)吉林省具體情況，結(jié)合省財(cái)政廳、住建廳上報(bào)數(shù)據(jù)情況，選取體量較大、代表性強(qiáng)的吉林、白山、長白山管委會(huì)三個(gè)地區(qū)的13個(gè)市縣作為樣本評價(jià)對象，進(jìn)行現(xiàn)場抽查，采取聽情況匯報(bào)、實(shí)地考察項(xiàng)目工地、對照查證復(fù)核等方式進(jìn)行現(xiàn)場評價(jià)。對于未實(shí)地抽查的市縣，通過收集資料和數(shù)據(jù)，采用橫向比較各市縣數(shù)據(jù)、縱向比較往年數(shù)據(jù)的對比分析法進(jìn)行評價(jià)工作，這種案頭分析與現(xiàn)場抽查相結(jié)合的方式，既能掌握“活情況”、發(fā)現(xiàn)新問題，又能避免“一葉障目”、以偏概全，評價(jià)工作更具全面性。

三是績效評價(jià)與資金審核相結(jié)合。由于績效評價(jià)與中央專項(xiàng)資金審核時(shí)間、內(nèi)容有所重合，為了避免重復(fù)工作，該辦整合人力，同步開展兩項(xiàng)工作，最大限度地實(shí)現(xiàn)成果互用。如根據(jù)中央專項(xiàng)資金審核中發(fā)現(xiàn)的資金結(jié)余量大、未按計(jì)劃完成任務(wù)等問題，有的放矢地融入到績效評價(jià)工作中，使績效評價(jià)工作更加具有針對性，兩項(xiàng)工作互相補(bǔ)充，提升了工作效率。此外，該辦還在績效評價(jià)工作中關(guān)注了盤活存量資金、地方政府債務(wù)等監(jiān)管內(nèi)容和相關(guān)問題，開拓預(yù)算監(jiān)管新思路。

四是不斷摸索與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。今年是專員辦開展城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政資金績效評價(jià)的第一年，面對新任務(wù)、新要求，該辦在評價(jià)開始前，先行試點(diǎn)，選擇安居工程管理較好的吉林市進(jìn)行預(yù)評價(jià)，研究探索各項(xiàng)指標(biāo)評價(jià)所需資料、評價(jià)流程等，理順工作思路，梳理形成了可操作的評價(jià)方法。此外，通過不斷摸索、借鑒其他監(jiān)管工作的經(jīng)驗(yàn)，制作了“績效評價(jià)發(fā)現(xiàn)問題庫”，有效節(jié)省了匯總同類問題、分析數(shù)據(jù)的時(shí)間，也為今后開展城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政資金績效評價(jià)奠定了基礎(chǔ)。

五是監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合。專員辦始終秉持“寓監(jiān)管于服務(wù)”理念，認(rèn)真做好監(jiān)管服務(wù)工作。首先每次布置工作任務(wù)時(shí)，將“征求意見和建議”列為一項(xiàng)重要內(nèi)容，通過下發(fā)通知和清單的方式向各

基層部門明確工作提綱、公布聯(lián)系方式，安排專人進(jìn)行答疑和政策解釋；其次在績效評價(jià)過程中，針對被評價(jià)單位存在內(nèi)部流程管理薄弱、機(jī)制建設(shè)較差等問題，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)隨時(shí)提出整改措施，及時(shí)規(guī)范管理基礎(chǔ)工作；再次針對各市縣城鎮(zhèn)保障性安居工程政策實(shí)施水平參差不齊的狀況，該辦嘗試將實(shí)施較好市縣的成熟經(jīng)驗(yàn)、突出做法，耐心細(xì)致地介紹給其他市縣，通過宣傳引導(dǎo)，取得較好成效；最后結(jié)合各市縣實(shí)際情況，多次召開座談會(huì)，充分聽取一線工作人員意見和建議，了解基層部門遇到的困難與問題，讓績效評價(jià)工作更加通民情、接地氣，經(jīng)過梳理，已將完善政策的意見和建議通過工作報(bào)告的形式向財(cái)政部反映，發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管優(yōu)勢?！?/p>

（云天嬋/財(cái)政部駐吉林專員辦）

關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)財(cái)政支持的思考

近年來，各級財(cái)政部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院關(guān)于保障性安居工程的決策部署，積極發(fā)揮財(cái)政職能，多渠道籌措資金，完善政策支持體系，切實(shí)加強(qiáng)資金管理，有力地推進(jìn)了保障性安居工程建設(shè)工作。與此同時(shí)，保障性安居工程建設(shè)也存在一些問題，有待進(jìn)一步規(guī)范。

一、保障性安居工程建設(shè)資金支持和管理存在的問題

一是建設(shè)資金保障能力不足。按照近幾年各省保障性安居工程建設(shè)任務(wù)測算，各省收到的中央和省級下達(dá)的專項(xiàng)資金占總支出的比例約在10%-15%，各市縣財(cái)政約需籌集85%-90%的資金，東部沿海發(fā)達(dá)省份的市縣財(cái)政狀況相對較好，中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的財(cái)政資金緊張問題更加嚴(yán)重和突出，依靠市縣自身籌集資金用于保障性安居工程建設(shè)的難度較大。不斷增長的教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、水利、文化等民生方面支出的剛性增長，讓市縣財(cái)政的資金保障能力更顯不足。

二是籌集資金渠道不暢。各地政府彌補(bǔ)保障性安居工程建設(shè)資金缺口的主要渠道有以下兩種：一種是向金融機(jī)構(gòu)融資，另一種是從專項(xiàng)基金中提取建設(shè)資金。地方政府融資平臺(tái)向國開行和農(nóng)發(fā)行貸款，由于金額較大，對應(yīng)抵押質(zhì)押的物權(quán)價(jià)值也很大，辦理貸款的時(shí)間也較長，隨著貼息政策的逐步收緊，貸款的資金成本和時(shí)間成本逐步升高。另外，按照政策規(guī)定從土地出讓金和住房公積金增值收益中提取建設(shè)資金也存在一定困難。部分縣市土地出讓沒有按規(guī)定操作，存在低地價(jià)甚至“零”地價(jià)招商引資，以及多頭供地等問題，導(dǎo)致從土地出讓金中提取建設(shè)資金存在阻礙。同時(shí)，中央要求扣除貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后，應(yīng)全額提取住房公積金增值收益，用于保障性住房建設(shè)，但部分縣市將此部分增值收益沖抵歷史遺留的呆賬損失、改善辦公環(huán)境，剩余的增值收益金額相對整個(gè)保障性安居工程建設(shè)的需求差距明顯。

三是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢，資金結(jié)余較大。由于部分縣市籌資渠道不暢，籌資能力有限，對中央和省級保障性安居工程專項(xiàng)資金政策的延續(xù)性普遍有所擔(dān)心，并且在通過“大數(shù)據(jù)”比對，發(fā)放租賃補(bǔ)貼的要求越來越嚴(yán)格的前提下，有關(guān)部門提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)擴(kuò)大發(fā)放范圍，增強(qiáng)政策的普惠性不夠積極，普遍存在將蓄水池做大做深，應(yīng)對各種不確定因素的想法，這就導(dǎo)致中央和省級專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢，資金滾存結(jié)余較大，未能充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。

二、加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)中財(cái)政支持的建議

首先，加強(qiáng)專項(xiàng)資金制度建設(shè)，提高資金使用效率。省級財(cái)政部門在分配中央和省級專項(xiàng)資金時(shí)，可以借鑒財(cái)政部的做法，將各縣市的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和專項(xiàng)資金結(jié)余情況作為分配專項(xiàng)資金的重要指標(biāo)，健全對各縣市的激勵(lì)約束機(jī)制，對執(zhí)行進(jìn)度好，資金使用效率高，結(jié)余資金合理的縣市予以傾斜；對執(zhí)行進(jìn)度慢，資金使用效率低，結(jié)余資金逐年增加甚至明顯過大的縣市，按照結(jié)余資金的大小予以扣減專項(xiàng)資金分配額度，并將扣減資金進(jìn)行重新分配。同時(shí)，省級財(cái)政部門可與各地住建部門積極配合，結(jié)合保障性安居工程建設(shè)月報(bào)和季報(bào)跟蹤各縣市專項(xiàng)資金的使用情況，督促各縣市加快專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，定期通報(bào)表揚(yáng)或批評相關(guān)縣市。

其次，努力拓寬資金籌集渠道，不斷完善融資機(jī)制。目前，地方財(cái)政用于保障性安居工程建設(shè)資金缺口較大，各級政府應(yīng)努力拓寬資金籌集渠道，一是從內(nèi)部挖掘潛力，將城建稅、城市配套費(fèi)等稅費(fèi)中拿出部分資金用于安居工程小區(qū)的配套建設(shè)，將國有資本經(jīng)營預(yù)算拿出部分資金用于國有企業(yè)的棚改，將新增的地方政府債券收入拿出部分資金用于保障性安居工程建設(shè)；二是在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，積極爭取國開行和農(nóng)發(fā)行的專項(xiàng)貸款；三是條件成熟的省份可以嘗試與當(dāng)?shù)劂y行合作設(shè)立“新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”，基金落地時(shí)與當(dāng)?shù)厍捌诠ぷ鞒浞值捻?xiàng)目接軌運(yùn)行，充分爭取和利用當(dāng)?shù)劂y行的授信額度；四是研究運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)，學(xué)習(xí)前期試點(diǎn)省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，對社會(huì)效益較好但投入難以收回的項(xiàng)目，可以考慮適當(dāng)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。

最后，強(qiáng)化事前審核和事后監(jiān)督，確保資金安全高效使用。一是加強(qiáng)專項(xiàng)資金分配事前審核，省級財(cái)政部門可以委托駐各地級市財(cái)政監(jiān)督檢查辦事處對各市縣申請專項(xiàng)資金的相關(guān)資料進(jìn)行審核和實(shí)地抽查，有效防止一些地區(qū)通過虛報(bào)任務(wù)數(shù)和擴(kuò)大使用范圍等方式多申報(bào)專項(xiàng)資金，切實(shí)保障專項(xiàng)資金分配的公平、合理。二是加強(qiáng)專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督檢查，省級財(cái)政部門可以配合同級審計(jì)部門，對上年度當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)保障性安居工程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行問責(zé)，要求相關(guān)縣市進(jìn)行整改，并依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。三是全面開展績效評價(jià)工作，省級財(cái)政部門可以參考財(cái)政部、住建部聯(lián)合制定的 《城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政資金績效評價(jià)辦法》，組織人員對各市縣保障性安居工程資金管理、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目效益和居民滿意度等進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為以后年度保障性安居工程專項(xiàng)資金分配的重要參考依據(jù)?！?/p>

（張凡/財(cái)政部駐湖北專員辦、易海/湖北儲(chǔ)備物資管理局）