●金珧漢

PPP視角下構(gòu)建全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的思考

●金珧漢

財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政工作的重要組成部分，應(yīng)服務(wù)于財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)，積極構(gòu)建全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，也是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，財(cái)政監(jiān)督理應(yīng)覆蓋其運(yùn)行全過(guò)程，為其規(guī)范發(fā)展保駕護(hù)航。本文以推廣PPP模式為視角，就構(gòu)建全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的必要性、需要妥善處理的重要關(guān)系、構(gòu)建重點(diǎn)和主要內(nèi)容、保障措施等提出了一些對(duì)策與建議。

政府和社會(huì)資本合作（PPP） 財(cái)政監(jiān)督 機(jī)制構(gòu)建

當(dāng)前，我國(guó)正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督作為政府履行公共服務(wù)和監(jiān)管職能的重要力量，應(yīng)以改革創(chuàng)新精神不斷加強(qiáng)和改進(jìn)，對(duì)全面深化改革中最容易出現(xiàn)的管理、執(zhí)行等各種風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督加以防范。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP”）模式，是我國(guó)開(kāi)展的一項(xiàng)重大改革任務(wù)。2014年以來(lái)，該工作有序推進(jìn)，取得的積極成效，但也面臨著發(fā)展不規(guī)范等一些亟待解決的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。在推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展中，財(cái)政監(jiān)督發(fā)揮的作用不可或缺，構(gòu)建覆蓋其運(yùn)行全過(guò)程的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制更是財(cái)政改革的應(yīng)有內(nèi)容。

一、構(gòu)建全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是財(cái)政改革發(fā)展的必然需要

黨的十八屆三中全會(huì)將全面深化改革總目標(biāo)確定為：完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。”這一系列的重大決策部署，使財(cái)政改革發(fā)展步入了一個(gè)新的歷史階段。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政工作的重要組成部分，需要適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展。

（一）財(cái)政監(jiān)督定位的提升需要構(gòu)建全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)以前，理論和實(shí)踐層面更多將財(cái)政監(jiān)督工作定位于保障財(cái)政資金安全規(guī)范有效使用，維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)秩序穩(wěn)定。隨著黨中央將財(cái)政定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政監(jiān)督工作也應(yīng)上升至國(guó)家治理層面加以定位，為國(guó)家治理的這個(gè)大局服務(wù)。財(cái)政監(jiān)督工作的定位得以提升后，要求財(cái)政監(jiān)督不能按傳統(tǒng)觀念僅僅局限于某一方面或某一節(jié)點(diǎn)，而應(yīng)立足于國(guó)家治理層面，對(duì)國(guó)家治理涉及的財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督，相應(yīng)也就對(duì)構(gòu)建全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制提出了要求。

（二）財(cái)政監(jiān)督功能的拓展需要構(gòu)建全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

按上所述，在財(cái)政監(jiān)督得以重新定位后，財(cái)政監(jiān)督的功能相應(yīng)得以拓展，不再局限于過(guò)去在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域發(fā)揮職能作用，而伸展至財(cái)政職能對(duì)接國(guó)家治理領(lǐng)域的相關(guān)行為及活動(dòng)發(fā)揮職能作用。財(cái)政監(jiān)督的功能這樣得以拓展后，要求財(cái)政監(jiān)督在發(fā)揮功能時(shí)全過(guò)程介入，變被動(dòng)為主動(dòng)，變事后監(jiān)督為事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督。

（三）財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容的擴(kuò)展需要構(gòu)建全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

財(cái)政監(jiān)督定位上升至國(guó)家治理層面，功能發(fā)揮拓展至財(cái)政職能對(duì)接國(guó)家治理領(lǐng)域的相關(guān)行為及活動(dòng)后，財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容也相應(yīng)發(fā)生了變化。在做好傳統(tǒng)領(lǐng)域財(cái)政監(jiān)督的同時(shí)，更需要財(cái)政監(jiān)督服務(wù)于國(guó)家治理這個(gè)大局，將監(jiān)督內(nèi)容擴(kuò)展至財(cái)政資金所體現(xiàn)的政策、機(jī)制等的有效性上。對(duì)政策、機(jī)制等的有效性實(shí)施財(cái)政監(jiān)督，與單純的資金監(jiān)督相比，更需要關(guān)注事前設(shè)計(jì)的合理性、事中運(yùn)行的有效性、事后績(jī)效的實(shí)效性，財(cái)政監(jiān)督事前審核把關(guān)、事中過(guò)程監(jiān)控、事后監(jiān)督檢查的作用發(fā)揮就顯得尤為重要。

二、推廣PPP模式過(guò)程中財(cái)政監(jiān)督至關(guān)重要

自財(cái)政部2014年下發(fā) 《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）以后，在各地區(qū)、各部門(mén)尤其是各級(jí)財(cái)政部門(mén)的大力推進(jìn)下，PPP工作取得明顯進(jìn)展。但值得關(guān)注的是，在實(shí)際工作中，特別是在基層財(cái)政部門(mén)中，對(duì)推廣PPP模式還存在一些片面的認(rèn)識(shí)，有些問(wèn)題還在不斷蔓延：有的認(rèn)為推廣PPP模式是投資領(lǐng)域的事情，是投資主管部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)的事情，財(cái)政部門(mén)無(wú)需參與其中；有的認(rèn)為PPP只是具體的項(xiàng)目實(shí)施方式，財(cái)政部門(mén)應(yīng)只負(fù)責(zé)將涉及的財(cái)政資金列入預(yù)算模式就算盡責(zé)了；有的認(rèn)為PPP是一種融資方式，監(jiān)管應(yīng)由金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)即可，財(cái)政無(wú)需監(jiān)督；有的認(rèn)為PPP運(yùn)作是市場(chǎng)化行為，財(cái)政部門(mén)不宜干預(yù)過(guò)多；有的認(rèn)為PPP中的政府與社會(huì)資本運(yùn)作是合同關(guān)系，不需要財(cái)政監(jiān)督；等等。認(rèn)識(shí)上的偏差帶來(lái)了實(shí)踐上的偏差，當(dāng)前出現(xiàn)的一些地方看重“上項(xiàng)目”的短期目標(biāo)，部分項(xiàng)目“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的傾向嚴(yán)重，政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，變相融資，適用范圍擴(kuò)大化等不規(guī)范現(xiàn)象，其產(chǎn)生的原因是多方面的，但其中重要的一條原因就是財(cái)政監(jiān)督缺位或不到位。為此，在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展過(guò)程中，有效發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督作用至關(guān)重要。

（一）PPP模式與財(cái)政監(jiān)督在服務(wù)于國(guó)家治理方面高度契合，財(cái)政監(jiān)督理應(yīng)為PPP推廣保駕護(hù)航

推廣運(yùn)用PPP模式，既體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家治理理念，是一次理念觀念的革新，又代表了國(guó)家治理能力的提升，提高了公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。財(cái)政監(jiān)督是為財(cái)政發(fā)揮國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱功能提供紀(jì)律保障的，因此，在服務(wù)于國(guó)家治理這個(gè)大局方面，兩者高度契合。推廣運(yùn)用PPP模式，作為全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，在發(fā)展推進(jìn)中最容易出現(xiàn)管理、執(zhí)行等各種風(fēng)險(xiǎn)，尤其需要通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督加以預(yù)防和規(guī)范。

（二）PPP模式與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致，更需要財(cái)政監(jiān)督提供保障

PPP模式涉及政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助或者補(bǔ)償以及政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政支出事項(xiàng)的，要求從每一年度的支出預(yù)算管理轉(zhuǎn)向?qū)⒄缒甓蓉?cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。通過(guò)財(cái)政監(jiān)督，既可以為預(yù)算管理提供真實(shí)、完整的數(shù)據(jù)信息，提高預(yù)算管理的精準(zhǔn)度，又可以硬化PPP項(xiàng)目涉及財(cái)政支出的預(yù)算約束，保障政府對(duì)PPP項(xiàng)目的履約能力。

（三）推廣PPP模式中財(cái)政監(jiān)督的特定事項(xiàng)具有不可替代性

一是推廣PPP模式中，PPP項(xiàng)目必須是有界限的，必須做真PPP項(xiàng)目，達(dá)到能少花錢(qián)、多辦事、辦好事的效果，這就需要通過(guò)財(cái)政監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)行物有所值評(píng)價(jià)，確保采用PPP模式比采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式更能增加供給、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新等。二是實(shí)施涉及政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助或者補(bǔ)償以及政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政支出事項(xiàng)的PPP項(xiàng)目必須是有限度的，這就需要通過(guò)財(cái)政監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)行財(cái)政承受能力評(píng)估，強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任10%的總量控制“紅線”的硬性約束，防止出現(xiàn)新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是講求績(jī)效，這是《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算管理原則之一，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，對(duì)PPP項(xiàng)目按績(jī)效付費(fèi)是對(duì)這一法定原則的遵循，保證社會(huì)資本責(zé)任與權(quán)利相匹配，從源頭上杜絕“豆腐渣”工程、項(xiàng)目超預(yù)算等問(wèn)題。對(duì)以上三個(gè)方面的監(jiān)督，對(duì)規(guī)范發(fā)展PPP模式十分重要，財(cái)政監(jiān)督更具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，其中發(fā)揮的作用不可替代。

三、推廣PPP模式更需構(gòu)建全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

按照PPP通常模式和PPP項(xiàng)目運(yùn)行一般流程，以及推廣PPP模式過(guò)程中涉及的財(cái)政職能，決定了財(cái)政監(jiān)督是一個(gè)全過(guò)程的監(jiān)督。

（一）PPP項(xiàng)目全生命周期管理需要全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督

PPP通常模式是由社會(huì)資本在提供公共服務(wù)過(guò)程中承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作。PPP項(xiàng)目運(yùn)行一般需要經(jīng)過(guò)識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等多個(gè)環(huán)節(jié)。鑒于PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高、行業(yè)要求差異大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特性，在推廣PPP模式中必須秉持全生命周期管理的理念，相應(yīng)地財(cái)政監(jiān)督也應(yīng)是一個(gè)全過(guò)程的監(jiān)督，覆蓋社會(huì)資本在提供公共服務(wù)過(guò)程中承擔(dān)的各項(xiàng)工作，覆蓋PPP項(xiàng)目運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保PPP項(xiàng)目在全生命周期中合規(guī)運(yùn)行。

（二）履行推廣PPP模式涉及的財(cái)政職能需要全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督

PPP項(xiàng)目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼到提供公共服務(wù)，涉及政府采購(gòu)管理、財(cái)政預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理、政府性債務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理，以及財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)等財(cái)政職能，幾乎覆蓋了財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程，財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政工作的重要一環(huán)，對(duì)PPP項(xiàng)目涉及財(cái)政職能的履行情況進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，這是法定職責(zé)，必須認(rèn)真地履行好。

四、構(gòu)建PPP項(xiàng)目全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制應(yīng)把握好幾個(gè)關(guān)系

構(gòu)建PPP項(xiàng)目全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)全新的工作，在實(shí)踐中議論大、爭(zhēng)議多、推進(jìn)難。認(rèn)識(shí)是實(shí)踐的前提。構(gòu)建PPP項(xiàng)目全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制之所以困難，是在具體實(shí)踐中一些認(rèn)識(shí)問(wèn)題還比較模糊，一部分關(guān)系沒(méi)有處理好。只有厘清了認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，妥善處理好重大關(guān)系，構(gòu)建PPP項(xiàng)目全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制中的一些難題也將迎刃而解。

（一）不“越位”與不“缺位”的關(guān)系

在對(duì)PPP項(xiàng)目的全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督中，應(yīng)該厘定責(zé)任與權(quán)力邊界，做到不“越位”、不“缺位”，才可能使PPP模式得到順利推廣。不“越位”，就是以法治思維和法治方式推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，做到有所為有所不為，對(duì)屬于市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)、社會(huì)資本自主決定的事項(xiàng)，財(cái)政監(jiān)督不能“越位”。例如，PPP項(xiàng)目依法組建項(xiàng)目公司后，按照《公司法》自主開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)等。不“缺位”，就是要更好地發(fā)揮政府作用，積極作為而不面面俱到，不能以政府和社會(huì)資本的合作代替政府對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管，不能以促成合作而放棄監(jiān)管，而應(yīng)按照激勵(lì)有效、約束有力的原則，該監(jiān)督的必須監(jiān)督到位，防止出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。例如，不能為了融資搞建設(shè)，謀求項(xiàng)目加快落地，一路開(kāi)“綠燈”，放棄政府必要的監(jiān)督，對(duì)社會(huì)資本的不合理要求一味退讓?zhuān)斐烧袚?dān)兜底責(zé)任，將PPP搞成變相融資等。

（二）形式與實(shí)質(zhì)的關(guān)系

在對(duì)PPP項(xiàng)目的全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督中，應(yīng)當(dāng)按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則，根據(jù)涉及事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)確定是否納入監(jiān)督范圍，而不應(yīng)當(dāng)僅僅按照它們的外在表現(xiàn)形式作為監(jiān)督的依據(jù)。在實(shí)際工作中，部分事項(xiàng)的外在形式或人為形式并不能完全真實(shí)地反映其實(shí)質(zhì)內(nèi)容。例如，某公路PPP項(xiàng)目實(shí)施采購(gòu)前，確定具體競(jìng)價(jià)指標(biāo)的事項(xiàng)，形式上看與履行財(cái)政職能沒(méi)有直接關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上競(jìng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)合理將直接影響將來(lái)財(cái)政支出責(zé)任，就應(yīng)納入監(jiān)督內(nèi)容實(shí)施監(jiān)督。如果僅僅按照事項(xiàng)的外在形式或人為形式實(shí)施監(jiān)督，而這些形式又沒(méi)有反映其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，那么其最終結(jié)果將不僅不會(huì)有利于政府對(duì)PPP項(xiàng)目的決策，反而會(huì)誤導(dǎo)政府決策，造成監(jiān)督失效、決策失誤。

（三）合同管理與行政監(jiān)管的關(guān)系

PPP模式是政府和社會(huì)資本基于合同建立的一種合作關(guān)系。按合同辦事是依法治國(guó)、依法行政的內(nèi)在要求，更是PPP模式的精神實(shí)質(zhì)。通過(guò)合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利是必要的，但合同約定內(nèi)容不能違反法定規(guī)定。例如，某高速公路PPP項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)設(shè)置質(zhì)押，必須依法履行必要的審批和登記程序，而不能直接在合同中自行約定違背法律規(guī)定的質(zhì)押程序。政府方及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)以合同參與方的角色，加強(qiáng)對(duì)PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過(guò)程管理，是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障。但合同管理不能代替行政監(jiān)管，政府方及其參與機(jī)構(gòu)還應(yīng)以法律賦予的公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色，加強(qiáng)對(duì)PPP合同履約過(guò)程中涉及公共利益維護(hù)、市場(chǎng)秩序維護(hù)等方面的行政監(jiān)管，促進(jìn)PPP項(xiàng)目在提供公共服務(wù)上提質(zhì)增效。

（四）政府部門(mén)充分履職與有效利用第三方力量的關(guān)系

由于PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特性，實(shí)際工作中政府確定的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)充分利用第三方力量提供智力支持服務(wù)是必要的，可以提高PPP項(xiàng)目運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化水平。但不可否認(rèn)的是，實(shí)際工作中，一方面?zhèn)€別地方過(guò)分依賴(lài)第三方機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自身沒(méi)有主見(jiàn)，失守自身充分履職的“陣地”，由第三方機(jī)構(gòu)意見(jiàn)主導(dǎo)PPP項(xiàng)目運(yùn)作，難免留下“硬傷”，為PPP項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)行留下隱患；另一方面?zhèn)€別第三方機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化水平不高，為PPP項(xiàng)目提供的相關(guān)咨詢(xún)成果照搬照抄模板，沒(méi)有體現(xiàn)出每一個(gè)PPP項(xiàng)目的特殊需求，嚴(yán)重影響了未來(lái)項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，政府方參與機(jī)構(gòu)不能用第三方機(jī)構(gòu)的咨詢(xún)意見(jiàn)代替自身的決策判斷，而應(yīng)充分考慮不同PPP項(xiàng)目的差異性，有針對(duì)性進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建，使機(jī)制構(gòu)建符合PPP項(xiàng)目的個(gè)性需要，促進(jìn)項(xiàng)目順利落地實(shí)施和順暢運(yùn)行。

五、PPP項(xiàng)目全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建重點(diǎn)和主要內(nèi)容

（一）涉及項(xiàng)目要素的全過(guò)程監(jiān)督

1、物有所值評(píng)價(jià)的全過(guò)程監(jiān)督。物有所值評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目是否采用PPP模式的評(píng)價(jià)工具，從被引入到正式付諸實(shí)踐，存在物有所值評(píng)價(jià)形式化、程序化、簡(jiǎn)單化等問(wèn)題，并沒(méi)有真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。筆者結(jié)合實(shí)際，認(rèn)為應(yīng)從三個(gè)方面強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)督。

（1）監(jiān)督評(píng)價(jià)前準(zhǔn)備工作。物有所值評(píng)價(jià)某種程度上是對(duì)PPP項(xiàng)目機(jī)制安排是否物有所值的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)報(bào)告以及評(píng)價(jià)指標(biāo)只是這種機(jī)制安排的外在表現(xiàn)載體或形式。目前，評(píng)價(jià)實(shí)踐中有一種過(guò)分關(guān)注評(píng)價(jià)報(bào)告的外在質(zhì)量，而對(duì)PPP項(xiàng)目機(jī)制安排關(guān)注不夠的現(xiàn)象。一些中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)為了迎合這種現(xiàn)象，評(píng)價(jià)報(bào)告照搬照抄模板，看起來(lái)全面、完整，但沒(méi)有真正反映項(xiàng)目特性。因此，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督，促使項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)扎實(shí)做好評(píng)價(jià)基礎(chǔ)工作，更關(guān)注PPP項(xiàng)目機(jī)制的優(yōu)化，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置和賦分權(quán)重應(yīng)更體現(xiàn)項(xiàng)目特性，聘請(qǐng)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和評(píng)審專(zhuān)家更具專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)，為提高物有所值評(píng)價(jià)質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（2）監(jiān)督評(píng)價(jià)實(shí)施工作。物有所值評(píng)價(jià)不應(yīng)以最終評(píng)分通過(guò)為最終目的，而應(yīng)是借助評(píng)價(jià)，充分吸收專(zhuān)家的評(píng)審意見(jiàn)，使PPP項(xiàng)目的機(jī)制安排更優(yōu)化、更具實(shí)用性。目前，一些地方的物有所值評(píng)價(jià)變成了給報(bào)告文本挑挑語(yǔ)病、錯(cuò)字，然后評(píng)分通過(guò)的程式化、簡(jiǎn)單化、低質(zhì)化工作，實(shí)施評(píng)價(jià)中沒(méi)有觸及PPP項(xiàng)目的機(jī)制安排等實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。因此，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督，促使物有所值評(píng)價(jià)回歸專(zhuān)業(yè)、精細(xì)的本位，通過(guò)評(píng)價(jià)評(píng)出能少花錢(qián)、多辦事、辦好事的機(jī)制和模式。

（3）跟蹤監(jiān)督評(píng)價(jià)后工作。物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論是基于基礎(chǔ)資料所反映的機(jī)制安排形成的，如果機(jī)制安排發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，有可能動(dòng)搖評(píng)價(jià)結(jié)論，影響最終決策。目前，一些PPP項(xiàng)目在物有所值評(píng)價(jià)通過(guò)后，隨意變更形成評(píng)價(jià)結(jié)論的機(jī)制安排，給后續(xù)項(xiàng)目決策和實(shí)施埋下了隱患。因此，通過(guò)強(qiáng)化評(píng)價(jià)后的監(jiān)督，對(duì)基于形成評(píng)價(jià)結(jié)論的機(jī)制安排發(fā)生重大變化，應(yīng)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)政府審核前，根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)）的規(guī)定，應(yīng)再履行驗(yàn)證程序，確保物有所值評(píng)價(jià)工作的連續(xù)性、結(jié)論的一致性。

2、財(cái)政承受能力論證的全過(guò)程監(jiān)督。開(kāi)展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，也是有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。為了確保PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過(guò)預(yù)算支出10%的規(guī)定得到貫徹落實(shí)，需要加強(qiáng)和細(xì)化財(cái)政承受能力論證工作，財(cái)政監(jiān)督工作更不能缺位。

（1）監(jiān)督論證前的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測(cè)算是否準(zhǔn)確。目前，一些地方為了規(guī)避10%的“紅線”約束，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)力和支出責(zé)任測(cè)算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財(cái)政承受能力論證流于形式。通過(guò)強(qiáng)化論證前的監(jiān)督，促使財(cái)政部門(mén)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)本著謹(jǐn)慎原則，將單個(gè)項(xiàng)目的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等方面的財(cái)政支出責(zé)任算全面、算準(zhǔn)確，將年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任匯總?cè)R總準(zhǔn)，將未來(lái)年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額測(cè)算準(zhǔn)確，為進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估提供準(zhǔn)確基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（2）監(jiān)督論證的內(nèi)容是否全面。根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）的規(guī)定，財(cái)政承受能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。目前，一些地方在評(píng)估時(shí)，只開(kāi)展了財(cái)政支出能力評(píng)估而忽視了行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督，督促全面開(kāi)展兩個(gè)方面的財(cái)政承受能力評(píng)估，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過(guò)于集中。

（3）監(jiān)督論證后財(cái)政承受能力是否具有持續(xù)性。財(cái)政承受能力論證通過(guò)后，項(xiàng)目實(shí)施方案和項(xiàng)目合同的內(nèi)容發(fā)生變化，有可能導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任出現(xiàn)重大變化，導(dǎo)致動(dòng)搖財(cái)政承受能力論證結(jié)論。通過(guò)強(qiáng)化論證后的跟蹤監(jiān)督，在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和合同審核時(shí)，督促項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)照物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告，檢查財(cái)政支出責(zé)任事項(xiàng)是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更，若支出測(cè)算取值發(fā)生重大變化，應(yīng)再履行驗(yàn)證程序，確保財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制和防范貫穿于項(xiàng)目運(yùn)作全過(guò)程。

（二）涉及財(cái)政要素的全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建

1、績(jī)效管理全過(guò)程監(jiān)督。在PPP項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段，依托編制的PPP物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和項(xiàng)目實(shí)施方案，對(duì)建立的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)實(shí)施監(jiān)督，從完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性等方面提出監(jiān)督意見(jiàn)。符合要求的，應(yīng)要求項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及時(shí)修改、完善。符合要求后，方可進(jìn)入下一步PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程。

在PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)，對(duì)照最終形成的PPP物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和項(xiàng)目實(shí)施方案，對(duì)建立的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行實(shí)施跟蹤監(jiān)督，查找PPP項(xiàng)目執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，糾正績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行中的偏差。對(duì)跟蹤監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的管理漏洞和績(jī)效目標(biāo)偏差，及時(shí)反饋?lái)?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)督促項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方采取有針對(duì)性的措施予以糾正，完善項(xiàng)目管理辦法，優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

在PPP項(xiàng)目合作期滿(mǎn)后或預(yù)算年度結(jié)束后，對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)際績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施監(jiān)督，客觀公正地評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，建立財(cái)政監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算安排緊密銜接工作機(jī)制，將政府付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督相掛鉤，并將績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

2、信息公開(kāi)管理全過(guò)程監(jiān)督。加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)全過(guò)程監(jiān)督，促使信息公開(kāi)主體按照PPP項(xiàng)目操作流程，依法、真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)、充分披露各階段重要信息，全面推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果五方面信息全過(guò)程公開(kāi)，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束，確保PPP項(xiàng)目實(shí)行陽(yáng)光化運(yùn)作，推動(dòng)PPP市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范發(fā)展。對(duì)經(jīng)監(jiān)督PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)不符合規(guī)定的，應(yīng)責(zé)令其限期改正；對(duì)弄虛作假、隱瞞實(shí)情、欺騙公眾，造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，要依紀(jì)依法追究相關(guān)單位和人員責(zé)任。

（三）監(jiān)督質(zhì)量控制的全過(guò)程再監(jiān)督

強(qiáng)化事前、事中、事后的全過(guò)程再監(jiān)督,規(guī)范監(jiān)督工作程序，進(jìn)一步提高監(jiān)督的科學(xué)化、規(guī)范化水平，有效控制行政風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政監(jiān)督工作質(zhì)量。監(jiān)督前實(shí)行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”，做到每查必提醒，督促遵守檢查工作紀(jì)律，防范選擇對(duì)象隨意性。監(jiān)督中公布監(jiān)督電話，開(kāi)展不定時(shí)巡查，形成工作底稿復(fù)核制度，防范執(zhí)法工作隨意性。監(jiān)督后實(shí)行監(jiān)督組合議、監(jiān)督機(jī)構(gòu)集中審理、專(zhuān)題會(huì)議審定檢查結(jié)論，防范行政處罰隨意性。

六、保障PPP項(xiàng)目全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制順暢運(yùn)轉(zhuǎn)

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念

破除“財(cái)政監(jiān)督就是資金監(jiān)督”的傳統(tǒng)思維，圍繞財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督，立足服務(wù)于國(guó)家治理這個(gè)大局進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，提升財(cái)政監(jiān)督定位，拓展財(cái)政監(jiān)督功能；破除“財(cái)政監(jiān)督就是資金檢查”的慣性思維，樹(shù)立全生命周期管理理念，以科學(xué)、規(guī)范的常態(tài)化監(jiān)督、全過(guò)程監(jiān)督，代替對(duì)檢查式監(jiān)督、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督的過(guò)度依賴(lài)；破除“財(cái)政監(jiān)督就是保障資金安全”的狹隘思維，將優(yōu)化公共服務(wù)作為財(cái)政監(jiān)督首要價(jià)值與最終目的，與國(guó)家推廣PPP模式的方向和目標(biāo)高度對(duì)接起來(lái)，通過(guò)財(cái)政監(jiān)督維護(hù)市場(chǎng)正常秩序、促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)PPP模式的規(guī)范發(fā)展。

（二）嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任

進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格履行法定監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起貫通全程的監(jiān)督把關(guān)之責(zé)，堅(jiān)持關(guān)口前移，把程序環(huán)節(jié)盯緊，公平、有效、透明地進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督，及時(shí)解決難點(diǎn)問(wèn)題，及早消除違規(guī)傾向，確保責(zé)任不推卸、問(wèn)題不放過(guò)、困難不回避、陣地不失守。對(duì)監(jiān)管工作中失職瀆職的行為，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

（三）加強(qiáng)能力建設(shè)

推廣運(yùn)用PPP模式全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督對(duì)財(cái)政部門(mén)和財(cái)政監(jiān)督干部隊(duì)伍提出了更高要求。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)著力加強(qiáng)PPP模式實(shí)施能力建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督工作人員培訓(xùn)，促使監(jiān)督工作人員轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，注重培育專(zhuān)業(yè)財(cái)政監(jiān)督人才，使其具備更好的專(zhuān)業(yè)執(zhí)法能力，以保證監(jiān)督成果的可靠性。探索建立符合財(cái)政監(jiān)督工作特點(diǎn)的隊(duì)伍管理制度和有利于財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的激勵(lì)制度。

（四）形成監(jiān)督合力

在PPP項(xiàng)目全生命周期中，結(jié)合各地實(shí)際，內(nèi)部需要財(cái)政部門(mén)各個(gè)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，外部協(xié)調(diào)組織相關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督，制定并實(shí)施聯(lián)合監(jiān)督計(jì)劃，涉及監(jiān)管部門(mén)互聯(lián)、互通、互助形成監(jiān)管合力，提高執(zhí)法效能，最大限度統(tǒng)籌政府系統(tǒng)公共資源，解決PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的公共問(wèn)題，降低PPP項(xiàng)目運(yùn)作成本。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用

全過(guò)程監(jiān)督既要發(fā)現(xiàn)和處理每一具體PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的問(wèn)題，堵塞PPP項(xiàng)目運(yùn)作中出現(xiàn)的漏洞，確保PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施；更要注重舉一反三，分析研判推廣PPP模式中的行業(yè)性、系統(tǒng)性、全局性的問(wèn)題，提出針對(duì)性意見(jiàn)建議，推動(dòng)現(xiàn)有PPP政策制度的修訂完善，對(duì)制度辦法缺失的要推動(dòng)出臺(tái)新的制度和管理辦法。對(duì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，要依法依規(guī)加大懲處力度，形成有效震懾，增強(qiáng)PPP參與各方守法的自覺(jué)性。完善財(cái)政監(jiān)督信息披露和公告制度，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的震懾和警示作用。推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督與社會(huì)信用體系相銜接，建立健全PPP市場(chǎng)主體誠(chéng)信檔案、失信聯(lián)合懲戒和黑名單制度。■

（作者單位：甘肅省張掖市財(cái)政局）

[1]高培勇.抓住中國(guó)特色財(cái)政學(xué)發(fā)展的有利契機(jī)[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-2-27（16）.

[2]焦小平.PPP缺少“財(cái)承”，就像汽車(chē)沒(méi)有剎車(chē)系統(tǒng)[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2017-7-27（05）.

[3]中華人民共和國(guó)財(cái)政部.關(guān)于開(kāi)展2016年度中央部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控試點(diǎn)工作的通知[EB/OL].（2016-7-22）.http://www.mof.gov.cn/mofhome/yusuansi/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201611/t20161115_2458433.html.

[4]中華人民共和國(guó)財(cái)政部.政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 [EB/OL].（2014-11-29）.http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.