王 巖 李 寧 馬賢磊 石曉平

(1.南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.南京財經(jīng)大學 糧食安全與戰(zhàn)略研究中心，江蘇 南京 210003)

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體差異與農(nóng)地抵押方式選擇
——基于市場與組織合約的分類視角

王 巖1李 寧2馬賢磊1石曉平1

(1.南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.南京財經(jīng)大學 糧食安全與戰(zhàn)略研究中心，江蘇 南京 210003)

本文立足市場與組織合約的分類視角，通過選取以農(nóng)戶為抵押主體的同心與平羅、以規(guī)模經(jīng)營主體為抵押主體的明溪與棗莊這兩對典型案例的對比，探討農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體與農(nóng)地抵押合約方式選擇之間的聯(lián)系，結(jié)果表明：在農(nóng)地抵押中存在直接與間接定價的合約方式差異，且農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體這兩類主體傾向于選擇不同的抵押合約；當農(nóng)戶作為抵押主體時，采用組織合約的間接方式優(yōu)于選擇市場合約的直接方式；而當規(guī)模經(jīng)營主體作為抵押主體時，以市場合約的直接抵押方式要優(yōu)于采用組織合約的間接抵押方式。就此，提出考慮抵押主體差異、鼓勵具有信息收集與定價功能的主體參與抵押進程、推進“三權(quán)分置”改革和活化農(nóng)地經(jīng)營權(quán)等政策建議。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；農(nóng)戶；規(guī)模經(jīng)營主體；抵押貸款；市場合約；組織合約

一、引言

資產(chǎn)的資本化構(gòu)成了物盡其用的重要途徑[1](P7—8)。為盤活農(nóng)村沉睡的土地資產(chǎn)，同時規(guī)避當前法律明確禁止的以土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押融資的規(guī)定①，十八屆三中全會之后，各地探索的農(nóng)地抵押實踐其實是一種在充分保障農(nóng)戶享有農(nóng)地承包權(quán)的前提下，進行農(nóng)地承包權(quán)及農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的分離[2]，然后以不超過第二輪承包期剩余年限的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為擔保物進行抵押的模式[3]。由此，便可以根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體是否與農(nóng)地承包權(quán)人相一致，而將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體區(qū)分為合一的普通小農(nóng)戶和分離的規(guī)模經(jīng)營主體兩類。同時，在實踐過程中，一些地區(qū)的貸款人能夠?qū)⑥r(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押物直接向金融機構(gòu)融資，而在另一些地區(qū)貸款人與金融機構(gòu)不直接發(fā)生抵押關(guān)系，必須通過借貸雙方之外的第三方主體(譬如行業(yè)協(xié)會、基金會、專業(yè)合作社以及反擔保機構(gòu))介入對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作出擔保方可進行抵押②，即存在張五常所說的直接定價與間接定價兩類合約的選擇差異[4]。

現(xiàn)有文獻對農(nóng)地抵押貸款的關(guān)注，多從法律角度入手，探討農(nóng)地抵押融資的可行性及以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進行融資貸款的法律突破[5][6][7]，而基于合約分類視角進行的研究較少。少數(shù)研究者基于合約理論探討了農(nóng)地抵押的信貸供給效應[8]，通過威廉姆森的分析框架分析了資產(chǎn)的專用性及不確定性對農(nóng)地抵押貸款交易費用的影響[9]，但現(xiàn)有研究更多是從抵押發(fā)生后在治理結(jié)構(gòu)層面對其績效進行論證，鮮有對抵押發(fā)生前合約方式選擇的探討，更缺乏將農(nóng)地抵押主體差異與合約選擇聯(lián)系起來的理論與實踐分析。雖然部分學者關(guān)注到了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體之間存在差異[10][11][12]，但卻忽視了這種差異所帶來的主體對信息收集與定價費用的不同，以及由此所造成的抵押方式中的合約選擇差異。

新制度經(jīng)濟學將合約主要分為市場合約與組織合約[13](P21—28)，認為不同合約的選擇主要在于交易費用的差異[14]。因為市場合約與組織合約的區(qū)別并不是交易標的物是否為產(chǎn)品或者要素，而是在交易過程中是否引入了作為信息收集與定價專家的中心簽約者，以組織的間接定價取代起初買賣雙方之間直接的市場交易[15]。因此，農(nóng)地抵押合約究竟是市場方式還是組織方式的主要判定標準，在于抵押雙方(即抵押人與抵押權(quán)人)是否發(fā)生抵押錢款的直接交易。當雙方是直接“面對面”的抵押關(guān)系時，則為市場合約；當引入了對農(nóng)地抵押起決定性作用的具有信息收集與定價功能的第三方主體時，則為組織合約。那么，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押過程中，作為抵押物的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)既然存在主體上的差異，這種差異是否會對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的合約優(yōu)化選擇產(chǎn)生影響？無疑對這一議題的思考是已有文獻鮮有涉及的，但卻是對現(xiàn)實中的農(nóng)地抵押模式探索具有重要理論與實踐意義的問題。為此，本文試圖基于市場與組織合約分類的視角，運用對比分析的方法對不同試點案例存在的共性及差異進行比較，探討農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體存在的差異性及不同農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體下農(nóng)地抵押合約方式的選擇。

本文余下的內(nèi)容安排如下：第二部分梳理我國典型地區(qū)的農(nóng)地抵押模式；第三部分基于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體差異，篩選出具有較強代表性的以農(nóng)戶為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的寧夏同心與平羅、以規(guī)模經(jīng)營主體為抵押主體的福建明溪與山東棗莊這兩對典型案例，并進行主體差異下的抵押合約方式比較；第四部分則進一步從同一類型主體的抵押合約選擇角度，對案例的比較進行進一步闡釋；最后為結(jié)論與建議。

二、現(xiàn)實探索

2010年中央出臺了《關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的指導意見》，2013年十八屆三中全會則提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。”正是在這種背景下，各地才逐步開展了農(nóng)地抵押模式的探索。從表1可以發(fā)現(xiàn)如下幾點特征：

一是抵押標的物以權(quán)利抵押為主，輔之地上附著物等固定資產(chǎn)及信譽等無形資產(chǎn)。由于法律禁止以承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，各地實施的是一種不改變家庭承包關(guān)系的經(jīng)營權(quán)抵押模式(即先實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離)。從已開展的案例看，抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主要分為兩類：以家庭承包方式獲取的經(jīng)營權(quán)(寧夏平羅等)及以流轉(zhuǎn)方式取得的經(jīng)營權(quán)(四川成都等)。在主要以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的同時，地上附著物等固定資產(chǎn)(山東棗莊等)及貸款者的信譽等無形資產(chǎn)也不可或缺(寧夏同心)。

二是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主體的多元化趨勢逐漸凸顯。通過對貸款主要服務對象的分析可知貸款主體主要分為兩類：其一是以家庭為單位承包土地的普通農(nóng)戶，如寧夏同心與平羅；其二是涉農(nóng)企業(yè)、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等規(guī)模經(jīng)營主體，如湖北武漢和四川成都將農(nóng)地抵押貸款主要貸給了當?shù)氐纳孓r(nóng)企業(yè)和種植大戶等規(guī)模主體。下文對典型案例的剖析也正是基于對經(jīng)營權(quán)貸款主體的差異展開的。

三是抵押呈現(xiàn)為直接的市場合約與間接的組織合約兩種方式。由表1可知，寧夏同心、黑龍江佳木斯、吉林梨樹、山東棗莊等地均以間接抵押的組織合約方式進行貸款，而寧夏平羅、四川成都、湖北武漢、福建明溪等地則以直接抵押的市場合約方式融資。

四是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體與抵押合約呈現(xiàn)為組合方式的特征。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體可分為普通農(nóng)戶及規(guī)模經(jīng)營主體，而抵押合約由市場與組織合約兩種方式呈現(xiàn)，因此從理論上講不管農(nóng)戶還是規(guī)模經(jīng)營主體作為抵押主體時都面臨市場與組織兩種合約選擇。但由表1可知，當農(nóng)戶作為抵押主體時較多選擇組織合約(農(nóng)戶作為經(jīng)營權(quán)主體的4個案例中僅有寧夏平羅采用市場合約)，而規(guī)模經(jīng)營主體作為抵押主體時常選擇市場合約(規(guī)模經(jīng)營主體作為經(jīng)營權(quán)主體進行抵押的4個案例中僅有棗莊采用組織合約)。

表1 各地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐探索

三、農(nóng)地抵押典型案例的選擇與比較

(一)典型案例：基于經(jīng)營權(quán)主體與抵押合約差異的選擇

從理論上講，農(nóng)戶在農(nóng)地抵押中既可以選擇組織合約，也可以采取市場合約的方式進行抵押貸款，而規(guī)模經(jīng)營主體同樣既可以選擇市場合約，亦可以采用組織合約③?；诖?，從表1篩選出具有代表性的以農(nóng)戶為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的寧夏同心與平羅、以規(guī)模經(jīng)營主體為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的福建明溪與山東棗莊這兩對案例進行剖析比較④。

之所以選擇同心與平羅這對以農(nóng)戶為抵押主體的案例，是因為兩地具有諸多相似之處，但在抵押合約選擇上同心是以組織合約的方式進行抵押，而平羅是以市場合約方式抵押融資，因此對同屬寧夏的這兩個案例進行對比具有較強的代表性：第一，兩地同屬寧夏回族自治區(qū)，具有相似的地緣特征；第二，兩地經(jīng)濟基礎較為薄弱，都屬經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的西部，勞動力轉(zhuǎn)移不暢，農(nóng)業(yè)人口比重較大，農(nóng)民人均純收入較低，尤其同心還是國家級貧困縣；第三，兩地農(nóng)地抵押實踐均產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟和社會效益，兩地的成功探索成為在西部經(jīng)濟較為落后地區(qū)推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐進程的明證；第四，兩地農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)具有鮮明的特色以及良好的發(fā)展勢頭，同心以牛羊為特色的養(yǎng)殖業(yè)、平羅的水稻種植業(yè)在本地區(qū)均是有著較強競爭力和發(fā)展活力的主導產(chǎn)業(yè)，兩地的農(nóng)地抵押都緊緊依托其主導產(chǎn)業(yè)和上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開展融資設計，一方面可激發(fā)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的市場潛力，另一方面可借助相關(guān)主導產(chǎn)業(yè)獲得的豐厚收益保障貸款人如期還貸，推進抵押融資的延續(xù)性；第五，兩地耕地資源較為豐富，不論同心還是平羅，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的額度都和農(nóng)地價值直接關(guān)聯(lián)，兩地的耕地資源稟賦相對豐富，保證了農(nóng)戶可以借助自有土地進行經(jīng)營權(quán)抵押，以滿足其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金需求。

選取以規(guī)模經(jīng)營主體為農(nóng)地抵押主要服務對象的福建明溪與山東棗莊這對案例，同樣因為兩地具有一系列相似之處，但明溪采用了市場合約，而棗莊則為組織合約，因此對這兩個案例進行對比具有較強的代表性和現(xiàn)實意義：首先，兩地均位于東部經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)。其次，兩地均組建了較為規(guī)范的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易平臺。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易平臺集農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格信息獲取、中介服務、價值變現(xiàn)及風險補償?shù)裙δ転橐惑w，由于規(guī)模經(jīng)營主體進行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的前提是通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場這一平臺合法獲取農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，明溪由貸款者通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)級農(nóng)業(yè)服務中心實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)合法流轉(zhuǎn)，棗莊則通過產(chǎn)權(quán)交易中心實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，兩地案例中的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺雖然名稱、規(guī)模大小及建立方式有所差異，但均具有流轉(zhuǎn)信息獲取、價格發(fā)現(xiàn)等核心功能。最后，兩地均訂立了一套較為嚴格的操作流程和規(guī)范標準。由于農(nóng)地抵押貸款對現(xiàn)行法律構(gòu)成了突破，抵押物的處置不可避免地存在法律及市場風險，加之農(nóng)業(yè)自身具有的弱質(zhì)性致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益偏低而自然風險偏高，因此以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押物進行融資存在諸多風險因素。明溪及棗莊都制訂了相關(guān)政策文件給予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款以規(guī)范性引導，如《明溪縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》《棗莊市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》等，負責放款的相關(guān)金融機構(gòu)也都訂立了較為嚴格的融資貸款具體操作辦法以防范風險的發(fā)生。

在選定上述兩對典型案例后，擬從案例的生成機制、貸款流程、服務對象、抵押物、融資機制、適用法規(guī)、產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)、資產(chǎn)評估部門、價值評估方法、貸款限額、貸款期限、處置機制、風險分擔機制、貸款難易及市場化程度等方面對比分析不同經(jīng)營權(quán)主體下農(nóng)地抵押貸款合約方式的選擇。在對合約的優(yōu)劣進行判斷時，倘若僅從某一模式存在的某項缺點來分析將有失偏頗，因此在對比分析不同農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體下農(nóng)地抵押貸款合約方式的選擇時，判定合約優(yōu)劣的標準主要是基于對獲得貸款難易程度、貸款限額、貸款期限、風險分擔及違約處置方式、市場化程度等關(guān)鍵指標的綜合考量之上。

(二)農(nóng)戶作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的合約方式比較：同心與平羅

1.同心案例。寧夏同心縣是最早探索農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押反擔保融資試驗的地區(qū)之一，“反擔保”機制的創(chuàng)設為農(nóng)地抵押貸款提供了寶貴經(jīng)驗。同心縣屬于國家級貧困縣，地處寧夏中部干旱帶，境內(nèi)山多溝深、干旱少雨，生態(tài)環(huán)境惡劣，農(nóng)民經(jīng)濟基礎較為薄弱。全縣農(nóng)業(yè)人口有29.36萬人，占總?cè)丝诘?5.1%，耕地總面積為212.45萬畝。該縣在全國建制縣中回族人口比例最高(回族所占比例達85.6%)，當?shù)仄毡樾叛鲆了固m教，信眾經(jīng)常在每周五(主麻日)參加宗教活動，團體信用氛圍良好。2013年全縣農(nóng)民人均純收入僅為5171.9元，是農(nóng)村人均純收入中等偏下的縣(根據(jù)國家統(tǒng)計局2013年農(nóng)民人均純收入五級分類標準，2583～5516元屬于中等偏下收入)。農(nóng)地抵押貸款程序如下：村委會發(fā)起組建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務合作社，農(nóng)戶以土地入股加入合作社成為社員，需要貸款的社員同其他社員“三戶聯(lián)?！保纬陕?lián)保小組，形成擔保協(xié)議并申請抵押貸款，合作社向貸款社員進行擔保，農(nóng)戶以入股的土地承包經(jīng)營權(quán)向合作社提供反擔保，在上述條件都具備時金融機構(gòu)審核通過后放款。若貸款農(nóng)戶未能按期足額歸還貸款，合作社以內(nèi)部流轉(zhuǎn)方式由聯(lián)保人代償，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交付聯(lián)保人處置。人民銀行數(shù)據(jù)顯示，2006年同心縣只有750戶農(nóng)戶共計獲取150萬元的抵押貸款，2012年底農(nóng)地抵押貸款余額為1.61億元。截至2016年6月，該縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務合作社已有37家，農(nóng)地反擔保貸款達3.77億元，抵押土地8.2萬畝，惠及1.35萬農(nóng)戶，未產(chǎn)生一筆不良貸款。

2.平羅案例。平羅縣農(nóng)業(yè)人口有22.8萬人，耕地面積達82.18萬畝，是全國重要的商品糧基地縣，主導產(chǎn)業(yè)為水稻種植業(yè)，該縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高，農(nóng)村土地交易較為活躍，2013年全縣農(nóng)民人均純收入為9172元。貸款程序如下：農(nóng)戶在征得村集體同意后，需提交土地承包經(jīng)營權(quán)證及其他證明材料向金融機構(gòu)提出貸款申請；金融機構(gòu)對擬受理農(nóng)戶進行貸前審核；金融機構(gòu)根據(jù)政府指導意見委托產(chǎn)權(quán)價值評估機構(gòu)對抵押物的價值進行評估并出具評估報告；農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革服務中心辦理抵押登記，保管農(nóng)戶抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)證，并出具貸款意見函；金融機構(gòu)確定授信額度、審批發(fā)放貸款；農(nóng)戶償還貸款后辦理抵押注銷取回土地承包經(jīng)營權(quán)證。截至2013年底，平羅發(fā)放農(nóng)地抵押貸款669筆，共計2397萬。截至2014 年11月，該縣發(fā)放農(nóng)戶農(nóng)地抵押貸款5166筆，共計2.1億元。

3.抵押模式比較。由表2可知，同為農(nóng)戶，作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體，在同心案例中由于引入了農(nóng)村金融中介——土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務合作社這一反擔保融資機構(gòu)，并不是農(nóng)戶直接與金融機構(gòu)直接發(fā)生錢款交易，因此屬于典型的“組織合約”。而平羅以直接抵押的方式進行貸款，因此農(nóng)戶與金融機構(gòu)是一種直接“面對面”的抵押關(guān)系，適用“市場合約”。

表2 農(nóng)戶作為抵押主體時不同抵押合約下的案例比較

對于組織合約(同心案例)和市場合約(平羅案例)的比較可以從以下方面展開：

(1)生成機制。同心的抵押基于農(nóng)戶這一“草根階層”自發(fā)的探索，通過組建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務合作社，借助團體信用和反擔保機制推動，政府在此過程中僅發(fā)揮規(guī)范引導作用，不承擔風險兜底責任，具有誘致性變遷的特征。而平羅農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革服務中心是集價值評估、抵押登記、抵押物處置、風險分擔等多種功能為一體的政府管理機構(gòu)，這種抵押融資是一種典型的依托政府力量推行的改革模式，屬于強制性制度變遷范疇。

(2)主要服務對象。兩地主要的服務對象均為普通小農(nóng)戶。同心除以玉米種植為主導外，該縣在全國建制縣中回族人口比例最高，當?shù)鼐用竦娘嬍沉晳T使該地區(qū)農(nóng)民具有養(yǎng)殖牛羊的習俗，因此同心縣主要服務對象為種植及養(yǎng)殖戶。而平羅作為糧食主產(chǎn)縣，農(nóng)地抵押貸款主要服務于以水稻種植為主的種植戶。

(3)抵押物。抵押貸款的前提是抵押物可以實現(xiàn)足值保值。同心自然條件較惡劣，以旱地為主，年地租較低，畝均僅300元，倘若直接抵押可獲資金較少，很難滿足農(nóng)戶生產(chǎn)需求，因此輔之以信用擔保等方式間接抵押以實現(xiàn)“增信”從而提高貸款可得性顯得尤為必要。平羅以水田為主，畝均年地租約800元，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押價值較高，采用市場合約下直接抵押的方式更容易實現(xiàn)農(nóng)戶融資訴求。

(4)融資機制。同心采取成立農(nóng)村金融中介——土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務合作社的方式，構(gòu)建了反擔保及基于“團體信用”的農(nóng)地抵押模式，土地抵押和貸款相分離，是以合作社為中介、基于“團體信用”的間接抵押模式，其實質(zhì)為以“抵押+保證+信用”為中心環(huán)節(jié)的貸款方式。同心案例中農(nóng)地經(jīng)營權(quán)不直接抵押給金融機構(gòu)，而是以承包經(jīng)營權(quán)入股并抵押給合作社作為反擔保抵押，在獲得合作社的保證擔保后方可向金融機構(gòu)貸款，故貸款風險轉(zhuǎn)嫁給了合作社及聯(lián)保人(一般為三戶聯(lián)保)?！叭龖袈?lián)?！睂嵸|(zhì)上為團體貸款，三戶結(jié)為一個團體共享一個信用。平羅則是類似商業(yè)貸款的直接融資模式。

(5)政策法規(guī)與產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)。同心適用《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反擔保貸款管理辦法》等法規(guī)，而平羅適用《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》。同心案例中的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)為農(nóng)戶自發(fā)形成的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務合作社，平羅則為政府推動建立的平羅農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革服務中心。

(6)標的物價值評估。同心的標的物價值評估機構(gòu)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)營管理部門，評估方法為：土地承包經(jīng)營權(quán)價值=年租金平均收益×經(jīng)營期限+地上種、養(yǎng)殖物價值。平羅則由農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度管理中心負責，嚴格遵循政府公布的基準參考價格進行價值評估?？梢姡搅_的價值評估來自政府的干預較多，而同心的價值評估則更多遵從市場化導向。

(7)貸款限額及期限。貸款金額及期限是農(nóng)戶最關(guān)心的。在同心案例中，以相關(guān)主體協(xié)商且不得超過提供反擔保的土地承包經(jīng)營權(quán)剩余年限為期，而貸款金額一般不超過反擔保土地承包經(jīng)營權(quán)認定價值的80%。平羅貸款期限一般為1年，最長不超過3年，所貸金額原則上不得超過土地經(jīng)營權(quán)抵押評估價值的50%。

(8)抵押物處置及風險分擔機制。當違約出現(xiàn)時，在同心金融機構(gòu)不能直接處置抵押物，土地經(jīng)營權(quán)須在合作社內(nèi)部流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)為農(nóng)村熟人社會中團體信用等非正式制度下的村民自治；而在平羅金融機構(gòu)可通過法律渠道以流轉(zhuǎn)、變現(xiàn)、訴訟等方式處置抵押物。當?shù)盅猴L險出現(xiàn)時，在同心農(nóng)戶違約后，先由合作社或聯(lián)保人代為償還，合作社或聯(lián)保人從流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)剩余年限收益中獲得補償，信貸風險被嚴格控制在合作社內(nèi)部，貸款農(nóng)戶喪失的僅為一定時期內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)并未喪失，風險屬于體內(nèi)分擔。平羅則是由政府出資1000萬元作為風險防范基金，與金融機構(gòu)按8：2的比例共擔風險，其風險為體外分擔。

(三)規(guī)模經(jīng)營主體作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的合約方式比較：明溪與棗莊

1.明溪案例。明溪擁有靠近東南亞國家這一地緣優(yōu)勢，福建是東部沿海最早一批實行改革開放的區(qū)域，這些優(yōu)勢為該縣農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移提供了便利。然而農(nóng)村青壯年勞動力紛紛外出務工和經(jīng)商使農(nóng)地利用效率低下乃至拋荒，農(nóng)村留守勞動力受到老齡化和小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高及資金短缺的約束。截至2014年底明溪縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)6.55萬畝，占該縣耕地的35.22%，從流向看轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的有1.19萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的18.09%；轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場及農(nóng)業(yè)企業(yè)的有0.59萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的8.97%。截至2014年上半年，全縣抵押土地總面積達1.40萬畝，通過土地抵押實現(xiàn)貸款2236.1萬元。

在明溪案例中，抵押人多為規(guī)模經(jīng)營主體⑤，即農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的流入方，規(guī)模經(jīng)營主體把從村集體或小農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押物向金融機構(gòu)申請貸款，具體程序為：登記申請、抵押貸款申請、金融機構(gòu)對貸款者進行調(diào)查、貸款審批放款。操作流程為：首先，由貸款者通過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級農(nóng)業(yè)服務中心實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)合法流轉(zhuǎn)，該縣要求貸款申請人都需要提供經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級農(nóng)業(yè)服務中心備案確認的抵押登記申請書，貸款者通過流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)后需向該中心辦理農(nóng)地抵押登記申請。其次，貸款人向金融機構(gòu)申請農(nóng)地抵押貸款。貸款人申請貸款時要向金融機構(gòu)交付由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級農(nóng)業(yè)服務中心備案確認的抵押登記申請書、農(nóng)地權(quán)屬證明等材料。再次，金融機構(gòu)對貸款者的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值進行實地評估。土地價值評估是規(guī)模經(jīng)營主體申請抵押融資和金融機構(gòu)給予授信額度的重要依據(jù)，按照《明溪縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》，土地經(jīng)營權(quán)抵押價值=年租地平均收益×經(jīng)營期限+地上附著物價值。最后，金融機構(gòu)和貸款申請人簽訂抵押合同并到縣農(nóng)業(yè)局辦理抵押登記后，金融機構(gòu)放貸。

2.棗莊案例。棗莊人均耕地僅0.9畝，靠提高單產(chǎn)難以實現(xiàn)農(nóng)民增收。不少農(nóng)民希望把承包地租賃出去，但在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中，家庭農(nóng)場、合作社等規(guī)模經(jīng)營主體面臨融資難等問題。作為產(chǎn)權(quán)改革試點，棗莊市于2008年就進行了以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資為核心的改革，以緩解農(nóng)民貸款抵押難等突出問題。改革后，全市農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積為80.5萬畝，占農(nóng)地總面積的29.2%，農(nóng)地流轉(zhuǎn)到家庭農(nóng)場等規(guī)模主體的比例達75.1%。改革喚醒了沉睡的土地資本，一定程度上解決了農(nóng)業(yè)融資的困難。到2014年底，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款達6.29億元，新增貸款1.27億元，其中絕大部分屬于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

該地貸款流程主要包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)及鑒證、抵押資產(chǎn)價值估算、委托擔保、擔保審查、金融機構(gòu)放款等。具體步驟為，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)：轉(zhuǎn)出戶將自家承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給規(guī)模主體，規(guī)模經(jīng)營主體在取得流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)后需辦理由產(chǎn)權(quán)交易中心簽發(fā)的《棗莊市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證書》，以表明其對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的合法占有，從而為抵押作前期準備。抵押資產(chǎn)評估：作為銀行授信的重要參考，普惠農(nóng)村土地資產(chǎn)評估事務所對貸款人農(nóng)地經(jīng)營權(quán)等抵押資產(chǎn)進行審查并出具評估報告。委托擔保：貸款人向金融機構(gòu)申請抵押貸款，金融機構(gòu)委托金土地融資擔保有限公司提供擔保。擔保審查：擔保公司就農(nóng)地質(zhì)量、面積、地上附著物價值及項目經(jīng)營風險等對貸款申請人進行審核。為規(guī)避風險，金土地融資擔保有限公司還要求貸款人必須向其提供反擔保，而反擔保者以公務員和企業(yè)法人等“精英人士”為主。發(fā)放貸款：擔保審查通過后，擔保公司向金融機構(gòu)提供擔保，金融機構(gòu)向貸款申請人發(fā)放貸款。

3.抵押模式比較。同為規(guī)模經(jīng)營主體，明溪案例中由于采用貸款人與金融機構(gòu)“面對面”直接抵押的方式進行貸款融資，所以屬于“市場合約”。而在棗莊案例中當?shù)盅喊l(fā)生時，金土地融資擔保有限公司要為金融機構(gòu)提供擔保，為規(guī)避風險，金土地融資擔保有限公司要求貸款人必須向其提供反擔保，并不是規(guī)模經(jīng)營主體直接與金融機構(gòu)發(fā)生貸款交易，因此屬于“組織合約”。

表3 規(guī)模經(jīng)營主體作為抵押主體時不同抵押合約下的案例比較

當規(guī)模經(jīng)營主體作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體進行抵押貸款時，對于市場合約(明溪案例)和組織合約(棗莊案例)的比較可以從以下方面展開：

(1)主要服務對象及抵押物。明溪與棗莊開展的農(nóng)地抵押貸款試驗，主要的服務對象均為規(guī)模經(jīng)營主體，明溪更側(cè)重種、養(yǎng)大戶及涉農(nóng)企業(yè)等主體，而棗莊以服務家庭農(nóng)場、合作社為主。兩地的抵押物均包括了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)及地上資產(chǎn)，棗莊采用了反擔保這一形式，而反擔保人以公務員和企業(yè)法人這類“精英人士”為主，因此棗莊案例中抵押物還暗含了反擔保人信譽這類無形資產(chǎn)。

(2)融資機制。在明溪，規(guī)模主體在取得流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)并登記合法后，便可以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為抵押物向金融機構(gòu)申請貸款，金融機構(gòu)對貸款者調(diào)查符合條件便可放款，這屬于典型的“市場合約”規(guī)則下貸款方與金融機構(gòu)直接發(fā)生交易的融資模式。棗莊案例中，貸款人向金融機構(gòu)申請貸款，金融機構(gòu)不會直接放款，而是委托金土地融資擔保有限公司為金融機構(gòu)提供擔保，該擔保公司就農(nóng)地質(zhì)量、面積、地上附著物價值及項目風險等對貸款申請人審核后，為規(guī)避風險，還要求貸款人必須向其提供反擔保(反擔保者多為公務員和企業(yè)法人等“精英人士”)，在此情境下，金融機構(gòu)才會向貸款申請人放貸，因此在棗莊案例中，貸款申請人并不直接與金融機構(gòu)發(fā)生交易，而是納入了金土地融資擔保有限公司以及反擔保方等具有信息收集與定價功能的第三方，而這是能否獲得貸款的關(guān)鍵所在，因此在棗莊屬于典型的“組織合約”約束下貸款方與金融機構(gòu)間接發(fā)生交易的融資模式。

(3)貸款限額及期限。明溪的貸款額度一般不高于農(nóng)地評估價值的70%，當單筆貸款金額高于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押認定價值的，可選擇其他擔保方式作為補充；而棗莊的貸款額度一般控制在評估價值的30%～50%。明溪案例中貸款期限由貸款人與金融機構(gòu)根據(jù)中短期流動資金貸款期限予以確定，但不得超過農(nóng)地承包期剩余年限；而棗莊案例中貸款期限多為一年，最長不超過3年。

(4)風險分擔及違約處置機制。明溪案例中當發(fā)生違約時，金融機構(gòu)可直接處置抵押品，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級農(nóng)業(yè)服務中心協(xié)助做好抵押物再次流轉(zhuǎn)，具體可采取變現(xiàn)、訴訟等方式。棗莊案例中，違約后由金融機構(gòu)承擔20%的損失，余下80%的損失將由反擔保方代本應由金土地融資擔保有限公司進行償付，最終仍由貸款方償還反擔保者。

四、典型案例比較的進一步闡釋：同一抵押主體的合約選擇

在對上述以農(nóng)戶為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的寧夏同心與平羅、以規(guī)模經(jīng)營主體為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的福建明溪與山東棗莊這兩對典型案例從生成機制、貸款操作流程、抵押物、融資機制、適用政策法規(guī)、產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)、資產(chǎn)評估部門、價值評估方法、貸款限額、貸款期限、處置及風險分擔機制、貸款難易以及市場化程度等方面對比分析的基礎上，進一步分析同一抵押主體下農(nóng)地抵押合約的優(yōu)化選擇。鑒于劃分市場與組織合約的依據(jù)為定價費用的高低，圖1以示意圖的形式將抵押主體、抵押合約與定價費用的關(guān)系及上述選取的四個典型案例在坐標圖中的位置標示出來。

圖1 經(jīng)營權(quán)主體、抵押合約與定價費用注：圖中①、②、③、④分別表示上文案例比較中的同心、平羅、明溪和棗莊的抵押模式，其在坐標系中所處的位置雖然只是定性示意各自所表示農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體的規(guī)模程度與抵押模式中的定價費用，但并不影響本文所要分析的主題，即不同的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體，需要與之匹配的抵押合約模式，進而最小化抵押中的定價費用。

(一)農(nóng)戶主體與組織合約：抵押的間接定價

當農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人為承包權(quán)人時，農(nóng)地抵押多為小農(nóng)戶的抵押，在目前農(nóng)地均分的約束下，農(nóng)戶的小規(guī)模抵押必然面臨較高的交易費用：一方面由于小農(nóng)戶的高異質(zhì)性，難以獲取其信譽等信息，逆向選擇使事前的交易費用高昂；另一方面，在農(nóng)地細碎化的地理專用性和農(nóng)地承包權(quán)的專用性之下，抵押標的物難以直接處置和農(nóng)戶成員權(quán)身份的不可變動，將使金融機構(gòu)面臨抵押標的物的處置風險，即事后以道德風險為主的交易費用較高。故此時單純的市場合約會由于高交易費用而抬升貸款利率。所以，需引入一個中間組織，以降低抵押中的定價費用，確保農(nóng)戶的貸款主體資質(zhì)及抵押物能有效處置。

農(nóng)戶作為抵押主體時，同心案例對應的組織合約要優(yōu)于平羅案例對應的市場合約。這不僅體現(xiàn)在同心的貸款金額所占土地經(jīng)營權(quán)認定價值的比例高于平羅及貸款期限較平羅更長，還在于同心案例中聯(lián)保小組內(nèi)部可實現(xiàn)彼此監(jiān)督，嚴格執(zhí)行“問題社員”清退制度，對金融機構(gòu)而言，有效減少了其審查與監(jiān)督的成本，而流轉(zhuǎn)合作社內(nèi)部代償?shù)淖龇▌t降低了金融機構(gòu)在處置抵押物時面臨的風險及成本。平羅案例中農(nóng)戶以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)直接抵押給金融機構(gòu)，金融機構(gòu)不可避免地要承擔高昂的貸前審查、貸中檢查、貸后監(jiān)督等成本。此外如果農(nóng)戶違約，金融機構(gòu)還將承擔抵押物處置的市場及法律風險，交易費用較高。在面對呆賬壞賬時，平羅案例中由政府出資1000萬元作為風險防范基金，且與金融機構(gòu)按8：2的比例共擔風險，無疑給政府帶來了巨大的財政負擔，倘若出現(xiàn)較多的呆賬壞賬，這1000萬風險防范基金也會顯得杯水車薪，政府是否繼續(xù)注資以對風險進行無條件兜底和防控值得深思。

此外，影響抵押合約選擇的一個重要因素是市場化程度，采用組織合約的同心其市場化程度要高于市場合約下的平羅。這是由于作為產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的平羅農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革服務中心不僅有價值評估、抵押登記職能，還扮演了代償和抵押物處置等角色。在一般的不動產(chǎn)抵押過程中，往往通過專門的評估公司對抵押物價值進行估價，而擔保公司則應承擔代償和抵押物處置等職能。但平羅農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革服務中心作為一家非營利性行政機構(gòu)，將抵押貸款發(fā)生時的眾多職能“一肩挑”，因此平羅案例中市場化運營程度較低。同時，平羅案例市場化程度較低還表現(xiàn)為對貸款利率進行管制(目前平羅貸款月利率統(tǒng)一為7.5‰)，其本質(zhì)在于對價格進行管制，故有違市場化運行的原則。平羅這種做法雖以保護農(nóng)民利益為出發(fā)點，也考慮到農(nóng)地抵押處于試驗階段的實際情況，但是正如十八屆三中全會指出的“資源配置應讓市場發(fā)揮決定性作用”，而追逐利潤最大化的個體，才會更主動降低風險及交易成本。同心未進行利率管制(當前同心農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的月利率為10.5‰，高于同期城市房產(chǎn)抵押貸款9‰的利率)，市場化運作程度較高。

不難發(fā)現(xiàn)平羅7.5‰的月利率表明政府管制程度很高。同心縣部分行政村因為信譽良好(被評為“信用村”)，這些村的合作社社員的貸款利率普遍降到了9‰以下，此類降價是由于市場風險降低而自發(fā)的行為，但平羅案例中的低利率則為行政管制致使市場被動接受。我們認為貸款利率是調(diào)節(jié)供需的有力工具(價格機制)，也是調(diào)控風險的有效手段(篩選機制)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務合作社作為同心案例中抵押貸款反擔保的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其本質(zhì)是金融中介，發(fā)揮著擔保機構(gòu)及間接定價的職能。因此，在產(chǎn)生呆賬壞賬時，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的處置并非通過價格機制(如拍賣)處理，而是在基于“團體信用”的合作社權(quán)威體制下開展，但這與平羅案例中的行政體制有很大不同。因為同心合作社是類似企業(yè)機制的具體體現(xiàn)，而價格機制與企業(yè)機制是市場的兩種主要表現(xiàn)形式。因此，同心案例在“團體信用”和反擔保機制下，以組織合約方式基于各種機制使市場較好地發(fā)揮著決定性作用。

綜上，我們認為當農(nóng)戶作為抵押主體時，采用組織合約的間接定價方式優(yōu)于市場合約的直接定價方式。

(二)規(guī)模經(jīng)營主體與市場合約：抵押的直接定價

當農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人為非承包權(quán)人時，由于兩者的分離需借助農(nóng)地流轉(zhuǎn)，而流轉(zhuǎn)本身可解決以農(nóng)戶為單位面臨的農(nóng)地均分的約束。對金融機構(gòu)而言，在與通過流轉(zhuǎn)獲取農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行抵押的規(guī)模經(jīng)營主體打交道時，一方面，由于規(guī)模經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)克服了農(nóng)地細碎化帶來的地理專用性與規(guī)模過小等問題；另一方面，合作社、涉農(nóng)企業(yè)等規(guī)模主體就生產(chǎn)能力、固定資產(chǎn)投入、地上附著物價值、盈利及還款能力等方面均優(yōu)于小農(nóng)戶⑥，而這些隱藏于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)背后的因素也是金融機構(gòu)格外關(guān)注的。因此，當規(guī)模經(jīng)營主體進行抵押時，金融機構(gòu)通過直接與規(guī)模主體談判，可減少交易環(huán)節(jié)、節(jié)約交易費用，采用市場合約的可能性更大。

能夠發(fā)現(xiàn)當規(guī)模經(jīng)營主體作為抵押主體時，明溪案例對應的市場合約優(yōu)于棗莊案例對應的組織合約。第一，明溪的貸款金額所占農(nóng)地經(jīng)營權(quán)認定價值的比例(不超過70%)高于棗莊，且當貸款金額高于抵押物價值時，貸款人可采用補充抵押的方式與金融機構(gòu)協(xié)商，具有靈活性；而棗莊案例中規(guī)模主體貸款額度一般控制在評估價值的30%～50%⑦。第二，明溪的貸款期限也較棗莊長，且明溪案例中可由貸款人按照中短期流動資金貸款期限直接與金融機構(gòu)商定，對于急需投入資金進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模主體而言擁有較多的談判話語權(quán)；而棗莊貸款期限多為一年，最長不超過三年，貸款期限較短對以蔬菜、果園和特色種植為主導的合作社等規(guī)模主體需要一次投入較多資金而多年后才能取得收益的發(fā)展模式而言，無疑是不利的。第三，從風險分擔及違約處置機制來看也是明溪優(yōu)于棗莊。在明溪案例中當呆賬壞賬出現(xiàn)時，金融機構(gòu)可采取變現(xiàn)、訴訟等方式直接處置抵押品；而在棗莊案例中當違約出現(xiàn)時，金融機構(gòu)只承擔20%的損失，另外80%由反擔保方代本應由金土地融資擔保有限公司進行支付，最終仍由貸款方償還反擔保者。在此過程中，金融機構(gòu)、金土地融資擔保有限公司、反擔保方等多個主體同時承擔風險，且金融機構(gòu)一般不能直接處置抵押物。若出現(xiàn)呆賬壞賬，與明溪僅有金融機構(gòu)單一主體利益受損并采取市場化的償付方式相比，棗莊則是出現(xiàn)了多個利益受損主體，且科層化的償付體系程序冗繁，效率低下。第四，棗莊案例申請擔保的交易成本高昂。與明溪案例中金融機構(gòu)直接評估貸款者土地經(jīng)營權(quán)及資產(chǎn)狀況不同，棗莊必須由普惠農(nóng)村土地資產(chǎn)評估事務所進行評估，增加了環(huán)節(jié)交易費用。棗莊市金土地融資擔保有限公司的業(yè)務只受理貸款申請人信用等級在A級以上的規(guī)模經(jīng)營主體，同時必須提供反擔保人⑧，有三分之一的合作社因沒有找到反擔保方而不得不放棄抵押擔保[16]，高昂的信息搜集和談判費用阻礙了農(nóng)地抵押進程。即使獲得貸款資格的規(guī)模主體，較高的手續(xù)費也讓經(jīng)營者面臨較大壓力(除6%～8%的貸款利率，還要支付金土地公司3%的手續(xù)費)。

此外，從獲得貸款難易程度來看，明溪抵押貸款的可得性也高于棗莊。當前棗莊規(guī)模經(jīng)營主體利用農(nóng)地經(jīng)營權(quán)申請抵押貸款的前提是金土地融資擔保有限公司提供擔保，金融機構(gòu)方會放款。但是該公司提供擔保，在必須扣繳實際貸款金額的10%作為保證金及2%的手續(xù)費之外，還要由無貸款的第三方“精英人士”再擔保，如此一來致使審批時間過長、程序冗繁、貸款成本無形中變高。合作社等規(guī)模主體從申請到金融機構(gòu)放款，短則1～2個月，長則3～6個月，常發(fā)生貽誤農(nóng)時現(xiàn)象。致使貸款人明知農(nóng)地經(jīng)營權(quán)能辦理抵押，但仍會采取民間高息貸款，以快速獲取資金。

因此，我們認為當規(guī)模經(jīng)營主體作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體時，采用市場合約直接定價優(yōu)于組織合約間接抵押方式。

五、結(jié)論與政策建議

本文以市場與組織合約的分類為視角，在總結(jié)梳理我國典型地區(qū)實踐探索并作簡要評價的基礎上，緊緊圍繞農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體差異與農(nóng)地抵押合約方式選擇，選取以農(nóng)戶為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的寧夏同心與平羅、以規(guī)模經(jīng)營主體為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的福建明溪與山東棗莊這兩對典型案例，從生成機制、貸款操作流程、抵押物、融資機制、適用政策法規(guī)、產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)、資產(chǎn)評估部門、價值評估方法、貸款限額、貸款期限、處置及風險分擔機制、貸款難易以及市場化程度等方面對農(nóng)地抵押的市場合約與組織合約進行了對比分析，具體的研究結(jié)論與建議如下：

首先，當前各地普遍開展了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐探索，但由于市場合約中的直接定價費用和組織合約中的間接定價費用存在差異，普通農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體這兩類農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體傾向于選擇不同的抵押合約。為此政府在制定相關(guān)政策時，要充分考慮到抵押主體的差異性，采取差別化的政策，應鼓勵各地探索與本地實際相契合的抵押融資方式，切忌“一刀切”，并給予地方一定的試錯權(quán)，為農(nóng)地抵押貸款的實現(xiàn)創(chuàng)造一個良好的制度和政策環(huán)境。

其次，當農(nóng)戶作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體時，采用組織合約的間接方式優(yōu)于市場合約的直接方式。本文通過對以農(nóng)戶為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的寧夏同心與平羅這對典型案例進行對比，得出在融資機制、抵押物價值評估、貸款限額、貸款期限、風險分擔機制、市場化程度以及政府對利率的管制等方面采用組織合約的同心均優(yōu)于市場合約下的平羅的結(jié)論，此時以組織合約方式間接抵押可以有效降低農(nóng)地抵押時產(chǎn)生的定價費用?；诖耍瑧膭顚ν恋亟?jīng)營權(quán)抵押中具有信息收集與定價功能的借貸雙方之外的第三方中介服務組織積極參與到抵押的過程中，以降低農(nóng)地抵押的定價費用。

最后，當規(guī)模經(jīng)營主體作為抵押主體時，以市場合約方式進行直接抵押要優(yōu)于采用組織合約的間接抵押方式。通過對以規(guī)模經(jīng)營主體為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押主體的福建明溪與山東棗莊這對案例的比較發(fā)現(xiàn)，在融資機制、貸款限額、貸款期限、申請擔保的交易成本、獲貸難易程度、風險分擔及違約處置機制等方面采用市場合約的明溪優(yōu)于組織合約下的棗莊，這時以市場合約方式直接抵押可降低農(nóng)地抵押的定價費用。由于規(guī)模主體以經(jīng)營權(quán)進行抵押的前提是通過流轉(zhuǎn)方式獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，為此應建立并完善公平、公正、公開、規(guī)范的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和服務平臺，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的信息不對稱，降低定價成本。此外，還要開展好農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作，堅持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的改革目標，尤其是活化經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)地抵押具有明晰的產(chǎn)權(quán)歸屬，以減少流轉(zhuǎn)法律糾紛。

注釋：

①如《中華人民共和國擔保法》第37條第2項、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第49條及《中華人民共和國物權(quán)法》第184條均明文禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。

②需要界定的是，本文所稱間接抵押均有借貸雙方之外的第三方介入，這里第三方指貫穿于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押過程始終、對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押起決定性作用的具有信息收集與定價功能的機構(gòu)或組織，只在農(nóng)地抵押實現(xiàn)過程中某個環(huán)節(jié)發(fā)揮中介作用的機構(gòu)(如價值評估機構(gòu))的介入不能左右對抵押(合約)方式的界定。

③但在實際中，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務的模式選擇是基于當?shù)氐慕?jīng)濟社會背景和地區(qū)生態(tài)環(huán)境而形成的，并非是農(nóng)戶或規(guī)模經(jīng)營主體自行選擇的結(jié)果，一般情況下，每類主體在當?shù)鼐唧w的情境中只能選擇市場或組織合約中的一種。

④根據(jù)筆者的實地調(diào)研和測算，在同心，農(nóng)戶作為抵押主體所占的比例為98.57%，農(nóng)戶所獲貸款金額占貸款總金額的94.15%；在平羅，農(nóng)戶作為抵押主體所占的比例約為89.73%，農(nóng)戶所獲貸款金額占貸款總金額的83.66%。在明溪，規(guī)模經(jīng)營主體作為抵押主體所占的比例為84.41%，規(guī)模經(jīng)營主體所獲貸款金額占貸款總金額的92.33%；在棗莊，規(guī)模經(jīng)營主體作為抵押主體所占的比例約為78.59%，規(guī)模經(jīng)營主體所獲貸款金額占貸款總金額的88.61%。

⑤明溪開展的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務主要面向種養(yǎng)大戶、涉農(nóng)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體，所以規(guī)模經(jīng)營主體必須通過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級農(nóng)業(yè)服務中心參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)以獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是申請貸款的前提。明溪要求貸款者抵押的土地須經(jīng)流轉(zhuǎn)服務中心獲取，是為了保證抵押土地權(quán)屬無爭議，也便于違約發(fā)生時抵押土地的處置。

⑥需要說明的是，規(guī)模經(jīng)營主體雖然在盈利及生產(chǎn)能力、固定資產(chǎn)投入等方面優(yōu)于普通農(nóng)戶，但與小農(nóng)戶一樣，也面臨著抵押后可能產(chǎn)生呆賬壞賬的潛在風險。由于金融機構(gòu)不管對農(nóng)戶抑或規(guī)模主體都不會按照抵押物100%的評估價值進行放款，在對抵押物進行處置時，規(guī)模主體的欠款往往更容易變現(xiàn)和處置。

⑦事實上，2010年棗莊市試點的合作社等規(guī)模經(jīng)營主體評估價值達到了7.3億元，但是農(nóng)村商業(yè)銀行實際放貸4200萬元，僅占評估價值的5.8%。

⑧《棗莊市金土地融資擔保有限公司業(yè)務操作規(guī)程》規(guī)定：申請人為法人的，除了申請人提供的反擔保人外，該法人的股東應作為連帶共同保證人；申請人為其他組織的，除了申請人提供的反擔保人外，設立該組織的設立人應作為連帶共同保證人；反擔保方為個人的，其配偶應作為連帶共同保證人。

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(責任編輯：易會文)

2016-12-26

國家自然科學基金項目“農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式、流轉(zhuǎn)契約與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營模式組合：驅(qū)動力、績效與機制設計”(71373127)；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“我國土地出讓制度改革及收益共享機制研究”(13JZD014)；國家社會科學基金項目“西部地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究”(10BJY063)；“清華農(nóng)村研究博士論文獎學金”項目“農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易費用與合約選擇研究”(201510)

王 巖(1987— )，男，河南商丘人，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院博士生； 李 寧(1989— )，男，安徽宣城人，南京財經(jīng)大學糧食安全與戰(zhàn)略研究中心講師； 馬賢磊(1981— )，男，江蘇宿遷人，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院教授； 石曉平(1973— )，男，河南安陽人，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院教授，本文通訊作者。

F323.9

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1003-5230(2017)02-0003-11