王朝才 樊軼俠

研究探索

關(guān)于P P P項(xiàng)下資產(chǎn)與支出責(zé)任管控的若干問題

王朝才 樊軼俠

明晰PPP模式下政府的資產(chǎn)、支出責(zé)任和償付義務(wù)，將資產(chǎn)負(fù)債主體合理匹配，對(duì)于防范和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。要正確區(qū)分政府購買服務(wù)、股權(quán)投資和PPP，明確PPP項(xiàng)下的產(chǎn)權(quán)歸屬、股權(quán)變更、資產(chǎn)監(jiān)管等問題。PPP項(xiàng)下的政府財(cái)政支出承諾不屬于政府債務(wù)，但應(yīng)盡快納入地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的范圍。更好地發(fā)揮PPP引導(dǎo)基金的作用，推進(jìn)PPP金融創(chuàng)新以破解融資中的資產(chǎn)期限錯(cuò)配問題。

PPP 資產(chǎn)管理 支出責(zé)任

2016年從中央到地方PPP落地項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)步上升，但仍然存在落地難困境，這與PPP管理要件以及政策環(huán)境不完善有很大關(guān)系，尤其是資產(chǎn)負(fù)債、支出責(zé)任管控相關(guān)政策有待明確。盡快明晰PPP模式下政府的資產(chǎn)、支出責(zé)任和償付義務(wù)，將資產(chǎn)負(fù)債主體合理匹配，對(duì)于防范和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

一、PPP資產(chǎn)管理中的困惑與問題

（一）PPP項(xiàng)下資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相關(guān)問題

1.PPP項(xiàng)下資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定存疑

現(xiàn)有相關(guān)法律就PPP資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定并不清楚，主要表現(xiàn)在資產(chǎn)融資擔(dān)保、資產(chǎn)移交、社會(huì)資本退出等方面。

首先，項(xiàng)目公司對(duì)PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施是否擁有完整的收益權(quán)、處置權(quán)、質(zhì)押權(quán)等，涉及到與融資擔(dān)保相關(guān)產(chǎn)權(quán)問題。財(cái)金［2016］92號(hào)文①《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金［2016］92號(hào)文）。（下同）第三十一條規(guī)定，“對(duì)于歸屬項(xiàng)目公司的資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)和收益權(quán)，經(jīng)行業(yè)主管部門和財(cái)政部門同意，可以依法設(shè)置抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益，或進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，但應(yīng)及時(shí)在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)上公示”，但對(duì)于何種情況下允許，未做進(jìn)一步說明。項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬影響到融資可行性和風(fēng)險(xiǎn)大小。如果相關(guān)土地、基礎(chǔ)設(shè)施等不屬于項(xiàng)目公司所有，那么項(xiàng)目公司試圖就土地或設(shè)施設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，并獲得銀行貸款的合法性就是存疑的。

其次，政府向社會(huì)資本轉(zhuǎn)讓或出租資產(chǎn)的PPP項(xiàng)目中，涉及到“政府移交資產(chǎn)”的產(chǎn)權(quán)問題。對(duì)于存量項(xiàng)目，涉及到項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)（或運(yùn)營權(quán)）的轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目運(yùn)營中公共服務(wù)的收益權(quán)界定，等等。PPP項(xiàng)下的股權(quán)回購、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目設(shè)施轉(zhuǎn)讓等與國有資產(chǎn)管理的系列要求如何協(xié)調(diào)，在制度規(guī)定上尚不明確。

再次，PPP項(xiàng)目運(yùn)營期結(jié)束后資產(chǎn)所有權(quán)歸屬，涉及到“社會(huì)資本資產(chǎn)移交”相關(guān)產(chǎn)權(quán)問題。PPP項(xiàng)目往往采取較為復(fù)雜的融資和交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，不同項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的移交方式不同，較常用的是項(xiàng)目公司清算并移交資產(chǎn)、股權(quán)移交和無償移交等。具體說，運(yùn)營所需資產(chǎn)的所有權(quán)（包括劃撥土地使用權(quán)等）如何確認(rèn)和評(píng)估；是否需要遵循《國有資產(chǎn)法》規(guī)定的“資產(chǎn)評(píng)估”程序；是否允許采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，還是需要遵循國有資產(chǎn)管理規(guī)定，采用競價(jià)方式進(jìn)行，這些問題實(shí)操中較模糊。許多PPP項(xiàng)目在引導(dǎo)投資時(shí)，較注重投資、建設(shè)、運(yùn)營等前期流程，合同中未就資產(chǎn)移交條件、移交價(jià)格、移交內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等方面做出詳細(xì)規(guī)定，或者設(shè)計(jì)過于粗略。

2.項(xiàng)目公司股權(quán)變更相關(guān)問題

社會(huì)資本方基于風(fēng)險(xiǎn)隔離及投資退出等考慮，傾向于在項(xiàng)目公司層面靈活選擇直接或間接轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目股權(quán)；政府方基于整個(gè)項(xiàng)目具體有效實(shí)施的考慮，往往會(huì)設(shè)定鎖定期，即使在鎖定期后，仍然需要政府方的事前批準(zhǔn)才能實(shí)施股權(quán)轉(zhuǎn)讓。《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中將鎖定期作為“股權(quán)變更限制的最主要機(jī)制”，并附之以特定主體禁入機(jī)制，這些限制股權(quán)變更和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定與PPP項(xiàng)目長運(yùn)行周期、大規(guī)模融資的特點(diǎn)存在矛盾。

此外，社會(huì)資本完成融資責(zé)任的落實(shí)，是否作為項(xiàng)目合同生效的前提條件？比如一開始談判的時(shí)候，因?yàn)榧庇谏享?xiàng)目，建設(shè)方的社會(huì)資本在沒有找到合適財(cái)務(wù)投資人的情況下就與政府簽了合同，之后，社會(huì)資本方欲把其在SPV公司里的股份轉(zhuǎn)讓給財(cái)務(wù)投資人。如果在鎖定期內(nèi)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓顯然是不允許的，但與社會(huì)資本方正常融資或退出的訴求相悖，有無特例情況，經(jīng)過什么程序變更，實(shí)操中存有很大困惑。

3.PPP項(xiàng)目工程變更相關(guān)問題

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，會(huì)遇到增加或減少工程量的情況，甚至變動(dòng)幅度很大，利益相關(guān)方怎么實(shí)施變更，跟現(xiàn)有的工程變更制度和采購制度是否一致，進(jìn)一步講，之前做過物有所值評(píng)價(jià)論證，工程變更后到底需不需要再論證，有待進(jìn)一步澄清。

（二）項(xiàng)目公司資本金占比過低、杠桿率偏高的問題

項(xiàng)目公司資本金結(jié)構(gòu)主要是指項(xiàng)目公司初始股東的構(gòu)成，建設(shè)期項(xiàng)目能夠吸引的股權(quán)投資不多，項(xiàng)目股東主要是承包商、建筑商、運(yùn)營商及專業(yè)投資機(jī)構(gòu)等。不同項(xiàng)目需要有合理的項(xiàng)目參與方參股并占據(jù)控股地位，如果資本金結(jié)構(gòu)不正確，很可能影響項(xiàng)目整體協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

按國發(fā)［2015］51號(hào)文①《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國發(fā)［2015］51號(hào)文）。規(guī)定，城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資本金比例不能低于20%，實(shí)操中項(xiàng)目都盡可能往這個(gè)最低限上靠。大量項(xiàng)目基本都是銀行貸款，項(xiàng)目20%的資本金去對(duì)應(yīng)60%以上的固定資產(chǎn)；杠桿率高了以后，未來的還本付息壓力會(huì)一直很大，使企業(yè)把大量的流動(dòng)資金用來還息、形成固定資產(chǎn)。甚至部分地區(qū)“空手套白狼”，嘗試“平滑基金”的模式，先利用地方政府信用從銀行借錢，把項(xiàng)目包裝做大以后再轉(zhuǎn)手，或者是申請(qǐng)上級(jí)補(bǔ)貼，通過金融工具解決了政府投融資的短期問題。如果市場狀況不佳、項(xiàng)目虧損，銀行會(huì)逐漸退出PPP市場，項(xiàng)目融資的資金成本會(huì)大比例上浮，給SPV公司帶來較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這些高成本的債權(quán)融資也將直接降低項(xiàng)目的物有所值。

從政策制定角度，項(xiàng)目資本金比例要求是一個(gè)兩難的選擇。資本金比例要求過高，權(quán)益投資人投入項(xiàng)目的資金過多，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越高。但如果資本金比例要求過低，可能的后果是導(dǎo)致項(xiàng)目公司融資困難，或貸款銀行會(huì)要求股東擔(dān)保及其他增信措施。從英國的經(jīng)驗(yàn)看，英國財(cái)政部于2012年公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”政策文件（簡稱：PF2政策），相比原有的PFI，PF2更加強(qiáng)調(diào)政企合作伙伴關(guān)系和促進(jìn)融資方式多樣化，尤其鼓勵(lì)政府參與股權(quán)投資。PF2模式下資本金比例明顯提高，從而有力地化解了資金緊缺時(shí)私人融資的局限性。

（三）PPP資產(chǎn)證券化存在諸多障礙

PPP中金融機(jī)構(gòu)的退出方式通常有以下幾種：項(xiàng)目分紅、項(xiàng)目清算、股權(quán)回購/轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化、資本市場上市等，但當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)更多是通過項(xiàng)目收益、回購等方式退出，通過資產(chǎn)證券化、上市等渠道退出的很少。

不少金融機(jī)構(gòu)在探索推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，但尚處于起步階段，存在著諸多障礙。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的操作細(xì)則尚未出臺(tái)。資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的存續(xù)期限一般在5年以內(nèi)，需要發(fā)起人以回購、差額補(bǔ)足等方式提供增信，無法實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的真實(shí)出售，與PPP項(xiàng)目生命周期不匹配。地方債務(wù)信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不太統(tǒng)一。PPP項(xiàng)目整體收益率不高，對(duì)投資者吸引力不足。還有一大難點(diǎn)是，資產(chǎn)證券化的核心是依靠現(xiàn)金流，而不是依靠主體的信用，市場做資產(chǎn)證券化的時(shí)候一般要看項(xiàng)目連續(xù)三年的財(cái)務(wù)報(bào)表，但現(xiàn)有PPP項(xiàng)目極少有運(yùn)營滿兩年且盈利的，PPP資產(chǎn)證券化的真正落地可能還要往后再推幾年。

二、PPP支出責(zé)任管控中的困惑與問題

（一）關(guān)于PPP項(xiàng)下的債務(wù)核算

從國際經(jīng)驗(yàn)看，PPP項(xiàng)下債務(wù)核算不明確將會(huì)帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。以英國為例，起初英國財(cái)務(wù)準(zhǔn)則委員會(huì)認(rèn)為大部分PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債應(yīng)該計(jì)入公共部門資產(chǎn)負(fù)債表；財(cái)政部認(rèn)為把PPP作為表外融資工具，大額資產(chǎn)負(fù)債不應(yīng)該計(jì)入公共部門的資產(chǎn)負(fù)債表，雙方就此問題分歧很大。一段時(shí)間內(nèi)，包括英國在內(nèi)的歐盟很多國家廣泛采取PPP模式，一個(gè)重要原因就在于，政府投資建設(shè)的PPP項(xiàng)下負(fù)債和資產(chǎn)不需要計(jì)入政府資產(chǎn)負(fù)債表，這樣就可以避開《馬斯特里赫特條約》中提出的“指導(dǎo)線”限制。后期歐盟意識(shí)到問題的嚴(yán)重性并開始堵住漏洞，于2004年出臺(tái)新的規(guī)定，明確如果某個(gè)PPP項(xiàng)目的施工風(fēng)險(xiǎn)和需求風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)由私人部門承擔(dān)，那么這個(gè)PPP項(xiàng)下的資產(chǎn)負(fù)債計(jì)入私人部門，否則應(yīng)該計(jì)入公共部門。

我國PPP項(xiàng)下的一些資產(chǎn)負(fù)債到底是計(jì)在政府還是私人部門賬上？至少目前PPP項(xiàng)下融資的主體還不是政府，而是社會(huì)資本方或SPV公司，債務(wù)主體也是社會(huì)資本或SPV公司，但是政府潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大。

如部分地區(qū)為了吸引社會(huì)資本，過分強(qiáng)調(diào)PPP作為政府融資工具的作用，在SPV公司中依然置入政府主導(dǎo)項(xiàng)目的條款，往往混淆參與各方的權(quán)責(zé)，使SPV無法有效隔離風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府事實(shí)上承擔(dān)了隱性或無限的風(fēng)險(xiǎn)連帶責(zé)任。

實(shí)操中，PPP重施工建設(shè)、輕產(chǎn)業(yè)運(yùn)營的現(xiàn)象普遍。很多社會(huì)資本就想先拿到施工利潤，盡可能做大“施工”的規(guī)模和占比，試圖通過擴(kuò)大建設(shè)期的利潤覆蓋項(xiàng)目成本，而不愿通過提高“運(yùn)營”效率拿到后期利潤；有些甚至直接跟政府簽訂回購協(xié)議，沒有實(shí)現(xiàn)長期的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。這不僅與發(fā)揮PPP模式的積極作用相悖，而且會(huì)造成政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的隱匿、低估和錯(cuò)配。

對(duì)于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩類項(xiàng)目，我國地方政府在PPP項(xiàng)目長周期運(yùn)營中需要承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。盡管付費(fèi)多少往往與服務(wù)績效掛鉤，但如果對(duì)于此類支出責(zé)任沒有納入中期財(cái)政規(guī)劃，或者雖然納入，實(shí)際上不能逐年安排預(yù)算，導(dǎo)致政府在PPP項(xiàng)目合同下無法履行支付義務(wù)，最終就會(huì)形成直接債務(wù)。倘若這一邏輯成立，PPP政府支出責(zé)任的性質(zhì)認(rèn)定，及其如何與預(yù)算管理和中期財(cái)政規(guī)劃有機(jī)銜接，理應(yīng)進(jìn)入財(cái)政管理部門的視線，并及時(shí)納入后續(xù)相關(guān)規(guī)定的規(guī)制范疇。

（二）關(guān)于財(cái)政可承受能力10%的限額

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》提到，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”，但同時(shí)也說到“省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例”。這個(gè)財(cái)政可承受能力“10%”的限制給地方投融資創(chuàng)新帶來很大的困惑與約束，且在部分地區(qū)已屢遭突破，并未形成實(shí)質(zhì)性約束。一些縣、區(qū)PPP項(xiàng)目推進(jìn)難度很大，在財(cái)政承受能力范圍內(nèi)能夠做的PPP項(xiàng)目非常少。

進(jìn)一步講，10%的剛性限制是否合理，是否要考慮不同PPP項(xiàng)目特征，是否要考慮PPP和政府購買服務(wù)項(xiàng)下支付責(zé)任的加總，是否要考慮地區(qū)未來的潛在財(cái)政支出責(zé)任、各項(xiàng)債務(wù)償付的結(jié)構(gòu)配比，是否可以將額度跨年度調(diào)劑使用等等，這些問題值得管理部門深入思考，以形成有效的PPP財(cái)政管理框架。

（三）關(guān)于用政府購買服務(wù)支出來代替PPP里的長期支付責(zé)任

實(shí)踐中，多個(gè)地方政府更愿意走政府購買服務(wù)的方式去實(shí)施一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，到底這種方式可不可行、允不允許，尚未達(dá)成足夠的共識(shí)與明確的認(rèn)知。政府購買服務(wù)省去了PPP模式中的若干評(píng)估報(bào)告，程序及操作流程上簡便快速、不受10%的紅線限制，且直接的政府信用更容易被金融機(jī)構(gòu)接受，一時(shí)間成了地方政府繞開國發(fā)［2014］43號(hào)文①《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號(hào)文）。、PPP模式變相融資的靈丹妙藥。可以說，根據(jù)財(cái)金［2016］92號(hào)文，將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支付責(zé)任是被明確禁止的，但相關(guān)的強(qiáng)制性約束執(zhí)行得很不到位。

三、相關(guān)政策建議

（一）正確區(qū)分政府購買服務(wù)、股權(quán)投資和PPP

嚴(yán)格禁止用政府購買服務(wù)方式實(shí)施PPP。理論上PPP包含政府購買服務(wù)，但概念上很難區(qū)分，可直接從特征上，以是否形成資產(chǎn)對(duì)PPP和政府購買服務(wù)進(jìn)行區(qū)分。將政府購買服務(wù)的適用范圍明確限定在“政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)”，并通過清單管理，徹底解決兩者之間的混淆和沖突。通過把政府購買服務(wù)支出承諾納入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的范圍，避免地方政府鉆空子。

對(duì)政府的股權(quán)投資，要明確股權(quán)與債權(quán)的差別，財(cái)政支出責(zé)任要與股權(quán)資產(chǎn)、未來收益相對(duì)應(yīng)，通過制定分類可行的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，使政府股權(quán)投資基金的政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)相協(xié)調(diào)。

此外，通過設(shè)置負(fù)面清單、提出不適用PPP的情形，以幫助政府和企業(yè)迅速判斷項(xiàng)目是否適用PPP；可以部分列舉已經(jīng)成功運(yùn)用PPP的項(xiàng)目類別清單；而物有所值的判斷標(biāo)準(zhǔn)和操作方法，對(duì)一個(gè)具體項(xiàng)目是否適用PPP起決定性作用。

（二）完善PPP資產(chǎn)管理制度

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)管理涉及到產(chǎn)權(quán)界定、股權(quán)變更、會(huì)計(jì)處理、資產(chǎn)監(jiān)管等法律問題。

首先，明確PPP項(xiàng)下資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬。對(duì)于存量項(xiàng)目，如果涉及政府存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，政府獲得相應(yīng)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入，應(yīng)嚴(yán)格遵循《國有資產(chǎn)法》規(guī)定的“資產(chǎn)評(píng)估”程序，防止國有資產(chǎn)流失，并在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和PPP綜合信息平臺(tái)上進(jìn)行披露。對(duì)于新增項(xiàng)目，應(yīng)按照最終資產(chǎn)是否移交給政府進(jìn)行區(qū)分。如果尚未移交政府，在項(xiàng)目合作期內(nèi)，應(yīng)放松政府對(duì)其資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)的控制，明確項(xiàng)目公司可以依法設(shè)置抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益，或進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，但通過完善PPP信息披露制度加強(qiáng)市場對(duì)項(xiàng)目前景的評(píng)價(jià)。如果在項(xiàng)目運(yùn)營結(jié)束后移交政府，須嚴(yán)格按照合同約定對(duì)移交資產(chǎn)評(píng)估、登記，同時(shí)在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和PPP綜合信息平臺(tái)上進(jìn)行披露。

其次，完善項(xiàng)目公司股權(quán)變更相關(guān)制度。避免單純地將鎖定期作為“股權(quán)變更限制的最主要機(jī)制”，應(yīng)將限制退出的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向融資能力、技術(shù)能力、管理能力等PPP項(xiàng)目有效實(shí)施所需要的重點(diǎn)上來，并以此為條件進(jìn)行供給側(cè)的創(chuàng)新設(shè)計(jì)。推動(dòng)PPP股權(quán)交易平臺(tái)的設(shè)立和發(fā)展，依托多元化的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會(huì)資本提供市場化的退出渠道。

再次，適當(dāng)增加政府對(duì)PPP項(xiàng)目的股權(quán)投資，以利于提高資本金比例。政府部門適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)投資，一方面有助于參與PPP項(xiàng)目公司關(guān)于運(yùn)營管理的戰(zhàn)略決策，提高項(xiàng)目的透明度，更好地控制風(fēng)險(xiǎn)；另一方面有助于降低項(xiàng)目公司的融資成本，緩釋杠桿率過高的風(fēng)險(xiǎn)。政府可以通過直接資本投入獲得項(xiàng)目股權(quán)，也可通過放大PPP引導(dǎo)基金間接參與項(xiàng)目公司的股權(quán)融資。

（三）加強(qiáng)PPP財(cái)政支出責(zé)任管控，實(shí)施地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)測試

一是明確PPP項(xiàng)下的政府財(cái)政支出承諾不屬于政府債務(wù)，但應(yīng)盡快納入地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的范圍。原因在于：首先，PPP財(cái)政支出承諾盡管與政府負(fù)債非常相像，但“支出責(zé)任”是承諾未來的支出，未必形成債務(wù)；“支出責(zé)任”只能作為判斷財(cái)政支出未來“剛性”程度的依據(jù)之一，但如果財(cái)政未來年度如約支付，就不會(huì)形成債務(wù)。其次，債務(wù)歸屬總是與它的資產(chǎn)歸屬聯(lián)系起來的。如按揭購房，此后的房屋產(chǎn)權(quán)明確歸購房人所有，欠銀行的債務(wù)自然計(jì)在購房人名下。一般來說，PPP項(xiàng)下資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸項(xiàng)目公司所有或歸股東所有，負(fù)債自然計(jì)在項(xiàng)目公司名下。若政府以實(shí)際的資本金投入獲得相應(yīng)股權(quán)，未來的運(yùn)營補(bǔ)貼、配套投入等支出承諾不應(yīng)納入直接債務(wù)的范圍。實(shí)操中部分地方名為股權(quán)投入，實(shí)際上仍是簡單債權(quán)融資，這種“明股實(shí)債”項(xiàng)目應(yīng)盡快清理和甄別。同時(shí)要求地方政府將配套投入、運(yùn)營補(bǔ)貼等PPP項(xiàng)下的支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃。

二是支出責(zé)任上限標(biāo)準(zhǔn)彈性設(shè)置。建議對(duì)財(cái)力狀況相對(duì)較好或確有需求的縣（市）允許支出責(zé)任額度適度上調(diào)。允許額度跨年度調(diào)劑使用，或者參考政府性基金預(yù)算支出規(guī)模的10%上調(diào)上限標(biāo)準(zhǔn)，彈性控制縣級(jí)支出責(zé)任上限標(biāo)準(zhǔn)。

三是注重隱性債務(wù)和或有債務(wù)監(jiān)控。將PPP、政府購買服務(wù)等項(xiàng)下的支出承諾，統(tǒng)統(tǒng)納入地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)測試的范圍，盡可能對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)測試實(shí)施較統(tǒng)一的指導(dǎo)意見。由于或有負(fù)債的發(fā)生具有不確定性，其發(fā)生的金額大小可以按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的測算金額確定，作為重要事項(xiàng)在綜合財(cái)務(wù)報(bào)告附注中揭示。在中期預(yù)算制度和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度尚未健全的情況下，對(duì)于單純政府付費(fèi)式的PPP模式應(yīng)謹(jǐn)慎推行。盡快建立全國性的、完整規(guī)范的PPP項(xiàng)目庫，嚴(yán)格監(jiān)管財(cái)政補(bǔ)貼的合理性和地方跨期支付能力。對(duì)于PPP項(xiàng)目可能出現(xiàn)的“下級(jí)政府未及時(shí)足額向社會(huì)資本支付政府付費(fèi)”情況，明確究竟是哪方的責(zé)任。

（四）推動(dòng)PPP融資機(jī)制創(chuàng)新

更好地發(fā)揮PPP引導(dǎo)基金的作用。多省已設(shè)立的PPP引導(dǎo)基金，政策支持力度有待進(jìn)一步加大，以引導(dǎo)民營資本參與PPP項(xiàng)目，發(fā)揮引導(dǎo)基金增信、項(xiàng)目示范、項(xiàng)目推介等多重效應(yīng)。此外，當(dāng)PPP項(xiàng)目從市場融資遇到困難時(shí)，在一定條件下由PPP引導(dǎo)基金提供臨時(shí)的、可退出的援助，也可由引導(dǎo)基金與政策性銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等開發(fā)機(jī)構(gòu)一起貸款，緩解項(xiàng)目資金困境。

選擇部分區(qū)域、行業(yè)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行金融創(chuàng)新試點(diǎn)，破解PPP融資中的資產(chǎn)期限錯(cuò)配問題。適當(dāng)降低PPP資產(chǎn)證券化門檻，為PPP金融市場發(fā)展構(gòu)建系統(tǒng)性框架。鼓勵(lì)社會(huì)資本產(chǎn)融結(jié)合，支持金融機(jī)構(gòu)與運(yùn)營商等以組建聯(lián)合體方式投入PPP項(xiàng)目。廣泛吸納保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等長期資本進(jìn)入PPP金融市場。

借力地方債券市場逐步完善的契機(jī)，形成良性互動(dòng)、互促發(fā)展、規(guī)范高效的地方債發(fā)展格局，助力PPP金融市場良性穩(wěn)定發(fā)展。全面推廣并不斷完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立統(tǒng)一的地方政府信用評(píng)級(jí)體系，樹立以信息披露為核心的投資者保護(hù)機(jī)制。

［1］曾曉安.用PPP模式化解地方政府債務(wù)的路徑選擇［J］.中國財(cái)政，2014（9）.

［2］繆小林，程李娜.PPP防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的邏輯與思考——從“行為犧牲效率”到“機(jī)制找回效率”［J］.財(cái)政研究，2015（8）.

［3］姚東旻，李軍林.條件滿足下的效率差異：PPP模式與傳統(tǒng)模式比較［J］.改革，2015（2）.

［4］吉富星.我國PPP與政府性債務(wù)問題的研究［J］.財(cái)政科學(xué)，2016（1）.

［5］丁緒瑞.完善PPP投融資體制法律研究［J］.開發(fā)性金融研究，2015（1）.

［6］李靠隊(duì)等.政府債務(wù)、PPP與權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告［J］.地方財(cái)政研究，2016（4）.

［7］樊軼俠.運(yùn)用PPP治理地方政府債務(wù)需注意的問題［J］.中國發(fā)展觀察，2016（3）.

［8］From PFI to PF2：the reform of the Public Private Partnership model in the UK，AndrewBuisson，Norton Rose Fulbright，2009.

［9］Avoiding disputes under PFI/PF2 contracts.The Procurement and Outsourcing Journal，March 2017.

作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Certain Issues of Asset and Expenditure Responsibility Management and Control in PPP Model

Wang ChaocaiFan Yixia

in PPP model,clearly recording the assets,expenditure responsibility,and debt obligations of gov-ernment,reasonably matching assets and liabilities,are of considerate significance to prevent and control debt risks of local governments.Thus,it's important to distinguish government service purchase,equity investment, and PPP,also clearly define the ownership of property,change of equity,the supervision of assets.This report argues that,in the PPP model,the commitments of government fiscal spending does not belong to government debt,and should be monitored as local government fiscal risks.Also,the role of PPP guiding fund can be better played,PPP financial innovation to be promoted to solve the mismatch of asset maturity during the financing process.

PPP;Assets Management;Expenditure Responsibility

F812.2

A

2096-1391（2017）04-0039-07

* 本文部分內(nèi)容根據(jù)中國財(cái)政學(xué)會(huì)投融資研究專業(yè)委員會(huì)“2017年年會(huì)暨地方政府投融資創(chuàng)新與債務(wù)管理研討會(huì)”綜述提煉而成。