●羅志勇

縣級權(quán)力公開透明運行研究綜述

●羅志勇

縣級權(quán)力機構(gòu)作為黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)，在黨和國家政治生活中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于在縣一級建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，避免縣（市）委書記權(quán)力過于集中導(dǎo)致權(quán)力腐敗，具有十分重要的理論意義和實踐價值。本文系統(tǒng)總結(jié)了近十年來學(xué)界圍繞縣級權(quán)力公開透明運行課題開展研究所取得的重要成果，分析了存在的不足，指出了進一步研究的理論向度。

國家治理；縣級權(quán)力；公開透明運行

在國家治理現(xiàn)代化宏觀戰(zhàn)略視野下，縣級權(quán)力公開透明運行的試點改革與實踐是新形勢下加強黨內(nèi)治理、發(fā)展民主政治、鞏固黨的執(zhí)政地位和提升黨治國理政能力的一個重大課題，對于在縣一級建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，避免縣（市）委書記權(quán)力過于集中導(dǎo)致權(quán)力腐敗，具有十分重要的理論意義和實踐價值。自2009年3月中紀委、中組部在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、四川省成都市武侯區(qū)三地開展“縣委權(quán)力公開透明運行”試點工作以來，學(xué)界在理論探討和個案研究、分析、總結(jié)地方實踐探索做法和經(jīng)驗等方面積累了較多成果。本文在系統(tǒng)總結(jié)近年來學(xué)界圍繞縣級權(quán)力公開透明運行課題開展研究所取得的重要成果的基礎(chǔ)上，分析了存在的不足，指出了進一步研究的理論向度。

一、關(guān)于縣級權(quán)力公開透明運行的背景、內(nèi)涵、意義及特征的研究

習(xí)近平總書記指出，縣級權(quán)力機構(gòu)作為黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)，在黨和國家政治生活中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，理論界圍繞縣級權(quán)力公開透明運行的背景、內(nèi)涵、意義及特征進行了一般理論探討。熊尉宏、廖曉明從強化權(quán)力制約監(jiān)督、完善黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制、深化縣政改革、提升基層治理水平以及推進基層民主、有效預(yù)防腐敗三個方面分析了縣級權(quán)力公開透明運行提出的深刻背景和現(xiàn)實意義。[1]蘇州大學(xué)基層黨建研究所所長方世南教授指出，全面理解縣級權(quán)力公開透明運行的內(nèi)涵必須把握三方面的辯證統(tǒng)一關(guān)系：一是權(quán)為民所用與權(quán)為民所有、權(quán)為民所授、權(quán)為民所控、權(quán)為民所設(shè)的辯證統(tǒng)一；二是執(zhí)政為民與權(quán)屬于民的辯證統(tǒng)一；三是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的價值判斷與人民群眾滿意度的辯證統(tǒng)一。他還從馬克思主義權(quán)力觀視角，分析了推進黨務(wù)公開是促進社會主義權(quán)力文明建設(shè)的必然要求，指出執(zhí)政黨具有強烈的權(quán)力透明運行的自覺意識，從基層、中層到高層全面地推進黨務(wù)公開，與政務(wù)公開形成良性互動格局，是推動當代中國政治文明發(fā)展的重大舉措，通過黨務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運行，讓人民群眾在權(quán)力運行的全過程都有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而達到權(quán)力文明。[2]劉西忠博士認為，推行縣委權(quán)力公開是中央整個黨務(wù)公開布局的重要一環(huán)，當前推行縣委權(quán)力公開透明運行有助于維護民眾的權(quán)利、提高行政效率、減少貪污腐敗現(xiàn)象、降低社會發(fā)展成本、優(yōu)化基層政治生態(tài)、重塑黨群干群關(guān)系，是落實科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在需要、建設(shè)和諧社會的必然選擇、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要舉措。[3]柴寶勇著重分析了縣級權(quán)力公開透明運行應(yīng)包含四個方面的內(nèi)容，即隱性權(quán)力顯性化、顯性權(quán)力規(guī)范化、政治權(quán)力陽光化、陽光權(quán)力監(jiān)督化。[4]中央黨校黨建研究專家高新民指出，縣級黨委的權(quán)力設(shè)置和運行方式呈現(xiàn)出三個明顯特點：一是權(quán)力機構(gòu)設(shè)置以民主集中制為原則；二是權(quán)力的基本運行方式是自上而下為主；三是黨內(nèi)橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)集中。要進一步推動體制性改革，加強基于宏觀層面的頂層設(shè)計，優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，以權(quán)力制約權(quán)力，轉(zhuǎn)變權(quán)力單向度運行狀態(tài)。[5]這些研究成果對于人們加深縣級權(quán)力公開透明運行的認識具有重要意義。

二、關(guān)于縣級權(quán)力公開透明運行過程中存在的問題及對策的研究

自中央開展縣權(quán)改革試點工作以來，在縣級權(quán)力公開透明運行過程中始終面臨著一系列的困境、制約瓶頸，如何深化改革試點，尋求破解制約縣權(quán)改革難點問題及其對策，也是學(xué)界探討的重要課題。對縣級權(quán)力公開透明面臨的困境，不少研究成果都強調(diào)了一些共同的觀點，諸如民主不健全、法治不完善、體制滯后、監(jiān)督乏力等。

劉西忠博士分析了縣級權(quán)力公開透明運行的制約瓶頸表現(xiàn)為五個方面：一是干部的觀念難以適應(yīng)；二是權(quán)力的邊界難以界定；三是現(xiàn)有的制度難以支撐；四是群眾的參與難免功利；五是固化的制度難以形成。進而分析了縣委權(quán)力公開深入推進和持續(xù)發(fā)展，需要從突破制約瓶頸入手，增加制度供給，完善相應(yīng)的政策體系，把縣級黨委建設(shè)得更加具有開放性、包容性，進一步密切黨群干群關(guān)系，夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。[3]于建嶸在以行政分權(quán)為特征的“省管縣”改革、人大代表專職化改革、縣委權(quán)力公開透明運行試點改革三種不同類型縣政改革探索的比較分析基礎(chǔ)之上，認為“從‘責(zé)權(quán)利需明晰’原則來看，‘權(quán)力清單’的開出，并不一定真正起到規(guī)約權(quán)力公開透明運行的目的。實際上，在明晰具體職權(quán)的同時，如果不明確與之相對應(yīng)的責(zé)任，那么很容易導(dǎo)致部分職位的領(lǐng)導(dǎo)人陷入‘無限擔責(zé)’的局面”。他對“縣級權(quán)力公開透明運行”改革前景并不樂觀，認為“在沒有解決縣委書記授權(quán)來源這一根本性問題的情況下，這次改革能走多遠，能否達到預(yù)期的效果，還要拭目以待”。他主張把縣政自治作為縣政改革的根本方向和出路。[6]楊雪冬博士對我國縣域改革的邏輯進行了剖析，他認為“單純地依靠黨政體制的政治整合無法從根本上解決個人權(quán)力弱約束問題，這就必須重新思考如何恢復(fù)縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡和推動縣域社會的發(fā)展，前者需要回到現(xiàn)有的憲法框架下，后者則需要為縣域內(nèi)公民社會和公共輿論的發(fā)展創(chuàng)造條件”。[7]資金議認為，要做到真正的“縣級權(quán)力公開透明運行”，必須考慮“如何追究違反規(guī)定后的責(zé)任、如何擴大公開的深度和廣度、如何推進黨政關(guān)系問題改革配套、如何進行實質(zhì)的監(jiān)督”。[8]張靜在其《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》一書中得出結(jié)論，“只有在基層政權(quán)和社會之間建立共同的利益結(jié)構(gòu)，以制度化的方法確立權(quán)威的社會性來源，強化權(quán)威的社會基礎(chǔ)，才是保證基層長治久安的根本”。[9]中央黨校教授肖延則認為，當前，全國各地開展的縣委權(quán)力公開透明運行試點工作，抓住了黨務(wù)公開的重點和難點，抓住了權(quán)力監(jiān)督的關(guān)鍵與核心，顯示了極大的意義和價值。同時，也提出了需要創(chuàng)新觀念、分解權(quán)力、培育持久動力等進一步深化的新要求。[10]梁妍慧則分析了構(gòu)建縣委權(quán)力公開透明的運行機制，必須立足于系統(tǒng)性和整體性，從規(guī)律的角度去把握和推進。[11]胡小君博士認為，在今后的權(quán)力公開透明運行改革中，應(yīng)著重培育保障制度落實的長效機制，在取得實效性的基礎(chǔ)上漸進拓展改革內(nèi)容與層級，進一步增強公開透明度和提高科學(xué)化水平。一是加強制度落實，培育長效機制。二是權(quán)力公開在試點中逐步向授權(quán)環(huán)節(jié)延伸。三是權(quán)力公開應(yīng)漸進向更高層級延伸。[12]國家行政學(xué)院易麗麗博士基于三個試點縣（區(qū)）實踐的思考，總結(jié)了三個試點縣（區(qū)）探索取得的共同經(jīng)驗，從三個方面分析了共同存在的問題：一是權(quán)力邊界劃分不夠清晰；二是配套制度不夠健全；三是監(jiān)督主體不夠獨立，并提出了“縣級權(quán)力公開透明運行”深入推進的對策。[13]還有學(xué)者認為縣委權(quán)力公開透明運作，其關(guān)鍵在于縣委書記權(quán)力的公開透明運行，而問題的核心是縣委書記向誰負責(zé)等等?？傊?，盡管當前關(guān)于“縣級權(quán)力公開透明運行”的研究成果在內(nèi)涵、現(xiàn)狀、問題、意義及對策等進行了一般理論探討，對于繼續(xù)推進縣級權(quán)力公開透明運行實踐提供了參考，但是基于馬克思主義權(quán)力文明觀的視野，從理論到實踐進行整體性、系統(tǒng)性、學(xué)理性研究的論著還不多見。

三、關(guān)于各地推進縣級權(quán)力公開透明運行的實踐探索與經(jīng)驗總結(jié)

自2009年3月中紀委、中組部在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、四川省成都市武侯區(qū)三地開展“縣委權(quán)力公開透明運行”試點工作以來，理論界從個案研究，分析、總結(jié)地方實踐探索做法和經(jīng)驗的成果比較多，主要集中在對三個試點縣的實證分析與研究。

資金議綜合三個試點縣的探索實踐，總結(jié)了當前各地推進“縣委權(quán)力公開透明運行”改革的一般經(jīng)驗做法：一是編制權(quán)力目錄，固化權(quán)力事項；二是繪制權(quán)力運行圖，規(guī)范運行程序；三是抓住關(guān)鍵，權(quán)力運行公開；四是不斷完善監(jiān)督措施。試點地區(qū)的探索抓住了縣級權(quán)力公開透明運行的關(guān)鍵，取得了一定成效，主要體現(xiàn)為：第一，縣委權(quán)力得到了一定的規(guī)范和限制；第二，權(quán)力目錄的編制和運行圖的制定在一定程度上理清了權(quán)力的脈絡(luò)。第三，一定程度上激發(fā)了群眾政治參與的積極性，化解了一些基層矛盾等等?？h級權(quán)力公開透明運行經(jīng)過一段時間的試點已經(jīng)取得了一定成效和經(jīng)驗，但要真正實現(xiàn)縣級權(quán)力公開透明運行仍有不少問題值得思考，需要以系統(tǒng)思維理清多重關(guān)系，不斷完善監(jiān)督方式，樹立制度權(quán)威，把握改革中的關(guān)鍵和重點。[14]陳統(tǒng)奎在《讓權(quán)力在軌運行——睢寧縣委權(quán)力公開透明運行調(diào)查》一文中分析了睢寧縣委權(quán)力公開透明運行的本質(zhì)是打造權(quán)力軌道，使權(quán)力處在制度約束和監(jiān)督中，讓權(quán)力走正道，不下道。實行縣委和縣政府否決權(quán)和議決權(quán)分離，從而規(guī)范縣委書記權(quán)力，這是睢寧改革走得最遠的地方。[15]唐健在總結(jié)江蘇睢寧開展“縣委權(quán)力公開透明運行”的探索與實踐時，指出江蘇省睢寧縣以縣委權(quán)力公開運行為主要內(nèi)容，以制度創(chuàng)新為主要路徑，緊緊圍繞縣委權(quán)力怎樣運行、如何實施有效監(jiān)督這兩個重點，依托“一述雙評三監(jiān)督”制度平臺有效規(guī)范和深入推進縣委、縣政府權(quán)力的公開透明運行，其“一述雙評三監(jiān)督”的制度建設(shè)值得我們借鑒和思考。[16]王曉樺總結(jié)了河北省成安縣通過“通透式辦公”促進黨政權(quán)力公開透明運行的經(jīng)驗和做法。[17]劉守成在總結(jié)成都市武侯區(qū)的探索實踐中體會到，必須選擇好縣一級黨委權(quán)力公開透明運行的有效路徑，才能促進權(quán)力正確規(guī)范行使。[18]楊小軍、彭濤在對成都市武侯區(qū)的試點進行了專門調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出縣委權(quán)力公開透明運行制度進一步完善要從四個方面入手：一是梳理權(quán)力需要權(quán)力依據(jù)清晰；二是權(quán)力增減強弱得當，縣委書記的權(quán)力行使弱化個人權(quán)力而強化集體權(quán)力；三是改革成果固化；四是制度系統(tǒng)的擴展化，上下制度一致、配套。[19]蘇州大學(xué)基層黨建研究所胡小君博士總結(jié)了江蘇省常熟市在縣級權(quán)力公開透明運行的試點改革中的經(jīng)驗做法，常熟市的改革試點過程中，通過科學(xué)合理劃分權(quán)責(zé)，把書記限權(quán)和書記主動有機結(jié)合起來，提高對關(guān)鍵權(quán)力監(jiān)督制約的制度化水平，帶動黨務(wù)公開和政務(wù)公開深入開展，取得了顯著成效。[12]

在專題著述方面，蘇州大學(xué)基層黨建研究所方世南教授主持了江蘇省常熟市權(quán)力公開透明運行實踐的調(diào)研課題，撰寫的《權(quán)力公開透明運行與常熟實踐》一書，以一個縣級市常熟市作為實證研究對象，從理論與實踐緊密結(jié)合的高度，從內(nèi)涵、意義和路徑等方面闡述了權(quán)力公開透明運行的一系列重大的理論和實際問題，揭示了如何優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制、如何規(guī)范權(quán)力運行程序等問題，論述了如何在權(quán)力運行過程中確?？茖W(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政問題，分析了黨內(nèi)民主與社會民主良性互動的辯證關(guān)系，探討了權(quán)力公開透明運行的若干基本規(guī)律，是近年來不可多得的從實證到理論全面闡釋縣級權(quán)力公開透明問題的著述之一。[20]

此外，還有不少介紹總結(jié)地方實踐探索的研究報告，如贛紀研總結(jié)了江西省在規(guī)范縣委權(quán)力公開透明運行工作中，以規(guī)范縣委決策權(quán)為核心，以規(guī)范選人用人、工程項目和資金分配權(quán)為重點，以實施陽光公開和有效監(jiān)督為保障，積極探索、創(chuàng)新舉措，有力地促進了縣委權(quán)力正確行使。[21]杜紅霞從厘權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)、行權(quán)四個方面總結(jié)了浙江省嘉善縣積極探索建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的縣委權(quán)力公開透明運行機制，形成了一套既科學(xué)規(guī)范、行之有效，又富有嘉善特點、易于操作的做法，[22]等等。這些研究報告從不同視角豐富了縣級權(quán)力公開透明運行課題的研究成果。

“郡縣治，則天下安。”新時期，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀視野下，在試點縣（市）“縣級權(quán)力公開透明運行”透明運行的實踐探索中，關(guān)于如何完善縣（市）級黨政一把手權(quán)力監(jiān)督制約的長效機制，規(guī)范和約束縣級權(quán)力公開透明運行存在的瓶頸，以及當代中國國家治理現(xiàn)代化進程中公共權(quán)力如何實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、公共權(quán)力監(jiān)督的社會化等問題仍有待于學(xué)界進行深入探討和研究。

[1]熊尉宏，廖曉明.縣委權(quán)力公開透明運行研究[J].求實，2014（11）.

[2]方世南.黨務(wù)公開呼喚著權(quán)力文明[J].唯實，2012（01）.

[3]劉西忠.縣委權(quán)力公開的制約瓶頸與突破路徑[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011（03）.

[4]柴寶勇.“縣級權(quán)力公開透明運行”的政治學(xué)思考[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011（03）.

[5]高新民.縣委權(quán)力運行基本特點與權(quán)力制約若干途徑[J].理論視野，2011（10）.

[5]資金議.“縣級權(quán)力公開透明運行”的難點及對策[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011（03）.

[6]于建嶸.中國的縣政改革實踐：困境與出路[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報，2011（01）.

[7]楊雪冬.縣域政權(quán)改革的邏輯[J].探索與爭鳴，2009（11）.

[8]資金議.當前“縣級權(quán)力公開透明運行”探索的成效、問題及其對策——基于有關(guān)試點縣的實證研究[J].四川行政學(xué)院學(xué)報，2011（02）.

[9]張靜.基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題[M].上海：上海人民出版社，2007（256）.

[10]肖延.縣委權(quán)力公開透明運行的價值及深化方向探析[J].珠海市行政學(xué)院學(xué)報，2011（06）.

[11]梁妍慧.構(gòu)建縣委權(quán)力公開透明運行的機制[J].領(lǐng)導(dǎo)之友，2011（01）.

[12]胡小君.以權(quán)力公開透明運行系統(tǒng)化推進黨務(wù)公開[J].唯實，2012（01）.

[13]易麗麗.縣委權(quán)力公開透明運行面臨的問題與對策——基于基于三個試點縣（區(qū)）實踐的思考[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2012（01）.

[14]資金議.當前“縣級權(quán)力公開透明運行”探索的成效、問題及對策[J].云南省委黨校學(xué)報，2011（01）.

[15]陳統(tǒng)奎.讓權(quán)力在軌運行——睢寧縣委權(quán)力公開透明運行調(diào)查[J].南風(fēng)窗（雙周刊），2011（02）.

[16]唐健.一述雙評三監(jiān)督”讓權(quán)力“在軌運行”——江蘇睢寧開展“縣委權(quán)力公開透明運行”的探索與實踐[J].中國監(jiān)察，2011（09）.

[17]王曉樺.黨政權(quán)力透明運行，促進社會和諧穩(wěn)定——河北省成安縣實行“通透式”辦公的實踐與思考[J].中國黨政干部論壇，2005（10）.

[18]劉守成.路徑選擇是權(quán)力公開的關(guān)鍵——成都市武侯區(qū)探索“縣委權(quán)力公開透明運行”的實踐[J].中國監(jiān)察，2011（08）.

[19]楊小軍，彭濤.讓權(quán)力運行公開透明：對成都市武侯區(qū)的調(diào)研[J].中國黨政干部論壇，2011（07）.

[20]高祖林，方世南，田芝健等.權(quán)力公開透明運行與常熟實踐[M].上海：三聯(lián)書店出版社，2012.

[21]贛紀研.規(guī)范權(quán)力運行，實施陽光操作——江西省推進縣委權(quán)力公開透明運行的實踐與探索[J].中國監(jiān)察，2011（05）.

[22]杜紅霞.踐行陽光用“權(quán)”新機制——浙江省嘉善縣開展“縣委權(quán)力公開透明運行的探索與實踐[J].中國監(jiān)察，2011（17）.

2017-06-28

D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2017）04-0008-04

羅志勇，蘇州大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士，研究方向：當代中國政治、馬克思主義政黨理論。（江蘇 蘇州 215123）

責(zé)任編輯 何周富