●石東洋

論行政規(guī)范性文件監(jiān)管的困局及破解之策
——以山東省聊城市為例

●石東洋

依法行政要求行政規(guī)范性文件的制定必須遵循正當?shù)某绦?，堅持行政公開，以規(guī)范行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行政，促進法治政府的建設。行政機關應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章，在法定權限內，按照法定程序實施行政行為，但規(guī)范性文件的制定主體過多，難免出現(xiàn)程序不規(guī)范、標準不統(tǒng)一的問題，必須建構以行政規(guī)范性文件登記為核心的監(jiān)督管理機制，以加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，保障公民知情權和政府信息公開，維護社會主義法制統(tǒng)一。

規(guī)范性文件；統(tǒng)一登記；監(jiān)督管理；機制建構

“法律、法規(guī)和規(guī)章以外的‘規(guī)范性文件’類《立法法》沒有規(guī)定卻在法律實踐中會對公民權利和義務產生重大影響的法律文件?！盵1]規(guī)范性文件是各級行政機關指導人們社會活動的重要行為規(guī)范。規(guī)范性文件一經發(fā)布實施，就具有法律效力，公民、法人和其他組織應嚴格遵守，否則，將承擔相應的法律責任。

一、規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度的運行

（一）規(guī)范性文件監(jiān)督管理的具體制度

山東省政府于2012年1月1日正式施行的《山東省行政程序規(guī)定》確立了規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度：即統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號、統(tǒng)一公布。要求規(guī)范性文件在正式付印前，應當報請政府法制機構進行審查，審查通過后予以統(tǒng)一登記、編號。未經統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號、統(tǒng)一公布的規(guī)范性文件無效，不得作為行政管理的依據。也就是說，帶有統(tǒng)一登記編號的規(guī)范性文件，是行政機關在其法定權限內，按照合法程序起草、論證、集體決策，并經政府法制機構從主體、程序、內容、體例結構等方面審查通過的規(guī)范性文件，具有合法性，是具有“質量安全標示”的規(guī)范性文件，應該得到嚴格遵守和執(zhí)行。

統(tǒng)一登記編號由三部分組成：第一部分為登記機關行政區(qū)域英文簡稱加行政級別英文簡稱加“R”。登記機關行政區(qū)域英文簡稱，如“山東（SD）、濟南（JN）、聊城（LC）”等等，應大寫；行政級別英文簡稱，省為“P”，市為“C”，縣（市、區(qū)）為“D”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為“T”。第二部分為年份，年份為登記當年的公元年份，以阿拉伯數(shù)字標識，標全稱；第三部分為制定單位代號和登記流水號。制定單位代號為三位阿拉伯數(shù)字，由政府法制機構統(tǒng)一編制，政府的代號為“001”，政府辦公室代號為“002”，登記流水號為四位阿拉伯數(shù)字，每個制定部門編一組，按登記順序，每年從“0001”起，末尾不用“號”字；制定單位代號與登記流水號連續(xù)，中間不用連接符分隔。三個部分之間用占一個西文字符位的短橫杠居中連接。統(tǒng)一登記編號印制在規(guī)范性文件的首頁版心左上角第1行頂格位置，由三號黑體字標注。

凡是沒有統(tǒng)一登記編號的規(guī)范性文件，都是無效的，不得作為行政管理的依據。

（二）規(guī)范性文件管理監(jiān)督檢查

“行政規(guī)范性文件是實現(xiàn)行政管理目標的必然選擇，是行政權運行的重要手段?！盵2]為進一步貫徹落實《山東省行政程序規(guī)定》，深化“行政程序年”活動，加強規(guī)范性文件監(jiān)督，保障公民知情權和政府信息公開，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，山東省政府法制機構對聊城市各縣（市、區(qū)）、市直各部門規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度落實情況進行了檢查。檢查的范圍是2012年及2013年上半年出臺的所有文件。檢查采取抽查的方式進行。在每個縣（市、區(qū)）隨機抽取2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）和2個縣直部門，共計32個單位或部門；同時，結合工作實際和在縣（市、區(qū)）檢查中反饋的情況，對聊城市文廣新局、藥監(jiān)局、人口與計生委、市政公用事業(yè)局、水利局等5個部門進行了檢查。共查閱文件7800余件，其中規(guī)范性文件53件，進行“三統(tǒng)一”登記的48件，對沒有進行“三統(tǒng)一”登記的文件，向單位負責人和具體承辦人員當場指出，并要求限期予以糾正。

二、行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理困境

（一）規(guī)范性文件質量總體評價

“規(guī)范性文件在法律中經常出現(xiàn)但又并不局限于法律領域的一個概念，它主要是指具有規(guī)范性（即規(guī)定權利和義務）的、適用于不特定對象的各種文件。”[3]從制定程序、文件質量、規(guī)范化程度等諸方面進行評價，總體上來講，各縣市區(qū)政府好于市直部門，市直部門優(yōu)于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和縣直部門。從檢查的結果來看，通過宣傳、培訓和實際工作，特別是具有規(guī)范性文件制定權限的各級行政機關或單位，對規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度都有了普遍的認識和必須登記的意識，遇到規(guī)范性文件也能積極、主動地進行登記工作，規(guī)范性文件的數(shù)量有了明顯的減少、質量也有了較大幅度地提高。

（二）規(guī)范性文件制定中存在的問題

實踐中，規(guī)范性文件制定存在的問題：第一，主體隨意。一些不具有行政管理職能的事業(yè)單位、社團組織、行業(yè)協(xié)會甚至企業(yè)，在沒有任何法律法規(guī)授權或行政機關委托的情況下，以自己的名義制定涉及行政管理方面的規(guī)范性文件。第二，程序混亂，沒有統(tǒng)一、規(guī)范的制定程序。部分行政機關制定規(guī)范性文件沒有規(guī)劃計劃，沒有調查研究，沒有專家論證，沒有集體討論，沒有合法性審查。第三，內容違法。有的行政機關站在本部門、本系統(tǒng)的立場制定的規(guī)范性文件，違背國家法律法規(guī)和現(xiàn)行政策，超出法定職權范圍，違法設定行政許可、行政處罰或行政強制措施，導致政出多門，各行其是。第四，照抄照搬，缺乏操作性，規(guī)范性文件的內容質量不高。有的將外地的文件原封不動“拿”來，沒有結合本地實際，導致提報的規(guī)范性文件缺乏地方特色。主觀隨意性大，沒有嚴格遵守法定程序，適用性不強，直接影響執(zhí)行力。形式不規(guī)范，文種選用不準確，結構不規(guī)范，用語不嚴謹。[4]第五，規(guī)范性文件制定中一些帶有普遍性的問題。一是存在遺漏。檢查中發(fā)現(xiàn)有些規(guī)范性文件沒有進行“三統(tǒng)一”登記；二是程序不嚴格，材料不齊全。登記卷宗里沒有登記申請書、登記通知書或登記薄等；三是文件質量有瑕疵。比較突出的表現(xiàn)是，文件延用以往的做法，沒有標注有效期或施行日期，“公布之日起施行”的做法時有出現(xiàn)。

（三）規(guī)范性文件存在問題的原因

規(guī)范性文件存在上述問題的原因，主要有以下幾點：一是對規(guī)范性文件的概念比較模糊，界限不清，致使應該進行登記的規(guī)范性文件沒有登記。這種現(xiàn)象比較多的出現(xiàn)在政府部門，他們認為只有名稱叫“規(guī)定”“辦法”“細則”等章節(jié)條款比較典型的文件才是規(guī)范性文件，才必須進行“三統(tǒng)一”登記。而具體工作中，這種類型的文件不多，如果有，一般也都是提請以政府文件的形式出臺。大部分文件是根據國家法律法規(guī)的規(guī)定或上級部門的要求，在對具體工作的安排、部署中給管理相對人提出了具體的要求，且都有法律法規(guī)依據，但工作人員不認為是規(guī)范性文件，沒有進行登記。二是領導重視不夠，沒有專職工作人員。這種現(xiàn)象比較集中地出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處或個別部門，因為很少出臺規(guī)范性文件，所以，基本沒有集體決策、合法性審查等必經程序，出臺規(guī)范性文件的隨意性大。沒有從事合法性審查、申報登記等專職人員或專職人員自身素質不高，套用、抄襲法律法規(guī)或上級文件，違反規(guī)范性文件關于有效期和施行日期的規(guī)定。個別單位即使有專職人員，也因為其不參與、不知道、時間太久、程序不清楚、違法或不當現(xiàn)象太多等原因而不進行“三統(tǒng)一”登記。三是各級各部門法制機構及其工作人員宣傳不夠、把關不嚴。對規(guī)范性文件掌握最清楚、程序最明白的是各級各部門的法制機構或承擔法制工作任務的工作人員，應把“三統(tǒng)一”制度的宣傳、落實作為大事，融會在具體工作中，時刻牢記登記程序，對違反或不符合登記要求的應明確指出并責令改正。

三、行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理機制的建構

（一）規(guī)范性文件監(jiān)管基本情況

對行政規(guī)范性文件監(jiān)督和管理一直是行政管理上的一個難題，[5]聊城市政府法制機構認真貫徹落實合法性審查標準，扎實做好規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作。2016年度，聊城市人民政府（含政府辦公室）制發(fā)規(guī)范性文件9件，分別向省政府、市人大常委會備案9件。市政府部門制發(fā)42件，統(tǒng)一登記42件，備案42件，并逐一進行了審查。建立規(guī)范性文件長效清理機制，建立長效的規(guī)范性文件清理工作機制是未來立法工作的一個重要思路。[6]2015年8月，對全市政府規(guī)范性文件清理工作進行了部署，清理市政府及市政府辦公室制發(fā)的規(guī)范性文件489件，有效提升了規(guī)范性文件質量，維護了法制統(tǒng)一，促進了依法行政。

（二）規(guī)范性文件監(jiān)管機制的建構

1.完善保障機制

一是政府高度重視。市政府高度重視規(guī)范性文件制定工作，將規(guī)范性文件制定工作列入2016年科學發(fā)展綜合考核的范圍，引起了市政府部門和各縣（市、區(qū)）政府的高度重視，“三統(tǒng)一”登記和備案審查的數(shù)量有所提升。二是專門機構負責文件監(jiān)管。市法制辦設法規(guī)科負責市人民政府（含政府辦公室）規(guī)范性文件合法性審查，負責規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”登記工作，負責規(guī)范性文件報備和備案審查工作。三是強化部門法制機構審核。把部門法制機構的審查意見作為申請“三統(tǒng)一”登記的提報材料之一，申請“三統(tǒng)一”登記沒有部門法制機構審查意見的，要求部門補充，督促部門法制機構積極履行制定規(guī)范性文件合法性審查的責任，提升了部門規(guī)范性文件質量，有效地促進了各部門出臺規(guī)范性文件的合法性。

2.規(guī)范監(jiān)管程序

一是完善登記流程。進一步完善了規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”登記流程。制定了一套完整的登記審查制度，從受理、審查、領導審批到出具《登記通知書》，做到過程清晰，責任明確。二是建立登記臺賬。建立規(guī)范性文件登記簿和數(shù)據庫，及時準確地進行登記，并且每季度公布一次登記的規(guī)范性文件目錄，做到了信息公開。三是規(guī)范登記審查。對于部門申請登記編號的規(guī)范性文件，嚴格按照《山東省行政程序規(guī)定》進行審查，符合條件和要求的，制發(fā)《規(guī)范性文件登記通知書》，在告知登記的同時，強調了備案的時限和要求，增加了登記號的印刷要求，保障規(guī)范性文件印制規(guī)范。經審查，認為屬于非規(guī)范性文件，不需要“三統(tǒng)一”登記編號的，出具《審查意見書》，告知申請單位。

3.嚴格審查標準

一是健全完善制度。制定了《聊城市行政機關規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，合理界定了規(guī)范性文件，從制度上規(guī)范了規(guī)范性文件的起草、審查、登記、公布和監(jiān)督程序，保障了規(guī)范性文件監(jiān)督管理有章可循。二是嚴格審查標準。制定《規(guī)范性文件接審登記表》，規(guī)范合法性審查過程。創(chuàng)新合法性審查工作方式，對于涉及面廣、關系民生的文件草案，邀請政府法律顧問參與審查。從嚴掌握合法性審查標準，重點審查規(guī)范性文件的制定主體、權限、程序、內容、形式是否合法，對于審查發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋文件制定機關以便修改，維護了法制統(tǒng)一。三是做好備案審查。堅持有件必備、有備必審、有錯必究的原則，對市政府（含政府辦公室）制發(fā)的規(guī)范性文件，及時按要求向省政府、市人大常委會報備，報備率和及時率均為百分之百。對縣（市、區(qū)）政府報備的規(guī)范性文件認真審查，發(fā)現(xiàn)錯誤，及時下達《行政監(jiān)督通知書》，責令制定機關進行糾正。

總而言之，“行政規(guī)范性文件作為行政機關行使行政權力的重要載體，它能有效增強上位法在實踐中的可操作性，為行政管理體系的不斷完善發(fā)揮重要作用?！盵7]規(guī)范性文件監(jiān)督管理，需加強制度建設，規(guī)范制文行為，從調研起草、征求意見、協(xié)調會簽、法律審核、簽發(fā)公布、上報備案嚴格按照程序進行。加強備案審查，及時糾正錯誤。除審查規(guī)范性文件的合法性之外，對規(guī)范性文件的合理性、可操作性也作為審查的重要內容，進一步提高規(guī)范性文件的質量。

[1][3]黃金榮.“規(guī)范性文件”的法律界定及效力[J].法學，2014（7）.

[2]栗宗祥.行政規(guī)范性文件的監(jiān)督機制探究[C].第五屆河北法治論壇論文集，2014.

[4]馬慧，趙興華.淺析行政規(guī)范性文件的濫用及其規(guī)制[J].人民論壇，2015（4）.

[5]張麗，馬火生.關于行政規(guī)范性文件管理制度的幾點思考[EB/OL].中國杭州網，2017年4月6日訪問.

[6]孔繁華.行政規(guī)范性文件法律監(jiān)督機制探究[J].法學雜志，2011（7）.

[7]李云軍.論行政規(guī)范性文件監(jiān)督機制[D].湘潭大學，2013.

2017-07-25

D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2017）04-0012-03

石東洋，山東省聊城市人民政府法制辦公室科員，研究方向：法治理論與政府立法。（山東 聊城 252000）

責任編輯 何周富