徐新鵬， 董競(jìng)飛

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045；2.四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院，重慶 400033)

城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接中的政府責(zé)任
——以重慶市為例

徐新鵬1，2， 董競(jìng)飛2

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045；2.四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院，重慶 400033)

在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元化分割背景下，重慶城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著巨大差異，處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)。通過梳理重慶市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)銜接中存在諸如養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移困難、待遇水平差別大、參保人數(shù)偏少、信息化程度不高等問題，因而政府應(yīng)從完善政策法規(guī)、暢通轉(zhuǎn)移渠道、優(yōu)化精簡(jiǎn)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、明確各級(jí)政府間權(quán)責(zé)關(guān)系、加大工作考核力度、注重政策宣傳引導(dǎo)等方面強(qiáng)化政府責(zé)任。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌； 養(yǎng)老保險(xiǎn)； 制度銜接； 政府責(zé)任

重慶市城鎮(zhèn)化的進(jìn)程速度較快，此過程中出現(xiàn)了眾多失去土地、被迫變成城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民，他們并沒有享受到城鎮(zhèn)居民的相應(yīng)待遇。大量農(nóng)民涌入城市，在城市生活、工作，游離于城市邊緣，既沒有納入城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，也失去了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的資格。大量以土地為生的農(nóng)民失去了土地，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺失正承擔(dān)著巨大的養(yǎng)老壓力。繼2012年人社部發(fā)布了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱暫行辦法)后，重慶市社會(huì)保險(xiǎn)局印發(fā)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接業(yè)務(wù)操作規(guī)范》。而重慶市養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)分割，城鎮(zhèn)與農(nóng)村各自封閉運(yùn)行，條塊化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。暫行辦法頒布實(shí)施近兩年有余，總體上銜接工作運(yùn)行良好，但是也暴露出了相關(guān)問題。

一 、重慶城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接現(xiàn)狀分析

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移困難

重慶屬于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)，大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，其中包括了由于身份轉(zhuǎn)變以及空間轉(zhuǎn)換所引起的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。身份轉(zhuǎn)變主要包括農(nóng)民、農(nóng)民工以及城鎮(zhèn)居民間的轉(zhuǎn)換，主要轉(zhuǎn)變方向?yàn)橛汕罢呦蚝笳叩霓D(zhuǎn)變?？臻g轉(zhuǎn)換則包括異地定居和工作調(diào)動(dòng)，其中包括了跨省和跨區(qū)縣等兩種情況[1]。五大功能區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃與重慶市戶籍制度改革雙管齊下，使得重慶許多居民面臨著養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系因身份和空間的雙重變動(dòng)而引發(fā)轉(zhuǎn)移接續(xù)。國(guó)家現(xiàn)行政策明確規(guī)定，職工在跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)，可以轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及其個(gè)人賬戶基金。重慶市跨統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)人口較多，全國(guó)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于跨省、跨區(qū)流動(dòng)的農(nóng)民工來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系往往難以進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)，從而使許多農(nóng)民工對(duì)自己未來的發(fā)展不明晰，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)望而卻步[2]。

(二)制度致逆向選擇現(xiàn)象明顯

用人單位與職工個(gè)人共同繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，具有強(qiáng)制性，而且政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式給予資金支持。統(tǒng)籌后的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定政府和個(gè)人共同承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，不具強(qiáng)制性，但政府對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持與補(bǔ)貼卻有限，且補(bǔ)貼政策是針對(duì)重度殘疾人等收入困難群體。即使居民選擇較高的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參保，在享受養(yǎng)老金的待遇上與企業(yè)退休金及公務(wù)員退休金相比差距依然較大，為企業(yè)退休金的10.8%，僅占公務(wù)員退休金的3.5%；青壯年群體考慮到享受養(yǎng)老金的周期較長(zhǎng)，短期內(nèi)看不到收益，一方面他們的參保意愿不強(qiáng)，另一方面即使選擇了參保，他們往往選擇較低的繳費(fèi)檔次、較低的費(fèi)率、較短的投保年限。同時(shí)，部分群體對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要性認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為年齡大點(diǎn)后再參保也不遲；相反，60歲以上的老齡群體參保積極性較高，且投保的檔次相對(duì)較高?？梢钥闯?，制度選擇的逆向化特征顯著[3]。

(三)社?；鸨Ｖ翟鲋惦y度較大

目前重慶市仍然采用了較低層次的老農(nóng)保式運(yùn)營(yíng)手段來管理與運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金，將區(qū)縣作為基金統(tǒng)籌的基本單位，同時(shí)基金制度管理體系不完善，投資渠道受阻，基金管理運(yùn)營(yíng)效率較低，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的基金投資管理制度體系等[4]。根據(jù)國(guó)家要求，社?；鹗找娣绞绞苤朴阢y行利息和購(gòu)買國(guó)債收益，在銀行利率和國(guó)債收益率持續(xù)走低時(shí)，收益水平大打折扣，以上因素導(dǎo)致重慶市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)的保值增值能力降低。

(四)接續(xù)時(shí)間跨度大導(dǎo)致轉(zhuǎn)移人數(shù)偏少

考慮到年輕外出務(wù)工人員流動(dòng)性較大等原因，暫行辦法規(guī)定由職工保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)需達(dá)到法定退休年齡方可辦理，這對(duì)參保人保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的自由程度帶來了限制。個(gè)別區(qū)縣因養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系沒有及時(shí)轉(zhuǎn)移，或由于轉(zhuǎn)出地養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)證明已經(jīng)出具、但養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的手續(xù)辦理進(jìn)度滯后，或者手續(xù)已辦妥、但是基金沒有隨之轉(zhuǎn)移，沒有實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的“可攜帶性”。轉(zhuǎn)接渠道不暢導(dǎo)致部分群體參保意愿降低，轉(zhuǎn)移人數(shù)偏少[5]。

(五)制度銜接信息化程度不高

信息系統(tǒng)不完善，程序設(shè)計(jì)有待健全。目前重慶市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)尚未設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)模塊，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接信息不能及時(shí)導(dǎo)入系統(tǒng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)系統(tǒng)操作缺乏規(guī)范性，效率不高，信息數(shù)據(jù)容易丟失，給接續(xù)工作帶來了較大的不便。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的信息化建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(六)重慶人口老齡化程度嚴(yán)重

重慶一直以來都是全國(guó)老齡化程度最高的城市，到2013年末，全國(guó)65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?0.1%。重慶市統(tǒng)計(jì)局2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：到2014年末，重慶市65歲人口數(shù)量已達(dá)359.27萬人，占總?cè)丝诘?2.10%[6]。與全國(guó)相比，高出全國(guó)平均水平2個(gè)百分點(diǎn)，且歷年老齡化發(fā)展速度均高于全國(guó)平均水平，足見重慶市人口老齡化的情況嚴(yán)重。在此背景下，加快城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的任務(wù)十分緊迫。

二 、制度銜接面臨的阻力分析

(一)缺乏國(guó)家層面的法律規(guī)范

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定，要把農(nóng)民工和失地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整范圍內(nèi)，但具體到操作層面未作出詳細(xì)規(guī)定，依然是以城鎮(zhèn)人口為絕對(duì)重點(diǎn)。全國(guó)沒有一部真正的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法供參考，重慶關(guān)于失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策法規(guī)也滯后。現(xiàn)有的政策法規(guī)一是立法層級(jí)較低，大部分以通知、意見、辦法等形式存在，缺乏制度強(qiáng)制性；二是現(xiàn)有政策法規(guī)較為分散，呈現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象，影響了政策合力的形成，未形成科學(xué)的法制體系?？傊?，現(xiàn)有政策法規(guī)都不能滿足城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接要求。

(二)制度設(shè)計(jì)缺乏靈活性與開放性

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接主要是以農(nóng)村流動(dòng)人口為對(duì)象。然而全國(guó)各地針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不盡相同，難以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移，成為阻礙重慶城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的一大難題。

重慶市作為西部地區(qū)唯一的直轄市，率先實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及戶籍制度改革，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工時(shí)具有很大的流動(dòng)性。農(nóng)民工常伴隨有農(nóng)民、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)職工之間的身份轉(zhuǎn)化，甚至是農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的變更，以及外地定居、工作流動(dòng)等的空間轉(zhuǎn)化。重慶市在設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)考慮到流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的可攜帶性。但是，當(dāng)前我國(guó)各地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)各為一體，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶難以轉(zhuǎn)移，這對(duì)重慶市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接十分不利。

(三)重慶區(qū)縣、城鄉(xiāng)多級(jí)組織機(jī)構(gòu)職能重疊

重慶作為直轄市，管理層次主要分為市、區(qū)、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)五個(gè)級(jí)別。然而各行政級(jí)別的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與市政府不盡相同，重慶市設(shè)人力資源與社會(huì)保障局管理養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)內(nèi)容，各區(qū)縣則相應(yīng)設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)局或社會(huì)保障局或勞動(dòng)與社會(huì)保障局等，再下設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)科、統(tǒng)籌處、個(gè)人賬戶科、城鎮(zhèn)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)科、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)科、業(yè)務(wù)室、參?？?、投?？频蓉?fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移，處理養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接相關(guān)工作的辦業(yè)務(wù)處(室、科)。再往下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政級(jí)往往有更為冗雜的相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置。在某些區(qū)縣甚至還有民政局負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)事項(xiàng)的情況，導(dǎo)致社保局與民政局職能重疊。重慶城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦理流程為：村級(jí)受理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理、區(qū)縣處理、市級(jí)統(tǒng)一管理，這在很大程度上增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)工作的復(fù)雜程度，機(jī)構(gòu)設(shè)置過于冗雜，影響了管理服務(wù)的水平和效率。

(四)重慶農(nóng)民工流動(dòng)人口占總?cè)丝诒壤?/p>

較高的農(nóng)民工流動(dòng)率提高了銜接成本，加大了銜接難度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)農(nóng)民工總量為27 747萬人，比上年增加352萬人，增長(zhǎng)1.3%,占總?cè)丝?0.28%。2015重慶市總?cè)丝? 016.55萬人，農(nóng)民工總量約為1 034萬人，占重慶市總?cè)丝诩s34.28%。重慶市農(nóng)民工流動(dòng)人口所占比例較全國(guó)的平均水平高，人口流動(dòng)性較大，社會(huì)管理難度大。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接來說，農(nóng)民工等流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)難以在重慶連續(xù)繳滿15年，導(dǎo)致很多農(nóng)民工選擇中途棄保，甚至不愿意購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民工是城市與農(nóng)村“兩棲化”的邊緣人群，工作在城市，生活在農(nóng)村，流動(dòng)在各個(gè)大城市與農(nóng)村(家鄉(xiāng))之間，收入低且極不穩(wěn)定。只有做好各種制度間的銜接，確保農(nóng)民工群體在不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的自由、順利轉(zhuǎn)移，自主選擇適合自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)，才能從根本上解決養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低的問題[7]。

(五)缺乏廣泛的宣傳和動(dòng)員

重慶市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面對(duì)的主要是農(nóng)民群體，遵循政府主導(dǎo)、居民自愿參保的原則，不能采用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制手段，要充分尊重城鄉(xiāng)居民的參保意愿。然而農(nóng)民群體的一個(gè)主要特點(diǎn)是文化水平低，沒有前瞻性，社會(huì)沒有廣泛的宣傳和動(dòng)員，農(nóng)民很難主動(dòng)參保。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)是：連續(xù)繳費(fèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到15年是最低要求，退休后，從次月起每月領(lǐng)取養(yǎng)老金[8]。其形式實(shí)質(zhì)上為定期預(yù)存款項(xiàng)到賬戶，延期支付本金及利息，投保人要經(jīng)過一個(gè)較為長(zhǎng)期連續(xù)性的投資后才能得到回報(bào)。對(duì)于農(nóng)民這一低收入群體來說，這無疑是沒有吸引力的：繳費(fèi)周期長(zhǎng)達(dá)15年，且繳費(fèi)所占農(nóng)民收入比例并不低，許多農(nóng)民看不到當(dāng)期利益回報(bào)，又擔(dān)心自己所投入的錢下落不明，最后沒有回報(bào)。由于政策宣傳不到位，農(nóng)民看不到參保的前景，與城鎮(zhèn)參保率達(dá)到93%相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率始終逡巡不前，農(nóng)民在面對(duì)不清晰的政策制度時(shí)大多選擇不作為的觀望態(tài)度[9]。

三、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接中的政府責(zé)任分析

(一)完善相關(guān)政策法規(guī)

制度保障是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)順利銜接的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前我國(guó)只有全國(guó)人大及其常委會(huì)享有立法權(quán)，但是中央政府及各省、較大市政府享有向其同級(jí)人大提出立法及其他條例建議的權(quán)利。重慶市應(yīng)不斷發(fā)展和完善相關(guān)政策法規(guī)，形成以暫行辦法為核心的法治保障體系。制度政策的制定過程中，要充分考慮城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度的區(qū)別與聯(lián)系，通過暫行辦法來保障兩項(xiàng)制度銜接過程的可操作性[10]。首先，保持職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度平臺(tái)的大格局不變；其次，順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變動(dòng)的社會(huì)趨勢(shì)；再次，全面統(tǒng)籌，本著公平的原則，從維護(hù)大多數(shù)社會(huì)群體的社保權(quán)益出發(fā)，積極宣傳社保政策，鼓勵(lì)參保群體通過購(gòu)買更高層級(jí)的保險(xiǎn)檔次，享受更加有利的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；最后，當(dāng)前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接正處于探索期，具體的政策制度要有一定的回旋余地，為以后制度的完善提供拓展空間。目前的重點(diǎn)任務(wù)是要促成兩種制度的有效銜接，同時(shí)充分保障參保人的社保權(quán)益，妥善處理重復(fù)參保與重復(fù)領(lǐng)取待遇問題，提高經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)水平。

(二)暢通城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移渠道

重慶目前主要有城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)以及農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)等幾種制度，而且都是實(shí)行統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，要將原賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼以及單位繳費(fèi)等統(tǒng)一轉(zhuǎn)入國(guó)家制定的養(yǎng)老金賬戶；由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的范圍為區(qū)縣一級(jí)，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌由市一級(jí)政府來完成，統(tǒng)籌層次及機(jī)構(gòu)上的差異為兩項(xiàng)制度的銜接帶來了較大的障礙[11]。就目前重慶市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接現(xiàn)狀看，城居保轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)保時(shí)，較為科學(xué)的銜接方式為：個(gè)人繳費(fèi)轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶，由于重慶沒有集體補(bǔ)助，政府補(bǔ)貼則相應(yīng)轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌賬戶，還應(yīng)折算轉(zhuǎn)移后的繳費(fèi)年限。

(三)調(diào)整城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇的巨大差異

重慶市應(yīng)當(dāng)加大力度，提高城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平，通過出臺(tái)系列政策措施來保障銜接后城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不至于差別太大。最根本的手段是通過調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，大力增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)農(nóng)民參保的積極性。同時(shí)，要改革城鄉(xiāng)二元分割的發(fā)展態(tài)勢(shì)，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革，從制度層面為兩項(xiàng)制度銜接掃清障礙，從根本上縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差距，大力緩解城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)二元分割的狀況。

(四)優(yōu)化精簡(jiǎn)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

重慶市現(xiàn)行的管理層次主要體現(xiàn)為市轄區(qū)、區(qū)管縣、縣管鎮(zhèn)、鎮(zhèn)管鄉(xiāng)的五級(jí)行政管理模式，對(duì)應(yīng)到養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)工作則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理、區(qū)縣處理、重慶市政府統(tǒng)一管理。建議在辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的相關(guān)手續(xù)時(shí)，原所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民直接將相關(guān)手續(xù)交予縣(區(qū))人力資源與社會(huì)保障部門，不用再回到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縮短工作流程，提高工作效率，同時(shí)可有效避免由于管理層級(jí)過多、組織機(jī)構(gòu)冗雜而導(dǎo)致工作人員的工作失誤。加大制度銜接信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)力度，利用好全國(guó)統(tǒng)一的經(jīng)辦服務(wù)信息化工作網(wǎng)絡(luò)，提高城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接電子化應(yīng)用水平，提高工作效率和辦事水平。

(五)加大政府銜接工作考核力度

作為社會(huì)公共管理的主體，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)管最直接的方法是大眾監(jiān)督，利益的直接關(guān)系者對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)督才是最有效的。結(jié)合暢通的投訴與表?yè)P(yáng)渠道，讓群眾給養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)工作及工作人員打分。推進(jìn)區(qū)縣政府的績(jī)效考核，將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)工作情況納入?yún)^(qū)縣政府的績(jī)效考核范圍。根據(jù)不同區(qū)縣的實(shí)際情況，對(duì)各區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府街道辦設(shè)置合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，量化責(zé)任考核。根據(jù)各級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，調(diào)節(jié)各方利益，確定科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制[12]。

(六)明確界定各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系

重慶市養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)以市政府為核心、區(qū)縣政府為依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府街道辦為基礎(chǔ)，建立自上而下的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制。由市政府對(duì)整個(gè)銜接工作進(jìn)行宏觀把控，各區(qū)縣政府負(fù)責(zé)具體管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府街道辦則負(fù)責(zé)具體政策執(zhí)行。強(qiáng)化市政府對(duì)各區(qū)縣政府的主導(dǎo)作用，提升各區(qū)縣政府的管理服務(wù)水平，保障其承上啟下的社會(huì)管理職能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府街道辦的政策執(zhí)行職能，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府街道辦認(rèn)真貫徹落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

(七)做好政策宣傳引導(dǎo)工作

一是各區(qū)縣政府的社保、財(cái)政及基層街道社區(qū)要做好暫行辦法的宣傳工作。利用春節(jié)農(nóng)民工返鄉(xiāng)等有利時(shí)機(jī)，集中時(shí)間大力開展專項(xiàng)宣傳活動(dòng)，幫助參保人員特別是農(nóng)村務(wù)工人員全面準(zhǔn)確了解政策，釋疑解惑；二是要利用好新媒體特別是互聯(lián)網(wǎng)，正確引導(dǎo)輿論，準(zhǔn)確宣傳政策；三是要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)及經(jīng)辦人員的政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促使其能夠準(zhǔn)確理解并掌握經(jīng)辦流程，也有利于政府統(tǒng)一宣傳口徑，有效應(yīng)對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)輿情。

四、結(jié)語(yǔ)

在城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的歷史背景下，特別是重慶市城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)仍然存在的前提下，深入探索城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接中的政府責(zé)任，找到影響兩項(xiàng)制度銜接的限制性因素，提出政府在諸如人員保障、機(jī)構(gòu)保障、制度保障、宣傳保障等方面的具體責(zé)任，可以起到促進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接更加順暢、政府責(zé)任更加明晰的良好作用，同時(shí)為加快重慶新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)五大功能區(qū)域布局起到積極的促進(jìn)作用。

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(責(zé)任編輯：張 璠)

Responsibility of Government in the Connection of Urban and Rural Basic Pension Insurance System Taking Chongqing

XU Xinpeng1,2, DONG Jingfei2

(1.Law School, Chongqing University, Chongqing 400045, China;2.School of International Business, Sichuan International Studies University, Chongqing 400033, China)

Under the traditional dualistic segmentation background, there are huge differences between urban and rural pension insurance systems, which is in a serious imbalance. By analyzing the present situation of connection of urban and rural pension insurance system in Chongqing, starting from the analysis of policies and regulations, system design, government organizations institutional settings, policy advocacy and other issues, it is proposed that the government should strengthen the government’s responsibility from improving policies and regulations, smoothing transfer of urban and rural old age insurance channels, optimizing the organizational structure settings, clearing powers and responsibilities between governments at all levels, increasing assessment intensity, focusing on policy advocacy, and fulfilling the mission.

urban and rural area; pension; connection of system; government responsibility

2016-06-13

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化法律機(jī)制研究”(15BFX159)；重慶市教委人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化視角下重慶城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接問題研究”(14SKI02)；重慶市教委科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧視域下重慶扶貧開發(fā)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估研究”(KJ1600703)；四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)項(xiàng)目“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市風(fēng)險(xiǎn)防范及保值增值法治保障體系構(gòu)建”(SISU201530)

徐新鵬(1986—)，男，山東泰安人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)講師，研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障法學(xué)；董競(jìng)飛(1977—)，男，陜西寶雞人，四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)講師，研究方向：人力資源與社會(huì)保障。

D035

A

1674-0297(2017)02-0011-05