簡小烜

(湖南師范大學(xué)人工智能道德決策研究所，湖南 長沙 410081；長沙學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部，湖南 長沙 410022)

我國網(wǎng)絡(luò)多元治理模式中政府角色的嬗變：從主導(dǎo)到引導(dǎo)

簡小烜

(湖南師范大學(xué)人工智能道德決策研究所，湖南 長沙 410081；長沙學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部，湖南 長沙 410022)

現(xiàn)代國家治理理念興起后，網(wǎng)絡(luò)多元治理模式被大力倡導(dǎo)，而順應(yīng)時代的趨勢，當然也結(jié)合國情需要，我國的網(wǎng)絡(luò)治理正努力從最初的自上而下模式向著多元治理模式轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，政府的角色則從主導(dǎo)向著引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。然而，傳統(tǒng)的模式沿襲多年，政府主導(dǎo)所帶來的問題，如主導(dǎo)過度監(jiān)管過多、重管理輕服務(wù)、多元主體之間缺乏協(xié)同與聯(lián)動等，不可能輕易消除，政府角色的嬗變也不可能一蹴而就。網(wǎng)絡(luò)治理是世界性難題，我國也不例外。應(yīng)在借鑒其他國家優(yōu)秀治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅持政府引導(dǎo)與網(wǎng)絡(luò)自治相結(jié)合；全民參與、協(xié)同共治；網(wǎng)絡(luò)治理與網(wǎng)民自由權(quán)平衡等原則，并從重新劃分政府職能、建立跨部門協(xié)同治理機制；倡導(dǎo)多元主體的參與；采用多元治理手段；倡導(dǎo)自律等四條基本路徑著手來實現(xiàn)政府的角色嬗變。

網(wǎng)絡(luò)多元治理；政府角色；主導(dǎo)；引導(dǎo)

現(xiàn)代國家治理理論興起于20世紀90年代，至21世紀“治理”便替代“統(tǒng)治”，成為世界各國政治變革的重要特征與走向。在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，“治理”是相對于“統(tǒng)治”、“管理”、“規(guī)制”而言的，因此隨著治理理念的興起，網(wǎng)絡(luò)管理/監(jiān)管/規(guī)制轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理，網(wǎng)絡(luò)多元治理模式被大力倡導(dǎo)。也有人指出，隨著科技的迅速發(fā)展，整個人類的生活變得日趨復(fù)雜起來，突發(fā)事件和危機事件不時發(fā)生，將人類社會帶入“風(fēng)險社會”，在這樣的時代背景下，單純地由政府來承擔(dān)和實施社會治理的做法已經(jīng)難以奏效，于是，多元治理模式成為歷史的選擇。其實，綜觀各個國家的網(wǎng)絡(luò)治理模式，從治理手段來看，很少有哪個模式是純粹的一元治理模式。美國采用自律模式，但還運用了政府、法律、市場、技術(shù)等治理手段；德國采用成文法模式，也運用了政府、市場、自律、技術(shù)等手段；新加坡采用普遍屏蔽模式，也綜合性運用了政府、法律、市場、自律、技術(shù)等手段。不過，并非運用了多元治理手段，就成為了多元治理模式。多元治理模式是相對于“統(tǒng)治”、“管理”、“規(guī)制”而言的，倡導(dǎo)的是政府引導(dǎo)、多元參與，并強調(diào)協(xié)商與互動理念的治理過程，它要求實現(xiàn)權(quán)力運行的雙向化、治理主體的多元化、治理過程的民主化、治理手段的多樣化、治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化等等，許多國家遠未達至這樣的狀態(tài)，我國也是如此。在網(wǎng)絡(luò)治理上，我國政府一直處于主導(dǎo)的角色與地位，我國的治理模式也被稱為自上而下的政府主導(dǎo)模式。政府主導(dǎo)模式在我國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期確實發(fā)揮了巨大的功能和作用，但越來越呈現(xiàn)出明顯的缺陷，因此，對于我國而言，如何實現(xiàn)政府角色從主導(dǎo)向引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的多元治理，任重而道遠。

一 網(wǎng)絡(luò)多元治理模式及其政府角色要求

多元模式中的網(wǎng)絡(luò)治理是一個廣泛的行動網(wǎng)絡(luò)體系，在該體系中，政府、網(wǎng)絡(luò)組織、社會團體、網(wǎng)民、服務(wù)運營商、內(nèi)容提供商等各司其職、合作互動，形成一個共同治理的新格局。

(一)多元治理模式的特征

權(quán)力運行的雙向化。傳統(tǒng)模式中，權(quán)力的運行通常只有一個權(quán)威，即政府。“政府依靠政治權(quán)威，采取自上而下的強制性行政命令來對公共事務(wù)進行單一維度的管理，這種模式強調(diào)政府管理權(quán)力運行的單向性和閉合性，由此形成一種單一權(quán)威中心的金字塔式閉合結(jié)構(gòu)”[1]。多元模式中的網(wǎng)絡(luò)治理則是建立在公共利益、市場原則、道德規(guī)范之上的相互合作，是政府與其他非政府組織通過對話協(xié)商等方式進行的共同治理，因此，既有自上而下的權(quán)力運行，也有自下而上的權(quán)力運行，權(quán)力的中心并非只有一個，且具有上下互動的特點。

治理主體的多元化?！岸嘣黧w的共在在互聯(lián)網(wǎng)治理中是事實，在互聯(lián)網(wǎng)秩序形成中是基礎(chǔ)?！盵2]治理主體的多元化首先表現(xiàn)為數(shù)量上的多元性。傳統(tǒng)模式中，公共機構(gòu)是統(tǒng)治的主體，發(fā)揮著絕對性權(quán)威主體的作用，但現(xiàn)在數(shù)量眾多的社會力量也成為了治理主體。其次是屬性上的多元性。治理的主體既有公共機構(gòu)，也有行業(yè)組織；既有社會公益組織，也有盈利性組織；既有政府，也有公民。

治理過程的民主化。政府與公民、公民組織等社會力量的共同參與是治理的核心，整個社會的基本秩序、結(jié)構(gòu)和行為準則等都是通過各種個體和組織之間的良性互動演化而成的。治理是一個上下、左右互動的過程，其實質(zhì)也是一個民主化的過程。多元治理模式中，對于沖突，很多時候不是借助公權(quán)力解決，而是依靠民主，依靠各個主體之間的對話與協(xié)商。

治理手段的多樣化。傳統(tǒng)模式中，我國主要依靠政府權(quán)威，通過行政手段、市場運作和法律規(guī)范進行網(wǎng)絡(luò)治理。多元模式則借助于政府權(quán)威、法律規(guī)章、公共政策、行業(yè)規(guī)范、對話協(xié)商、技術(shù)代碼、道德規(guī)范等多種治理手段，并形成擁有科層制、市場機制、自組織制等混合機制的多中心治理。

治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。治理機制不再是傳統(tǒng)的層級制，如同網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，多元治理模式的結(jié)構(gòu)也是通過多個主體(節(jié)點)聯(lián)結(jié)起來的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)多中心、分權(quán)化，因此也更加注重民主、協(xié)商與合作。

治理角色的轉(zhuǎn)變與互化。治理的主體和客體不再二元對立，主體與客體的角色經(jīng)常變動或互換。網(wǎng)民在某個事件中是治理的主體，到另外一個時間段可能成為客體。其他如網(wǎng)企、社會組織、內(nèi)容服務(wù)商等，也是如此。政府的角色產(chǎn)生巨大變化，由劃槳人變成掌舵人，由主導(dǎo)變?yōu)橐龑?dǎo)。

(二)政府角色要求：引導(dǎo)

網(wǎng)絡(luò)有一個重要特征便是，網(wǎng)絡(luò)空間中的個體和組織都被高度地節(jié)點化，這些節(jié)點以開放的形式與他者互動，節(jié)點間呈現(xiàn)自由傳播、平等對話的態(tài)勢，最強大的組織也只是錯綜復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中的一個節(jié)點。所以，從技術(shù)上而言，所有節(jié)點的地位都是平等的(當然，我們應(yīng)看到，因自身資源稟賦和競爭力差異的不同，各個節(jié)點實際能夠聯(lián)結(jié)的數(shù)量、輻射的范圍和發(fā)揮的作用也不同)，因為都是節(jié)點，不存在一個中心，因此網(wǎng)絡(luò)提倡自由、平等、共享與開放，關(guān)于“去中心化”、“變政府主導(dǎo)為引導(dǎo)”的呼聲比任何一個領(lǐng)域都要大。

自由、平等、共享與開放是網(wǎng)絡(luò)的核心精神，這種精神源于人類長久以來對自由、平等的追求，更多地，則源于網(wǎng)絡(luò)設(shè)計者最初定下的技術(shù)架構(gòu)和理想目標。而現(xiàn)代國家治理包括多元治理所倡導(dǎo)的理念，可說是與網(wǎng)絡(luò)核心精神不謀而合?！芭c強調(diào)自上而下、政府主導(dǎo)、權(quán)力控制的‘管理’理念相比，‘治理’理念包含著開放、對話的意涵，強調(diào)上下互動、多元參與、平等協(xié)商，而互聯(lián)網(wǎng)精神的核心內(nèi)涵也是自由、平等、開放、包容。從這個角度看，互聯(lián)網(wǎng)治理和國家治理具有相當程度的同構(gòu)性。”[3]

可以說，多元治理模式、網(wǎng)絡(luò)多中心特性、網(wǎng)絡(luò)核心精神等都要求網(wǎng)絡(luò)治理從以政府為主導(dǎo)的自上而下的管理型模式，向以政府為引導(dǎo)的多元治理模式轉(zhuǎn)變，政府則從劃槳人變?yōu)檎贫嫒??！罢辉侔缪莨参锲?、公共服?wù)供給者的角色，而是將服務(wù)項目委托給公共部門、私營機構(gòu)、非營利組織等機構(gòu)，自身成為一個掌舵人，把握整體走勢，為企業(yè)和群眾搭建一個平臺和提供制度支持。”[4]換言之，市場與其他社會機構(gòu)與力量都享有網(wǎng)絡(luò)治理權(quán)力，共同參與網(wǎng)絡(luò)治理過程，從而打破以往那種只有政府所代表的行政力量介入其中、獨攬局面的格局。這一切，也意味著政府不再是一個高高在上、一元單向的家長，總在監(jiān)視、監(jiān)管和挑刺，而是將自身融入網(wǎng)絡(luò)這個大生態(tài)中，成為一份子，它要思考的不再是“我該怎么管理這個系統(tǒng)”，而是“我作為其中的一個行動主體，應(yīng)該怎么維持這個系統(tǒng)的有序性和良性運行”[5]?！斑@種新思路強調(diào)的是，政府應(yīng)當理性地放低自身姿態(tài)，從管理組織進化到共建生態(tài)”，實現(xiàn)容納社會多元主體的共同治理；且應(yīng)“把公共權(quán)力進行制度性的讓渡，讓更多的社會組織和個人參與進來，實現(xiàn)參與主體間功能互補和協(xié)同倍增”[6]，以達到善治的目的?？傊?，政府不再是單一治理主體，它重新界定了自身的地位與作用，通過運用新的治理理念，加強與其他治理主體間的協(xié)調(diào)與互動，以引導(dǎo)社會力量有效、有序參與網(wǎng)絡(luò)治理。

二 我國現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)治理模式中的政府角色：主導(dǎo)

我國的網(wǎng)絡(luò)治理一開始便沿襲了傳統(tǒng)政治管理模式，或者說是政府主導(dǎo)的自上而下模式，尤其在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期，政府作為唯一主體的色彩非常濃厚?！皣倚畔⒒I(lǐng)導(dǎo)小組的演變以及國新辦、國信辦的出現(xiàn)和存在，代表了國家權(quán)力在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管政策制定及執(zhí)行過程中的主導(dǎo)地位”[7]。國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的演變，指的是從1984年成立的國務(wù)院電子振興領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)展演變?yōu)?014年2月27日成立的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。政府主導(dǎo)的主要特點為：第一，強大的頂層設(shè)計；第二，網(wǎng)絡(luò)治理所需規(guī)章制度、法律法規(guī)及相關(guān)政策，均由政府直接參與或制定；第三，政府在網(wǎng)絡(luò)治理上實施大量監(jiān)管工作。不言而喻，政府主導(dǎo)的自上而下模式在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域發(fā)揮了巨大、卓越的作用與效果，適用于我泱泱大國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期的情況。二十多年來，我國網(wǎng)絡(luò)治理能力和體系不斷增強與完善，有效保障了我國互聯(lián)網(wǎng)健康、和諧的發(fā)展，這點也證明了政府主導(dǎo)的有效性。然而，隨著網(wǎng)絡(luò)的進一步發(fā)展，政府主導(dǎo)所產(chǎn)生的問題也越來越為凸顯，主要表現(xiàn)為：

(一)政府主導(dǎo)過度、監(jiān)管過多。傳統(tǒng)的自上而下治理模式中，政府對網(wǎng)絡(luò)實行絕對的、排他性的、自上而下的管理和監(jiān)督，“政府通過其相應(yīng)的行政機構(gòu)和部門來制定法規(guī)，實施對網(wǎng)絡(luò)運營者和網(wǎng)民的監(jiān)管功能；而同時后者有義務(wù)和責(zé)任服從監(jiān)管并主動自律”[9]。網(wǎng)絡(luò)運營商和網(wǎng)民被定義為被監(jiān)管方，因而喪失了其應(yīng)有的權(quán)利，政府卻一家獨大，成為唯一的權(quán)威，在網(wǎng)絡(luò)社會里，任由它來設(shè)立規(guī)則、制定政策，而“由于現(xiàn)代國家官僚體制的復(fù)雜性，不同的政府行政部門參與并建立起盤根錯節(jié)的多層次互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管系統(tǒng)”[10]。這種多層次的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管系統(tǒng)其實質(zhì)就是等級制的結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)不符合網(wǎng)絡(luò)的特性，“雖然保證了確定性，但是行動起來卻常常顯得遲鈍，在強調(diào)工作標準化的同時卻以犧牲創(chuàng)新為代價，而且在確保責(zé)任方面，其控制模式也顯得問題重重”[11]。曾有人如此評價我國的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管：“1996年至今，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管涉及到包括中宣部、國務(wù)院信息辦公室、安全部、文化部、新聞出版總署在內(nèi)的14個政府部門，已經(jīng)發(fā)布了近50部法律法規(guī)，建立了全世界最充分最完善的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和網(wǎng)絡(luò)規(guī)章制度。”[12]

(二)政府部門重管理輕服務(wù)。我國目前的網(wǎng)絡(luò)治理大多是從方便政府管理的角度出發(fā)，側(cè)重規(guī)定政府部門的權(quán)力、管理和處罰措施等內(nèi)容，在管理方式上以行政許可證等市場準入和行政處罰為主，在規(guī)范設(shè)計上以禁止性規(guī)范為主，這導(dǎo)致了政府部門輕服務(wù)重管理問題的日益突出。在強烈的管理意識之下，政府往往容易有意或無意地凌駕、超越于專業(yè)人士、網(wǎng)民、企業(yè)及其他社會力量之上，其主導(dǎo)尺度也往往有意或無意地越界，導(dǎo)致除政府之外的參與力量難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能與作用，行業(yè)組織和網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的獨立性功能未能得到充分發(fā)揮，網(wǎng)絡(luò)多元主體的參與似有實無。如在內(nèi)容管理方面，注重對企業(yè)課以過重的內(nèi)容審查責(zé)任，但又沒有限定的范圍和明確的標準，于是在政府主導(dǎo)之思維意識之下，完全以審查部門領(lǐng)導(dǎo)或個人意愿為依據(jù)來開展工作，重視的是發(fā)揮部門或個人的權(quán)力之用，最終更加重企業(yè)的負擔(dān)，轉(zhuǎn)嫁了政府的治理責(zé)任。

(三)多元主體間缺乏協(xié)同與聯(lián)動。政府主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)治理模式在某種程度上是多部門管理的模式，據(jù)統(tǒng)計，我國參與網(wǎng)絡(luò)治理的部門曾經(jīng)一度達到16個之多[8]。大多數(shù)部門首先考慮的是本部門的利益與權(quán)力，而不是問題的解決，各自為政的情況較為普遍。而政府與普通網(wǎng)民、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、行業(yè)組織、輿情領(lǐng)袖等主體間的協(xié)同配合、功能整合也存在諸多問題，工作的隨機性、臨時性問題較為突出。另外，各監(jiān)管機構(gòu)信息分散，也無法在日常的監(jiān)管工作中形成有效的信息共享和執(zhí)法協(xié)調(diào)，一旦問題累積到非常嚴重的程度之時，各行政部門才會召開協(xié)調(diào)會議，然后采取聲勢浩大的運動式聯(lián)合執(zhí)法行動。但聯(lián)合行動中的矛盾、沖突也屢見不鮮，“有利益，大家都上；有責(zé)任，大家都退”的情形也時有所聞。有人指出，我國由傳統(tǒng)行政管理職能衍生的條塊分割局面，再加上協(xié)同機制的缺失，導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)治理中“有理無治”的尷尬局面。中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，該局面有所好轉(zhuǎn)，但并未得到徹底解決。網(wǎng)絡(luò)治理本身復(fù)雜多變，涉及面廣，僅靠一個部門、一套系統(tǒng)難以完成全局治理任務(wù)，跨部門跨主體之間的協(xié)同治理機制應(yīng)盡快得以建立。

三 實現(xiàn)政府角色從主導(dǎo)到引導(dǎo)嬗變的原則與路徑

其實，我國從二十一世紀以來，便開始提倡多元治理模式，開始重視多元主體的參與和多元手段的聯(lián)動，2009年頒布的《文化部關(guān)于改進和加強網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容管理工作的通知》便體現(xiàn)了多元化治理的趨勢(重點可參見其第十一條規(guī)定)[13]。在重大網(wǎng)絡(luò)輿情的處理方面，更強調(diào)集合多方力量，及時疏通網(wǎng)絡(luò)情緒，增強信息透明度，化解信息安全威脅。然而，正如前所述，傳統(tǒng)的力量仍然非常強大，政府主導(dǎo)過度或越位的情況仍不時出現(xiàn)，多元主體的參與則似有實無，我們還只能稱這種治理模式為“政府主導(dǎo)模式”。網(wǎng)絡(luò)治理是世界性難題，中國也不例外。歐美各國所采用的模式也并非完美，仍在不斷改進之中。我國也應(yīng)根據(jù)自身國情，打造一個符合自身特色的多元治理模式，努力實現(xiàn)政府角色從主導(dǎo)向引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。

(一)基本原則

政府引導(dǎo)與網(wǎng)絡(luò)自治相結(jié)合。好的治理將依賴于網(wǎng)絡(luò)的自治，但這種自治并非是“網(wǎng)絡(luò)社會自發(fā)地形成各種治理，而是要進行有序的引導(dǎo)”[14]。所以，一方面需要強調(diào)網(wǎng)絡(luò)的自治，多放少管，一方面又須加強政府的引導(dǎo)，將網(wǎng)絡(luò)社會自組織性形成的秩序引導(dǎo)至有序的民主與法治中來，從而促使網(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展與進步。

全民參與、協(xié)同共治。在網(wǎng)絡(luò)這個復(fù)雜巨系統(tǒng)中，各主體之間的行為高度相關(guān)，相互影響與相互作用，因此必須依靠組成系統(tǒng)的各個部分的參與和協(xié)同來實現(xiàn)有序治理。概言之，每個網(wǎng)絡(luò)主體都必須參與網(wǎng)絡(luò)的治理，都必須對自己的言行負責(zé)，積極維護網(wǎng)絡(luò)的和諧與安全。

網(wǎng)絡(luò)治理與網(wǎng)民自由權(quán)的平衡。治理與限制應(yīng)適度、適當，當然，反過來講，網(wǎng)民的自由也不是無限的，兩者的平衡非常重要。如果對網(wǎng)民的權(quán)利和自由限制過于嚴苛，則網(wǎng)絡(luò)自由、開放精神將受到嚴重損害，網(wǎng)絡(luò)空間會失去它應(yīng)有的生氣；而如果過分強調(diào)網(wǎng)民的自由和權(quán)利，任由網(wǎng)民自由地發(fā)布任何網(wǎng)絡(luò)信息，其后果也不堪設(shè)想。

(二) 基本路徑

1.重新劃分政府職能、建立跨部門協(xié)同治理機制。重點厘清各個部門的職責(zé)、權(quán)力范圍、治理方式、工作程序；各治理部門角色實行轉(zhuǎn)換，從“雙重角色”(既是規(guī)章和政策的制定者，又是執(zhí)行者)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢我唤巧?，即各個部門專門履行網(wǎng)絡(luò)日常治理職能；厘清法律法規(guī)和重大政策制定與日常治理的關(guān)系，法律法規(guī)和重大政策由國家層面的機構(gòu)負責(zé)制定，日常治理由各個部門具體執(zhí)行，但各個部門受國家層面機構(gòu)的管理、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

建立一套強有力的跨部門協(xié)同治理機制。建立信息共享、信息通報等制度來加強部門之間的交流與合作，以消除從前各行其是的治理局面；主管部門、企業(yè)建立密切協(xié)作協(xié)調(diào)的機制與關(guān)系，避免過去經(jīng)常出現(xiàn)的“一放就亂、一管就死”現(xiàn)象，走出一條齊抓共管、良性互動的新道路；出臺針對性治理舉措，對臨時性、突發(fā)性問題也應(yīng)有協(xié)同治理的應(yīng)急手段與辦法；以問題為導(dǎo)向，解決體制、機制方面存在的突出問題。法律方面，則應(yīng)“建立一套完備、有效的程序規(guī)則和機制，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)各主體行為，明確監(jiān)管部門的職責(zé)，使監(jiān)管和懲處有法可依，提升法規(guī)的可操作性、明確性和規(guī)范性”[15]?？傊?，通過各方努力、各種舉措，以形成一套完備的，常態(tài)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化、標準化的協(xié)同機制，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)治理從條塊分割的狀態(tài)發(fā)展至信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、有機互動的狀態(tài)。

2.倡導(dǎo)多元主體的參與。“凡公民、法人或其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出?！盵16]在經(jīng)濟領(lǐng)域，應(yīng)將主導(dǎo)權(quán)交予市場。有必要依靠龍頭企業(yè)、行業(yè)組織等充當治理的主體，以行業(yè)公約和規(guī)范等自律方式為治理手段，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展[17]；在網(wǎng)絡(luò)不良信息和輿論生態(tài)等領(lǐng)域，則應(yīng)給予社會力量以治理主導(dǎo)權(quán)。應(yīng)鼓勵和加強各種行業(yè)組織、社會團體的多元化發(fā)展；應(yīng)簡政放權(quán)，把一部分規(guī)制的權(quán)力和職能下放給社會組織，讓它們的力量去均衡公民權(quán)益和商業(yè)利益。只有與社會組織有效對接，才能實現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

政府應(yīng)通過制定規(guī)則、搭建平臺、共營生態(tài)，為網(wǎng)絡(luò)空間中的每個主體提供最基礎(chǔ)的保障與約束。首先確立網(wǎng)絡(luò)價值共識，建立起各行為主體的行為準則與規(guī)范，規(guī)定參與各方的權(quán)力與義務(wù)，以及協(xié)商、對話的規(guī)則。準則與規(guī)范應(yīng)具有底線性、保障性、建設(shè)性特點；其次，通過相關(guān)政策的制定，積極為網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的“玩家”處理糾紛、解決困難、平衡利益、提供公共服務(wù)；最后，鼓勵多元主體參與網(wǎng)絡(luò)治理，協(xié)調(diào)各主體間安全、開放、流暢的公共平臺的搭建。

3.采用多元治理手段。政府不能將行政監(jiān)管當作唯一或主要治理手段，更多的時候要通過平臺化治理、第三方治理、行業(yè)治理和他律等來完成網(wǎng)絡(luò)治理。應(yīng)盡量采用柔性治理方式與手段，權(quán)威式和運動式則不用或盡量少用。柔性治理，“不是依靠自上而下的行政強制手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非強制性方式激發(fā)治理伙伴與治理對象的內(nèi)在潛力、主動性與創(chuàng)造性，以尋求社會對于政府智力的信任、配合和參與，從而實現(xiàn)善治的目標?！盵18]柔性治理方式有利于消解民間抵觸情緒，打破兩個輿論場的隔閡，激發(fā)公眾和其他社會力量作為治理伙伴和對象的積極性、創(chuàng)造性、自律性。面對全新的輿論環(huán)境和執(zhí)政壓力，網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)實現(xiàn)從權(quán)力控制到多元協(xié)商、從被動應(yīng)付到積極應(yīng)對、從權(quán)威善政到理性善治的積極轉(zhuǎn)變。值得肯定的是，我國政府已非常重視柔性治理。在2014年烏鎮(zhèn)召開的世界互聯(lián)網(wǎng)大會上，我國提出：在一些受到社會普遍關(guān)注的話題議題上，應(yīng)該聽取業(yè)內(nèi)人士的意見，并應(yīng)該爭取全社會的參與、信任與合作。言外之意，并非政府獨大。

4.倡導(dǎo)自律。應(yīng)加強對網(wǎng)民、網(wǎng)站、行業(yè)組織的網(wǎng)絡(luò)行為的教育和引導(dǎo)，從改善網(wǎng)絡(luò)微觀主體的行為出發(fā)，來改善整個網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。第一，加強自律自治意識的教育。應(yīng)將自律自治意識的教育貫穿于小學(xué)、中學(xué)與大學(xué)，并在一套行之有效的教育機制下來進行培養(yǎng)。日常生活中，通過說服、輿論宣傳、引導(dǎo)示范等手段，促使行為主體注意自律機制和網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的建設(shè)，并形成高度自律的行為規(guī)范。政府可以通過有關(guān)機構(gòu)，借助政府號召力和媒體影響力進行宣傳，提高廣大網(wǎng)民對個人行為自律和網(wǎng)絡(luò)道德的重視；可在主要公共信息網(wǎng)站設(shè)立網(wǎng)絡(luò)倫理專欄，宣揚自律自治的行為，公布不道德行為并請廣大網(wǎng)民進行評價；同時，學(xué)校、街道、社區(qū)以及社會團體也可專門組織開展如“網(wǎng)絡(luò)自律講演”、“網(wǎng)絡(luò)知識宣傳周”、“未成年人保護計劃”等活動。第二，借鑒美國、英國、日本等國的成熟經(jīng)驗，加大對行業(yè)自律機制的推廣與運用；確立加強自律建設(shè)的政策思路，高度重視和介入自律機制的建設(shè)，并與自律組織之間建立起長期、有效的合作機制。第三，鼓勵行業(yè)組織、社會團體、專業(yè)協(xié)會的成立與建設(shè)，并幫助其建立自律規(guī)范，使其充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用。政府出面依法治理的是“顛覆性”、“危害公共秩序”類信息，而大量灰色地帶的信息則應(yīng)交給社會組織通過自律協(xié)議來處理。第四，提升自律公約/規(guī)則的可操作性與執(zhí)行性。自律公約/規(guī)則是否具有可操作性和執(zhí)行性，將直接影響到自律公約/規(guī)則的推廣與實施。如新加坡的《行業(yè)內(nèi)容操作守則》，從內(nèi)容分級、公平競爭、自我監(jiān)督、投訴解決等方面都做出了具體規(guī)定，具有很強的可操作性與執(zhí)行性，因此被三大網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商所采用；美國的簡易型行業(yè)之音和網(wǎng)絡(luò)隱私認證計劃實際上也是在探索建立一種切實可行的自律機制，我們應(yīng)該積極加以借鑒。

四 結(jié)語

不過，我們也要看到，“政府引導(dǎo)”并非意味著“去政府化”、“去國家化”，更“不意味著政府在此領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，相反，政府要發(fā)揮其在公共產(chǎn)品私人供給中的重要作用。”正如公共產(chǎn)品理論所指出的，政府有責(zé)任和義務(wù)參與網(wǎng)絡(luò)治理，確實，在實踐層面，自上而下和自下而上兩派觀點的持有者越來越多地相互靠攏。前者認為，互聯(lián)網(wǎng)具有與傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)不同的特點，如果采取傳統(tǒng)管理方式，必定扼制互聯(lián)網(wǎng)的進步與發(fā)展，這肯定不是治理的初衷和目的；后者則認為，互聯(lián)網(wǎng)并非想象中的烏托邦，現(xiàn)實社會中的很多問題都會鏡像到這個虛擬社會之中，不管不行。于是，從前實行自上而下、政府嚴管的國家，開始走向政府引導(dǎo)之模式，逐漸地減少政府主導(dǎo)的寬度與力度；從前實行自下而上、政府不管的國家，則開始有了政府越來越多的涉入。很明顯，我們發(fā)現(xiàn)一個趨勢，那就是在英美一些國家的網(wǎng)絡(luò)治理中政府地位和作用的上升，有學(xué)者稱之為“國家歸來”。放眼望去，這些國家普遍加強了網(wǎng)絡(luò)立法和機制建設(shè)，普遍加大、增多了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和信息過濾，提高了政府對網(wǎng)絡(luò)治理的參與度；在互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)(ICCAN)、互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(IGF)中也提高了政府的參與度和發(fā)言權(quán)；政府間談判的重要議題之一便是網(wǎng)絡(luò)治理。當然，即使國家已經(jīng)“歸來”，也只是“有限的歸來”，政府在網(wǎng)絡(luò)治理中也并非發(fā)揮主導(dǎo)作用，更不能越界與過度。無論如何，各個國家仍在努力尋求網(wǎng)絡(luò)自由與治理之間的平衡，政府引導(dǎo)之下的多元治理模式才是趨勢與主流。

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(作者本人校對)

Government Role Transformation under Network Multi-dimensional Governance Mode: From Leading to Guiding

JIAN Xiaoxuan

(Institute of Moral Decision Making on Artificial Intelligence, Hunan Normal University, Changsha Hunan 410081, China; Department of Ideological and Political Theory Course Teaching, Changsha University, Changsha Hunan 410022, China)

After the rise of modern concept of country governance, the network multi-dimensional governance mode is advocated. Conforming to the trend of the times and based on national conditions, the network governance in China is changing from the initial top-down mode towards multi-dimensional governance mode, and correspondingly the role of government is shifting from leading towards guiding. However, the traditional mode has been followed for many years. The problems caused by the government’s dominance cannot be easily eliminated, and the change of government role cannot be accomplished at one stroke. Based on excellent experiences of other countries, we should adhere to the principles of combining government guidance and autonomous network governance, public participation and collaborative governance, and balancing network governance and Internet freedom of citizens, and achieve the government role transformation via four basic paths as follows: newly dividing government functions and establishing a mechanism of interdepartmental coordination governance, encouraging the participation of multiple subjects, adopting diversified means of governance and advocating self-discipline.

network multi-dimensional governance; government role; leading; guidance

2017-04-08

國家社科基金項目“開源運動的開放共享倫理研究”，編號：17BZX022。

簡小烜(1973—)，女，湖南長沙人，湖南師范大學(xué)人工智能道德決策研究所博士生，長沙學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部副教授。研究方向：網(wǎng)絡(luò)治理倫理、人工智能倫理。

D630

A

1008-4681(2017)04-0062-06