衣霄翔 吳 瀟 肖飛宇

自從全國(guó)各地陸續(xù)編制完成并開(kāi)始實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“控規(guī)”)，“控規(guī)調(diào)整”便成為控規(guī)實(shí)施層面的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。一方面，從控規(guī)調(diào)整產(chǎn)生的初衷來(lái)看，它是剛性的開(kāi)發(fā)控制框架下一種提高控規(guī)適應(yīng)性和修正能力的彈性機(jī)制，不論是從規(guī)劃編制的局限性還是從城市發(fā)展的不可預(yù)見(jiàn)性來(lái)看，控規(guī)調(diào)整都是不可避免的，甚至是必要的[1]；然而，另一方面，控規(guī)調(diào)整的泛濫和隨意也對(duì)城市的發(fā)展和市場(chǎng)的公平造成了一定隱患，甚至是一些可見(jiàn)的消極影響，因此，控規(guī)調(diào)整一直是受到非議最多的規(guī)劃實(shí)踐工作之一。從全國(guó)的控規(guī)實(shí)踐情況來(lái)看，各地的控規(guī)調(diào)整工作都經(jīng)歷了不同程度的改革，也取得了不同程度的成效，但一些消極問(wèn)題尚未得到根治，控規(guī)調(diào)整的改革和發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走。

眾所周知，我國(guó)的控規(guī)源于美國(guó)的“區(qū)劃”(zoning)。縱觀區(qū)劃百年的發(fā)展歷程，一種與控規(guī)調(diào)整相似的管理工作——“區(qū)劃變更”(zoning variance)①，作為土地開(kāi)發(fā)控制下的一種彈性和救濟(jì)機(jī)制自始至終伴隨著區(qū)劃的實(shí)施過(guò)程，從早期飽受爭(zhēng)議的階段到如今趨于成熟的狀態(tài)，區(qū)劃變更經(jīng)歷了百年的探索與改革。回過(guò)頭看我國(guó)控規(guī)調(diào)整的發(fā)展情況，與之具有許多相似之處，不僅在橫向上呈現(xiàn)出早期區(qū)劃變更所面臨的類似問(wèn)題，而且在縱向上經(jīng)歷著與區(qū)劃變更相似的變革過(guò)程和發(fā)展階段。不難看出，不論是從具體的理論、技術(shù)與方法，還是從理念、趨勢(shì)和方向的把握上來(lái)看，美國(guó)的區(qū)劃變更對(duì)我國(guó)的控規(guī)調(diào)整都會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)慕梃b意義。然而，以往國(guó)內(nèi)有關(guān)美國(guó)區(qū)劃的研究鮮有涉及區(qū)劃變更，更沒(méi)有針對(duì)區(qū)劃變更的研究及其與我國(guó)控規(guī)調(diào)整的相關(guān)性或比較視野的研究，所以，筆者試圖系統(tǒng)地梳理美國(guó)區(qū)劃變更的發(fā)展歷程和理念方法，并借此探討其對(duì)我國(guó)控規(guī)調(diào)整的啟示。

1 評(píng)介：美國(guó)的“區(qū)劃變更”

1.1 產(chǎn)生及作用

美國(guó)的區(qū)劃變更產(chǎn)生于1916年紐約市誕生的美國(guó)第一部成文的區(qū)劃法，這部區(qū)劃條例中包含了區(qū)劃變更的條款。但逐本溯源，如同美國(guó)區(qū)劃的法理來(lái)源于美國(guó)普通法(Common Law)中的反妨害準(zhǔn)則(Nuisance Law)[3]，區(qū)劃變更的立法精神也可以更早地追溯到1862年的紐約市“建筑條例”(New York City Building Code)，該法案為紐約建筑局(Department of Buildings)賦予了“修改或變更條例中任意條款以滿足特殊案件的需求”的權(quán)力，同時(shí)規(guī)定變更“不能與公共安全、公共利益相沖突，必須實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義(substantial justice)”[4]。

回到首部區(qū)劃條例，面對(duì)當(dāng)時(shí)紐約市超過(guò)500萬(wàn)的人口和接近800km2的地區(qū)，這部實(shí)質(zhì)上只有7頁(yè)文本的法案被認(rèn)為是不成熟、不完善的，不得不承認(rèn)這樣一個(gè)初步的法案是無(wú)法完全預(yù)料區(qū)劃實(shí)施過(guò)程中將會(huì)面臨的所有特殊情況。所以，當(dāng)初設(shè)置區(qū)劃變更權(quán)力的基本原理即是，“為尚不成熟的區(qū)劃控制管理提供一種使之更完美的機(jī)制”[5]。這之后，在區(qū)劃百年的發(fā)展歷程中，盡管飽受爭(zhēng)議，但至少?gòu)睦碚撋现v，區(qū)劃變更一直發(fā)揮著最初的作用。區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)可以合法，但卻無(wú)法完全合理，區(qū)劃變更便始終作為一種調(diào)節(jié)機(jī)制而存在，防止合法化的區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地所有者強(qiáng)加的無(wú)法克服的困難[6]。而且，在法律界長(zhǎng)期以來(lái)區(qū)劃變更還被冠以一些形象的稱謂——它被視作“在區(qū)劃條例實(shí)施過(guò)程中適應(yīng)那些未被預(yù)料的情況的‘安全閥’(safety-valve)”，也被稱作“防止區(qū)劃條例違反憲法的‘保險(xiǎn)閥’(escape-valve)”，或“避免對(duì)私產(chǎn)非法征用的‘逃生艙’(escape-hatch)”，等等[7]。

1.2 權(quán)限及機(jī)構(gòu)

具體來(lái)看，區(qū)劃變更的法定權(quán)限被寫(xiě)入每個(gè)州的區(qū)劃授權(quán)法(Zoning Enabling Legislation)。1922年美國(guó)商業(yè)部制定的“標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃授權(quán)法案”(SZEA)包括了區(qū)劃的變更權(quán)力，該法案受到紐約區(qū)劃條例的影響，基本沿用了紐約的模式。標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃授權(quán)法案在1922年到1926年間被修訂了數(shù)版，將州政府的權(quán)力下放到市政府，以確保其實(shí)施效力。這之后，大多數(shù)州采用了與之相似的區(qū)劃授權(quán)法案，而且許多州在區(qū)劃變更的條款上基本采用了一致的語(yǔ)言。

例如，北卡羅來(lái)納州的區(qū)劃授權(quán)法案中規(guī)定：“當(dāng)實(shí)施區(qū)劃條例中的嚴(yán)格規(guī)定會(huì)遇到實(shí)踐困難(practical difficulties)或無(wú)法克服的困難(unnecessary hardships)②時(shí)，區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)(Board of Zoning Adjustment)有權(quán)力通過(guò)對(duì)上訴的判決，去變更或修改條例中的任意規(guī)定或條款，包括建筑物的功能、構(gòu)造、布局或土地的用途等，同時(shí)，變更必須遵守區(qū)劃條例的精神，保證公共安全和福利，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義?！毕啾戎?，標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃授權(quán)法案中僅采用“無(wú)法克服的困難”的說(shuō)法，而紐約市所采用的條款則同時(shí)包括“無(wú)法克服的困難”和“實(shí)踐困難”③。

依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃授權(quán)法案，需要成立一個(gè)區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)，或區(qū)劃上訴委員會(huì)(Board of Zoning Appeal)，這個(gè)委員會(huì)是市政府中一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，由立法機(jī)關(guān)委派，接受涉及區(qū)劃實(shí)施的有關(guān)上訴，對(duì)個(gè)人用地的修改申請(qǐng)進(jìn)行審批。業(yè)主對(duì)地塊提出的區(qū)劃調(diào)整申請(qǐng)需專門遞至區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)，該委員會(huì)有權(quán)聽(tīng)證所有上訴以及規(guī)劃實(shí)施部門的解釋，有權(quán)批準(zhǔn)區(qū)劃變更、區(qū)劃中列明的特例(special exceptions)和有條件使用(conditional use)，有權(quán)在批準(zhǔn)變更申請(qǐng)時(shí)附加條件以減輕調(diào)整造成的影響[9]。區(qū)劃調(diào)整或修改必須依照法定程序進(jìn)行，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一是公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，公眾可就區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)的決策向立法機(jī)關(guān)或法院提出上訴[10]。在有些地區(qū)，地方政府的立法機(jī)構(gòu)可能會(huì)充當(dāng)在區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)之后、入稟法院之前的第二層地方上訴機(jī)構(gòu)。各州的區(qū)劃授權(quán)法中通常會(huì)對(duì)變更權(quán)限進(jìn)一步限定，以決策機(jī)構(gòu)的絕對(duì)多數(shù)票方可批準(zhǔn)變更。除此之外，區(qū)劃授權(quán)法賦予區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)修改區(qū)劃條例有效年限的權(quán)限，但要與區(qū)劃條例的基本意圖和目的相協(xié)調(diào)，與條例的基本規(guī)定相符。

通常來(lái)講，區(qū)劃調(diào)整或上訴委員會(huì)由3至9個(gè)成員組成，這些成員由市立法機(jī)關(guān)委任，早期大多為房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、小商人、志愿律師、政府特派員等非城市規(guī)劃專業(yè)人士，對(duì)規(guī)劃師從專業(yè)角度給出的建議過(guò)分輕視[11]。所以，為規(guī)范上訴程序，有些地方設(shè)立了監(jiān)督委員會(huì)(board of supervisors)來(lái)取代由業(yè)余人士組成的區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)，同樣，公眾可就監(jiān)督委員會(huì)的決策向立法機(jī)關(guān)或法院提出上訴[9]。

1.3 程序與類型

一般來(lái)看，區(qū)劃變更的法定程序包括申請(qǐng)、調(diào)查、初審、上訴、聽(tīng)證、判決等幾個(gè)環(huán)節(jié)，通常是由規(guī)劃部門對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)查和初審，并向批準(zhǔn)區(qū)劃變更的部門(通常為區(qū)劃調(diào)整/上訴委員會(huì)或監(jiān)督委員會(huì))提供初審建議，再由批準(zhǔn)部門組織聽(tīng)證進(jìn)行判決。以洛杉磯為例[12]，由縣區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)(County Regional Planning Commission)制定區(qū)劃變更的程序。申請(qǐng)者需向該委員會(huì)提出申請(qǐng)，申請(qǐng)書(shū)的格式由該委員會(huì)統(tǒng)一制定，申請(qǐng)書(shū)中應(yīng)提供充分的情況說(shuō)明和信息。區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)在收到申請(qǐng)后，需對(duì)申請(qǐng)的所有情況進(jìn)行調(diào)查和判斷，如果該委員會(huì)認(rèn)為有必要進(jìn)行變更，需向監(jiān)督委員會(huì)遞送一份推薦予以批準(zhǔn)的報(bào)告；如果區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)否決了變更，需向申請(qǐng)者郵寄通知，申請(qǐng)者在收到通知后可就該否決意見(jiàn)進(jìn)一步向監(jiān)督委員會(huì)提請(qǐng)上訴。監(jiān)督委員會(huì)在收到上述“報(bào)告”或“上訴”后需通知利害相關(guān)方組織聽(tīng)證，并就聽(tīng)證意見(jiàn)作出最終決定，不論是公眾還是申請(qǐng)者都可就該決定繼續(xù)向立法機(jī)關(guān)或法院提出上訴。

從調(diào)整內(nèi)容來(lái)看，區(qū)劃變更包括兩種類型：一是“用途的調(diào)整”(use variance)，指允許那些在區(qū)劃中沒(méi)有被明確禁止的用途，比如在專門的居住用地內(nèi)開(kāi)發(fā)商業(yè)設(shè)施；二是“空間的調(diào)整”(dimensional variance)，也稱“面積/體量的調(diào)整”(area/bulk variance)，比如地塊尺寸、高度限制、后退要求、停車標(biāo)準(zhǔn)以及區(qū)劃中其他相關(guān)的空間使用規(guī)定[6]。通常來(lái)講，業(yè)主申請(qǐng)用途調(diào)整的難度要比空間調(diào)整大許多，由于用途調(diào)整被視為沒(méi)有經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)卻又對(duì)區(qū)劃進(jìn)行修訂的手段，規(guī)劃師常常反對(duì)批準(zhǔn)這類申請(qǐng)，而且在有些州的區(qū)劃授權(quán)法案或區(qū)劃條例中也禁止這樣操作[9]。

除此之外，在很多地方，申請(qǐng)這兩種類型調(diào)整的條件及其審查標(biāo)準(zhǔn)是不同的。通常來(lái)看，業(yè)主申請(qǐng)用途調(diào)整的條件是非?？量痰?，必須證明如果嚴(yán)格遵守區(qū)劃規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致在合理使用土地上遭遇“無(wú)法克服的困難”；而申請(qǐng)空間調(diào)整的條件便寬松許多，往往證明“實(shí)踐困難”即可，比如紐約市便采用這種區(qū)別對(duì)待的方法。關(guān)于上述兩種困難的界定，前者要比后者復(fù)雜和嚴(yán)格許多，后文會(huì)具體說(shuō)明。另外有些地方，對(duì)兩種類型的調(diào)整申請(qǐng)都采用最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，即均需證明“無(wú)法克服的困難”，比如佛蒙特州[6]。

1.4 條件及解釋

不論從申請(qǐng)者的論證，還是從區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)的審查和法院的裁斷來(lái)看，對(duì)“無(wú)法克服的困難”或“實(shí)踐困難”的證明和判定，始終是一項(xiàng)區(qū)劃調(diào)整申請(qǐng)能否被批準(zhǔn)的核心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素。長(zhǎng)期以來(lái)，由于區(qū)劃授權(quán)法中關(guān)于區(qū)劃變更的條款過(guò)于含糊、難懂，操作起來(lái)彈性很大，區(qū)劃變更受到了諸多批判[13]。盡管有些州進(jìn)一步制定了相關(guān)細(xì)則，具體說(shuō)明區(qū)劃授權(quán)法或區(qū)劃條例中的一些基本條款，尤其是解釋何為“無(wú)法克服的困難”，然而大部分地區(qū)還是沿用區(qū)劃授權(quán)法中的基本規(guī)定，并將區(qū)劃變更申請(qǐng)的評(píng)判和決策交由司法部門或是區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)處理。所以在以往的80多年里，區(qū)劃變更的法定標(biāo)準(zhǔn)主要依賴于司法解釋，并且法院早已對(duì)區(qū)劃變更的法定批準(zhǔn)條件建立了一套詳細(xì)、嚴(yán)格的解釋[7]。

對(duì)于“實(shí)踐困難”的判定，通常需要滿足兩個(gè)條件：一是困難必須來(lái)自土地本身的特征，而非諸如身體健康狀況、商業(yè)機(jī)遇等個(gè)人因素；二是申請(qǐng)者所遭遇的困難必須是獨(dú)有的，而不是周邊業(yè)主所普遍面臨的難題，如果困難是比較普遍的，那么往往需要進(jìn)入到區(qū)劃修訂(zoning amendment)的程序[11]。

對(duì)于“無(wú)法克服的困難”的判定，則要復(fù)雜和嚴(yán)格許多，不僅要界定困難的性質(zhì)，還要衡量困難的程度。從困難的程度來(lái)講，區(qū)劃發(fā)展早期最嚴(yán)厲的“困難檢驗(yàn)“(hardship test)要求，不論是用途還是空間的調(diào)整，申請(qǐng)者均需證明如果嚴(yán)格遵照區(qū)劃規(guī)定將導(dǎo)致土地“沒(méi)有合理的用途”(no reasonable use/return)④。由于這種檢驗(yàn)過(guò)于嚴(yán)厲，到20世紀(jì)50年代，為提高區(qū)劃變更的有效性，逐漸衍生出前文所述的對(duì)用途調(diào)整和空間調(diào)整采用雙重審核標(biāo)準(zhǔn)的方法。發(fā)展至今，隨著人們?cè)絹?lái)越重視區(qū)劃變更所造成的消極影響，即外部性問(wèn)題，“沒(méi)有合理用途”的困難檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)逐漸轉(zhuǎn)向?qū)α硗鈨煞矫鎯?nèi)容的考量和評(píng)判，即申請(qǐng)者預(yù)期的“合理用途”將會(huì)造成的有害程度以及為界定申請(qǐng)者所面臨的困難程度所需花費(fèi)的成本[7]。

在對(duì)困難程度的檢驗(yàn)基礎(chǔ)上，判定“無(wú)法克服的困難”時(shí)通常還需要附加一些有關(guān)困難性質(zhì)的條件[6]。第一，困難必須是由區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)本身在適用性上的局限所造成的，因此，諸如申請(qǐng)者的個(gè)人狀況、業(yè)主使用上的便利、土地使用契約等原因都不算數(shù)。但是，近些年，有些地方在滿足殘障人士合理居住要求的區(qū)劃變更申請(qǐng)上采用了較為寬松的政策。第二，困難必須與地塊特有的物理環(huán)境和條件有關(guān)，比如地塊尺寸和形狀的不規(guī)則、過(guò)于狹窄等因素，或陡坡等地形特征。第三，困難不能是申請(qǐng)人自己造成或強(qiáng)加的(selfcreated or self-imposed)，比如在已知區(qū)劃限制的情況下購(gòu)買土地后欲作他用或欲突破其他限制；再比如賣掉土地的一部分后申請(qǐng)變更去開(kāi)發(fā)余下部分的土地。第四，困難是個(gè)別地塊所獨(dú)有的，不能是普遍面臨的問(wèn)題。

上述的審核標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)條件僅僅是從申請(qǐng)者的角度進(jìn)行的考量，批準(zhǔn)一項(xiàng)區(qū)劃變更還需要站在公共利益的立場(chǎng)去審視[7]。區(qū)劃授權(quán)法明確指出，變更不能違背區(qū)劃條例的精神和意圖，而且必須保證和促進(jìn)公共安全和公共福利，并實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。所以，通常以下一些情況的變更申請(qǐng)是不允許批準(zhǔn)的：第一，與區(qū)劃條例中明確規(guī)定的內(nèi)容相悖的變更；第二，涉及區(qū)劃條例明確禁止的用途，或改變地塊邊界的變更；第三，可能導(dǎo)致環(huán)境惡化、產(chǎn)生交通隱患、影響相鄰地塊的價(jià)值或造成其他損害的變更；第四，可能導(dǎo)致相鄰地塊或變更地塊所處區(qū)域的“本質(zhì)特征”(essential character)發(fā)生變化的變更，以及在實(shí)質(zhì)上或永久性地妨害相鄰地塊的合理使用和發(fā)展的變更。

除此之外，有些地方會(huì)進(jìn)一步規(guī)定允許變更的程度，比如佛蒙特州，當(dāng)批準(zhǔn)一項(xiàng)調(diào)整時(shí)，必須保證這是能夠?qū)崿F(xiàn)救濟(jì)、滿足業(yè)主合理使用土地的最小程度變更(minimum variance)，并保證這個(gè)變更在最小程度上背離了原有區(qū)劃規(guī)定[6]。

1.5 批評(píng)與改進(jìn)

從二戰(zhàn)后到20世紀(jì)80年代，美國(guó)學(xué)界涌現(xiàn)了大量有關(guān)區(qū)劃變更的批判聲音，尤其是在法學(xué)界。因?yàn)橥ǔ?lái)講，在區(qū)劃編制并經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過(guò)后，區(qū)劃變更的上訴、裁決、解釋等相關(guān)事宜大都交由區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)、司法部門或立法機(jī)關(guān)處理，盡管在受理案件時(shí)往往需要規(guī)劃部門給出相關(guān)建議，但規(guī)劃部門在區(qū)劃變更中起到的實(shí)際作用非常小，所以區(qū)劃變更常常更多被視作一個(gè)法律問(wèn)題，而不是規(guī)劃問(wèn)題。也正是由于這樣一種狀況，區(qū)劃變更中缺少規(guī)劃部門實(shí)質(zhì)的參與，缺少對(duì)總體規(guī)劃和區(qū)劃結(jié)構(gòu)的理解，缺少?gòu)囊?guī)劃專業(yè)知識(shí)角度的判斷，等等，引發(fā)了學(xué)界對(duì)區(qū)劃變更的質(zhì)疑和批評(píng)。有學(xué)者擔(dān)心，過(guò)于自由地裁斷和批準(zhǔn)區(qū)劃變更，會(huì)導(dǎo)致“區(qū)劃的整體結(jié)構(gòu)被漸漸摧毀”[14]；鑒于一些城市非常高的區(qū)劃變更申請(qǐng)數(shù)量和通過(guò)率⑤，有學(xué)者指出，如此高頻率地調(diào)整和違背原有區(qū)劃，會(huì)導(dǎo)致“區(qū)劃失效”[15]。除了對(duì)區(qū)劃自身效用的影響，區(qū)劃變更還可能造成一些比較廣泛的消極影響，比如，委員會(huì)濫用行政權(quán)力，缺少對(duì)申請(qǐng)者公平的對(duì)待，影響公眾對(duì)區(qū)劃的信心，危及民主制度；再比如，區(qū)劃變更可能會(huì)侵害那些未得知周邊區(qū)劃變更而購(gòu)買土地的人們的權(quán)益，可能對(duì)申請(qǐng)者的鄰居造成傷害，損害公共利益，等等[11]。

上述的這些顧慮，即區(qū)劃變更可能造成的消極影響，大都可歸結(jié)為直接或間接的外部性問(wèn)題，但由于區(qū)劃變更無(wú)法被取締，更多具有實(shí)踐意義的批判則指向造成這些消極影響的根源，即區(qū)劃變更自身存在的不足。首先可以肯定的是，對(duì)這些消極影響的擔(dān)憂來(lái)源于區(qū)劃變更的高通過(guò)率[7]，區(qū)劃變更本應(yīng)是嚴(yán)格的區(qū)劃控制框架下一種適當(dāng)、適度的調(diào)節(jié)機(jī)制，而現(xiàn)實(shí)中如果變更的數(shù)量巨大，勢(shì)必會(huì)造成難以估量的影響。再來(lái)看區(qū)劃變更是如何通過(guò)的，當(dāng)變更申請(qǐng)被區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)駁回，申請(qǐng)者可繼續(xù)向立法機(jī)關(guān)或法院進(jìn)行上訴；當(dāng)區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)批準(zhǔn)變更申請(qǐng)，如果公眾沒(méi)有異議或進(jìn)一步向法院上訴，那么變更便可正式通過(guò)。由此可見(jiàn)，盡管區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)在批準(zhǔn)和否決一項(xiàng)變更上擁有同等的權(quán)力，但在實(shí)踐中，由于申請(qǐng)者對(duì)變更的意愿往往要比公眾反對(duì)變更的態(tài)度更加強(qiáng)烈，而且公眾持反對(duì)意見(jiàn)的變更項(xiàng)目比例較低，所以區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)對(duì)一項(xiàng)變更申請(qǐng)的批準(zhǔn)要比否決容易得多。從另一角度來(lái)看，正如規(guī)劃師所擔(dān)憂的，區(qū)劃變更往往是未經(jīng)規(guī)劃部門的認(rèn)定和立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，便由區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)對(duì)經(jīng)過(guò)立法的區(qū)劃進(jìn)行修改的行為，從某種意義上講，這是“篡奪立法機(jī)關(guān)的特權(quán)”[11]。從這樣的制度安排來(lái)看，區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)在區(qū)劃變更中不僅扮演著核心角色，而且行使著很大的自由裁量權(quán)，在很大程度上決定著區(qū)劃變更實(shí)際發(fā)揮的作用，也正是因此，對(duì)區(qū)劃變更自身的批判大都將矛頭指向區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)。

具體而言，主要體現(xiàn)在兩方面，一是人員構(gòu)成，由于長(zhǎng)時(shí)間區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)大都由業(yè)余人士構(gòu)成，缺少相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，缺少與規(guī)劃部門的協(xié)作，而且往往不重視規(guī)劃和法律專家的意見(jiàn)，對(duì)變更申請(qǐng)的裁斷反而依賴于申請(qǐng)者的陳述或是申請(qǐng)者聘請(qǐng)的建筑師的意見(jiàn)[15]；二是決策過(guò)程，由于受理項(xiàng)目較多，區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)往往沒(méi)有足夠的時(shí)間進(jìn)行深入的調(diào)查和研究，聽(tīng)證過(guò)程也十分簡(jiǎn)單，導(dǎo)致決策草率，有時(shí)對(duì)“困難”的論證尚不充分便予以批準(zhǔn)，有時(shí)決策未能嚴(yán)格遵守規(guī)定，有時(shí)在對(duì)不同申請(qǐng)的處理上也有失公平[11]。

針對(duì)上述批評(píng)，在很長(zhǎng)時(shí)間里人們一直在探索解決問(wèn)題的途徑，區(qū)劃變更的實(shí)踐工作也不斷得到改進(jìn)，如今的區(qū)劃變更已經(jīng)在立法、司法、行政等工作上形成一套比較成熟的框架和方法。從歷史文獻(xiàn)上來(lái)看，有關(guān)區(qū)劃變更的學(xué)術(shù)批判和探討主要集中于1950-1980年代，從1990年代至今，關(guān)于區(qū)劃變更的學(xué)術(shù)研究數(shù)量明顯減少，在一定程度上講，以往在區(qū)劃變更上集中的問(wèn)題如今已得到一定改善，矛盾不再那么突出了。這樣的結(jié)果不僅僅歸因于區(qū)劃變更的進(jìn)步，而且受到區(qū)劃自身發(fā)展的影響。戴維·W.歐文斯(David W. Owens)[7]認(rèn)為區(qū)劃的多種改革在一定程度上減少了變更的需求，比如規(guī)劃單元開(kāi)發(fā)(planned unit development)、特殊用途和有條件使用的許可、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的使用(performance standard)、新城市主義的規(guī)定，等等。

具體而言，以北卡羅來(lái)納州為例[7]，相對(duì)區(qū)劃變更矛盾比較集中的年代，如今的區(qū)劃變更在以下幾方面取得了重大的改進(jìn)：第一，在組織管理上，盡管絕大多數(shù)地區(qū)仍是以區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)作為區(qū)劃變更權(quán)力的行使機(jī)構(gòu)，但委員會(huì)的人員構(gòu)成發(fā)生了巨大變化，絕大多數(shù)的成員均具有相關(guān)工作經(jīng)歷，并且在區(qū)劃法以及準(zhǔn)司法程序等專業(yè)技能方面受過(guò)專門的培訓(xùn)；除此之外，區(qū)劃管理部門會(huì)向委員會(huì)提供工作人員支助(staff support/assistance)，申請(qǐng)者也會(huì)得到來(lái)自委員會(huì)關(guān)于變更標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序等內(nèi)容的工作人員援助。第二，決策過(guò)程方面，在保證合理程序(due process)上取得一定改善，提供程序性保障(procedural safeguards)，比如，委員會(huì)作出的關(guān)鍵結(jié)論必須要有充足的、實(shí)質(zhì)性證據(jù)，而且法院要求委員會(huì)必須對(duì)每項(xiàng)決定提供詳細(xì)的書(shū)面說(shuō)明；再比如，聽(tīng)證之前要保證通知到位，而且聽(tīng)證過(guò)程要保證時(shí)間充足，等等。

2 借鑒：對(duì)我國(guó)“控規(guī)調(diào)整”的啟示

2.1 對(duì)發(fā)展階段的認(rèn)識(shí)和發(fā)展趨勢(shì)的判讀

如前文所述，區(qū)劃變更在產(chǎn)生之初，很大程度上充當(dāng)著一種對(duì)尚不成熟的區(qū)劃法進(jìn)行優(yōu)化和修正的保障機(jī)制，在這一點(diǎn)上，我國(guó)的控規(guī)調(diào)整與之十分相似；而且，不難看出，我國(guó)控規(guī)調(diào)整目前所暴露出的種種問(wèn)題⑥與區(qū)劃變更在長(zhǎng)期發(fā)展中飽受的非議也是極其相似的。然而，歷經(jīng)百年發(fā)展后，一方面由于區(qū)劃自身的發(fā)展減少了區(qū)劃變更的訴求，另一方面隨著區(qū)劃變更自身所取得的不斷優(yōu)化和改善，如今，區(qū)劃變更已不再像早期那么普遍和廣泛，而是成熟、嚴(yán)格的區(qū)劃框架下一種適度、適當(dāng)、適量的彈性機(jī)制，更多發(fā)揮著準(zhǔn)司法性的“救濟(jì)”作用，即對(duì)由區(qū)劃對(duì)當(dāng)事人造成的侵害進(jìn)行補(bǔ)救和補(bǔ)償。

相比之下，不論是我國(guó)的控規(guī)還是控規(guī)調(diào)整，不論是控規(guī)的編制還是實(shí)施，仍處于發(fā)展初期階段⑦，控規(guī)調(diào)整的產(chǎn)生伴隨著一套仍處于探索階段、尚不成熟的控規(guī)體系的實(shí)踐。控規(guī)編制和實(shí)施的科學(xué)性尚有待考驗(yàn)，控規(guī)對(duì)城市發(fā)展的控制引導(dǎo)能力和對(duì)市場(chǎng)需求的把握能力尚且有限，在這樣的條件下，控規(guī)調(diào)整在很大程度上則起到“彌補(bǔ)當(dāng)前控規(guī)缺陷”的作用，既可能是修正控規(guī)編制科學(xué)性不足所造成的設(shè)計(jì)缺陷，也可能是由于控規(guī)對(duì)城市發(fā)展的可能性預(yù)料不足，而通過(guò)調(diào)整追求潛在的更好的規(guī)劃方案。但正因?yàn)樘幵谶@樣一個(gè)初期階段，控規(guī)調(diào)整自身的建構(gòu)尚不健全，也使得它成為某些利益主體披著法律外衣進(jìn)行逐利的工具，導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整在起到優(yōu)化控規(guī)這樣一個(gè)積極作用的同時(shí)，也產(chǎn)生了許多消極影響，所以，控規(guī)調(diào)整的發(fā)展仍有很長(zhǎng)的路要走。

以美國(guó)區(qū)劃及區(qū)劃變更百年的發(fā)展歷程為參照，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，再科學(xué)的規(guī)劃也永遠(yuǎn)不可能滿足城市所有的發(fā)展需求，再嚴(yán)格的管理也無(wú)法避免特例。所以，首先可以肯定，對(duì)于控規(guī)管理而言，以控規(guī)調(diào)整為主要形式的“彈性機(jī)制”是必要的，只是在未來(lái)的發(fā)展中，隨著控規(guī)的變革以及控規(guī)調(diào)整自身的優(yōu)化，這一“彈性機(jī)制”的稱謂、形式、機(jī)制和作用可能會(huì)產(chǎn)生較大的變化。其次，可以預(yù)見(jiàn)，控規(guī)調(diào)整的管理將會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格，否則大量的、任意的調(diào)整會(huì)徹底瓦解控規(guī)的功能和機(jī)理；同時(shí)，隨著控規(guī)的理念和技術(shù)進(jìn)步，控規(guī)調(diào)整的訴求會(huì)越來(lái)越少，這樣，總體上控規(guī)調(diào)整便會(huì)逐漸成為一種“適度、適當(dāng)、適量”的彈性機(jī)制。最后，不妨大膽假設(shè)，當(dāng)控規(guī)調(diào)整的需求越來(lái)越少，管理越來(lái)越嚴(yán)格，控規(guī)調(diào)整所起到的作用可能便不再以“彌補(bǔ)控規(guī)缺陷”為主，而是更多地充當(dāng)一種解決發(fā)展難題的“協(xié)調(diào)機(jī)制”和維護(hù)業(yè)主正當(dāng)權(quán)利的“救濟(jì)機(jī)制”。

2.2 對(duì)作用機(jī)理的認(rèn)識(shí)與角色職能的把握

美國(guó)的區(qū)劃本身便是法律文件，區(qū)劃的編制是一項(xiàng)立法工作，所以“區(qū)劃變更”在很大程度上屬于一種準(zhǔn)司法或司法工作；而我國(guó)的“控規(guī)”與“控規(guī)調(diào)整”則不同，雖然作為法定規(guī)劃，控規(guī)受到法律的保護(hù)，但“控規(guī)”本身屬于“行政規(guī)范性文件”⑧，控規(guī)的編制、實(shí)施以及控規(guī)調(diào)整都屬于行政工作范疇，確切地說(shuō)，是一種行政行為⑨。這種屬性上的區(qū)別導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整的基本運(yùn)行原理與區(qū)劃變更有所不同。

具體而言，區(qū)劃的編制是立法工作，區(qū)劃的實(shí)施是行政工作，區(qū)劃的變更是(準(zhǔn))司法工作，于是，在區(qū)劃的管理中，立法機(jī)關(guān)、規(guī)劃部門、(準(zhǔn))司法部門承擔(dān)各自職能，但又彼此聯(lián)系，甚至相互制約。拿區(qū)劃變更來(lái)說(shuō)，盡管其審議和決策部門為區(qū)劃變更委員會(huì)或法院，但如今規(guī)劃部門的意見(jiàn)也舉足輕重，因?yàn)?準(zhǔn))司法部門通常依據(jù)法理和司法解釋去裁斷，缺少?gòu)囊?guī)劃專業(yè)角度的判斷，而規(guī)劃部門的意見(jiàn)則可以與之互補(bǔ)；而且區(qū)劃變更擁有多條上訴渠道，具備相對(duì)完善的復(fù)議和救濟(jì)制度。所以，區(qū)劃變更不僅在決策標(biāo)準(zhǔn)上存在互動(dòng)和交流，而且在權(quán)力分配上也存在著一定制衡機(jī)制，這種“制衡”可以在一定程度上降低區(qū)劃變更的風(fēng)險(xiǎn)。

而我國(guó)的控規(guī)調(diào)整則不同，控規(guī)的編制、實(shí)施和調(diào)整都屬行政工作，在控規(guī)編制、實(shí)施和控規(guī)調(diào)整的管理中，規(guī)劃部門代表政府扮演著核心角色，盡管在控規(guī)調(diào)整工作中，規(guī)劃部門會(huì)征求專家和相關(guān)部門意見(jiàn)，但這些意見(jiàn)往往并不起決定作用。規(guī)劃部門的決策對(duì)控規(guī)調(diào)整起到?jīng)Q定性作用，同時(shí)也對(duì)控規(guī)調(diào)整得以發(fā)揮積極作用起到關(guān)鍵性作用，規(guī)劃部門“既是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行決策、對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管、制定決策和監(jiān)管的規(guī)則、對(duì)規(guī)則進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整等等的管理者，還要成為公共利益的守護(hù)者、城市開(kāi)發(fā)的推動(dòng)者和出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的協(xié)調(diào)者”[1]。所以，不同于區(qū)劃變更存在外部的制衡機(jī)制(不同部門、不同立場(chǎng)、不同專業(yè)等)，由于完全依賴于規(guī)劃部門，控規(guī)調(diào)整勢(shì)必要通過(guò)內(nèi)部的制衡機(jī)制來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，削弱潛在的消極影響。比如，申請(qǐng)控規(guī)調(diào)整所進(jìn)行的論證往往都是從正面去說(shuō)明調(diào)整的必要性，進(jìn)而掩蓋掉潛在的危害，所以，規(guī)劃部門應(yīng)該建立“反向的論證機(jī)制”去理性地評(píng)估每項(xiàng)控規(guī)調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而采取有效的手段去降低危害。

2.3 對(duì)管理要旨的認(rèn)識(shí)與自由裁量的約束

從其申請(qǐng)條件和審核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看(困難的界定)，美國(guó)區(qū)劃變更的申請(qǐng)難度是很大的，其管理是十分嚴(yán)格的；從其分權(quán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和多重的上訴渠道來(lái)看，區(qū)劃變更的安排更多旨在保護(hù)公民權(quán)益，避免因區(qū)劃的實(shí)施導(dǎo)致違憲、導(dǎo)致土地所有者無(wú)法合理地使用土地，當(dāng)然，這種要旨與土地私有制具有明顯的關(guān)聯(lián)。而我國(guó)的控規(guī)調(diào)整則不同，一方面，由于土地國(guó)有化，國(guó)家、政府在土地的權(quán)利安排上具有主導(dǎo)地位，另一方面，由于我國(guó)尚處在快速城鎮(zhèn)化和城市大開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)期，所以，目前的控規(guī)調(diào)整管理更多服務(wù)于城市的發(fā)展需要，政府在推動(dòng)棚改、國(guó)企改革、退二進(jìn)三以及招商引資等具有政策背景和政績(jī)功能的重要建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，往往會(huì)有些急功近利，利用控規(guī)調(diào)整手段去推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，從而有可能顧此失彼⑩，忽略了更多的公共利益和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。所以，控規(guī)調(diào)整的管理要旨不應(yīng)局限于城市的快速建設(shè)需要，而應(yīng)更多地關(guān)注可持續(xù)性；不應(yīng)為了順應(yīng)快速發(fā)展而盲目地、一味地配合，而應(yīng)加強(qiáng)管理和論證，提高調(diào)整的審慎性，避免草率地決定城市命運(yùn)，留下后患。

盡管背景和屬性不同，但區(qū)劃與控規(guī)的開(kāi)發(fā)控制手段是相似的，都是“通則式”的法定羈束依據(jù)，理論上講，兩者在實(shí)施過(guò)程中存在的自由裁量權(quán)是很小的。但區(qū)劃變更和控規(guī)調(diào)整則帶來(lái)一個(gè)廣泛的自由裁量空間，這便是兩者在管理上的重點(diǎn)和難點(diǎn)，如何保證這種自由裁量行為被限定在一個(gè)可控的范圍內(nèi)是保證兩者得以發(fā)揮其積極作用的關(guān)鍵。從區(qū)劃變更來(lái)看，有兩點(diǎn)非常值得借鑒之處：第一，以司法解釋的形式明確變更的必要條件，即證明不變更所遭受的困難程度，這為決策提供了實(shí)質(zhì)性的依據(jù)；第二，限定變更的程度以最大化降低變更的風(fēng)險(xiǎn)，即證明變更是滿足申請(qǐng)者需求的最小程度變更，這為決策提供了實(shí)質(zhì)性的保障。

然而，我國(guó)目前的控規(guī)調(diào)整工作在控制自由裁量上主要采取程序性的單一約束方式，雖然規(guī)定了一些可以起到相互制約作用的調(diào)整程序，比如由不同主體對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證、審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督，但這些環(huán)節(jié)中并無(wú)具體可參照的標(biāo)準(zhǔn)，決策也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的依據(jù)，有時(shí)程序會(huì)流于形式。從行政自由裁量權(quán)的控制方式?來(lái)看，控規(guī)調(diào)整工作中尚缺少規(guī)則性、原則性和監(jiān)督性的約束方式，缺少實(shí)質(zhì)性的裁量標(biāo)準(zhǔn)，缺少行政解釋，即什么情況可調(diào)，可調(diào)什么，可調(diào)多少等等，這便可能導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整工作的自由裁量權(quán)過(guò)大，導(dǎo)致這種彈性機(jī)制失控。所以，控規(guī)調(diào)整在未來(lái)的發(fā)展中仍需在制度機(jī)制建設(shè)方面取得進(jìn)一步的深化。

3 結(jié)語(yǔ)

美國(guó)的區(qū)劃變更與我國(guó)的控規(guī)調(diào)整在制度背景、工作性質(zhì)和管理方式等方面存在許多不同之處，但同為限制自由裁量的城市規(guī)劃體系和剛性的規(guī)劃控制模式下的一種彈性機(jī)制，兩者的使命、精神和價(jià)值應(yīng)該是一致的，至少是十分相似的。一方面，區(qū)劃變更的重要啟示在于，控規(guī)調(diào)整的管理要旨應(yīng)回歸城市規(guī)劃的基本價(jià)值維度——保護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而這離不開(kāi)扮演著核心角色的規(guī)劃部門在處理控規(guī)調(diào)整上的價(jià)值判斷和原則把握，以及選擇有效的制度建設(shè)和管理手段；另一方面，區(qū)劃變更的管理方法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)于控規(guī)調(diào)整存在一定可借鑒之處，尤其是在決策方面所采用的審核標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)標(biāo)準(zhǔn)作出的實(shí)質(zhì)性解釋。除此之外，縱觀區(qū)劃變更的發(fā)展歷程，不難想象控規(guī)調(diào)整的未來(lái)之路：一是通過(guò)完善控規(guī)調(diào)整自身的制度建設(shè)去嚴(yán)格規(guī)范調(diào)整工作，使調(diào)整發(fā)揮應(yīng)有的積極作用；二是隨著控規(guī)編制技術(shù)和管理方法的發(fā)展和進(jìn)步，從源頭上減少控規(guī)調(diào)整的訴求；最終，在兩條路徑的共同指引下，使控規(guī)在嚴(yán)格的法律框架的保護(hù)下和適當(dāng)?shù)膹椥詸C(jī)制的優(yōu)化下，發(fā)揮積極的開(kāi)發(fā)控制和引導(dǎo)作用。

注釋(Notes)

① 田莉?qū)ⅰ皕oning variance”翻譯為“區(qū)劃變通”[2]，本文為強(qiáng)調(diào)其與“控規(guī)調(diào)整”的相似性，采用“區(qū)劃變更”譯文。

② “unnecessary hardship”為法律術(shù)語(yǔ)，且為區(qū)劃法專有名詞，所以并無(wú)對(duì)應(yīng)的中文譯文。韋氏法律詞典(Merriam-Webster’s Dictionary of Law)中對(duì)該詞定義如下，“當(dāng)區(qū)劃條例的實(shí)施導(dǎo)致土地?zé)o法獲得合理的回報(bào)(reasonable return)時(shí)，土地所有者通過(guò)土地獲得有益用途的權(quán)利被剝奪?！标P(guān)于該詞的中文譯文，本文參照侯麗《美國(guó)“新”區(qū)劃政策的評(píng)介》一文[8]，采用“無(wú)法克服的困難”。

③ 由于證明“實(shí)踐困難”要比“無(wú)法克服的困難”容易許多，標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃授權(quán)法案中僅采用“無(wú)法克服的困難”這一標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致區(qū)劃變更過(guò)于苛刻，所以一些州和城市根據(jù)實(shí)際需要，針對(duì)某些類型的變更采用“實(shí)踐困難”這一標(biāo)準(zhǔn)，以提高區(qū)劃變更的靈活性。

④ 換言之，如果不進(jìn)行變更，業(yè)主無(wú)法從土地中得到合理的回報(bào)(reasonable return)。在紐約市，這一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)已被制度化，而且至少有19個(gè)州都對(duì)“無(wú)法克服的困難”采用了與紐約市一致嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)[7]。

⑤ 截至1955年，費(fèi)城被區(qū)劃覆蓋的9000個(gè)地塊中有2500個(gè)被提請(qǐng)上訴；在調(diào)研期間，波士頓受理的690個(gè)變更調(diào)整項(xiàng)目通過(guò)率為81%，馬薩諸塞州的劍橋市的通過(guò)率為85%，奧斯汀市為67%，密爾沃基市為74%[15]。

⑥ 比如，局部指標(biāo)調(diào)整導(dǎo)致城市整體發(fā)展失衡、失控，控規(guī)調(diào)整過(guò)程中公共利益被侵害，不同利益主體滲透于控規(guī)調(diào)整中對(duì)規(guī)劃公正性的損害，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的惡劣社會(huì)影響以及對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)威性和科學(xué)性的質(zhì)疑，等等[1]。

⑦ 盡管對(duì)控規(guī)的研究和探索可追溯到20世紀(jì)80年代，但控規(guī)真正進(jìn)入實(shí)踐領(lǐng)域大體上要從21世紀(jì)初算起，而且許多城市真正實(shí)現(xiàn)控規(guī)全覆蓋以及對(duì)控規(guī)調(diào)整進(jìn)行規(guī)范性操作也是近幾年的事情。

⑧ 根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》第三條規(guī)定，“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，控規(guī)是公共政策，屬于“其他行政規(guī)范性文件”[16]。

⑨ 李浩等人將控規(guī)局部調(diào)整描述為“規(guī)劃行政主管部門針對(duì)特定對(duì)象(某一建設(shè)開(kāi)發(fā)單位)作出的影響對(duì)方權(quán)益的具體決定和措施的行為，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的微觀調(diào)控手段，是規(guī)劃行政主管部門應(yīng)行政管理相對(duì)人提出申請(qǐng)或請(qǐng)求才能實(shí)施的行政行為”[17]。

⑩ 全國(guó)各地的控規(guī)調(diào)整項(xiàng)目常常會(huì)涉及非居住用地轉(zhuǎn)為居住用地、提高容積率和建筑限高等情況，這些以經(jīng)濟(jì)利益為基礎(chǔ)的調(diào)整固然能夠有效推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，但隨之帶來(lái)的人口密度、交通壓力、居住環(huán)境等問(wèn)題可能會(huì)長(zhǎng)期困擾城市的發(fā)展。

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