■ 國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組

控數(shù)量、提質(zhì)量，走“少而精”的特色?。ǔ牵╂?zhèn)發(fā)展之路—陜西省、甘肅省特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)調(diào)研報告

■ 國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮下，落后地區(qū)如何借鑒發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，憑借本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、自然風(fēng)貌、歷史文化等特色資源開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，是擺在大多數(shù)西部地區(qū)面前的一個共同課題。受國家發(fā)改委規(guī)劃司委托，城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心赴陜西省和甘肅省進行專題調(diào)研，實地考察了陜西西咸新區(qū)茯茶小鎮(zhèn)、甘肅蘭州青城古鎮(zhèn)、定西首陽中藥材小鎮(zhèn)等14個特色小鎮(zhèn)，了解特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)、運營情況。主要情況如下。

一、基本情況及主要做法

甘肅培育的特色小鎮(zhèn)均為建制鎮(zhèn)，陜西特色小鎮(zhèn)以建制鎮(zhèn)為主，也有少部分以功能片區(qū)為基礎(chǔ)的特色小鎮(zhèn)。從兩省特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)類型看，主要有三類：一是以旅游資源、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，主打旅游主題的特色小鎮(zhèn)，如甘肅青城歷史文化小鎮(zhèn)、河口黃河風(fēng)情小鎮(zhèn)、雙灣香草小鎮(zhèn)、甘泉民俗風(fēng)情小鎮(zhèn)等；二是具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、初步形成產(chǎn)業(yè)鏈條的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型特色小鎮(zhèn)，如西咸新區(qū)茯茶小鎮(zhèn)、甘肅首陽中醫(yī)藥小鎮(zhèn)、清源葡萄酒小鎮(zhèn)等；三是提供一類專門服務(wù)或發(fā)展專門行業(yè)、以特色功能片區(qū)為主的特色小鎮(zhèn)，如西安周邊的基金小鎮(zhèn)、智慧學(xué)鎮(zhèn)、廣電小鎮(zhèn)等。兩省特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)，普遍較為重視挖掘特色產(chǎn)業(yè)、利用原有建設(shè)基礎(chǔ)、突出利益共享、強化改革創(chuàng)新，好的做法有以下四個方面：

（一）突出特色產(chǎn)業(yè)，注入持久發(fā)展動力

調(diào)研的特色小鎮(zhèn)都突出一個特色產(chǎn)業(yè)，并向產(chǎn)業(yè)的上下游延伸，同時通過“生產(chǎn)+旅游”“農(nóng)業(yè)+旅游”“文化+旅游”等方式，提升產(chǎn)業(yè)復(fù)合功能。例如，定西市首陽鎮(zhèn)以中藥材種植為基礎(chǔ)逐步發(fā)展壯大，形成育苗—種植—中藥切片—中藥單方制劑等一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，年交易中藥材25萬噸、種子8000噸、飲片15萬噸，交易額達到32億元，是全國四大中藥材集散地；年加工中藥材5萬噸，產(chǎn)值近10億元，全鎮(zhèn)從事中藥材產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占勞動力總數(shù)的2/3。茯茶小鎮(zhèn)圍繞茯茶文化開發(fā)出茯茶加工—研發(fā)—旅游—文化—展示的全產(chǎn)業(yè)鏈，已經(jīng)集聚茯茶企業(yè)90多家，年產(chǎn)值10億多元，帶動本地就業(yè)崗位近3000個，帶動創(chuàng)業(yè)238人。清源葡萄酒小鎮(zhèn)以葡萄酒文化為主線，按照“小酒莊大產(chǎn)區(qū)”的理念，推動土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)職業(yè)工人，全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入約12000元，高出全省平均水平近50%。

（二）不搞大拆大建，提升鎮(zhèn)區(qū)承載能力

大部分特色小鎮(zhèn)非常重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，提升了鎮(zhèn)區(qū)承載能力、改善了鎮(zhèn)區(qū)形象。例如，咸陽五泉鎮(zhèn)近年來完成了供水供熱、污水處理、中小學(xué)校等26個項目建設(shè)；蘭州青城鎮(zhèn)利用世行貸款4968萬元完成水沖式廁所、垃圾填埋場、垃圾臺及污水處理廠等設(shè)施建設(shè)；河口鎮(zhèn)投入超過5300萬，對核心區(qū)內(nèi)的供水、強弱電管網(wǎng)等進行入地改造，核心區(qū)內(nèi)已實現(xiàn)所有管線入地。在建設(shè)過程中，一些小鎮(zhèn)沒有選擇大拆大建，而是通過就地改造和維護，在提升鎮(zhèn)區(qū)功能的同時，還保留了鄉(xiāng)村的原始風(fēng)貌，降低了開發(fā)成本。例如，茯茶小鎮(zhèn)在建設(shè)初期沒有對雙趙村進行整體搬遷，而是對村里的上下水、道路、照明以及墻體外立面等進行改造提升，原計劃要投資5億元，實際只用了1億元。青城鎮(zhèn)依托鎮(zhèn)區(qū)3條主要古街巷、18個主要古建筑院落，從外立面整修上下功夫，逐步恢復(fù)古鎮(zhèn)風(fēng)貌。

（三）注重利益共享，帶動村民增收致富

大部分特色小鎮(zhèn)在建設(shè)中都注重農(nóng)民的參與，農(nóng)民可以通過參與經(jīng)營、出租、就業(yè)、入股等方式取得多方面的收入，對提高農(nóng)民收入產(chǎn)生了較好的效果。例如，茯茶小鎮(zhèn)發(fā)展起來以后，本村農(nóng)民不用外出打工便可以就近就業(yè)，還可以利用宅基地改造或者租賃門面房做點小生意，每個10平方米的店鋪每年收入在10萬元以上；還有的村民將宅基地租賃出去，每年租金收入在10～50萬元不等。青城古鎮(zhèn)和河口鎮(zhèn)開展古鎮(zhèn)恢復(fù)開發(fā)建設(shè)以來，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民將沿街門市房統(tǒng)一交給鎮(zhèn)政府修繕后，簽訂10年合同，既可以自主經(jīng)營，也可以按照按合同每年獲得租金。蘭州河口鎮(zhèn)村集體以土地及其他投入等占20%的股份，獲得運營后的盈利分紅。

（四）著力改革創(chuàng)新，靈活運用土地政策

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，解決新增用地指標是一個突出問題。從陜西和甘肅兩省的實踐來看，很多地區(qū)靈活開展創(chuàng)新，取得了較好的效果。一是利用增減掛鉤政策。陜西省從2011年開始就支持重點鎮(zhèn)1000畝增減掛鉤指標。五泉鎮(zhèn)的農(nóng)耕文化產(chǎn)業(yè)園項目總占地76畝，其中80%的土地是利用增減掛鉤指標獲得；二是開展存量土地再利用。五泉鎮(zhèn)的天和蘑菇莊園沒有采取新建廠區(qū)，而是租賃了本地閑置的國營糧庫，既節(jié)約了土地成本，又利用了閑置土地；三是積極探索農(nóng)村建設(shè)用地改革。天水市麥積區(qū)甘泉小鎮(zhèn)，由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)出資8000萬元，村集體整理出110畝建設(shè)用地，并以土地入股，聯(lián)合發(fā)展民宿旅游。

二、總體判斷與政策建議

陜西和甘肅兩省城鎮(zhèn)化水平大大落后于全國水平，人口向縣城和重點鎮(zhèn)集聚的趨勢仍較為明顯，調(diào)研的多數(shù)村鎮(zhèn)在縣城買房的比例在10%左右。在縣城基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱的情況下，難以有財力對大量小城鎮(zhèn)建設(shè)給予強有力的支持。未來西部地區(qū)就地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵還應(yīng)依托縣城，并選擇有條件的特色小鎮(zhèn)進行重點打造，形成新的人口和產(chǎn)業(yè)集聚載體。因此，西部地區(qū)要在堅持市場導(dǎo)向的前提下，將政府有限的資源支持與引入市場主體更緊密地結(jié)合起來，走“少而精”的特色小鎮(zhèn)發(fā)展路子。

（一）嚴格控制數(shù)量，加大支持力度

對于西部地區(qū)的特色小鎮(zhèn)，在建設(shè)標準、產(chǎn)業(yè)、投資等方面要適當(dāng)降低標準，不能照搬江浙地區(qū)的標準。按照“嚴把特色產(chǎn)業(yè)關(guān)、定準服務(wù)對象位”的原則，嚴格控制西部各省市特色小鎮(zhèn)建設(shè)的數(shù)量，防止追求數(shù)量、盲目跟風(fēng)。對認定為特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)建的鎮(zhèn)，要切實加強土地供給、基礎(chǔ)設(shè)施投入、改革試點等方面的支持。

（二）鼓勵改革創(chuàng)新，推進強鎮(zhèn)擴權(quán)

將有條件的西部縣城城關(guān)鎮(zhèn)納入特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建范圍，鼓勵特色小鎮(zhèn)在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地使用制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資等方面積極探索，將特色小鎮(zhèn)打造為城鄉(xiāng)資源要素順暢流轉(zhuǎn)、高效配置的系統(tǒng)集成平臺。對納入特色小鎮(zhèn)建設(shè)范圍的非縣城類小城鎮(zhèn)，其管理職能和權(quán)限可按照縣城或特大鎮(zhèn)對待。

（三）堅持多元主體，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、利益共享

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的不同階段，發(fā)揮好不同主體的作用。前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境打造階段，要通過發(fā)揮政府資金引導(dǎo)效應(yīng)，引入企業(yè)參與；中期項目包裝、設(shè)計推廣等，需要借助專業(yè)機構(gòu)的力量和優(yōu)勢；后期運營可以交由專業(yè)企業(yè)或者多方合作成立的企業(yè)。要創(chuàng)造條件讓小鎮(zhèn)所在地區(qū)的農(nóng)民和村集體參與到小鎮(zhèn)建設(shè)中，確保當(dāng)?shù)匕傩漳軓男℃?zhèn)建設(shè)中長期受益，努力把特色小鎮(zhèn)打造成“政府、企業(yè)、集體、農(nóng)民”的利益共同體。

（四）控制用地規(guī)模，抑制地產(chǎn)沖動

科學(xué)合理論證特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，制定規(guī)劃實施進度表，建立特色小鎮(zhèn)規(guī)劃實施跟蹤機制。強化用地規(guī)?？刂?，避免規(guī)劃盲目做大，在“總量控制、挖掘存量”的原則下，對特色小鎮(zhèn)用地需求予以重點保證，鼓勵運用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、宅基地入市等多種方式盤活存量。在適度增加產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)供地的同時，嚴格控制住宅用地比例，防止特色小鎮(zhèn)“房地產(chǎn)化”。

（五）加強交流培訓(xùn)，營造良好氛圍

各地對特色小鎮(zhèn)政策充滿期待，希望獲得更多支持的心態(tài)很普遍。建議組織專門面向西部的特色小鎮(zhèn)“精準”政策解讀，并定期組織經(jīng)驗交流會和現(xiàn)場會，在西部發(fā)掘適當(dāng)?shù)湫?。同時，要為西部一些具有良好基礎(chǔ)和特色資源的小鎮(zhèn)搭建推介平臺，吸引更多企業(yè)關(guān)注西部特色小鎮(zhèn)。