鮑佩琪

（中國(guó)市政工程華北設(shè)計(jì)研究總院有限公司，天津市 300381）

淺析PPP模式下綜合管廊工程總體造價(jià)把控要點(diǎn)

鮑佩琪

（中國(guó)市政工程華北設(shè)計(jì)研究總院有限公司，天津市 300381）

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以 PPP模式推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)成為現(xiàn)階段城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱點(diǎn)，但在我國(guó)綜合管廊工程總體造價(jià)的不確定性成為了推進(jìn)PPP模式在地下綜合管廊建設(shè)中應(yīng)用的重大障礙。簡(jiǎn)單分析PPP模式下綜合管廊工程總體造價(jià)存在的問題，進(jìn)一步提出解決方法。

PPP模式；管廊工程；總造價(jià)；投資控制；解決措施

0 引言

我國(guó)最早采用 PPP模式的項(xiàng)目是1984年以BOT模式建造的深圳沙角B電廠，成為我國(guó)嘗試實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的開端，為我國(guó)PPP模式的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。采PPP模式建設(shè)綜合管廊，通過引入社會(huì)資本的方式，可以利用社會(huì)資本資金緩解政府財(cái)政壓力，解決建設(shè)綜合管廊的最大難題，同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，利用社會(huì)資本先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，更加高效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；另一方面，為吸引社會(huì)資本投資，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的合理投資回報(bào)，通過探索 PPP模式下綜合管廊的收費(fèi)定價(jià)，回收建設(shè)投資，可實(shí)現(xiàn)綜合管廊的可持續(xù)建設(shè)。

1 PPP模式下建設(shè)綜合管廊的特點(diǎn)

1.1 政府給予可行性缺口補(bǔ)助

綜合管廊作為市政基礎(chǔ)設(shè)施中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其屬性介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，具有一定的壟斷性、消費(fèi)上的排他性及外部性，這些特點(diǎn)決定了綜合管廊建成后有現(xiàn)金流入，但由于公益性和外部性，其現(xiàn)金流一般較小，無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身的收支平衡。在采用PPP模式建設(shè)時(shí)，僅靠項(xiàng)目自身收益無法回收建設(shè)投資，為保證社會(huì)資本合理收益，需要政府給予一定的補(bǔ)償。

1.2 產(chǎn)權(quán)始終歸政府所有

綜合管廊為各類市政管線提供“容身的房間”，確保這些城市“生命線”能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，由于這些管線所提供的產(chǎn)品在居民日常生活中起著舉足輕重的作用，所以其產(chǎn)權(quán)應(yīng)由政府所有，使政府可以對(duì)綜合管廊進(jìn)行監(jiān)督控制，防止社會(huì)資本提供的服務(wù)不符合要求，損害社會(huì)公眾的利益。

1.3 政府制定收費(fèi)價(jià)格

綜合管廊作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，采用 PPP模式引入社會(huì)資本建設(shè)時(shí)，政府除了保證社會(huì)資本的合理利潤(rùn)外，還應(yīng)保證各入廊管線的入廊費(fèi)用不能過高，防止管線單位將費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給最終的用戶（社會(huì)大眾）。政府制定管廊收費(fèi)時(shí)一般應(yīng)參考各管線直埋時(shí)的成本，在此基礎(chǔ)上確定入廊費(fèi)用。

2 PPP模式下綜合管廊總成本

建設(shè)成本：

根據(jù)住建部的數(shù)據(jù)，地下綜合管廊建設(shè)平均造價(jià)1.2億元/km，其中廊體及附屬設(shè)施建設(shè)費(fèi)用8 000萬元/km，入廊管線建設(shè)費(fèi)用4 000萬元/km。則該路段的建設(shè)費(fèi)用為1.2×1.9=2.28億元，建設(shè)期為1a，折算為現(xiàn)值為C1=21 714萬元。

運(yùn)營(yíng)維修成本：

根據(jù)住建部的數(shù)據(jù)，建成以后49內(nèi)，每年投入運(yùn)營(yíng)費(fèi)用1.9×80=152萬元。折算成現(xiàn)值C2= 3 659萬元。

所以，PPP模式下的綜合管廊在扣減其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益后，總成本的現(xiàn)值LCC=C1+C2-B=2.54億元。

因此該地下管廊 PPP項(xiàng)目的物有所值VFM=PSC-LCC=3 555萬元。

通過上述的物有所值定量分析，城市地下綜合管廊建設(shè)，在幫助解決反復(fù)開挖路面、管線事故頻發(fā)等城市問題的同時(shí)，通過PPP模式運(yùn)行，管廊相比傳統(tǒng)的地下直埋的運(yùn)維費(fèi)用較低，運(yùn)營(yíng)期越長(zhǎng)，管廊的成本優(yōu)勢(shì)越明顯。

3 目前 PPP模式下綜合管廊工程總體造價(jià)存在的弊端

3.1 缺乏相關(guān)的法律法規(guī)保障

依據(jù)我國(guó)目前PPP管廊工程的現(xiàn)狀，社會(huì)資本進(jìn)入管廊工程投資缺乏完善的法律保障。由于我國(guó)沒有清晰和完善的關(guān)于PPP模式的具體法律條文，使得目前存在股權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例的矛盾。投資收益率沒有明確法律規(guī)定或指導(dǎo)意見，造成管廊工程不透明，影響其總體造價(jià)。

3.2 設(shè)計(jì)前期規(guī)劃不全面

從目前來看，各地發(fā)包形式各異，采用較多的是將施工圖設(shè)計(jì)單獨(dú)提出來由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)招標(biāo)（該過程似乎并沒有把設(shè)計(jì)方當(dāng)做社會(huì)資本），真正納入社會(huì)資本招標(biāo)的是施工和運(yùn)營(yíng)管理（其中部分管線工程還不在包件之內(nèi)），給人總的印象是多頭、分散。

3.3 PPP管廊項(xiàng)目?jī)r(jià)格機(jī)制不合理

近年來，PPP模式在我國(guó)應(yīng)用不斷探索前進(jìn)，雖然有效克服了政府部門壟斷供給下的一些缺陷，但在運(yùn)營(yíng)過程中，價(jià)格形成機(jī)制存在很大問題。由于公用事業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)具有非排他性、正外部性、非競(jìng)爭(zhēng)性及自然壟斷等特點(diǎn)，只靠市場(chǎng)無法形成合理的價(jià)格，必須由市場(chǎng)和政府共同決定。成本定價(jià)法和投資回報(bào)率法是兩種傳統(tǒng)的定價(jià)法，存在很大的局限，成本利潤(rùn)率和投資回報(bào)率的標(biāo)準(zhǔn)難以確定、信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不公平以及價(jià)格構(gòu)成中政府收費(fèi)和稅費(fèi)混淆，使得政府監(jiān)管不便，更為漲價(jià)創(chuàng)造條件。政府在選擇社會(huì)資本合作時(shí)，通常沒有進(jìn)行公開招標(biāo)，或者招標(biāo)時(shí)沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)底，由承擔(dān)合作的社會(huì)資本進(jìn)行定價(jià)，此時(shí)的價(jià)格是個(gè)別企業(yè)成本價(jià)格而不是行業(yè)的平均成本價(jià)格。

3.4 政府監(jiān)管力度把握不準(zhǔn)

目前，我國(guó)是市場(chǎng)機(jī)制的過渡時(shí)期，市場(chǎng)準(zhǔn)入控制不足，使得管廊項(xiàng)目參與經(jīng)營(yíng)的社會(huì)資本數(shù)量過多、競(jìng)爭(zhēng)混亂、服務(wù)水平參差不齊。由于政府的監(jiān)管力度不夠或者由于腐敗現(xiàn)象滋生，使得政府部門對(duì)公共服務(wù)價(jià)格和服務(wù)監(jiān)管不足，導(dǎo)致亂收費(fèi)和高收費(fèi)，致使某些私營(yíng)部門獲取大額利潤(rùn)，最終損害公眾利益。與此同時(shí)，在一些公共服務(wù)領(lǐng)域，政府在投資方面的監(jiān)管過多，造成權(quán)力尋租活動(dòng)猖獗，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本被人為加大，而政府各部門和各層級(jí)之間職責(zé)界定及分工的模糊使得在項(xiàng)目上的監(jiān)管活動(dòng)較為混亂，增加了社會(huì)資本投資的風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 融資困難

就目前中國(guó)的情況而言，基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)，使PPP項(xiàng)目對(duì)中長(zhǎng)期融資需求強(qiáng)烈。但是金融機(jī)構(gòu)對(duì)提供中長(zhǎng)期貸款興致不高，特別是隨著利率市場(chǎng)化的深入，金融機(jī)構(gòu)對(duì)中長(zhǎng)期貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，不愿意為PPP項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期融資。雖然金融機(jī)構(gòu)有興趣參與 PPP項(xiàng)目建設(shè)，但由于 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)，因此對(duì)于PPP項(xiàng)目的中長(zhǎng)期融資約束條件更多，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資難問題進(jìn)一步凸顯。

4 工程造價(jià)控制的有效方法

4.1 完善相關(guān)的法律法規(guī)

綜合管廊作為國(guó)外發(fā)達(dá)地區(qū)城市現(xiàn)代化的象征，是解決城市管網(wǎng)問題的必然選擇，其經(jīng)濟(jì)效益在我國(guó)也得到普遍認(rèn)可，政府應(yīng)通過規(guī)劃將傳統(tǒng)直埋管線逐漸改建成綜合管廊。綜合管廊由于前期投資巨大，管線單位不愿入廊，此時(shí)政府應(yīng)出臺(tái)強(qiáng)制性法規(guī)，要求符合入廊要求的管線單位必須入廊，同時(shí)在建有綜合管廊的區(qū)域，不得挖路敷設(shè)管線。通過這種強(qiáng)制性手段，才能使盡可能多的管線入廊，保證建設(shè)的綜合管廊發(fā)揮其最大效益。

4.2 建立整個(gè)地區(qū)地下管網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃

綜合管廊由于投資巨大，涉及管線單位眾多，建設(shè)復(fù)雜，一旦建成不易輕易變更，且綜合管廊的建設(shè)占用地下空間，必須與城市整體規(guī)劃相結(jié)合，建立整個(gè)地區(qū)的管網(wǎng)規(guī)劃系統(tǒng)，逐步將可以入廊的管線全部入廊。同時(shí)綜合管廊的建設(shè)與地下空間開發(fā)相結(jié)合，例如與地鐵、地下停車場(chǎng)結(jié)合建設(shè)，可以減少道路的重復(fù)開挖，節(jié)約建設(shè)成本。

4.3 制定合理的收費(fèi)價(jià)格機(jī)制確保各方利益

綜合管廊作為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，具有較強(qiáng)的正外部性，單靠使用者付費(fèi)不能回收投資，對(duì)社會(huì)資本沒有吸引力，這時(shí)需要政府通過可行性缺口補(bǔ)助等方式給予社會(huì)資本一定的補(bǔ)償，保證其投資綜合管廊項(xiàng)目有利可圖。同時(shí)綜合管廊最終提供的產(chǎn)品關(guān)系社會(huì)大眾的日常生活，其價(jià)格的制定關(guān)系到千家萬戶。政府制定合理的收費(fèi)價(jià)格機(jī)制，保證管廊工程要價(jià)適中，做到真正惠及百姓。

4.4 采用適宜的發(fā)包方式保證實(shí)現(xiàn)總價(jià)控制

就 PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的合作要求而言，它需要有足夠的能力提供設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)及融資等全方位服務(wù)，這一特征較好地匹配了工程總承包的發(fā)包要素，只是在此基礎(chǔ)上添加一項(xiàng)融資功能。綜合管廊作為一個(gè)內(nèi)部包含諸多管線并具有連續(xù)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)的線性工程設(shè)施，具有普通工業(yè)設(shè)施建設(shè)過程中的土建、設(shè)備及大宗材料采購(gòu)、安裝、調(diào)試等全套工程內(nèi)容，極具實(shí)行總承包的要件。所以如果在完成項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)后進(jìn)行社會(huì)資本招標(biāo)，那么綜合管廊工程是非常適合采用工程總承包+融資形式發(fā)包的建設(shè)項(xiàng)目，果真如此實(shí)施的話，則可以綜合管廊初步設(shè)計(jì)概算價(jià)為參照，實(shí)行總價(jià)包死，利用公開競(jìng)標(biāo)程序選擇社會(huì)資本方。總價(jià)包死的工程總承包合同為實(shí)現(xiàn)綜合管廊投資控制提供了基本法律保障。

4.5 公開公平的管廊競(jìng)標(biāo)流程

管廊競(jìng)標(biāo)必須透明公開，競(jìng)爭(zhēng)要公平誠(chéng)實(shí)，事后的施工建設(shè)必須有嚴(yán)格的監(jiān)管核查。從而選擇最具實(shí)力的投資人，激勵(lì)投資人拿出最好的工程效率，以最低投資，達(dá)到最優(yōu)的工程效益，通過競(jìng)爭(zhēng)提高效率。

4.6 把握恰當(dāng)?shù)恼少?gòu)時(shí)機(jī)

政府應(yīng)協(xié)調(diào)各部門在綜合管廊建設(shè)前期進(jìn)行充分調(diào)研綜合管廊的設(shè)計(jì)使用年限至少為50 a，且管廊建設(shè)涉及多個(gè)管線部門，所以在管廊建設(shè)前期應(yīng)結(jié)合該地區(qū)的實(shí)際情況，與各管線單位協(xié)調(diào)，確定入廊管線的種類、管廊規(guī)模及各管線入廊的建設(shè)需求。同時(shí)應(yīng)充分了解各管線的在傳統(tǒng)直埋模式下的建設(shè)成本，為管線入廊的收費(fèi)提供參考。

5 結(jié)語

在政策推動(dòng)下，各地城市地下綜合管廊工程如雨后春筍般地開工建設(shè)。綜合管廊已經(jīng)成為城市發(fā)展的必然選擇，既可以促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又利于改善民生。因此，我們要把控好PPP模式下管廊工程的總體造價(jià)，進(jìn)一步促進(jìn)管廊工程的發(fā)展。

TU990.3

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1009-7716（2017）04-0244-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.04.072

2017-02-10

鮑佩琪（1983-），女，江蘇常熟人，工程師，從事市政工程造價(jià)工作。