文李潔婷

摘要：近年，隨著國家“一帶一路”、“四大板塊三大戰(zhàn)略”等宏觀政策調(diào)整和實施，沿海地區(qū)利用外資戰(zhàn)略發(fā)生了新變化，沿海地區(qū)審計部門對國外貸援款項目審計越來越深入，筆者結(jié)合近年的審計實踐，通過剖析沿海地區(qū)國外貸援款項目整體發(fā)展的新態(tài)勢，提出新形勢下推進沿海地區(qū)國外貸援款審計的“五個著力點”。

關鍵詞：新形勢；沿海地區(qū)；國外貸援款項目；審計著力點

沿海地區(qū)是我國創(chuàng)新體制機制、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的前沿陣地。新形勢下，認真搞好沿海地區(qū)國外貸援款項目審計工作，對幫助沿海地區(qū)落實“引進來”和“走出去”并舉措施、推動沿海經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、推動社會互利共贏、有效防范外債系統(tǒng)風險、引領沿海地區(qū)與全球一體化浪潮深度融合等方面起到不容忽視的作用。

一、沿海地區(qū)國外貸援款項目的實施意義和審計意義

（一）實施意義—國力提升，一路隨行

在過去將近30年歲月中，國外貸援款項目伴隨我國沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展從“邁出國門”到“經(jīng)濟騰飛”、見證沿海地區(qū)社會發(fā)展由“粗放型”向“集約型”轉(zhuǎn)型升級。在此歷史進程中，沿海地區(qū)大量利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織進行項目投資的外資資金，國外貸援款項目的有效實施對促進沿海地區(qū)的國際競爭力、提升其國際地位起到了不容忽視的作用。

（二）審計意義—風險防范，任重道遠

自改革開放以來，應世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織的要求，經(jīng)國家審計署外資運用審計司授權，沿海地區(qū)的地方審計機關根據(jù)《中華人民共和國審計法》規(guī)定，對有關國外貸援款的項目執(zhí)行情況和財務收支情況開展每年一度公證審計工作，依法進行審計監(jiān)督，認真履行外資審計職責。審計機關通過項目建設期間逐年跟蹤性跟蹤審計，防范和抵御主權外債的項目實施風險，推動和完善國家治理，有效促進沿海地區(qū)國民經(jīng)濟的穩(wěn)定健康發(fā)展。隨著國家“一帶一路”、“四大板塊三大戰(zhàn)略”等宏觀政策實施，沿海地區(qū)利用外資戰(zhàn)略發(fā)生了新變化，項目整體發(fā)展呈現(xiàn)新態(tài)勢，項目運行實施出現(xiàn)新風險，歷史對沿海地區(qū)國外貸援款審計提出新要求。新形勢下，著力深化外資運用審計，防范外資運用新風險，勢在必行。

二、沿海地區(qū)國外貸援款項目整體發(fā)展“三態(tài)勢”

（一）投資方向態(tài)勢：“單一基礎設施”轉(zhuǎn)向“多渠道共進”

隨著世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織與沿海地區(qū)項目領域不斷拓寬，合作渠道不斷增加，國外貸援款從過去主要用于加大公共基礎設施建設，轉(zhuǎn)向保障沿海地區(qū)環(huán)境治理、改善民生、文化發(fā)展、促農(nóng)發(fā)展等多領域多渠道。這種投資方向的新變化不僅緩解了沿海部分地方財政資金壓力，更是大量引進了國外貸援款組織先進的社會治理機制和項目管理經(jīng)驗，有效提高沿海區(qū)域整體經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）投資形式態(tài)勢：從“大量吸收”轉(zhuǎn)向“選擇性引進”

1980年5月，中國正式恢復在世界銀行的合法席位。沿海地區(qū)在改革開放初期、百廢待興的歷史環(huán)境下，大量利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織投資的外資資金，在沿海地區(qū)基礎設施建設和總體經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大的帶動作用。通過三十年的努力，沿海地區(qū)日漸富裕，經(jīng)濟增長方式已從過去的粗放式經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚣s式經(jīng)濟方式發(fā)展，在利用外資方面，轉(zhuǎn)向選擇更利于環(huán)境保護、改善民生、技術創(chuàng)新等方面發(fā)展的國外貸援款項目。

（三）投資規(guī)模態(tài)勢：從“不斷加大”轉(zhuǎn)向“有所下降”

我國幅員遼闊，為帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和幫助中西部地區(qū)更快更好地發(fā)展，“十三五規(guī)劃”推出了系列促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新舉措。世界銀行等國際金融組織的資金也逐漸流向更需要加強基礎設施建設的中西部地區(qū)，對沿海地區(qū)的投資規(guī)模呈逐年遞減的態(tài)勢。

三、新形勢下推進沿海地區(qū)國外貸援款審計的“五個著力點”

（一）著力拓寬審計思路，立足微觀、服務大局

近年，黨中央、國務院高度重視審計工作，對新形勢下如何加強審計監(jiān)督、完善審計制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權作出明確要求。面對國際金融組織對沿海開放城市開展國外貸援款項目的多項轉(zhuǎn)變，作為審計人員，應進一步認清新形勢、勇于承擔歷史使命，著力拓寬審計思路，努力推進沿海地區(qū)國外貸援款審計質(zhì)量穩(wěn)步提升：一是從微觀入手，追根溯源，在嚴肅查處違法違紀問題的同時，分析研究有關問題背后深層次的原因，揭示問題癥結(jié)所在，帶動經(jīng)濟運行整體向好的勢頭；二是從宏觀著眼，以發(fā)現(xiàn)問題和問題剖析為根本，牢固樹立大局意識，切實提出改善沿海地區(qū)經(jīng)濟社會管理的審計建議。三是打開審計思路，善于利用國外貸援款審計對沿海地區(qū)全局工作的牽動作用，進一步解放思想，把國外貸援款審計工作推向新階段。

（二）著力政策跟蹤審計，為沿海經(jīng)濟長治久安保駕護航

《國務院關于加強審計工作的意見》（國發(fā)[2014]48號）中明確提出各級審計機關應對“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構、惠民生、防風險”等政策措施落實情況進行審計，以促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。國外貸援款項目近年來重視交通運輸、節(jié)能減排、社會保險、新興產(chǎn)業(yè)、職業(yè)發(fā)展等多方面的社會發(fā)展效益，項目執(zhí)行對農(nóng)業(yè)、教育、環(huán)保等行業(yè)發(fā)展起到了強大的正面效應，對推進國家多個行業(yè)的方針政策起到積極作用。國外貸援款項目所涉及的領域是代表著相應領域的未來發(fā)展趨勢，與國家政策方針的執(zhí)行密切相關，作為審計人員，應更加著力關注國外貸援款項目中所涉及行業(yè)的國家方針、政策的落實情況，為沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展長期向好保駕護航。

（三）著力探索績效審計，為提高外資利用水平添磚加瓦

在審計國外貸援款項目時，審計人員除了對審定的財務報表發(fā)表意見、關注項目遵守國家法律法規(guī)和貸援款協(xié)定情況、內(nèi)部控制管理情況外，還應特別關注項目在執(zhí)行過程中的整體使用績效。盡管沿海城市處在改革開放的前沿陣地，整體外資項目管理水平處在全國前列，但部分國外貸援款項目管理依然存在績效水平不高的情況。如：部分項目立項缺乏前瞻性，導致建設期經(jīng)營不善，效益低下，徒增政府債務負擔；部分項目雖然有良好的效益預期，但推進過程中未能適應新的體制機制、加上本身運營管理不到位，導致項目推進過程困難重重，社會效益的發(fā)揮大打折扣。因此，國外貸援款項目審計過程中應特別關注項目績效，合理評價項目建設成效與目標是否一致，關注項目實施是否能產(chǎn)生預期的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益等，能否為沿海地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起到有效的推動作用。

（四）著力推動審計公告常態(tài)化，實現(xiàn)社會公平正義

依據(jù)《審計機關國外貸援款項目公證審計結(jié)果公告實施細則（修訂）》（審外資發(fā)〔2013〕7號）的規(guī)定，自2013年起，所有國外貸援款項目審計報告及其審計整改情況等審計結(jié)果均要向公眾進行全文公告，此項工作體現(xiàn)了社會對國外貸援款項目資金使用效益的熱切關注，有利于外資運用審計的整改落實，有利于防范問題的重復出現(xiàn)，有利于項目實施部門有效落實“三嚴三實”要求。國外貸援款項目審計結(jié)果公告是一份重要體檢報告，著力推動審計公告常態(tài)化，有效棒打項目管理過程中有關部門的不作為、漫作為，有效保障社會公平正義，在促進國家治理當中發(fā)揮越來越重要的作用。

（五）著力審計成果運用，深化制度規(guī)范體系建設

沿海地區(qū)國外貸援款項目的開展涉及示范農(nóng)業(yè)、節(jié)能減排、社會保險、職業(yè)教育等多個國計民生行業(yè)，密切關系多項政府的中心工作和經(jīng)濟社會發(fā)展大局，因此，做好新形勢下的外資運用審計工作，應充分關注 “屢審屢犯”、“機制缺陷”、“審后不改”等問題，切實發(fā)揮審計獨立性和專業(yè)化優(yōu)勢，加強審計成果運用，研究出解決問題的辦法，并健全問題整改機制，以完善問題涉及領域的體制機制，提高國外貸援款資金使用效率效益，促進沿海地區(qū)改革紅利進一步釋放，充分發(fā)揮審計作為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展 “有效催化劑”的作用。

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（作者單位：廣東省審計廳）