向念

（湖北省社會(huì)科學(xué)院長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)研究所）

摘 要：土地財(cái)政在中國(guó)形成已久，在中國(guó)迅速推進(jìn)的城市化中，地方政府通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地獲得了巨額的財(cái)政收入，分稅制改革后，土地所帶來(lái)的直接和間接收入成了地方政府財(cái)政收入的主要構(gòu)成部分。土地財(cái)政的形成主要是制度原因。是當(dāng)今和以后中國(guó)政府必須面臨的一個(gè)重要的問(wèn)題，本文旨在從土地財(cái)政的形成原因、弊端上做一定的探討，希望能夠?yàn)閼?yīng)對(duì)土地財(cái)政問(wèn)題作出政策建議。

關(guān)鍵詞：分稅制改革；土地財(cái)政；成因；弊端；建議

1、中國(guó)土地財(cái)政基本現(xiàn)狀

土地財(cái)政一詞來(lái)源于民間對(duì)地方政府財(cái)政過(guò)度依靠土地的現(xiàn)行財(cái)政狀況戲稱。當(dāng)今地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴主要表現(xiàn)在土地出讓收入和房地產(chǎn)行業(yè)帶來(lái)的稅費(fèi)收入上面。但土地財(cái)政在為地方提供財(cái)政收入時(shí)候也帶來(lái)的不少問(wèn)題，土地財(cái)政通過(guò)低價(jià)收購(gòu)高價(jià)拍賣的方式，將民間資金集中到了政府手中，惡化了國(guó)民收入分配。高昂的土地價(jià)格使得房地產(chǎn)成本增加，使得住房問(wèn)題更加嚴(yán)重，由于土地財(cái)政是地方政府的重要收入來(lái)源，任何中央政府調(diào)控房?jī)r(jià)的措施必然會(huì)受到地方政府的敷衍抵制，事實(shí)看來(lái)，不論是以前的國(guó)八條還是國(guó)五條，都成效有限。

2、中國(guó)土地財(cái)政的形成原因

土地財(cái)政形成的原因很多，。具體有以下幾點(diǎn)原因：

2.1 中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)的不對(duì)等

目前存在的中央與地方的財(cái)政收入分配是土地財(cái)政形成的最重要原因，1994年的分稅制后，中國(guó)中央政府的財(cái)政收入占全國(guó)收入比重在1994年以后一直穩(wěn)定在50%的水平上，相比以1994年以前有了很大的提升，隨之而來(lái)的是地方財(cái)政收入的占比的減少。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，在1994年分稅制改革后，地方財(cái)政收入則由1993年的80%降低至50%左右，財(cái)政自給率大大下降。

分稅制是中央政府收財(cái)權(quán)的一項(xiàng)改革措施，根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，地方政府1994年之后承擔(dān)了更大的財(cái)政支出比重，比重日漸上升，到2011年已經(jīng)超過(guò)了80 %，地方的財(cái)政自給率不斷下降，財(cái)政自主權(quán)下降，拿2011年來(lái)說(shuō)，其自給率大概僅為在60%左右 。盡管有稅收返還制度，但是資金下?lián)芩俣群鸵?guī)模都難以滿足地方的需要。

在面對(duì)財(cái)政困難的同時(shí)，一方面來(lái)說(shuō)，土地的出讓金給成了政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源，另一方面，現(xiàn)行分稅制中屬于地方的主體稅種和獨(dú)立稅種除了車船稅外，基本都與土地和房地產(chǎn)有關(guān)。地方政府出自于促進(jìn)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)， 大力發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)成為必然選擇。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，資金需求日漸增加的時(shí)候，土地財(cái)政問(wèn)題更加突出。

2.2 中國(guó)的土地制度和土地管理制度的內(nèi)在原因

現(xiàn)行土地管理體制的主要特點(diǎn)就是政府壟斷。在土地的征管中，由于土地不能自由轉(zhuǎn)讓因此土地也沒(méi)有形成公允的市場(chǎng)價(jià)格，使得一方面，政府和民眾信息不對(duì)稱，民眾對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格沒(méi)有比較客觀的認(rèn)識(shí)，在面臨征地是要求過(guò)低利益損害較大，要求過(guò)高又會(huì)導(dǎo)致與政府的談判破裂面臨強(qiáng)征。另一方面，在于民眾作為個(gè)體，難以承擔(dān)政府施加的有形無(wú)形的壓力。這樣的結(jié)果只能是在土地的征收中，很容易出現(xiàn)強(qiáng)征的情況，不面臨強(qiáng)征土地則會(huì)以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于內(nèi)在價(jià)值的價(jià)格轉(zhuǎn)讓，政府獲得巨大的收益。

2.3 現(xiàn)行地方政府政績(jī)考核體系不合理

中國(guó)處于發(fā)展中階段，在這個(gè)階段，中國(guó)需要迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，最主要還是靠經(jīng)濟(jì)總量的增加，而GDP 正成了地方政府政績(jī)考核的主要指標(biāo)。在現(xiàn)行的考核體系下，地方政府遵循GDP最大化的政績(jī)觀。由于民生領(lǐng)域，公共服務(wù)領(lǐng)域的這些投入的收益是長(zhǎng)期的、潛在性的，難以成為很明顯的增加GDP。房地產(chǎn)無(wú)疑是增加GDP的最有效的方式，這就造成了地方政府對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴。上述已經(jīng)論述過(guò)，房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要地位，房地產(chǎn)的迅速發(fā)展為政府提供了大量的稅費(fèi)收入，龐大的住房投資不僅直接拉動(dòng)了GDP 的增長(zhǎng)，而且還拉動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)：商業(yè)、物流、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也增加了眾多的就業(yè)崗位。房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用如此明顯使得使得地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴有增無(wú)減。所以在GDP作為主要考核指標(biāo)的現(xiàn)行考核體系中，不合理的政績(jī)觀無(wú)疑是加重地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

3 土地財(cái)政的弊端

土地財(cái)政在為地方政府積累了大量的建設(shè)資金的同時(shí)，也帶來(lái)了不少的問(wèn)題，而在現(xiàn)在，土地財(cái)政的消極意義更是超過(guò)了其積極意義，其具體危害有以下幾點(diǎn)：

3.1 土地財(cái)政惡化了國(guó)民收入的分配，破壞了社會(huì)公平

在當(dāng)今情況下，政府作為經(jīng)濟(jì)參與人參與土地的經(jīng)營(yíng)管理，由于土地資源的特殊性和政府在市場(chǎng)中的特殊地位，使得政府，然后政府能通過(guò)低買高賣獲得了土地出讓中的大部分收入，將財(cái)富從民間轉(zhuǎn)入到了政府手中。土地的拍賣又抬高了房地產(chǎn)的成本，高房?jī)r(jià)又通過(guò)房產(chǎn)交易轉(zhuǎn)嫁到了住房的購(gòu)買者身上。更進(jìn)一步說(shuō)來(lái)，房?jī)r(jià)的上漲也使得經(jīng)濟(jì)用房的成本上升，工商業(yè)的用房成本上升，這個(gè)成本一部分由住房使用者承擔(dān)，另外一部分同時(shí)也是通過(guò)商品的交易轉(zhuǎn)嫁到了民眾身上。

3.2 造成權(quán)力尋租，滋生政府腐敗問(wèn)題

作為公權(quán)力的擁有者，政府在市場(chǎng)上擁有著其他市場(chǎng)主體不具有的優(yōu)勢(shì)，由于現(xiàn)今的監(jiān)督機(jī)制不完善，政府在作為土地的經(jīng)營(yíng)者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中難以避免的會(huì)存在著權(quán)力尋租問(wèn)題。在近幾年房?jī)r(jià)高漲的情況下，因?yàn)榉康禺a(chǎn)問(wèn)題落馬的高官不在少數(shù)。

從時(shí)間上看，2004年以后，平均每年涉房的落馬省部級(jí)官員明顯比2004年之前多。與此相應(yīng)，自2004年土地統(tǒng)一實(shí)行招拍掛以來(lái)，房?jī)r(jià)上漲幅度明顯加快，2006年、2009年房?jī)r(jià)上漲幅度幾乎都達(dá)到歷史高峰，至今房?jī)r(jià)依然在高位運(yùn)行。

從地域上看，中東部涉及房地產(chǎn)的落馬省部級(jí)官員數(shù)量明顯比西部多，其中，北京、廣東、上海、浙江成為因房重災(zāi)區(qū)。而在新疆、西藏、青海等省份很少有調(diào)查處因?yàn)榉康禺a(chǎn)問(wèn)題而落馬的高官。

3.3土地財(cái)政不利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

土地財(cái)政的第一個(gè)問(wèn)題在于造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理。首先，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)多的依賴房地產(chǎn)投資，土地出讓金給政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政收入，投資房地產(chǎn)有給政府帶來(lái)巨額的稅費(fèi)收入，也帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)果就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多的依賴投資，由于土地財(cái)政將財(cái)富從民間轉(zhuǎn)移到政府、地產(chǎn)商手中，導(dǎo)致了內(nèi)需不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展畸形，社會(huì)對(duì)其他行業(yè)的投資不足。其次，土地財(cái)政破壞了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)，土地財(cái)政依靠的其中一部分重要的土地來(lái)源就是農(nóng)業(yè)用地，政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，低買高賣使得本已處于弱勢(shì)的農(nóng)村地區(qū)喪失大量的資本，資金從農(nóng)村向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移，資本更多的轉(zhuǎn)移到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)尤其是房地產(chǎn)行業(yè)。

4 小結(jié)

對(duì)于土地財(cái)政的解決對(duì)策來(lái)說(shuō)，要做好的就是改革財(cái)政體制，重新設(shè)計(jì)稅收分成體制入，并完善對(duì)地方政府的監(jiān)督機(jī)制和改革土地管理制度，保障民眾對(duì)土地的合法擁有和改善地方政府考核體系，方能較好的解決當(dāng)下的問(wèn)題。

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