駱增翼

摘要：改革開放以來，我國基礎(chǔ)教育管理體制改革呈現(xiàn)出教育行政管理權(quán)不斷下移、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大的特點(diǎn)，還存在權(quán)力分工關(guān)系不清、運(yùn)行缺少法律保障、評(píng)價(jià)體系不夠合理等問題。發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育管理體制改革呈現(xiàn)權(quán)力分配趨向均權(quán)、行動(dòng)方式更加民主、管理主體日益專業(yè)等發(fā)展趨勢。我國城區(qū)基礎(chǔ)教育管理體制改革要確定市、區(qū)級(jí)兩級(jí)政府之間的權(quán)限，理順教育行政部門和學(xué)校之間的關(guān)系，完善學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制，提升管理主體的教育與管理水平。

關(guān)鍵詞：教育管理體制；教育改革；基礎(chǔ)教育；城區(qū)

中圖分類號(hào)：G40-058 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094（2016）12A-0003-06

教育管理體制改革，是破解教育改革難題、構(gòu)筑現(xiàn)代基礎(chǔ)教育管理體制的基本路徑，是改革與完善基礎(chǔ)教育管理制度的必然選擇，是辦好人民滿意教育的重要保證。尤其是在城市化進(jìn)程不斷加快，以及基礎(chǔ)教育管理權(quán)限下移到以縣（區(qū)）為主的背景下，城市新區(qū)建設(shè)、跨縣（區(qū)）教育集團(tuán)的組建等，都給原有的教育管理體制帶來了巨大挑戰(zhàn)。

一、我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的歷程及特點(diǎn)

教育管理體制是指各級(jí)教育領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系、工作關(guān)系、工作范圍、職責(zé)、權(quán)限、管理方式以及實(shí)施措施。[1]基礎(chǔ)教育管理體制是教育管理體制重要組成部分，具體應(yīng)包括教育行政體制和學(xué)校內(nèi)部管理體制兩大方面。教育行政體制主要涉及的是教育管理權(quán)在不同層級(jí)政府之間、同一層級(jí)政府不同部門之間以及主管教育的政府行政部門與學(xué)校之間的分配與協(xié)調(diào)，所解決的是地方政府與中央政府的教育責(zé)任分擔(dān)問題以及政府與學(xué)校的關(guān)系問題，關(guān)注的重點(diǎn)是地方政府如何有效地管理學(xué)校。學(xué)校內(nèi)部管理體制主要涉及學(xué)校內(nèi)部決策、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督以及反饋等機(jī)制運(yùn)作的形式與方式，所解決的是學(xué)校內(nèi)部運(yùn)作及其各種關(guān)系的協(xié)調(diào)與處理問題，關(guān)注的重點(diǎn)是如何提升學(xué)校自主辦學(xué)的能力。本文側(cè)重研究改革開放以來我國基礎(chǔ)教育管理體制改革發(fā)生的變化。

（一）我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的歷程

改革開放以來，我國在基礎(chǔ)教育管理體制改革方面進(jìn)行了積極的探索，探索的歷程可以通過梳理黨和政府頒布的一些重大政策得以明晰。

1985年，中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制訂和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方。”這次教育管理體制改革指導(dǎo)思想是放權(quán)，即中央政府向地方政府放權(quán)，地方政府向?qū)W校放權(quán)。通過政策文件的形式明確了地方政府的權(quán)力和責(zé)任，調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育管理的熱情。這次體制改革具有開創(chuàng)性意義，為我國后續(xù)的基礎(chǔ)教育管理體制改革確定了基調(diào)，對(duì)我國基礎(chǔ)教育體制改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

為了使政策上升到法律層面，1986年通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。至此，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中央政府與地方政府的責(zé)任與權(quán)力劃分以法律的形式得以確定，考慮到全國具體情況存在較大差異，在涉及面較廣的方面，強(qiáng)調(diào)中央政府的管理權(quán)，比如，教學(xué)大綱的制訂、課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容的安排、教科書的編撰與審定等由國務(wù)院來統(tǒng)籌。但是，《義務(wù)教育法》對(duì)地方政府職責(zé)權(quán)限表述相對(duì)籠統(tǒng)，實(shí)踐中缺乏操作性。為了增強(qiáng)可操作性，1992年頒布《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確和細(xì)化了“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”這一原則。中央政府過度集權(quán)、大包大攬的辦學(xué)格局得以改變，地方政府的辦學(xué)積極性得以調(diào)動(dòng)。然而，地方不同層級(jí)政府（省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的權(quán)限和責(zé)任還缺乏明確的劃分。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“深化中等以下教育體制改革，繼續(xù)完善分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的體制?！边M(jìn)一步厘清了地方政府之間的責(zé)任與權(quán)力劃分，解決了行政管理中地方政府缺位、越位、錯(cuò)位問題，進(jìn)一步明確了以縣為主的管理體制，擴(kuò)大了地方政府尤其是市、縣區(qū)兩級(jí)政府的辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)和調(diào)動(dòng)了地方政府辦學(xué)的積極性。但是，由于缺乏一些跟進(jìn)和配套措施，地方政府在辦學(xué)體制、機(jī)制改革以及經(jīng)費(fèi)投入等方面還存在一些問題，教育經(jīng)費(fèi)投入不足、不到位，有時(shí)連基本的辦公經(jīng)費(fèi)、教師工資都拖欠。1999年，中央出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，指出：“根據(jù)各地實(shí)際，加大縣級(jí)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、教師管理和校長任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)?！?/p>

受我國自上而下管理體制的傳統(tǒng)與慣性以及基礎(chǔ)教育涉及面的復(fù)雜性等因素的影響，分級(jí)管理的體制在權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)等方面仍存在脫節(jié)的問題。針對(duì)此，2001年國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“要進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制?！狈旨?jí)管理由原來的省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)管理改為省、地、縣三級(jí)管理，特別強(qiáng)調(diào)和明確了縣級(jí)政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任。至此，我國基本上形成了權(quán)利配置相對(duì)合理、權(quán)責(zé)劃分基本相稱以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相對(duì)有力的教育管理體制。[2]

2005年的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》、2006年修訂實(shí)行的《中華人民共和國義務(wù)教育法》等政策、法律的出臺(tái)，以及2007年黨的十七大明確提出的教育公平戰(zhàn)略，使得“教育均衡與公平”成為基礎(chǔ)教育管理體制改革的核心主題，其重點(diǎn)是建設(shè)有利于促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平與發(fā)展的教育管理體制。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“要以體制機(jī)制改革為重點(diǎn)，鼓勵(lì)地方政府和學(xué)校大膽探索和試驗(yàn)，創(chuàng)新辦學(xué)體制、教育管理體制，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度?！爆F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)成為基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要目標(biāo)之一。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗。”資源的有效配置離不開高效運(yùn)行的教育管理體制保駕護(hù)航，這對(duì)各級(jí)政府的行政管理和學(xué)校的自主辦學(xué)都是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

摘要：改革開放以來，我國基礎(chǔ)教育管理體制改革呈現(xiàn)出教育行政管理權(quán)不斷下移、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大的特點(diǎn)，還存在權(quán)力分工關(guān)系不清、運(yùn)行缺少法律保障、評(píng)價(jià)體系不夠合理等問題。發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育管理體制改革呈現(xiàn)權(quán)力分配趨向均權(quán)、行動(dòng)方式更加民主、管理主體日益專業(yè)等發(fā)展趨勢。我國城區(qū)基礎(chǔ)教育管理體制改革要確定市、區(qū)級(jí)兩級(jí)政府之間的權(quán)限，理順教育行政部門和學(xué)校之間的關(guān)系，完善學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制，提升管理主體的教育與管理水平。

關(guān)鍵詞：教育管理體制；教育改革；基礎(chǔ)教育；城區(qū)

中圖分類號(hào)：G40-058 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094（2016）12A-0003-06

教育管理體制改革，是破解教育改革難題、構(gòu)筑現(xiàn)代基礎(chǔ)教育管理體制的基本路徑，是改革與完善基礎(chǔ)教育管理制度的必然選擇，是辦好人民滿意教育的重要保證。尤其是在城市化進(jìn)程不斷加快，以及基礎(chǔ)教育管理權(quán)限下移到以縣（區(qū)）為主的背景下，城市新區(qū)建設(shè)、跨縣（區(qū)）教育集團(tuán)的組建等，都給原有的教育管理體制帶來了巨大挑戰(zhàn)。

一、我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的歷程及特點(diǎn)

教育管理體制是指各級(jí)教育領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系、工作關(guān)系、工作范圍、職責(zé)、權(quán)限、管理方式以及實(shí)施措施。[1]基礎(chǔ)教育管理體制是教育管理體制重要組成部分，具體應(yīng)包括教育行政體制和學(xué)校內(nèi)部管理體制兩大方面。教育行政體制主要涉及的是教育管理權(quán)在不同層級(jí)政府之間、同一層級(jí)政府不同部門之間以及主管教育的政府行政部門與學(xué)校之間的分配與協(xié)調(diào)，所解決的是地方政府與中央政府的教育責(zé)任分擔(dān)問題以及政府與學(xué)校的關(guān)系問題，關(guān)注的重點(diǎn)是地方政府如何有效地管理學(xué)校。學(xué)校內(nèi)部管理體制主要涉及學(xué)校內(nèi)部決策、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督以及反饋等機(jī)制運(yùn)作的形式與方式，所解決的是學(xué)校內(nèi)部運(yùn)作及其各種關(guān)系的協(xié)調(diào)與處理問題，關(guān)注的重點(diǎn)是如何提升學(xué)校自主辦學(xué)的能力。本文側(cè)重研究改革開放以來我國基礎(chǔ)教育管理體制改革發(fā)生的變化。

（一）我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的歷程

改革開放以來，我國在基礎(chǔ)教育管理體制改革方面進(jìn)行了積極的探索，探索的歷程可以通過梳理黨和政府頒布的一些重大政策得以明晰。

1985年，中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制訂和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方?！边@次教育管理體制改革指導(dǎo)思想是放權(quán)，即中央政府向地方政府放權(quán)，地方政府向?qū)W校放權(quán)。通過政策文件的形式明確了地方政府的權(quán)力和責(zé)任，調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育管理的熱情。這次體制改革具有開創(chuàng)性意義，為我國后續(xù)的基礎(chǔ)教育管理體制改革確定了基調(diào)，對(duì)我國基礎(chǔ)教育體制改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

為了使政策上升到法律層面，1986年通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。至此，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中央政府與地方政府的責(zé)任與權(quán)力劃分以法律的形式得以確定，考慮到全國具體情況存在較大差異，在涉及面較廣的方面，強(qiáng)調(diào)中央政府的管理權(quán)，比如，教學(xué)大綱的制訂、課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容的安排、教科書的編撰與審定等由國務(wù)院來統(tǒng)籌。但是，《義務(wù)教育法》對(duì)地方政府職責(zé)權(quán)限表述相對(duì)籠統(tǒng)，實(shí)踐中缺乏操作性。為了增強(qiáng)可操作性，1992年頒布《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確和細(xì)化了“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”這一原則。中央政府過度集權(quán)、大包大攬的辦學(xué)格局得以改變，地方政府的辦學(xué)積極性得以調(diào)動(dòng)。然而，地方不同層級(jí)政府（省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的權(quán)限和責(zé)任還缺乏明確的劃分。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“深化中等以下教育體制改革，繼續(xù)完善分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的體制?！边M(jìn)一步厘清了地方政府之間的責(zé)任與權(quán)力劃分，解決了行政管理中地方政府缺位、越位、錯(cuò)位問題，進(jìn)一步明確了以縣為主的管理體制，擴(kuò)大了地方政府尤其是市、縣區(qū)兩級(jí)政府的辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)和調(diào)動(dòng)了地方政府辦學(xué)的積極性。但是，由于缺乏一些跟進(jìn)和配套措施，地方政府在辦學(xué)體制、機(jī)制改革以及經(jīng)費(fèi)投入等方面還存在一些問題，教育經(jīng)費(fèi)投入不足、不到位，有時(shí)連基本的辦公經(jīng)費(fèi)、教師工資都拖欠。1999年，中央出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，指出：“根據(jù)各地實(shí)際，加大縣級(jí)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、教師管理和校長任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)。”

受我國自上而下管理體制的傳統(tǒng)與慣性以及基礎(chǔ)教育涉及面的復(fù)雜性等因素的影響，分級(jí)管理的體制在權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)等方面仍存在脫節(jié)的問題。針對(duì)此，2001年國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“要進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制?！狈旨?jí)管理由原來的省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)管理改為省、地、縣三級(jí)管理，特別強(qiáng)調(diào)和明確了縣級(jí)政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任。至此，我國基本上形成了權(quán)利配置相對(duì)合理、權(quán)責(zé)劃分基本相稱以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相對(duì)有力的教育管理體制。[2]

2005年的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》、2006年修訂實(shí)行的《中華人民共和國義務(wù)教育法》等政策、法律的出臺(tái)，以及2007年黨的十七大明確提出的教育公平戰(zhàn)略，使得“教育均衡與公平”成為基礎(chǔ)教育管理體制改革的核心主題，其重點(diǎn)是建設(shè)有利于促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平與發(fā)展的教育管理體制。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“要以體制機(jī)制改革為重點(diǎn)，鼓勵(lì)地方政府和學(xué)校大膽探索和試驗(yàn)，創(chuàng)新辦學(xué)體制、教育管理體制，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度?！爆F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)成為基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要目標(biāo)之一。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗。”資源的有效配置離不開高效運(yùn)行的教育管理體制保駕護(hù)航，這對(duì)各級(jí)政府的行政管理和學(xué)校的自主辦學(xué)都是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

摘要：改革開放以來，我國基礎(chǔ)教育管理體制改革呈現(xiàn)出教育行政管理權(quán)不斷下移、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大的特點(diǎn)，還存在權(quán)力分工關(guān)系不清、運(yùn)行缺少法律保障、評(píng)價(jià)體系不夠合理等問題。發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育管理體制改革呈現(xiàn)權(quán)力分配趨向均權(quán)、行動(dòng)方式更加民主、管理主體日益專業(yè)等發(fā)展趨勢。我國城區(qū)基礎(chǔ)教育管理體制改革要確定市、區(qū)級(jí)兩級(jí)政府之間的權(quán)限，理順教育行政部門和學(xué)校之間的關(guān)系，完善學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制，提升管理主體的教育與管理水平。

關(guān)鍵詞：教育管理體制；教育改革；基礎(chǔ)教育；城區(qū)

中圖分類號(hào)：G40-058 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094（2016）12A-0003-06

教育管理體制改革，是破解教育改革難題、構(gòu)筑現(xiàn)代基礎(chǔ)教育管理體制的基本路徑，是改革與完善基礎(chǔ)教育管理制度的必然選擇，是辦好人民滿意教育的重要保證。尤其是在城市化進(jìn)程不斷加快，以及基礎(chǔ)教育管理權(quán)限下移到以縣（區(qū)）為主的背景下，城市新區(qū)建設(shè)、跨縣（區(qū)）教育集團(tuán)的組建等，都給原有的教育管理體制帶來了巨大挑戰(zhàn)。

一、我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的歷程及特點(diǎn)

教育管理體制是指各級(jí)教育領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系、工作關(guān)系、工作范圍、職責(zé)、權(quán)限、管理方式以及實(shí)施措施。[1]基礎(chǔ)教育管理體制是教育管理體制重要組成部分，具體應(yīng)包括教育行政體制和學(xué)校內(nèi)部管理體制兩大方面。教育行政體制主要涉及的是教育管理權(quán)在不同層級(jí)政府之間、同一層級(jí)政府不同部門之間以及主管教育的政府行政部門與學(xué)校之間的分配與協(xié)調(diào)，所解決的是地方政府與中央政府的教育責(zé)任分擔(dān)問題以及政府與學(xué)校的關(guān)系問題，關(guān)注的重點(diǎn)是地方政府如何有效地管理學(xué)校。學(xué)校內(nèi)部管理體制主要涉及學(xué)校內(nèi)部決策、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督以及反饋等機(jī)制運(yùn)作的形式與方式，所解決的是學(xué)校內(nèi)部運(yùn)作及其各種關(guān)系的協(xié)調(diào)與處理問題，關(guān)注的重點(diǎn)是如何提升學(xué)校自主辦學(xué)的能力。本文側(cè)重研究改革開放以來我國基礎(chǔ)教育管理體制改革發(fā)生的變化。

（一）我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的歷程

改革開放以來，我國在基礎(chǔ)教育管理體制改革方面進(jìn)行了積極的探索，探索的歷程可以通過梳理黨和政府頒布的一些重大政策得以明晰。

1985年，中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制訂和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方?！边@次教育管理體制改革指導(dǎo)思想是放權(quán)，即中央政府向地方政府放權(quán)，地方政府向?qū)W校放權(quán)。通過政策文件的形式明確了地方政府的權(quán)力和責(zé)任，調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育管理的熱情。這次體制改革具有開創(chuàng)性意義，為我國后續(xù)的基礎(chǔ)教育管理體制改革確定了基調(diào)，對(duì)我國基礎(chǔ)教育體制改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

為了使政策上升到法律層面，1986年通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。至此，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中央政府與地方政府的責(zé)任與權(quán)力劃分以法律的形式得以確定，考慮到全國具體情況存在較大差異，在涉及面較廣的方面，強(qiáng)調(diào)中央政府的管理權(quán)，比如，教學(xué)大綱的制訂、課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容的安排、教科書的編撰與審定等由國務(wù)院來統(tǒng)籌。但是，《義務(wù)教育法》對(duì)地方政府職責(zé)權(quán)限表述相對(duì)籠統(tǒng)，實(shí)踐中缺乏操作性。為了增強(qiáng)可操作性，1992年頒布《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確和細(xì)化了“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”這一原則。中央政府過度集權(quán)、大包大攬的辦學(xué)格局得以改變，地方政府的辦學(xué)積極性得以調(diào)動(dòng)。然而，地方不同層級(jí)政府（省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的權(quán)限和責(zé)任還缺乏明確的劃分。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“深化中等以下教育體制改革，繼續(xù)完善分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的體制。”進(jìn)一步厘清了地方政府之間的責(zé)任與權(quán)力劃分，解決了行政管理中地方政府缺位、越位、錯(cuò)位問題，進(jìn)一步明確了以縣為主的管理體制，擴(kuò)大了地方政府尤其是市、縣區(qū)兩級(jí)政府的辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)和調(diào)動(dòng)了地方政府辦學(xué)的積極性。但是，由于缺乏一些跟進(jìn)和配套措施，地方政府在辦學(xué)體制、機(jī)制改革以及經(jīng)費(fèi)投入等方面還存在一些問題，教育經(jīng)費(fèi)投入不足、不到位，有時(shí)連基本的辦公經(jīng)費(fèi)、教師工資都拖欠。1999年，中央出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，指出：“根據(jù)各地實(shí)際，加大縣級(jí)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、教師管理和校長任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)?！?/p>

受我國自上而下管理體制的傳統(tǒng)與慣性以及基礎(chǔ)教育涉及面的復(fù)雜性等因素的影響，分級(jí)管理的體制在權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)等方面仍存在脫節(jié)的問題。針對(duì)此，2001年國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“要進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制?！狈旨?jí)管理由原來的省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)管理改為省、地、縣三級(jí)管理，特別強(qiáng)調(diào)和明確了縣級(jí)政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任。至此，我國基本上形成了權(quán)利配置相對(duì)合理、權(quán)責(zé)劃分基本相稱以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相對(duì)有力的教育管理體制。[2]

2005年的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》、2006年修訂實(shí)行的《中華人民共和國義務(wù)教育法》等政策、法律的出臺(tái)，以及2007年黨的十七大明確提出的教育公平戰(zhàn)略，使得“教育均衡與公平”成為基礎(chǔ)教育管理體制改革的核心主題，其重點(diǎn)是建設(shè)有利于促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平與發(fā)展的教育管理體制。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“要以體制機(jī)制改革為重點(diǎn)，鼓勵(lì)地方政府和學(xué)校大膽探索和試驗(yàn)，創(chuàng)新辦學(xué)體制、教育管理體制，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。”現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)成為基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要目標(biāo)之一。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗?！辟Y源的有效配置離不開高效運(yùn)行的教育管理體制保駕護(hù)航，這對(duì)各級(jí)政府的行政管理和學(xué)校的自主辦學(xué)都是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

摘要：改革開放以來，我國基礎(chǔ)教育管理體制改革呈現(xiàn)出教育行政管理權(quán)不斷下移、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大的特點(diǎn)，還存在權(quán)力分工關(guān)系不清、運(yùn)行缺少法律保障、評(píng)價(jià)體系不夠合理等問題。發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育管理體制改革呈現(xiàn)權(quán)力分配趨向均權(quán)、行動(dòng)方式更加民主、管理主體日益專業(yè)等發(fā)展趨勢。我國城區(qū)基礎(chǔ)教育管理體制改革要確定市、區(qū)級(jí)兩級(jí)政府之間的權(quán)限，理順教育行政部門和學(xué)校之間的關(guān)系，完善學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制，提升管理主體的教育與管理水平。

關(guān)鍵詞：教育管理體制；教育改革；基礎(chǔ)教育；城區(qū)

中圖分類號(hào)：G40-058 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094（2016）12A-0003-06

教育管理體制改革，是破解教育改革難題、構(gòu)筑現(xiàn)代基礎(chǔ)教育管理體制的基本路徑，是改革與完善基礎(chǔ)教育管理制度的必然選擇，是辦好人民滿意教育的重要保證。尤其是在城市化進(jìn)程不斷加快，以及基礎(chǔ)教育管理權(quán)限下移到以縣（區(qū)）為主的背景下，城市新區(qū)建設(shè)、跨縣（區(qū)）教育集團(tuán)的組建等，都給原有的教育管理體制帶來了巨大挑戰(zhàn)。

一、我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的歷程及特點(diǎn)

教育管理體制是指各級(jí)教育領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系、工作關(guān)系、工作范圍、職責(zé)、權(quán)限、管理方式以及實(shí)施措施。[1]基礎(chǔ)教育管理體制是教育管理體制重要組成部分，具體應(yīng)包括教育行政體制和學(xué)校內(nèi)部管理體制兩大方面。教育行政體制主要涉及的是教育管理權(quán)在不同層級(jí)政府之間、同一層級(jí)政府不同部門之間以及主管教育的政府行政部門與學(xué)校之間的分配與協(xié)調(diào)，所解決的是地方政府與中央政府的教育責(zé)任分擔(dān)問題以及政府與學(xué)校的關(guān)系問題，關(guān)注的重點(diǎn)是地方政府如何有效地管理學(xué)校。學(xué)校內(nèi)部管理體制主要涉及學(xué)校內(nèi)部決策、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督以及反饋等機(jī)制運(yùn)作的形式與方式，所解決的是學(xué)校內(nèi)部運(yùn)作及其各種關(guān)系的協(xié)調(diào)與處理問題，關(guān)注的重點(diǎn)是如何提升學(xué)校自主辦學(xué)的能力。本文側(cè)重研究改革開放以來我國基礎(chǔ)教育管理體制改革發(fā)生的變化。

（一）我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的歷程

改革開放以來，我國在基礎(chǔ)教育管理體制改革方面進(jìn)行了積極的探索，探索的歷程可以通過梳理黨和政府頒布的一些重大政策得以明晰。

1985年，中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制訂和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方。”這次教育管理體制改革指導(dǎo)思想是放權(quán)，即中央政府向地方政府放權(quán)，地方政府向?qū)W校放權(quán)。通過政策文件的形式明確了地方政府的權(quán)力和責(zé)任，調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育管理的熱情。這次體制改革具有開創(chuàng)性意義，為我國后續(xù)的基礎(chǔ)教育管理體制改革確定了基調(diào)，對(duì)我國基礎(chǔ)教育體制改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

為了使政策上升到法律層面，1986年通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。至此，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中央政府與地方政府的責(zé)任與權(quán)力劃分以法律的形式得以確定，考慮到全國具體情況存在較大差異，在涉及面較廣的方面，強(qiáng)調(diào)中央政府的管理權(quán)，比如，教學(xué)大綱的制訂、課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容的安排、教科書的編撰與審定等由國務(wù)院來統(tǒng)籌。但是，《義務(wù)教育法》對(duì)地方政府職責(zé)權(quán)限表述相對(duì)籠統(tǒng)，實(shí)踐中缺乏操作性。為了增強(qiáng)可操作性，1992年頒布《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確和細(xì)化了“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”這一原則。中央政府過度集權(quán)、大包大攬的辦學(xué)格局得以改變，地方政府的辦學(xué)積極性得以調(diào)動(dòng)。然而，地方不同層級(jí)政府（省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的權(quán)限和責(zé)任還缺乏明確的劃分。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“深化中等以下教育體制改革，繼續(xù)完善分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的體制?！边M(jìn)一步厘清了地方政府之間的責(zé)任與權(quán)力劃分，解決了行政管理中地方政府缺位、越位、錯(cuò)位問題，進(jìn)一步明確了以縣為主的管理體制，擴(kuò)大了地方政府尤其是市、縣區(qū)兩級(jí)政府的辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)和調(diào)動(dòng)了地方政府辦學(xué)的積極性。但是，由于缺乏一些跟進(jìn)和配套措施，地方政府在辦學(xué)體制、機(jī)制改革以及經(jīng)費(fèi)投入等方面還存在一些問題，教育經(jīng)費(fèi)投入不足、不到位，有時(shí)連基本的辦公經(jīng)費(fèi)、教師工資都拖欠。1999年，中央出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，指出：“根據(jù)各地實(shí)際，加大縣級(jí)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、教師管理和校長任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)?！?/p>

受我國自上而下管理體制的傳統(tǒng)與慣性以及基礎(chǔ)教育涉及面的復(fù)雜性等因素的影響，分級(jí)管理的體制在權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)等方面仍存在脫節(jié)的問題。針對(duì)此，2001年國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“要進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。”分級(jí)管理由原來的省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)管理改為省、地、縣三級(jí)管理，特別強(qiáng)調(diào)和明確了縣級(jí)政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任。至此，我國基本上形成了權(quán)利配置相對(duì)合理、權(quán)責(zé)劃分基本相稱以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相對(duì)有力的教育管理體制。[2]

2005年的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》、2006年修訂實(shí)行的《中華人民共和國義務(wù)教育法》等政策、法律的出臺(tái)，以及2007年黨的十七大明確提出的教育公平戰(zhàn)略，使得“教育均衡與公平”成為基礎(chǔ)教育管理體制改革的核心主題，其重點(diǎn)是建設(shè)有利于促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平與發(fā)展的教育管理體制。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“要以體制機(jī)制改革為重點(diǎn)，鼓勵(lì)地方政府和學(xué)校大膽探索和試驗(yàn)，創(chuàng)新辦學(xué)體制、教育管理體制，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度?！爆F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)成為基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要目標(biāo)之一。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗。”資源的有效配置離不開高效運(yùn)行的教育管理體制保駕護(hù)航，這對(duì)各級(jí)政府的行政管理和學(xué)校的自主辦學(xué)都是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。