本刊記者 高柳旭

農(nóng)民進城已成歷史性必然趨勢

本刊記者 高柳旭

2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)文要求，2020年前約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非城市戶籍人口在城市落戶，年均轉(zhuǎn)移戶籍人口達到1300萬人以上，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，并規(guī)定大中城市均不得以購買房屋、投資納稅等事由為落戶條件，城區(qū)常住人口300萬人以下的城市不得采取積分落戶方式，大城市落戶條件中對參加城鎮(zhèn)社會保險的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年。農(nóng)民進城是一項重大的社會工程，牽一發(fā)而動全身。日前，上海逸耘農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司創(chuàng)始人、原上海大學(xué)教授張炎夏接受《中國商界》記者專訪，就農(nóng)民進城的必要性、農(nóng)村土地如何處理、農(nóng)民進城后如何安置等問題，表達了自己看法。

《中國商界》：我國農(nóng)民一向勤勞，白居易有詩云：“足蒸暑土氣，背灼炎天光，力盡不知熱，但惜夏日長?！笨蔀槭裁崔r(nóng)民如此辛苦，收入?yún)s有不足溫飽之需的？

張炎夏：我國2016年糧食總產(chǎn)量為6億噸，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的人口約為3億，人均產(chǎn)值約為2噸。美國3億人口，卻只有300萬農(nóng)民，糧食產(chǎn)量便能達到5億噸，人均產(chǎn)值約為167噸，這表明美國農(nóng)民數(shù)量雖然很少，但美國農(nóng)民的生產(chǎn)效率極高。如果按照美國的生產(chǎn)效率，目前的糧食總產(chǎn)量只需要360萬人就可完成。由于歷史與政策原因，大量實際上已經(jīng)脫離農(nóng)村的人依舊保留著農(nóng)村的宅基地、自留地與耕地，造成近10億人沒有徹底脫離農(nóng)村土地（常住農(nóng)村人口約6億），即便依然留在農(nóng)村的許多人也不再依靠土地生活，直接從事農(nóng)業(yè)勞動的三億人由于人均產(chǎn)值過低，種地已經(jīng)毫無利潤可言。日本的人均耕地面積雖然只有0.4畝，可是日本的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口只有300萬人，農(nóng)民人均擁有的耕地的面積反而大大高于我國，人均達到30畝，所以日本農(nóng)民反而比城市居民富裕。我國農(nóng)民太多，已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展最大的阻力。事實證明了以下兩點：農(nóng)民越少農(nóng)業(yè)越發(fā)達；農(nóng)民市民化是國家現(xiàn)代化進程中不可缺少的重要內(nèi)容。

農(nóng)村人口居住分散，尤其是西部和東北地區(qū)，大多數(shù)以“組”和“屯”為單位居住，一個居住點往往只有幾十戶，所以，從成本方面考慮，根本無法為之提供完善的商業(yè)、餐飲、教育、醫(yī)療、郵政、通訊等公共服務(wù)，也無法實施生活廢棄物和污染物的處理。只有人口集中到10萬以上，這些才有實現(xiàn)的基礎(chǔ)。如果國家為一個居住點的幾十戶農(nóng)民提供硬件設(shè)施，人均公共支出將會比城市高出幾十倍。另外，營業(yè)員、教師、醫(yī)生、駕駛員、工人等職位，也是當?shù)厝瞬荒芡耆珓偃蔚?。所以，除非人口聚集到一定程度，也就是城?zhèn)化達到一定程度，否則農(nóng)村人口的生活條件永遠達不到城市市民的水平。

如果農(nóng)村人已經(jīng)在城市找到收入大大高于農(nóng)村的穩(wěn)定工作，他完全可以把農(nóng)村的自留地、承包地交給留在農(nóng)村的人，并用宅基地換取城市的保障房。一方面，進城的農(nóng)民能夠過上比在農(nóng)村更好的日子，另一方面，留在農(nóng)村的人口因為人均土地面積的增加，從事農(nóng)業(yè)也能夠過上更好的生活。過去，已經(jīng)買房的進城農(nóng)民不需要交出自己的耕地、宅基地，所以，隨著新生人口的增加，人均土地面積越來越少，對農(nóng)業(yè)的傷害也越來越大，最終總有枯竭的那一天。

《中國商界》：目前全國各地都在推進城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化進程中需要注意哪些問題？農(nóng)村居民就近整體搬遷到附近城市的屬地城鎮(zhèn)化方案是否可行？城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民有不同意愿怎么辦？

張炎夏：城鎮(zhèn)化必須遵循自愿、自然、漸進的原則。什么是自愿？農(nóng)民自己認為有必要離開鄉(xiāng)土?xí)r國家去幫助他，而不是要農(nóng)民按照別人的意愿背井離鄉(xiāng)。什么是自然？城市的形成不應(yīng)是人為的計劃，而應(yīng)是人口自愿集中在先，然后由政府建設(shè)配套設(shè)施，決不能先建城后遷人。因為城鎮(zhèn)不像經(jīng)濟開發(fā)區(qū)那樣可以招商。只有在人口集中到一定程度時，比如新建大企業(yè)聚集了幾十萬工人，周圍就會形成商業(yè)、餐飲、娛樂等各行各業(yè)，然后土地出讓金就會上漲，政府就能獲得建設(shè)城市公共設(shè)施的資金，獲得向進城農(nóng)民提供免費保障房的資金。而公共設(shè)施越完善，土地出讓金的收益就越高，政府就能安置更多的人，導(dǎo)致人口的進一步增長，這又能進一步拉動土地出讓金的上漲，如此形成良性循環(huán)，城鎮(zhèn)化在不知不覺中就實現(xiàn)了。政府不但不需要投資，還能獲得越來越多的稅收。什么是漸進？就是一個長期的過程，不能揠苗助長。讓愿意進城的先進城，循序漸進。很多在城市里已經(jīng)有了相當收入的農(nóng)民，為了孩子的教育，為了老人的醫(yī)療，為了生活的方便，是愿意進城的。先把這部分人安排好，條件成熟了再安排今后愿意進城的農(nóng)民。政府需要的只是廢除諸多不合理的法規(guī)，頒布新的能夠促進和配合城鎮(zhèn)化的法規(guī)。

屬地城鎮(zhèn)化的想法是好的：讓組（屯）的農(nóng)村人口集中到村，然后再由村集中到鎮(zhèn)，由鎮(zhèn)集中到縣。問題是農(nóng)民憑什么要按“屬地”遷徙？農(nóng)民只有在從事農(nóng)業(yè)無法生存的時候才會考慮遷徙，如果從事農(nóng)業(yè)收入很高或者足以生存，是沒有人愿意背井離鄉(xiāng)的。而農(nóng)民不從事農(nóng)業(yè)了，“屬地”就沒有任何意義了。農(nóng)民從組（屯）集中到村，甚至到鎮(zhèn)和縣，讓他們做什么呢？靠什么生活呢？我家所在鎮(zhèn)就發(fā)生過這樣的事，把一個村的里所有組的居民都搬遷到鎮(zhèn)上的一個居民小區(qū)“萬春苑”。農(nóng)民生活條件是改善了，但生活成本增加了（要收取物業(yè)費），而農(nóng)民的收入?yún)s沒有增加。同時，因為沒有更好的工作崗位可以給農(nóng)民，農(nóng)民種地也不方便了，結(jié)果成為一件花錢討罵的事，這是一些地方盲目地搞“屬地城鎮(zhèn)化”的后果。城鎮(zhèn)化不能針對還在務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，農(nóng)民不務(wù)農(nóng)，又不能務(wù)工、經(jīng)商，這樣的“屬地”反倒讓農(nóng)民不再屬于土地。

在很多情況下，農(nóng)民是不可能自愿集中到指定地方去的，他們更愿意搬到他們認為適合自己工作、生活的城市。所以，即使是遠離家鄉(xiāng)的大城市，比如北京、上海、廣州，往往也會成為農(nóng)民的首選，因為那里的醫(yī)療、教育、商業(yè)、公共交通等都比小城鎮(zhèn)好，最重要的是那里的工作機會多，工資也高。政府需要做的是盡量滿足農(nóng)民的需求，不必考慮“就近”、“屬地”等因素，讓農(nóng)民搬過去，農(nóng)民絕對不會聽。

《中國商界》：農(nóng)民進城后會給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來什么影響？會不會出現(xiàn)耕地大規(guī)模拋荒現(xiàn)象？

張炎夏：農(nóng)民進城會造就勞動力成本降低，促進了出口制造業(yè)的發(fā)展，但這不是城鎮(zhèn)化的目的。城鎮(zhèn)化的終極目標是改善現(xiàn)有農(nóng)村人口的生活條件，低人工成本只是暫時的，對制造業(yè)的促進也不會很長久。而城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)的促進倒是很明顯的，也會是持久的，這是基于農(nóng)村人口過多已經(jīng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)根本沒有合理利潤的事實，農(nóng)業(yè)不能賺錢就不可能持續(xù)發(fā)展。如今農(nóng)村人口還能夠生活下去，是因為他們沒有單純地以農(nóng)業(yè)為生。這一點從全國農(nóng)業(yè)GDP僅僅只有幾萬億元就可以推算出，近10億農(nóng)村人口人均年收入不會超過幾百元。城鎮(zhèn)化減少農(nóng)村人口必然導(dǎo)致人均農(nóng)業(yè)收入的增加，農(nóng)業(yè)有了效益才會發(fā)展。即使每畝地能賺500元，但是全國農(nóng)村人口人均二畝地，人均收入才1000元，怎么過日子呢？反之，即使每畝只賺50元，如果人均1000畝，就能夠收入5萬元，又有誰會不愿意種地呢？那時種地的人已經(jīng)不再是農(nóng)民而是農(nóng)業(yè)工人，他們甚至全國流動，比如專業(yè)的收割隊伍，每年9月開始從黑龍江開始收割，然后是吉林、遼寧、河北、華東、華南，一直到海南。農(nóng)民不再需要自己養(yǎng)收割機了，可以在全國招標，雇傭?qū)I(yè)收割隊，不但收割質(zhì)量好，效率高，成本還低。所以，城鎮(zhèn)化將使落后的小農(nóng)生產(chǎn)方式逐步走向工業(yè)化生產(chǎn)方式——專業(yè)分工、社會化協(xié)作。即所謂“農(nóng)民管理，工人種地”的模式，這樣，農(nóng)業(yè)只會發(fā)展不會萎縮。

城鎮(zhèn)化不是把農(nóng)村建成城市，而是把分散的農(nóng)村居住點搬進城市。城市不僅土地利用效率高，市政、商業(yè)、醫(yī)療、教育、服務(wù)設(shè)施使用的人也多，因而人均公共支出較少。城鎮(zhèn)化能夠減少農(nóng)村分散的居住點，通過減少這些組（屯）的數(shù)量達到減少大量非農(nóng)業(yè)用地的目的。據(jù)測算，每減少一個組（屯），僅道路一項，平均能減少十多公里（在邊遠地區(qū)甚至是幾十公里）。即使在上海，平均每戶農(nóng)民家庭往往只有三四口人（一兩個老人帶兩個孫子），但是宅基地往往達三四百平方米（算上房前屋后的自留地）。所以，城鎮(zhèn)化應(yīng)該是能夠節(jié)省大量耕地的。為什么實際上沒有達到這樣的效果？因為過去不準農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得收益，進城的農(nóng)民又不在乎種糧收入，所以土地拋荒現(xiàn)象嚴重。現(xiàn)在已經(jīng)放開土地流轉(zhuǎn)，但是應(yīng)該嚴禁土地轉(zhuǎn)性，無論土地流轉(zhuǎn)到個人還是企業(yè)，最后還是只能種地，這就從根本上保證了耕地不會減少。而以往的政策是，宅基地不被納入交易范圍，城市建設(shè)用地卻在不斷擴大，因此耕地越來越少。

農(nóng)民交出的宅基地必須統(tǒng)一還田，并根據(jù)農(nóng)村還田的面積批準增加住宅建設(shè)用地面積，而且必須保證還田面積大于建設(shè)面積。那么，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國的耕地面積就不會減少，而且還會增加。宅基地只能就地還田，既然是遷徙，在城里添置住房，鄉(xiāng)下的住房就不需要了嘛！如果原來在農(nóng)村的宅基地不還田，城市周邊的耕地就得不到補償，等于被蠶食了。就算只有5億人進城，起碼需要100億平米的住房，再加上配套設(shè)施用地，幾億畝耕地就沒了。國家住宅建設(shè)用地的增量必須小于零，因為總?cè)丝诓辉黾?，住宅建設(shè)用地就不需要增加，還可以減少。尤其是農(nóng)民市民化是把分散居住且住宅非常寬敞的農(nóng)民搬進住房緊湊的城市集中居住，土地的利用率提高了，道路、市政、教育、醫(yī)療、商業(yè)設(shè)施的利用率都會提高，因此總住宅面積應(yīng)該減少而不是增加。

可以這么說，最近30多年的經(jīng)濟發(fā)展，有相當一部分是建立在蠶食耕地基礎(chǔ)上的，這樣的發(fā)展方式是不可持續(xù)的。

在人口沒有大規(guī)模增加的前提下，住宅建設(shè)用地面積的無限制增加，消耗大量耕地，根本沒有必要。立法規(guī)定建設(shè)用地增量小于零，城市增加住宅建設(shè)用地的前提條件就是得到農(nóng)民宅基地還田面積指標。做到這一點，農(nóng)民市民化的任務(wù)就容易解決了，政府也不用出資了。

《中國商界》：近幾年城市房價不斷上漲，農(nóng)民如何在城市買房安家？農(nóng)民大規(guī)模進入城市會不會造成新一輪的房價暴漲？

張炎夏：城鎮(zhèn)化就是要讓農(nóng)民在城市住下來，可是怎么住呢？讓農(nóng)民買商品房嗎？且不說農(nóng)民沒有錢，就是農(nóng)民有錢也沒有道理讓他們自己出錢，因為城市居民最初的住房幾乎也都是實行房改房政策時免費得來的。所以，只要農(nóng)民交出自己的宅基地、自留地、承包地，就應(yīng)該給農(nóng)民免費的住房。誰出錢給農(nóng)民建房？當然是政府。錢從哪里來？當然是土地出讓金，因為土地出讓金本身就是賣農(nóng)民土地的收入。只是國家必須制定法律，規(guī)定按一定的比例從土地出讓金中抽出資金用于保障房、廉租房建設(shè)。這樣的保障房必須免費提供給交出自己宅基地、自留地、承包地的進城農(nóng)民，而且應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民移居城市的不同，確定不同的置換比例。

當然，如果有開發(fā)商愿意投資農(nóng)業(yè)，農(nóng)民交出的宅基地、自留地、承包地也可以轉(zhuǎn)給他們經(jīng)營，前提一是要在城市給農(nóng)民建設(shè)保障房（政府不應(yīng)該收土地出讓金），二是獲得的宅基地、自留地、承包地必須用于農(nóng)業(yè)。即：土地不能轉(zhuǎn)性。

現(xiàn)在的城市居民在上世紀90年代的房改房政策以后都有了自己的住房，為了改善居住條件，買房就應(yīng)該市場化。農(nóng)民也應(yīng)該像早期城市居民那樣獲得免費的保障房或者廉租房，如果農(nóng)民覺得保障房或廉租房檔次低想住高檔房，就要靠個人努力了。

商品房房價上漲與保障房、廉租房無關(guān)，不會影響進城的農(nóng)民。而商品房房價越高，土地出讓金越高，有什么不好呢？也不用擔心人口大量聚集會導(dǎo)致城市土地資源緊張，上海崇明區(qū)有1000多平方公里的農(nóng)業(yè)用地，種植糧食完全不必在寸土寸金的地方，糧食種植可以由東北和中西部地區(qū)去做，崇明區(qū)1000多平方公里的農(nóng)業(yè)用地完全可以轉(zhuǎn)換土地用途，人口聚集反而會節(jié)約土地。而且長江下游的出?？谖廴緡乐?，又怎么能種出安全的稻米？

偏遠的中西部農(nóng)村，周圍多是三線及三線以下城市，有很多在外奮斗的農(nóng)村年輕人希望能夠成為一、二線城市的市民，可是目前沒有一個一、二線城市愿意接納外地農(nóng)民進城的，這是不行的。農(nóng)民必須自愿遷徙到愿意去的城市，因為北京、上海、天津、重慶等都是中國的城市，既然外地農(nóng)民愿意去，就不能在法律和法規(guī)上加以限制。所以，必須打破地方保護主義限制。事實上，目前也只有北京、上海、廣州、深圳、天津等這樣的一、二線城市的土地出讓金能夠負擔得起向進城農(nóng)民提供免費保障房和廉租房的能力。

《中國商界》：數(shù)以億計的農(nóng)民進城后，不會發(fā)生就業(yè)不足的情況吧？

張炎夏：當然不存在這樣的問題。因為中國的城鎮(zhèn)化只是一個如何安置已經(jīng)在城市有穩(wěn)定工作崗位農(nóng)民的問題。也就是說，對于沒有穩(wěn)定就業(yè)崗位的農(nóng)民不是政府目前應(yīng)該要考慮安置的對象，而且這些尚未在城市有穩(wěn)定工作崗位的農(nóng)民，他們也并不想隨便找個地方就把家遷過來。他們會在四處嘗試更適合他們生活和工作的地方，直到他們找到穩(wěn)定的崗位又適合生活的地方。所以政府更不應(yīng)該把這些并沒有強烈愿望離開農(nóng)村的農(nóng)民趕進城市。

《中國商界》：現(xiàn)在進城的農(nóng)民工都有工作，但是如果遇到經(jīng)濟危機，出口制造企業(yè)大量倒閉，農(nóng)民工大量下崗時將回不到農(nóng)村，會不會威脅社會穩(wěn)定？

張炎夏：雖然農(nóng)民進城以后也確實會遇到下崗的問題，因為過去農(nóng)民工的工作主要以出口加工業(yè)為主，我國的出口制造業(yè)的GDP一度占全國GDP的60%?？墒牵绻试S農(nóng)民成為市民，大量涌入城市的人口會極大地拉動內(nèi)需，更多出口企業(yè)將把產(chǎn)品投放到國內(nèi)市場上。這種內(nèi)需的擴大，必將催生大量新的就業(yè)崗位，比如市政、通訊、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、商業(yè)、交通、商儲、文體娛樂等。這種需求不會一夜之間形成，很可能是20年甚至50年才能完成，這就是說，在幾十年內(nèi)都不必擔心需求的萎縮。所以，城鎮(zhèn)化反而可以促進我國經(jīng)濟的對外依存度。留在農(nóng)村的農(nóng)民收入也會大幅度提高，對經(jīng)濟的拉動更屬于優(yōu)質(zhì)內(nèi)需。農(nóng)民原來是自給自足的群體，成為居民后會轉(zhuǎn)變?yōu)橄M群體。過去，城市的3億居民對農(nóng)產(chǎn)品的需求才1.5萬億元，人均才1500元。農(nóng)民市民化以后，城市居民增加到12億，最終會導(dǎo)致對商品化農(nóng)產(chǎn)品的需求增加到6萬億元。而這時農(nóng)村人口只剩1億人了，農(nóng)民人均收入就可以超過6萬元，其富裕程度不亞于城市居民。這對于緩和目前制造業(yè)下滑拖累整個國民經(jīng)濟的局面也是很有意義的。

《中國商界》：由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平差距巨大，一些城市居民擔心農(nóng)民市民化后會拉低自己的生活質(zhì)量，您怎么看待這種對立問題？

張炎夏：現(xiàn)在一些市民反對農(nóng)民進城，害怕農(nóng)民的大量涌入會影響到他們的生活質(zhì)量，這種擔心是典型的計劃經(jīng)濟思維。農(nóng)民市民化不是要動員農(nóng)民進城，只是要讓已經(jīng)在城市長期生活并有穩(wěn)定工作的農(nóng)民合法地安頓下來，這并不會必然導(dǎo)致進城農(nóng)民數(shù)量的增加。農(nóng)民市民化的前提是農(nóng)民大部分已經(jīng)進城，并且已經(jīng)在城市有了穩(wěn)定的工作?，F(xiàn)在這個條件已經(jīng)具備，去年全國農(nóng)民人均收入1.14萬元，10億農(nóng)村人口的總收入就是11.4萬億元，扣除其中來自農(nóng)業(yè)的收入1.1萬億元后，就可以得出去年全國農(nóng)民收入中有超過90%的收入（約10萬億元）來自非農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)在全國農(nóng)民工的人均年收入2萬元為基數(shù)，就可以推算出去年起碼有5億農(nóng)民在城市打工（用10萬億元的總收入除以2萬元的人均收入）。由于中國農(nóng)村勞動力一共才5億人，所以說中國農(nóng)村勞動力已經(jīng)基本都在城市打工。

今天實施農(nóng)民市民化的條件是成熟的，已經(jīng)不存在有更多的農(nóng)民需要進城的問題了。