本刊記者 耿黎明

用科學(xué)態(tài)度推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

本刊記者 耿黎明

近年來，我國政治經(jīng)濟體制改革卓有成效，農(nóng)村發(fā)生了天翻地覆的變化，幢幢高樓平地起，小時候住過的地方也已變了模樣。曾幾何時，家鄉(xiāng)是安扎在心底深處濃得化不開的思念，是排排平房身后冒出的裊裊炊煙。然而現(xiàn)在很多離家闖蕩的人們思鄉(xiāng)情緒正在漸漸變淡，家鄉(xiāng)正在失去在人們心目中獨有的標志性記憶。不可否認的是，農(nóng)村在發(fā)生變化的同時，鄉(xiāng)愁記憶也在一點一點地消逝，有些農(nóng)村在城鎮(zhèn)化進程中過度強調(diào)片面發(fā)展，致使“城鎮(zhèn)化建設(shè)出現(xiàn)千鎮(zhèn)一面”，不能突出地方特色，使“鬼城”現(xiàn)象在各地頻頻出現(xiàn)。全國人大代表、云南省紅河哈尼族彝族自治州建水縣委書記李燁說：“有的很好的古村落、古民居、古建筑被破壞了。習(xí)近平總書記曾在之前的中央城鎮(zhèn)化工作會議上說過，如果我們的城鎮(zhèn)化成為回不去的鄉(xiāng)村、記不住鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化，這樣的城鎮(zhèn)化無疑就是斷代的城鎮(zhèn)化。《政府工作報告》以數(shù)字化的形式確定了新型城鎮(zhèn)化的目標，但城鎮(zhèn)化決不能成為追求數(shù)字化的過程?！?/p>

李燁認為，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)堅持綠色發(fā)展，和新農(nóng)村建設(shè)相輔相成?，F(xiàn)在很多地方政府在推進城鎮(zhèn)化過程中，有一刀切的傾向。推進城鎮(zhèn)化非常必要，在推進城鎮(zhèn)化時，推進與保護要有機地結(jié)合，規(guī)劃方面要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有的山水脈絡(luò)和獨特風光，讓城鎮(zhèn)融入大自然，讓市民看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁。

城鎮(zhèn)化發(fā)展脈絡(luò)

城鎮(zhèn)化概念產(chǎn)生于有計劃的商品經(jīng)濟時代，與城市化相對應(yīng)，城鎮(zhèn)化特指意圖通過農(nóng)村工業(yè)化進程實現(xiàn)農(nóng)村人口“離土不離鄉(xiāng)”的空間轉(zhuǎn)移，通過優(yōu)先和積極發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)，推進城市化進程?！俺擎?zhèn)化”是我國特定經(jīng)濟社會條件和特定體制背景下的產(chǎn)物，其產(chǎn)生和發(fā)展有著深刻的經(jīng)濟社會和體制機制背景。

據(jù)了解，從1979年～1992年，我國城鎮(zhèn)化率由18.96%提升至27.46%，上升了8.5個百分點；全國人口總數(shù)從9.75億增加到11.72億，城鎮(zhèn)人口總數(shù)從1.85億增加到3.22億，增幅達87.21%。

1993年～2002年，我國城鎮(zhèn)化率由27.99%提升至39.09%，短短10年即上升了11.1個百分點；全國人口總數(shù)從11.85億增加到12.85億，增幅為8.44%，城鎮(zhèn)人口總數(shù)從3.32億增加到5.02億，增幅達51.20%，城鎮(zhèn)人口增速明顯高于全國總?cè)丝谠鏊俚奶攸c尤為突出。

從2002年底的黨的“十六大”關(guān)注大城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展開始，國內(nèi)城鎮(zhèn)化率在保證較高增速的同時，各自孤立的發(fā)展局面開始扭轉(zhuǎn)，并逐漸形成了新型城鎮(zhèn)化的概念。

2015年年末，全國總?cè)丝?37462萬人，比上年末增加680萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口77116萬人，占總?cè)丝诒戎兀ǔＷ∪丝诔擎?zhèn)化率）為56.1%，比上年末提高1.33個百分點。

從戶籍人口城鎮(zhèn)化率來看，2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為56.1%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅39.9%。前不久，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，提出統(tǒng)籌推進本地和外地非戶籍人口在城市落戶，并要求在“十三五”期間，城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1%以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小2%以上。隨著人口城鎮(zhèn)化的速度減緩，要實現(xiàn)2020年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%的目標，還需要政策多方面扶持。

2016年中國城鎮(zhèn)化率超過57%，預(yù)計到2020年將超過60%。但是，從目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢來看，鄉(xiāng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)集中的階段已經(jīng)過去。城鎮(zhèn)化的速度今后可能會放緩，進城農(nóng)民工的數(shù)量增長已經(jīng)大為減弱。中國農(nóng)民戶均耕地只有0.5公頃，不會像發(fā)達國家那樣，農(nóng)民總數(shù)最終會下降到5%以下。未來中國城鎮(zhèn)化會采取什么樣的態(tài)勢，仍需要認真觀察和研究。

城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路可以概括為四種基本模式：城鄉(xiāng)融合型城鎮(zhèn)化模式、集約型城鎮(zhèn)化模式、和諧型城鎮(zhèn)化模式、可持續(xù)型城鎮(zhèn)化模式。中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副主任魏后凱在談及城鎮(zhèn)化道路模式時說：“十六大報告提出：走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。2007年5月，國務(wù)院進一步明確提出‘走新型城鎮(zhèn)化道路’。傳統(tǒng)的中國城市化戰(zhàn)略雖然存在一些弊端，但也是有中國特色的，而某些國家采取的新型城市化做法未必都適合中國，因此不能將兩者分割，它們是有機聯(lián)系的整體，即中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路是一種符合中國國情的要求，以‘多元化、漸進式、集約型、和諧型、可持續(xù)發(fā)展型’為特征的新型城鎮(zhèn)化道路?！?/p>

多元化模式。包括規(guī)模、區(qū)域、機制、動力等方面的多元化。即在規(guī)模方面，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；在區(qū)域方面，不同區(qū)域發(fā)展模式存在差異；在機制方面，市場機制與宏觀調(diào)控相結(jié)合；在動力方面，多種經(jīng)濟成分、多種產(chǎn)業(yè)共同拉動。

漸進式模式。包括科學(xué)把握城鎮(zhèn)化的速度、規(guī)模，使城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，與吸納人口容量相適應(yīng)，采取過渡性的農(nóng)民工城鄉(xiāng)“雙棲”生活模式，逐步放開戶籍制度等。

和諧型模式。強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，和諧人居，社會平等，安全保障。其中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙贏的良性互動。

集約型模式。強調(diào)土地的高效集約利用，發(fā)展緊湊型的城鎮(zhèn)化，保護基本農(nóng)田，發(fā)展城市群和都市圈，協(xié)同聚集各種要素。

可持續(xù)發(fā)展型模式。強調(diào)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會，以及對開發(fā)強度和生態(tài)空間之間的平衡控制等。

城鎮(zhèn)化發(fā)展問題

擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展方式，協(xié)調(diào)好城市和鄉(xiāng)村間的發(fā)展關(guān)系，走好大小城鎮(zhèn)自己的特色發(fā)展之路，進一步推進城市化進程，需要克服在發(fā)展過程中存在的不足，探索有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。與此同時，也不可避免地面臨著各種問題。

一方面是農(nóng)民土地物權(quán)基本形同虛設(shè)。這一基本特征導(dǎo)致了四個主要問題：農(nóng)民土地權(quán)利弱化；地方政府(市縣一級)過度依賴土地出讓收入及與土地相關(guān)的融資；城市面積迅速擴張和城市土地使用效率的低下，和與此相關(guān)的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。

全國政協(xié)委員、經(jīng)濟學(xué)家厲以寧在政協(xié)經(jīng)濟界別小組討論政府工作報告時指出，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，首先要解決農(nóng)民在城市的住房問題。讓他們安居下來，一邊能打工，一邊能照顧到家里?！稗r(nóng)民在城里有了房子，家庭團聚，生活安定下來，還能帶動內(nèi)需?！?/p>

另一方面是把城鎮(zhèn)化變成了造城運動。各地在大張旗鼓地搞城鎮(zhèn)化的同時，面臨的一個頗為尷尬的現(xiàn)實是，眾多縣級市要建超高層寫字樓，大搞“城市綜合體”。還有一些城市以加速城鎮(zhèn)化進程為幌子，以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費為目的，大搞擴城、造城運動。

有觀點認為，鼓勵更多的返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)是“逆城鎮(zhèn)化”行為。農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華解釋，城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的大趨勢，不可逆轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)化在現(xiàn)階段主要是人口的城鎮(zhèn)化，但不排斥城鄉(xiāng)要素的平等交換。在我國，城鎮(zhèn)化不等于城市化，發(fā)展小城鎮(zhèn)尤其是特色小鎮(zhèn)，發(fā)展縣域經(jīng)濟，實際上是中國特色新型城鎮(zhèn)化的重要特征。

中國社科院副院長李培林對此也表示，新型城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村的復(fù)興，逆城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村生活的復(fù)興，是今后新型城鎮(zhèn)化的一種大趨勢，新型城鎮(zhèn)化并不意味著把農(nóng)民都遷到城鎮(zhèn)居住，但意味著會把鄉(xiāng)村建設(shè)得更加美好，讓生活在鄉(xiāng)村的人也能達到城鎮(zhèn)的生活品質(zhì)，同時還能體會到鄉(xiāng)間的綠色、休閑和泥土的清香。

城鎮(zhèn)化發(fā)展方向

回顧我國城鎮(zhèn)化歷程，可以看到，支撐城鎮(zhèn)化進程的主要是工業(yè)化，但工業(yè)化之所以能如此迅猛推進，一是靠大量廉價勞動力的優(yōu)勢，二是靠政府主導(dǎo)的大規(guī)模固定資產(chǎn)投資。但這兩個因素在未來都會發(fā)生很大變化，城鎮(zhèn)化發(fā)展方向可借鑒產(chǎn)業(yè)綜合體模式、旅游小鎮(zhèn)集群化模式、產(chǎn)城融合一體化模式、舊城改造與更新模式、新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展模式這五大城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

產(chǎn)業(yè)綜合體模式 以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為核心形成的小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的核心發(fā)展路徑之一。通過開發(fā)創(chuàng)建高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)綜合體，做到扶持一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，帶動一片鄉(xiāng)村，富裕一批農(nóng)民。主要包括創(chuàng)意設(shè)計型綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)綜合體、生態(tài)制造綜合體、商業(yè)休閑娛樂綜合體等類型。把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民與新型鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，結(jié)合自身特點，以廣闊農(nóng)村為基礎(chǔ)，以廣大農(nóng)民為依托，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村為主戰(zhàn)場，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主體的新型中小城鎮(zhèn)化為載體，創(chuàng)立具有鄉(xiāng)村特色的智慧型、生態(tài)型、科技型及文化型的高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)綜合體。在這個過程中，政府和企業(yè)發(fā)揮著不同的作用。政府統(tǒng)籌謀劃，完善設(shè)施建設(shè)與綜合服務(wù)功能，促進土地流轉(zhuǎn)，集中安置居民，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)形態(tài)發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)綜合體發(fā)展的整體氛圍。企業(yè)將技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)制作、成果展示、創(chuàng)意設(shè)計等融入綜合體，并為居民和產(chǎn)業(yè)工人提供商業(yè)和娛樂服務(wù)，將產(chǎn)業(yè)綜合體做成集約、智能、綠色和低碳的發(fā)展模式。

旅游小鎮(zhèn)集群化模式 把握休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展浪潮，開發(fā)適銷對路的旅游產(chǎn)品，改變鄉(xiāng)村風貌，推進鄉(xiāng)村休閑、文化旅游、養(yǎng)老宜居、旅游地產(chǎn)和名特綠色旅游商品開發(fā)，積極發(fā)展自駕游等新業(yè)態(tài)，為游客提供全方位優(yōu)質(zhì)、舒適的旅游服務(wù)，這是與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的另一路徑。針對地方特色，依托自然資源，形成特色文化、溫泉、滑雪等特色主題旅游風情小城鎮(zhèn)，大致可開發(fā)四大旅游小鎮(zhèn)集群模式，即：文化主題小鎮(zhèn)、旅游城鎮(zhèn)綜合體、旅游產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)、特色風情旅游度假區(qū)。文化主題小鎮(zhèn)是基于文化資源，可以打造文化名城名鎮(zhèn)、休閑古城古鎮(zhèn)、民族風情城鎮(zhèn)、藝術(shù)城鎮(zhèn)、工藝城鎮(zhèn)、電影城鎮(zhèn)等。江西省永新縣就是一個很好的案例，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，該縣堅持建與設(shè)并重，拓寬城市框架，提升城市品位。規(guī)劃設(shè)計先行，按照“山水禾城、人文永新”的發(fā)展理念、“北拓、東跨、南控、西調(diào)”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，在縣城總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上啟動全縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等“多規(guī)合一”試點，全面推進規(guī)劃體系兼容合并，努力促成“見山見水、記得住鄉(xiāng)愁”的特色魅力城區(qū)。

產(chǎn)城融合一體化模式 在上一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，以政府為依托，以政策為導(dǎo)向，整合各方資源，實現(xiàn)城市地域空間和人口規(guī)模的跨躍性增長及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了連片的工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，但增長模式單一，出現(xiàn)過度開發(fā)、土地浪費、基礎(chǔ)配套落后等問題，形成產(chǎn)業(yè)單一和“臥城”、“睡城”及“空城”等現(xiàn)象，造成有產(chǎn)無城或有城無產(chǎn)的局面。

產(chǎn)城融合一體化模式是解決以上問題的最佳方式，即把產(chǎn)業(yè)和城市看作一個有機整體，可以把一個組團式區(qū)域看作一個復(fù)合型城區(qū)，除了產(chǎn)業(yè)功能外，再加入相關(guān)的城市服務(wù)功能，發(fā)展文化、娛樂、生活等方面的配套設(shè)施。實現(xiàn)“以產(chǎn)興城”，要把節(jié)約、集約用地與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，注重提高郊區(qū)土地使用效率，以城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)。注重規(guī)劃能吸納城鎮(zhèn)居民和失地農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)，要與產(chǎn)業(yè)布局、功能定位相結(jié)合，作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和重要支撐。加快完善商務(wù)、文化、居住、娛樂等多元化功能，使城市功能趨于完善。最后做到“以城促產(chǎn)”，就要堅持“以人為本”的城鎮(zhèn)化，防止出現(xiàn)“農(nóng)村建城，農(nóng)民離城”的現(xiàn)象。

舊城改造與更新模式 在舊城改造過程中，一些地方政府由于盲目追求“現(xiàn)代化”、“形象工程”和“經(jīng)濟效益”，對舊城大拆大建，使這些最具文化特色的區(qū)域迅速消失，造成“千城一面”的現(xiàn)象；與此同時，大拆大建也引發(fā)了大量社會問題，如建設(shè)與安置矛盾突出，原有社會網(wǎng)絡(luò)被割裂等。城市更新不是對舊城的完全否定，而是在舊城的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展、新建、擴建和完善。將舊城改造與城市更新納入城市規(guī)劃當中，有計劃、有組織地施行，加強維護，合理利用，適當調(diào)整，逐步改造，集中領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，追求環(huán)境效益和社會效益的有機統(tǒng)一。在這個過程中，要鼓勵經(jīng)驗豐富、資金雄厚的大中型房地產(chǎn)企業(yè)參與城市改造與更新。通過政府與企業(yè)的溝通，利用私人資本彌補政府資金的不足，同時嚴格資金用途，加強使用監(jiān)督，保證項目順利建設(shè)。防止開發(fā)項目為私人企業(yè)所左右，只考慮經(jīng)濟效益而缺少人文關(guān)懷。同時，要立足城市持續(xù)發(fā)展需求，體現(xiàn)以人為本的理念。在城市更新與改造過程中需要從城市系統(tǒng)、城市生長發(fā)展的角度出發(fā)，關(guān)注社會、政治、經(jīng)濟和文化等問題，實現(xiàn)城市各部分在時間和空間上的協(xié)調(diào)。特別是在歷史文化名城的保護和更新中，更需要用戰(zhàn)略性眼光看待和解決保護與發(fā)展之間的矛盾。認真研究城市環(huán)境、城市歷史、城市空間特征等宏觀因素，確立包括城市空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化延續(xù)性、自然景觀等社會、經(jīng)濟、文化的多元復(fù)合并分步實現(xiàn)的城市更新目標體系，指導(dǎo)城市有序更新

新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展模式 新型農(nóng)村社區(qū)，是指打破原有的村莊界限，把兩個或兩個以上的自然村或行政村，按照統(tǒng)一要求，合并建設(shè)新的居民住房和服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，組建成新的農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體，形成農(nóng)村新的居住模式、服務(wù)管理模式和產(chǎn)業(yè)格局。

新型農(nóng)村社區(qū)不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，它不僅以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，還將產(chǎn)業(yè)集聚、工業(yè)發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展銜接起來，是現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。其重點在于改變農(nóng)民生活和生產(chǎn)方式，提升農(nóng)民生活質(zhì)量；調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)；加快縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民享受到跟城里人一樣的公共服務(wù)。

以農(nóng)民為核心，以促進農(nóng)村地區(qū)發(fā)展為目標，從經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、土地、社會倫理、地域文化、資源節(jié)約、環(huán)境友好等多角度綜合思考和入手，以農(nóng)民利益為出發(fā)點，始終貫徹農(nóng)民是使用者、受益者的思想，同時結(jié)合鄉(xiāng)村、地域文化特色，建設(shè)配套完善的新型農(nóng)村社區(qū)。

基于城鄉(xiāng)一體化的大背景，以鄉(xiāng)村觀光休閑度假功能為主導(dǎo)，以鄉(xiāng)村觀光休閑業(yè)態(tài)為特色，以鄉(xiāng)村商業(yè)休閑地產(chǎn)為支撐，以田園鄉(xiāng)居生活為目標，通過土地的整合、城市基礎(chǔ)設(shè)施的引入、文化特色的呈現(xiàn)、農(nóng)民就業(yè)的解決，使獨立村通過改造升級，向旅游綜合新型社區(qū)發(fā)展。