周愛軍

[摘 要]物業(yè)專項(xiàng)維修資金作為房屋的“養(yǎng)老金”，對于保障業(yè)主住房安全和改善居住環(huán)境發(fā)揮了重要作用。但在我國現(xiàn)行物業(yè)專項(xiàng)維修資金管理體系中，各管理和參與主體存在權(quán)責(zé)利劃分不清等問題，進(jìn)而引發(fā)物業(yè)專項(xiàng)維修資金的使用難、增值難和監(jiān)管難等問題。本文重點(diǎn)剖析了相關(guān)主體在維修資金管理中存在的問題，并借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了構(gòu)建未來我國物業(yè)專項(xiàng)維修資金分級管理體系的建議。

[關(guān)鍵詞]物業(yè)；維修；資金；分級管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.001

[中圖分類號]F299.233 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號]1673-0194（2017）04-000-02

0 引 言

1998年財(cái)政部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法》，我國正式建立物業(yè)專項(xiàng)維修資金制度。物業(yè)專項(xiàng)維修資金（以下簡稱“維修資金”）專門用于物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備在保修期滿后的維修、更新和改造。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，我國維修資金管理實(shí)行專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩⑺袡?quán)人決策、政府監(jiān)管的原則。實(shí)際上，由于全國各地住宅小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)成立率普遍較低，且運(yùn)行情況差強(qiáng)人意，目前絕大部分的維修資金依然由政府機(jī)構(gòu)代管。據(jù)物業(yè)維修資金研究專委會(huì)的不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014年，全國維修資金歸集總量已逾6 000億元。與此同時(shí)，維修資金表決難、使用難和增值難等問題近年來日益突出，以2014年、2015年新華社連續(xù)關(guān)于“沉睡的維修資金”的新聞報(bào)道和“兩會(huì)”追問為代表，維修資金監(jiān)管問題迅速成為全社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。而現(xiàn)實(shí)中，房產(chǎn)行政主管部門與業(yè)主委員會(huì)在維修資金的管理上到底存在哪些不足；兩者作為維修資金的管理主體，在責(zé)權(quán)利劃分和管理層級關(guān)系上是否清晰；未來如何構(gòu)建完善的維修資金管理體系，這些正是本文試圖討論和探索的問題。

1 現(xiàn)階段我國維修資金管理體系存在的問題

目前，我國維修資金管理體系主要涉及房地產(chǎn)主管部門、業(yè)主及業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理企業(yè)，以及專戶管理銀行與維修施工單位等第三方。從全國范圍看，現(xiàn)階段我國維修資金管理體系仍不健全，相關(guān)主體存在權(quán)責(zé)利劃分不清，具體表現(xiàn)在維修資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理上的地方特色突出，業(yè)主及業(yè)委會(huì)自主決策不足，第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)缺失等方面。

1.1 維修資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)代管問題

根據(jù)2008年頒布的《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》（簡稱《辦法》）規(guī)定，住宅小區(qū)在業(yè)主大會(huì)成立前，其維修資金由物業(yè)所在地的房地產(chǎn)主管部門代管。維修資金代管是指房地產(chǎn)主管部門將住宅小區(qū)首次歸集的維修資金，存入當(dāng)?shù)鼐S修資金專戶管理銀行，并按要求設(shè)立物業(yè)區(qū)域賬戶和分賬戶，維修資金的日常使用、劃撥、存儲(chǔ)和續(xù)籌等均由其負(fù)責(zé)管理與審批。具體來說，當(dāng)住宅小區(qū)出現(xiàn)需要使用維修資金時(shí)，由物業(yè)管理企業(yè)或相關(guān)業(yè)主提出維修建議，在通過住宅小區(qū)“雙三分之二”（雙三分之二是指維修資金列支范圍內(nèi)專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主）表決后，根據(jù)維修方案組織施工，維修結(jié)束后由物業(yè)管理企業(yè)或相關(guān)業(yè)主持相關(guān)材料向房地產(chǎn)主管部門申請資金列支，房地產(chǎn)主管部門審核同意后，通知專戶管理銀行向維修單位劃撥相關(guān)費(fèi)用。但在全國各地的實(shí)踐中，維修資金代管主要有以下幾方面的問題。

1.1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置問題

現(xiàn)階段，我國上海、深圳、成都與長沙等主要大中城市基本已設(shè)置獨(dú)立的維修資金監(jiān)管部門，專職負(fù)責(zé)本市維修資金事務(wù)的監(jiān)督管理。但其他大部分城市，特別是中小城市仍是由公積金管理中心、物業(yè)管理中心、房管部門或財(cái)政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等代履行維修資金監(jiān)管職責(zé)。面對各地大規(guī)模的住宅小區(qū)和維修資金量，監(jiān)管機(jī)構(gòu)定位不清，機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、不健全，或者缺乏足夠數(shù)量與專業(yè)素質(zhì)的管理人員，這不利于全國維修資金政策的貫徹落實(shí)，尤其是當(dāng)未來住宅小區(qū)共同迎來大規(guī)模維修改造時(shí)，將大大降低維修資金應(yīng)發(fā)揮的作用，甚至影響業(yè)主的生命財(cái)產(chǎn)安全和居住環(huán)境。

1.1.2 監(jiān)管職責(zé)問題

除了維修資金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一，全國維修資金的監(jiān)管層級亦各異。一種是以烏魯木齊為代表的一級監(jiān)管體系，其是指全市僅設(shè)立一個(gè)監(jiān)管部門，既負(fù)責(zé)政策規(guī)則的制定，又負(fù)責(zé)資金歸集、使用備案等業(yè)務(wù)的受理；一種是以深圳、長沙等為代表的兩級監(jiān)管體系，其是指設(shè)置獨(dú)立的市級監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為決策部門，負(fù)責(zé)全市維修資金政策制定、資金代管，各區(qū)（市）縣房產(chǎn)行政主管部門作為執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)資金歸集和使用的監(jiān)管。然而，不論何種監(jiān)管體系，目前都存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)集“運(yùn)動(dòng)員、教練員和裁判員”于一身、監(jiān)管責(zé)任不清、權(quán)力過于集中的問題。這不僅不利于規(guī)范化、高效化管理工作的開展，也可能導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)從而有損業(yè)主的權(quán)益。

1.1.3 經(jīng)費(fèi)來源問題

目前，大部分城市監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)是由政府財(cái)政撥款，但仍有少部分城市的工作經(jīng)費(fèi)是來自于維修資金增值收益的提取。根據(jù)《辦法》規(guī)定，維修資金的所有權(quán)屬于業(yè)主，而維修資金的監(jiān)管作為政府公共職能，其工作經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)，計(jì)提維修資金增值收益作為工作經(jīng)費(fèi)顯然有損業(yè)主的利益。

1.1.4 資金管理問題

一方面由于維修資金監(jiān)管部門的設(shè)置不一和行政低效，另一方面由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)管理全市范圍內(nèi)的住宅小區(qū)太多，從而導(dǎo)致維修資金在現(xiàn)實(shí)申請使用中的程序復(fù)雜、時(shí)間冗長和效率低下，造成“維而不修”的情況頻現(xiàn)，引發(fā)業(yè)主和社會(huì)媒體對于維修資金使用難問題的關(guān)注。此外，根據(jù)《辦法》規(guī)定，維修資金僅能用于銀行存款和購買一級市場新發(fā)國債，由于央行對國債購買對象的限制，以及存款利率不斷降低、CPI指數(shù)連連攀升，維修資金保值增值的需求迫切。

1.2 業(yè)主及業(yè)主委員會(huì)自管問題

根據(jù)《辦法》規(guī)定，業(yè)主大會(huì)成立后，房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)將業(yè)主交存的維修資金劃轉(zhuǎn)給業(yè)主大會(huì)開立的維修資金賬戶，并將有關(guān)賬目等移交業(yè)委會(huì)；業(yè)主大會(huì)應(yīng)建立維修資金管理制度，負(fù)責(zé)本物業(yè)區(qū)域的維修資金管理工作。而實(shí)際上，全國為數(shù)不多的業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員在維修資金的自管上也存在較多問題。

1.2.1 業(yè)主大會(huì)運(yùn)行能力問題

據(jù)中國物業(yè)管理協(xié)會(huì)不完全統(tǒng)計(jì)，全國業(yè)主委員會(huì)的成立率不到50%，運(yùn)行較好的僅占15%，僅上海、成都、長沙和贛州等4個(gè)城市存在業(yè)主大會(huì)申請劃轉(zhuǎn)維修資金進(jìn)行自管的需求。以成都市為例，自2006年首個(gè)業(yè)主委員會(huì)維修資金專戶開設(shè)以來，至2014年5月，全市已劃轉(zhuǎn)資金的38個(gè)業(yè)主委員會(huì)維修資金專戶，近一半的專戶因業(yè)主委員會(huì)未到專戶銀行辦理年檢，導(dǎo)致賬戶不能正常使用。造成維修資金自管率低下和自管能力低下的主要原因：一方面是我國社會(huì)目前共同財(cái)產(chǎn)理念缺失，公共權(quán)力意識(shí)淡薄，從而缺乏成立業(yè)主大會(huì)和參與公共決策的積極性；另一方面我國業(yè)主委會(huì)成員幾乎均為兼職志愿服務(wù)，缺乏小區(qū)維修資金等公共事務(wù)管理的時(shí)間精力與專業(yè)水平。

1.2.2 業(yè)主大會(huì)表決問題

即使是在業(yè)主委員會(huì)運(yùn)行良好的物業(yè)小區(qū)，由于維修資金的使用需要通過“雙三分之二”表決同意，并受小區(qū)入住率低、業(yè)主對維修資金認(rèn)識(shí)了解不夠、公共表決平臺(tái)缺失等因素限制，往往導(dǎo)致業(yè)主表決意見征求時(shí)間漫長，甚至出現(xiàn)不能通過表決等現(xiàn)象，使維修資金使用難矛盾突顯。

1.3 物業(yè)管理企業(yè)等第三方專業(yè)服務(wù)的問題

根據(jù)《辦法》規(guī)定，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況來看，無論業(yè)主大會(huì)成立前后，物業(yè)共用部位和共用設(shè)施設(shè)備的維修、更新和改造建議方案，組織實(shí)施維修方案，申請列支維修資金支付維修費(fèi)用等事項(xiàng)，一般都由物業(yè)管理企業(yè)負(fù)責(zé)。物業(yè)管理企業(yè)作為盈利性質(zhì)的社會(huì)組織，具有減少經(jīng)營成本支出的天然動(dòng)力，并且一般來說，大部分住宅小區(qū)初始聘用的物業(yè)管理企業(yè)均系開發(fā)建設(shè)單位指派的利益相關(guān)企業(yè)。因此，在物業(yè)維修中，不論保修期內(nèi)外或維修責(zé)任范圍，物業(yè)管理企業(yè)都會(huì)設(shè)法動(dòng)用維修資金，實(shí)際中的諸多案例也印證了這一點(diǎn)。由此可見，物業(yè)共用部位和共用設(shè)施設(shè)備損壞的質(zhì)量認(rèn)定、鑒定檢測、工程咨詢、施工維修及工程監(jiān)理等第三方專業(yè)服務(wù)就顯得非常重要。但是，目前除上海、成都等個(gè)別城市的試點(diǎn)探索外，我國維修資金的第三方專業(yè)服務(wù)幾乎處于空白狀態(tài)。

2 我國維修資金管理體系改革與重構(gòu)路徑

現(xiàn)階段我國維修資金管理體系中的各個(gè)參與主體責(zé)權(quán)利劃分不清，維修資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任和權(quán)力過于集中，而所有權(quán)主體的業(yè)主與業(yè)委會(huì)以及第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)參與度不夠或缺位。為扭轉(zhuǎn)上述局面，結(jié)合境內(nèi)外的先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文提出構(gòu)建一種新型的維修資金分層管理體系，該體系既是對目前管理體系的有效補(bǔ)充和完善，又是對我國未來維修資金改革方向的大膽探索。

筆者建議，在當(dāng)下及未來相當(dāng)長的一段時(shí)間，我國維修資金的管理仍應(yīng)堅(jiān)持在政府監(jiān)督與引導(dǎo)下，多方共同參與。借鑒目前公積金與保障性住房的管理方式，實(shí)行構(gòu)建由維修資金管委會(huì)、維修資金監(jiān)管中心、區(qū)（市）縣房產(chǎn)管理部門、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）、第三方機(jī)構(gòu)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主及其委員會(huì)組成的分級管理體系，逐步實(shí)現(xiàn)維修資金決策權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離和制衡。

本著節(jié)約行政資源和集中高效管理的原則，建議直轄市、副省級城市、計(jì)劃單列市、地級市及縣級市設(shè)置專門的維修資金管理委員會(huì)和監(jiān)管部門或機(jī)構(gòu)，配備專職的工作人員。維修資金管委會(huì)負(fù)責(zé)全市維修資金重大政策的制定和決策，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)資金歸集、使用、增值等環(huán)節(jié)的統(tǒng)一監(jiān)管以及相關(guān)政策的執(zhí)行。維修資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行財(cái)政全額撥款，保證單位經(jīng)費(fèi)來源。各地立法機(jī)構(gòu)應(yīng)通過相應(yīng)的法律法規(guī)、地方規(guī)章，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)予以具體規(guī)定，如具體規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)辦理維修資金使用備案時(shí)實(shí)行形式審查等，有助于進(jìn)一步明晰維修資金管理中的相關(guān)職責(zé)，促進(jìn)政務(wù)公共服務(wù)走向?qū)I(yè)化。

對于維修資金各個(gè)管理與參與主體的職責(zé)范圍應(yīng)予以明確劃分，具體內(nèi)容如下。

2.1 維修資金政府部門

維修資金管理委員會(huì)：依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，制定和調(diào)整本市維修資金管理的政策及具體措施；決定專戶銀行公開招標(biāo)、資金審計(jì)等重大事項(xiàng)；審批資金增值和收益分配方案；制定涉及第三方機(jī)構(gòu)的進(jìn)入與退出機(jī)制；其他重大事項(xiàng)。

維修資金監(jiān)督管理中心：制訂資金增值和收益分配方案；代管資金核算；依據(jù)管委會(huì)決策，制訂相應(yīng)的實(shí)施方案；指導(dǎo)和監(jiān)督各區(qū)（市）縣維修資金業(yè)務(wù)辦理；承辦管委會(huì)決定的其他事項(xiàng)。

區(qū)（市）縣房產(chǎn)管理部門：資金的首次歸集；資金的使用備案；業(yè)主委員會(huì)的資金劃轉(zhuǎn)；承辦管理中心決定的其他事項(xiàng)。

街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府：配合管理中心進(jìn)行業(yè)務(wù)流程的宣傳工作；配合區(qū)（市）縣房產(chǎn)管理部門的業(yè)務(wù)工作；監(jiān)督指導(dǎo)首屆業(yè)主大會(huì)召開，并指導(dǎo)業(yè)主大會(huì)制定議事規(guī)則；引導(dǎo)已成立業(yè)主委員會(huì)的小區(qū)在制定業(yè)主議事規(guī)則時(shí)規(guī)定多樣化表決規(guī)則，提高表決效率；協(xié)助第三方機(jī)構(gòu)對應(yīng)急維修進(jìn)行認(rèn)定。

2.2 維修資金第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)

物業(yè)管理企業(yè)：負(fù)責(zé)小區(qū)公共物業(yè)的日常維護(hù)和管理；發(fā)現(xiàn)、收集、記錄公共物業(yè)損壞信息，并及時(shí)報(bào)告業(yè)主委員會(huì)；協(xié)助和配合第三方機(jī)構(gòu)做好物業(yè)維修相關(guān)事宜；代收取業(yè)主續(xù)繳的維修資金，并及時(shí)存入本小區(qū)物業(yè)維修資金賬戶。

專戶管理銀行：管理維修資金，包括資金核算及保值增值；協(xié)助政府部門及第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行賬戶管理；定期向業(yè)主大會(huì)提供該小區(qū)維修資金變動(dòng)情況的財(cái)務(wù)報(bào)告。

第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)：受業(yè)主委員會(huì)委托，提供維修資金特種設(shè)施檢測、質(zhì)量認(rèn)定、工程咨詢、工程審價(jià)、維修施工、工程監(jiān)理、代理記賬與財(cái)務(wù)審計(jì)等相關(guān)的專業(yè)化服務(wù)，促進(jìn)維修資金管理和使用的專業(yè)化、透明化和便捷化發(fā)展。

2.3 維修資金業(yè)主委員會(huì)及業(yè)主

業(yè)主委員會(huì)：代表所有業(yè)主對小區(qū)維修資金進(jìn)行管理，對使用、增值等相關(guān)情況及時(shí)公示；發(fā)現(xiàn)公共物業(yè)損壞后，及時(shí)篩選和組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修繕；收集業(yè)主關(guān)于維修資金管理的問題和建議，并及時(shí)解決和反饋。

業(yè)主：及時(shí)繳存維修資金；發(fā)現(xiàn)公共物業(yè)損壞及時(shí)報(bào)告業(yè)主委員會(huì)或物業(yè)管理企業(yè)；及時(shí)參與公共物業(yè)維修方案投票表決；對維修資金的使用、增值情況進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督。

除此之外，維修資金管理不僅需要業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)及維修資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)等多主體參與，還應(yīng)加強(qiáng)與國土資源管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、人民銀行等其他相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)與協(xié)作，積極對接上述部門主管的社會(huì)征信管理系統(tǒng)、不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)、物業(yè)健康檔案系統(tǒng)、物業(yè)管理系統(tǒng)等配套體系，實(shí)現(xiàn)維修資金的智慧高效管理。

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