針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的新形勢(shì)、新問(wèn)題，精準(zhǔn)施策十分必要

作為“中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇”的倡議人之一、國(guó)家發(fā)展改革委副秘書(shū)長(zhǎng)范恒山，在此論壇成立大會(huì)暨第一次研討會(huì)上發(fā)表了重要講話(huà)，指出當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)了八大特點(diǎn)。

我國(guó)幅員遼闊、地區(qū)間條件差異明顯，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展始終是我們面對(duì)的重大任務(wù)。針對(duì)“八五”末期地區(qū)差距過(guò)大的狀況，從“九五”開(kāi)始，中央著手實(shí)施有利于緩解差距擴(kuò)大，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略與政策，取得了顯著的成效。中西部地區(qū)增長(zhǎng)明顯提速，近十年來(lái)一直處于領(lǐng)先水平;一些落后地區(qū)或困難地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，躍居發(fā)展前列;區(qū)域間合作聯(lián)動(dòng)全面展開(kāi)，一體化進(jìn)程不斷加快;一些關(guān)鍵性制度障礙著手破除，不同區(qū)域、人群享受均等基本公共服務(wù)和平等發(fā)展權(quán)利的狀況得到改善等。近幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了深刻的變化，受外部環(huán)境、基礎(chǔ)條件、發(fā)展階段、主觀努力等多重因素的影響，我國(guó)區(qū)域發(fā)展體現(xiàn)一些新情況、新特點(diǎn)。認(rèn)識(shí)、把握這些情況和特點(diǎn)，對(duì)明晰促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路、針對(duì)存在問(wèn)題精準(zhǔn)施策十分必要，值得各方面深入觀察與研究。

概括地說(shuō)，有如下八個(gè)方面的新情況與新特點(diǎn)。

“中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇”現(xiàn)場(chǎng)

一、地區(qū)經(jīng)濟(jì)超越傳統(tǒng)區(qū)域板塊呈多維分化狀態(tài)。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體上體現(xiàn)出緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好發(fā)展態(tài)勢(shì)時(shí)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)分化的跡象日益明顯。這種分化既體現(xiàn)在四大區(qū)域板塊之間，也體現(xiàn)在各大區(qū)域板塊內(nèi)部，還打破了四大板塊的限制，呈現(xiàn)出南北差異的特點(diǎn)。這意味著地區(qū)分化具有普遍性、超傳統(tǒng)性的特征。同時(shí)也意味著地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有擴(kuò)大發(fā)展的趨勢(shì)。這種分化反映了在整體轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變環(huán)境下各地區(qū)從思想管理到發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)能力和未來(lái)發(fā)展?jié)摿χg的差異。這種分化狀態(tài)既對(duì)區(qū)域政策的制定也對(duì)區(qū)域板塊的劃分帶來(lái)了挑戰(zhàn)，不但要求細(xì)化區(qū)域政策指導(dǎo)的空間板塊，而且要求對(duì)目前分屬于不同區(qū)域板塊的地區(qū)基于發(fā)展現(xiàn)狀與潛力做更精準(zhǔn)的甄別，從而更有針對(duì)性的實(shí)施對(duì)策。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展成為影響區(qū)域發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。近些年來(lái)，在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推動(dòng)下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯提速。2016年底，我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率、常住人口城鎮(zhèn)化率分別為41.2%、57.35%，比2012年底各提高5.9和4.75個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)城市人口密度從2012年來(lái)的每平方公里2307人提高到2015年末的2399人。城鎮(zhèn)化對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的促進(jìn)，一是來(lái)自城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用和農(nóng)村對(duì)城市的吸附與鏈接效應(yīng);二是來(lái)自農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，這得益于因農(nóng)民的減少而使農(nóng)村人口單位占有生產(chǎn)資料份額的提高和逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象帶來(lái)的城鎮(zhèn)資源向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，而逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象既包括城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村居住創(chuàng)業(yè)，也包括城鎮(zhèn)務(wù)工人員返鄉(xiāng)辦廠(chǎng)興業(yè)。2012年以來(lái)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比不斷降低的狀況和農(nóng)民工就地就近就業(yè)人數(shù)快速增長(zhǎng)的狀況都一定程度地反映了這一點(diǎn)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，小城鎮(zhèn)特別是特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)成為促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的一個(gè)有效途徑。小城鎮(zhèn)亦城亦鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體，其特色產(chǎn)業(yè)直接源自“三農(nóng)”，且限制少、門(mén)檻矮、進(jìn)入成本低，是推動(dòng)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移并有序市民化的介體與驛站，直接促進(jìn)著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。應(yīng)該指出的是，以各種苛刻條件限制農(nóng)民進(jìn)城或依法剝奪“三農(nóng)”資源推進(jìn)城鎮(zhèn)化的做法，是對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一種逆動(dòng)，而這些情況在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中同時(shí)存在，在一些地方表現(xiàn)還比較嚴(yán)重。

三、新資源新環(huán)境條件下地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠脫離既有基礎(chǔ)重造而實(shí)現(xiàn)后來(lái)居先。在結(jié)構(gòu)調(diào)整、動(dòng)力轉(zhuǎn)換的環(huán)境下，在科技創(chuàng)新、組織形式創(chuàng)新等日新月異的條件下，通過(guò)搶抓機(jī)遇，充分利用一體化的市場(chǎng)、開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)、共享的新型技術(shù)平臺(tái)等，借助移植、承接、積聚、創(chuàng)新等手段，可以超越原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而培育形成新經(jīng)濟(jì)新動(dòng)態(tài)，而這使一些落后地區(qū)能夠有效擺脫傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的羈絆，搶占新經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能培育構(gòu)建的制高點(diǎn)實(shí)現(xiàn)后來(lái)居先。近些年來(lái)，湖北、安徽、江西、重慶、貴州等中西部地區(qū)，積極吸納、移植高端生產(chǎn)要素和先進(jìn)分享技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了新經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的橫向轉(zhuǎn)移和無(wú)中生有，新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與東部發(fā)達(dá)地區(qū)基本上處于了同一發(fā)展水平。

四、要素流動(dòng)越來(lái)越倚重于區(qū)域的綜合品質(zhì)或綜合環(huán)境。從以往情況看，要素流動(dòng)既依附于一個(gè)地區(qū)的綜合環(huán)境，也看重于其某種特殊的比較優(yōu)勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是在此基礎(chǔ)上由主要追求財(cái)富向追求幸福的逐步轉(zhuǎn)變，要素的流動(dòng)不僅看重于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，而且看重于地區(qū)的社會(huì)、文化、安全、生態(tài)等的狀況。一個(gè)值得重視的情況是，人口人才的流動(dòng)越來(lái)越重視地區(qū)的舒適感。例如，一些地區(qū)的空氣質(zhì)量和氣溫水平成為人才流動(dòng)或選擇工作的一個(gè)十分重要的考量。據(jù)了解，東北近些年經(jīng)濟(jì)下行，其中一個(gè)原因是人才流出嚴(yán)重而又吸引外來(lái)人才不足。在東北的一些地區(qū)，用工在總量和結(jié)構(gòu)上都處于短缺狀態(tài)，而高端人才更是短缺。造成這種現(xiàn)象的一個(gè)重要原因是東北長(zhǎng)期寒冷的氣溫環(huán)境，不僅南方的人不愿到寒冷的東北去工作，而且相當(dāng)一部分土生土長(zhǎng)的東北人也流向了氣候溫暖的南方，致使東北很多經(jīng)濟(jì)科技條件不錯(cuò)的高端企業(yè)也招不到合適人才，不得不在溫暖的南方設(shè)置分廠(chǎng)和研究機(jī)構(gòu)來(lái)吸引人才。

五、在區(qū)域聯(lián)動(dòng)不斷增強(qiáng)的勢(shì)態(tài)中隱性競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化等的要求和實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、排憂(yōu)解難及在更大范圍內(nèi)配置資源要素的需要，過(guò)去一些年，各種形式的地區(qū)合作廣泛展開(kāi)，區(qū)際間各行政區(qū)政府的聯(lián)動(dòng)日益增強(qiáng)，一體化進(jìn)程逐步推進(jìn)。但受發(fā)展理念、既有利益、攀比模仿心理及政績(jī)考核體系、一刀切管理方式等的影響，各地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略思路、規(guī)劃基本趨同，導(dǎo)致了地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)同狀，因而也帶來(lái)了地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割和不合理競(jìng)爭(zhēng)。值得注意的是，當(dāng)前地區(qū)間的不合理競(jìng)爭(zhēng)更多地采用了準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)定等手段，體現(xiàn)為做強(qiáng)做大本地特色經(jīng)濟(jì)等方式，隱蔽性很強(qiáng)，難以從外部進(jìn)行約束。不合理的隱性競(jìng)爭(zhēng)的加劇嚴(yán)重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展。

六、支撐區(qū)域發(fā)展的功能平臺(tái)得到廣泛運(yùn)用但作用弱化。重要功能平臺(tái)承擔(dān)著推進(jìn)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)重大事項(xiàng)試驗(yàn)示范的特殊使命，具有較強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用，因而是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。過(guò)去許多年來(lái)，新區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等成為實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策的一個(gè)重要抓手，有力地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的培育、區(qū)域一體化的發(fā)展，也促進(jìn)了區(qū)域協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展路徑的有益探索。近幾年，自貿(mào)區(qū)等新型功能平臺(tái)陸續(xù)建立?？傮w上看，各地區(qū)運(yùn)用功能平臺(tái)的意識(shí)很強(qiáng)，功能平臺(tái)的形式也日益多樣，功能平臺(tái)仍然是各地積極爭(zhēng)取或自主打造的一種戰(zhàn)略資源和稀缺要素。但是，現(xiàn)實(shí)也表明，功能平臺(tái)的作用在降低。從客觀上說(shuō)，隨著改革向前推進(jìn)、一體化制度逐步建立，功能平臺(tái)所擁有的特殊探索空間不斷縮小，與面上的政策落差逐漸拉平，政策與改革紅利不再豐厚，但更重要的是主觀努力不足，一些地方往往依靠功能平臺(tái)裝門(mén)面、避矛盾、展形象，有些地方則把功能平臺(tái)辦成了一個(gè)普通的開(kāi)發(fā)基地。總體上看，當(dāng)前一些功能平臺(tái)同質(zhì)同構(gòu)嚴(yán)重，試驗(yàn)探索功能薄弱，已經(jīng)喪失了其本質(zhì)特色和核心功能，難以形成有價(jià)值可推廣的經(jīng)驗(yàn)，亟待調(diào)整轉(zhuǎn)型。

七、認(rèn)識(shí)偏差導(dǎo)致某些調(diào)控政策在區(qū)域指導(dǎo)中出現(xiàn)“一刀切”。這些年來(lái)國(guó)家宏觀調(diào)控政策發(fā)展完善的一個(gè)重要成就，是確立了分類(lèi)指導(dǎo)、因區(qū)制策的區(qū)域調(diào)控原則。十八大以來(lái)，中央高度重視促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步加大了對(duì)貧困地區(qū)、特殊困難地區(qū)等的政策支持和其他形式幫扶的力度，并提出要縮小區(qū)域政策單元，以提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性。但在實(shí)際工作中，存在著把維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)與強(qiáng)化對(duì)特殊地區(qū)支持對(duì)立起來(lái)的認(rèn)識(shí)。在“維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一”、“保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”的名義下，某些部門(mén)出臺(tái)的調(diào)控政策忽視困難地區(qū)的特殊情況和試驗(yàn)園區(qū)的特殊需求，與總體層面體現(xiàn)為“一個(gè)樣”、“一般齊”。這種實(shí)質(zhì)上的“一刀切”政策直接影響了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別是落后地區(qū)的加快發(fā)展，也影響了一些重要改革事項(xiàng)的先行探索與試驗(yàn)。

八、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度建設(shè)陸續(xù)展開(kāi)但缺乏系統(tǒng)配套。過(guò)去一些年來(lái)，圍繞促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家制定實(shí)施了一系列重大區(qū)域規(guī)劃和政策，各有側(cè)重、分類(lèi)指導(dǎo)的區(qū)域政策體系基本形成。在這個(gè)基礎(chǔ)上，體制性機(jī)制性探索著手進(jìn)行，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制、能源礦產(chǎn)等資源轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地利益平衡機(jī)制、碳排放權(quán)排污權(quán)水權(quán)等資源權(quán)屬交易機(jī)制等的建設(shè)都已在重點(diǎn)區(qū)域、流域進(jìn)行試點(diǎn)。這是一個(gè)重大進(jìn)步，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，歸根結(jié)底要建立長(zhǎng)效機(jī)制。但總的看，這種探索在我國(guó)仍然處于起步階段，具有淺層次和碎片狀的色彩，在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式及相關(guān)價(jià)格改革等配套條件方面都存在著問(wèn)題，需要深入研究探索?？偟目矗壳按龠M(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在整體層面和重點(diǎn)領(lǐng)域都缺乏有效的法律法規(guī)支撐，區(qū)際利益平衡機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后，較為完整的制度體系還沒(méi)有有效建立起來(lái)。