李雪松

（武漢大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院；b.國家治理與公共政策研究中心，湖北 武漢 430072）

黨的十九大報(bào)告首次提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]的路線圖和時(shí)間表，表明我國對(duì)政府與市場、社會(huì)關(guān)系的深度思考。就機(jī)遇而言，我國如何切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)這一總攬全局的發(fā)展目標(biāo)是各項(xiàng)體制機(jī)制改革的立足點(diǎn)，是中國人民在走向未來社會(huì)的過程中亟須描繪的未來中國治理藍(lán)圖。政策工具嵌于國家治理邏輯之中，國家治理實(shí)質(zhì)上是政策工具選擇與應(yīng)用的過程，針對(duì)某一政策問題，一些工具會(huì)比另一些工具更為有效，通過國家治理提供治理主體相互博弈或協(xié)作的制度規(guī)則，重構(gòu)我國的政策工具譜系。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步填補(bǔ)可能存在的政府職能墮距，滿足人民日益增長的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，應(yīng)是新時(shí)代重要的現(xiàn)實(shí)任務(wù)和時(shí)代主題。

一、政策工具譜系重構(gòu)的中國場域：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

改革開放40多年來中國國家治理遵循的歷史邏輯，是從一個(gè)“全能主義”政府支配下的政社一體的“總體性社會(huì)”中走出，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化、社會(huì)自主性不斷提升，并且從單一主體的社會(huì)管理向多元主體共治的國家治理體系轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)三者各歸其位、各得其所的良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)。盡管現(xiàn)代政府日益從社會(huì)中抽身，但仍然是政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的核心主體。隨著我國從現(xiàn)代化的早期階段向后期階段邁進(jìn)，國家治理體系遭受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市場化、全球化浪潮的有力沖擊，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的高度復(fù)雜性和不確定性推動(dòng)著國家治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化。在公共政策領(lǐng)域，為形成清晰化的政策工具譜系，需要對(duì)政策工具加以研究，進(jìn)行合理分析和歸類，推動(dòng)政策工具更加契合政策目標(biāo)要求，“囊中有如此多的箭，政府就需要發(fā)展出一套方法學(xué)，找出射向問題靶子的正確的矢”[2]。政策工具又稱為公共行動(dòng)工具，是“實(shí)施公共行為的手段”，“能夠?qū)⒓w行動(dòng)結(jié)構(gòu)化以解決公共問題”[3]。20世紀(jì)70年代，西方國家陷入了空前深刻的治理危機(jī)之中。20世紀(jì)80年代初，荷蘭吉爾霍委員會(huì)由此治理危機(jī)得出結(jié)論：政策工具知識(shí)的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失靈的重要原因，“現(xiàn)代政府諸多失靈之處，不在目的而在于手段”[4]。政策工具譜系重構(gòu)必須置身于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化場域中進(jìn)行，只有與話語的理論傳統(tǒng)和知識(shí)譜系形成對(duì)接，才能經(jīng)得起新時(shí)代的考驗(yàn)。

當(dāng)下中國“前現(xiàn)代、現(xiàn)代與后現(xiàn)代三期疊加，構(gòu)成中國道路和中國呼吁非常獨(dú)特的歷史語境”[5]。國家治理的本質(zhì)是國家公共權(quán)力權(quán)威性、市場化、公平公正配置公共資源和公共利益的政策過程，這一概念是在揚(yáng)棄國家統(tǒng)治與國家管理兩個(gè)概念的基礎(chǔ)上提出的。現(xiàn)代國家治理的政策執(zhí)行場域正由“簡單化”向“精準(zhǔn)化”時(shí)代邁進(jìn)，政策工具選擇與應(yīng)用并不能完全匹配政策目標(biāo)，且會(huì)受到諸如工具、觀念、技術(shù)、體制等現(xiàn)實(shí)條件的約束，政策工具譜系重構(gòu)必須結(jié)合特定的政策情境。隨著我國新型社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸形成，多元理性有效互聯(lián)組合而成的治理共同體是解決政策問題、增進(jìn)公共利益的基本函數(shù)，并且成為理解現(xiàn)代公共治理的改革思路、創(chuàng)新國家治理模式的關(guān)鍵。在新時(shí)代建構(gòu)一個(gè)充滿活力、和諧有序社會(huì)的共同治理目標(biāo)之下，由于社會(huì)公共事務(wù)和政策問題的復(fù)雜多樣，政策工具譜系重構(gòu)對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、適應(yīng)特定政策環(huán)境至關(guān)重要，天然地成為國家治理的關(guān)鍵。只有將國家治理的“元理論”和“元知識(shí)”轉(zhuǎn)化或體現(xiàn)為政策工具譜系重構(gòu)的話語體系，才能獲得必要的社會(huì)支持。在全面深化改革的時(shí)代背景之下，現(xiàn)代政府表現(xiàn)為從管控向服務(wù)的方向性變化，從最初的“管制型政府”過渡到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”，之后進(jìn)一步過渡到“服務(wù)型政府”，國家治理效能越來越依靠政府與社會(huì)、市場之間的相互影響和良性互動(dòng)，從一定程度上講，全面深化改革的成敗仍系于政府自身的改革與發(fā)展。

二、推進(jìn)國家治理進(jìn)程的“三元論”模型：一個(gè)分析框架

國家治理是國家治理體系不斷運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是現(xiàn)代公共治理范式下的“中國發(fā)現(xiàn)”，為中國國家治理進(jìn)程提供了一個(gè)系統(tǒng)的行動(dòng)框架，在明確政府、市場、社會(huì)合理邊界前提之下，確保了國家治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

（一）理論底色：現(xiàn)代公共治理的“理論范式”

現(xiàn)代公共治理是當(dāng)代公共行政學(xué)研究的主流范式，這一范式經(jīng)由正式制度和非正式制度安排，建構(gòu)政府、市場和社會(huì)多元行為體的互動(dòng)模式，打造彼此之間的信任、互惠、合作關(guān)系，從而調(diào)和不同治理主體之間的利益關(guān)系。由于任何單一主體的公共管理實(shí)踐往往會(huì)不可避免地陷入政府失靈或者市場失靈的桎梏，20世紀(jì)80年代興起的非政府組織（NGO）是對(duì)亞當(dāng)·斯密“政府與市場”二元結(jié)構(gòu)的有益補(bǔ)充。政府、市場、社會(huì)也被認(rèn)為是現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)的三大基本要素[6]。隨著新三元國家治理結(jié)構(gòu)的逐漸形成，政策工具譜系也進(jìn)入了現(xiàn)代公共治理時(shí)代。只有通過政府職能全面轉(zhuǎn)變構(gòu)建新型的政府與市場、政府與社會(huì)關(guān)系，造就有限、有為、有責(zé)和有效的現(xiàn)代政府，才能實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義上政策工具選擇與應(yīng)用的目標(biāo)和任務(wù)。任何一種政策工具都是公共治理情境下不同于他者的政策安排。現(xiàn)代公共治理是當(dāng)代具有強(qiáng)大影響力的治理范式，所謂的公共治理“指的是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程”[7]。在這一理論范式之下，政府、市場與社會(huì)有著各自獨(dú)特的治理資源和行動(dòng)邏輯，這既是公共政策實(shí)踐的制度與機(jī)制安排，也是政策工具發(fā)揮作用的主體。

政策執(zhí)行的核心在于如何選擇和設(shè)計(jì)有效的政策工具，政策工具的選擇與應(yīng)用決定著政府治理方式乃至政府職能的轉(zhuǎn)變。前現(xiàn)代化時(shí)期的“簡約治理”和革命時(shí)代的“總體性社會(huì)”之后，國家開始有意識(shí)地釋放市場和社會(huì)在國家治理中的自主性?，F(xiàn)代公共治理強(qiáng)調(diào)政府治理、市場治理和社會(huì)治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與之一脈相承，多元行動(dòng)者之間協(xié)同與互動(dòng)的關(guān)鍵在于政府、市場、社會(huì)等多元主體之間的博弈與合作。國家治理效能很大程度上取決于政府、市場和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)和協(xié)同互動(dòng)水平，政策工具譜系重構(gòu)應(yīng)當(dāng)從重塑政府與市場、政府與社會(huì)職能、政府內(nèi)部職能關(guān)系三個(gè)向度加以認(rèn)識(shí)和推進(jìn)，即圍繞發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用（推進(jìn)政府向市場轉(zhuǎn)變職能）、更好發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)事務(wù)管理中的作用（推進(jìn)政府向社會(huì)轉(zhuǎn)變職能）、更好發(fā)揮政府職能作用（推進(jìn)政府職能不斷調(diào)整和優(yōu)化）。中國社會(huì)的公共治理是實(shí)現(xiàn)公共利益的核心途徑[8]。政策工具直接服務(wù)于公共行政和公共政策實(shí)踐，在政府治理與變革過程中具有基礎(chǔ)性地位，它是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的技術(shù)手段，存在的意義在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。除了對(duì)規(guī)范政策目標(biāo)群體，使其行為與政策目標(biāo)達(dá)成合意具有決定性影響，政策工具譜系重構(gòu)的多元化因素已經(jīng)影響到政府能力建設(shè)。

（二）路徑依托：政策工具譜系重構(gòu)的“三維機(jī)制”

從整體性視角來看，中國國家治理的種種模式及其相互間轉(zhuǎn)化的主要?jiǎng)恿κ侵袊鐣?huì)不可抑制的多元化發(fā)展。治理共同體是一種以社會(huì)性為本質(zhì)屬性的社會(huì)關(guān)系，政府、市場和社會(huì)的協(xié)同與互動(dòng)所構(gòu)成的子系統(tǒng)是國家治理體系的關(guān)鍵傳動(dòng)子系統(tǒng)。

1．政府治理是政策工具譜系重構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)——政府權(quán)威機(jī)制?，F(xiàn)代政府是主導(dǎo)型治理主體，行政機(jī)制是政府治理的核心機(jī)制。在治理浪潮沖擊下，政府治理以自上而下、命令與控制的方式進(jìn)行，堅(jiān)持依法治理、綜合治理、源頭治理，政府的身份特征已經(jīng)不再是自上而下的駕馭和單純地采取命令與控制型的行政治理方式，多方行動(dòng)者參與其中的互動(dòng)式治理已經(jīng)取代了行政化治理。正是隨著市場治理和社群治理的方式被引入國家治理之中，多元化的契約談判和協(xié)商取代了傳統(tǒng)的單一化權(quán)威行使模式。政府治理是由多元主體構(gòu)成的管制式開放結(jié)構(gòu)，政府在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)兼顧社會(huì)公平，對(duì)政府管理職能的調(diào)整主要通過妥善處理政府、市場和社會(huì)三者之間的關(guān)系。政策工具譜系重構(gòu)必須承擔(dān)起公共治理頂層設(shè)計(jì)的任務(wù)和職責(zé)，致力于建設(shè)公平正義、成熟理性、活力開放的公共治理環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)主體多元化、方式民主化、管理協(xié)作化的治理模式。從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，政府角色定位應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“積極的經(jīng)濟(jì)主體”到“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”的重心轉(zhuǎn)移[9]?，F(xiàn)代政府扮演著“元治理”的角色，建立伙伴關(guān)系和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)治理體系的整合，打破“基于市場發(fā)展邏輯和公共行政的傳統(tǒng)理論”的權(quán)威分界，為解決公共問題、實(shí)現(xiàn)公共利益提供新路徑。

2．市場治理是政策工具譜系重構(gòu)的核心——市場交換機(jī)制。市場機(jī)制是市場治理的主導(dǎo)機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)、伙伴和準(zhǔn)市場成為其身份標(biāo)簽。其中，參與主體、價(jià)值目標(biāo)、發(fā)展方向和治理績效上存在的耦合性，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。政府、市場、社會(huì)三者合作的有效整合方可實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)最優(yōu)化效應(yīng)。中國公共治理研究定位指向之下，市場治理是產(chǎn)生制度設(shè)計(jì)與操作活動(dòng)有機(jī)集合的治理理念之一。政府治理、市場治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系。更進(jìn)一步說，國家治理體系是一個(gè)制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制[10]。市場治理是國家治理的一個(gè)次級(jí)子系統(tǒng)，它與公共治理本身是一體的，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)自由、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政治和平和法治是市場經(jīng)濟(jì)的四項(xiàng)制度，市場治理的指向在于充分激發(fā)市場活力的同時(shí)，企業(yè)自主接受政府監(jiān)管，市場承擔(dān)更多公共產(chǎn)品服務(wù)供給、環(huán)境污染第三方治理等方面的職能。政府與市場是一種相互補(bǔ)充、“你中有我、我中有你”相互融合的補(bǔ)充關(guān)系。無論是具有較強(qiáng)“手段—目的”分析隱喻的功能論，抑或是將政府所有核心資源視作其履行職能的政策工具的資源論，還是將政策工具視做各種“治理策略”的策略論，市場治理都是譜系重構(gòu)的關(guān)鍵所在，有助于多元共治模式的建構(gòu)。

3．社會(huì)治理是政策工具譜系重構(gòu)的基礎(chǔ)——社會(huì)組織機(jī)制。社會(huì)治理以各行為主體間的多元合作和主體參與為治理基礎(chǔ)，社群機(jī)制成為國家治理中的重要機(jī)制。政府、市場和社會(huì)行動(dòng)者之間的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)依靠這一機(jī)制發(fā)揮作用，社群機(jī)制的制度化成為社會(huì)治理的核心表征。國家與民眾的關(guān)系是中國國家治理的一條重要主線，在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域體現(xiàn)為國家及其各級(jí)政府在各個(gè)領(lǐng)域中決策和執(zhí)行以及與社會(huì)組織、社會(huì)群體間的關(guān)系。國家治理的基本矛盾意味著政府與社會(huì)的關(guān)系處于不斷調(diào)整之中，降低國家治理的成本負(fù)荷。埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）指出人類社會(huì)中大量的公共事務(wù)其實(shí)既不是依賴國家，也不是通過市場來解決的，自我組織和自治實(shí)際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排[11]。社會(huì)治理是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)[12]，社會(huì)治理共同體是一個(gè)均衡交織的網(wǎng)絡(luò)狀體系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型之際，國家還權(quán)于民的同時(shí)，應(yīng)保持自身的“掌舵”能力，獲取更多的合法性支持。社會(huì)治理是政府治理與市場治理之外的第三條道路，促進(jìn)治理主體權(quán)力的配置與制衡，同時(shí)確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序。當(dāng)下中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，從“政府質(zhì)量”轉(zhuǎn)向“社會(huì)質(zhì)量”是社會(huì)治理從傳統(tǒng)模式向新模式轉(zhuǎn)型的行動(dòng)邏輯，也是新時(shí)代的重要現(xiàn)實(shí)命題。

三、推進(jìn)國家治理進(jìn)程中政策工具譜系重構(gòu)的發(fā)生機(jī)理

在政策工具的知識(shí)視野中，一系列政策工具的組合是公共政策及其運(yùn)行的表現(xiàn)形式。我國國家治理進(jìn)程中的政策工具選擇與應(yīng)用呈現(xiàn)出特定趨勢(shì)，并且在特定政策環(huán)境下進(jìn)行，工具選擇與應(yīng)用的方法體系為認(rèn)識(shí)和推進(jìn)國家治理提供了一個(gè)知識(shí)生產(chǎn)和輸出的可能場域。

（一）政策工具譜系重構(gòu)的工具趨勢(shì)：從傳統(tǒng)政策工具到新政策工具

現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了“質(zhì)”的變遷，公共事務(wù)治理呈現(xiàn)復(fù)雜化態(tài)勢(shì)，“整體性社會(huì)”的政府管理無法適應(yīng)當(dāng)今異質(zhì)化、碎片化不斷強(qiáng)化的社會(huì)變革現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變要求多元社會(huì)主體發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)合作共治，實(shí)現(xiàn)治理方式現(xiàn)代化?，F(xiàn)代國家治理要求建設(shè)“善治”意義上的現(xiàn)代政府，公共事務(wù)治理成效依靠政府與市場、社會(huì)之間的相互影響和良性互動(dòng)。在多元組織共存背景下，國家與社會(huì)之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系倒逼政府職能的轉(zhuǎn)變。從治理共同體的解釋范式來看，政策工具譜系重構(gòu)經(jīng)常以集合、組群的方式出現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政府、市場與社會(huì)之間的良性互動(dòng)、溝通與協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)在于公共利益和認(rèn)同之上的合作，最大限度地發(fā)揮多元工具組合的整體效能。按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，依照市場決定論，運(yùn)用“產(chǎn)權(quán)制度”對(duì)資源確權(quán)賦能，運(yùn)用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的動(dòng)態(tài)配置，引入市場機(jī)制和工商管理技術(shù)，尤其是績效評(píng)估、憑單制、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理等政策工具提高政府的治理效能。在全球治理體系深刻變革的大背景下，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府服務(wù)方式，離不開公共物品和服務(wù)供給方式與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，調(diào)整宏觀政策工具的運(yùn)用，積極創(chuàng)新并應(yīng)用新政策工具。

政策工具譜系重構(gòu)是一個(gè)建立在信息化基礎(chǔ)上的管制類層面、市場化技術(shù)層面、社會(huì)化層面多重政策工具綜合選擇與應(yīng)用的包容性過程。從政策工具的作用主體來看，管制類工具依托政府、市場化工具依托市場、社會(huì)化工具依托社會(huì)，三者組成有效互動(dòng)的治理共同體，是開辟解決政策問題、增進(jìn)公共利益的系統(tǒng)性的路徑依歸。以政策工具的作用主體為分類標(biāo)準(zhǔn)，管制類工具、市場化工具、社會(huì)化工具是當(dāng)前可資利用的政策工具（工具箱）的三類主要工具。管制類工具主要依靠政府的行政管制，政府居于治理模式的中心位置，運(yùn)用行政力量，以行政指令方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行直接性干涉，包括管制與放松管制、政府供應(yīng)、法律法規(guī)等。市場化工具是政府尊重市場規(guī)律，以市場為導(dǎo)向，利用經(jīng)濟(jì)、競爭等市場有效配置資源的手段來提供公共服務(wù)的方式，如補(bǔ)貼、政府采購、合同外包、特許經(jīng)營、績效管理、標(biāo)桿管理等；社會(huì)化工具試圖利用公民力量，通過非傳統(tǒng)的治理方式，促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這類工具主要包括信息規(guī)勸、家庭和社區(qū)、社會(huì)組織、教育培訓(xùn)、自愿協(xié)議等。在國家治理總體性目標(biāo)之下，政策工具譜系重構(gòu)是一個(gè)深度探索并發(fā)掘消除政策失范現(xiàn)象的工具創(chuàng)新。

（二）政策工具譜系重構(gòu)的理性基礎(chǔ)：多元理性的共生共存

理性是社會(huì)科學(xué)的基本概念，被視作行為分析的起點(diǎn)[13]，貫穿于自希臘時(shí)代以來的整部西方哲學(xué)史。作為公共政策分析的一個(gè)重要路徑，政策工具研究的核心是如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?、將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)[14]。在政策科學(xué)的復(fù)合理性時(shí)代，政策工具譜系重構(gòu)是一個(gè)多元理性共生共存的過程，遵循這一哲學(xué)思維，政策工具譜系重構(gòu)應(yīng)該體現(xiàn)多元理性協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，兼顧社會(huì)發(fā)展、個(gè)人權(quán)利保護(hù)以及社會(huì)公平等社會(huì)多元價(jià)值需要，發(fā)揮倫理精神和道德精神在國家治理中的內(nèi)核作用，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)導(dǎo)向下的開放和動(dòng)態(tài)組合。從理性的角度來看，現(xiàn)代社會(huì)手段強(qiáng)悍的工具理性和賴以界定行動(dòng)目標(biāo)的價(jià)值理性之間存在著某種張力，在現(xiàn)代公共治理范式引領(lǐng)政府治理、市場治理和社會(huì)治理三個(gè)子系統(tǒng)并駕齊驅(qū)的年代，工具理性是人們基于功利目的而創(chuàng)造、選擇、使用工具的經(jīng)驗(yàn)和能力；價(jià)值理性是人們對(duì)自身實(shí)踐活動(dòng)價(jià)值與意義的自覺把握[15]。在工具理性橫肆的現(xiàn)代社會(huì)，為找尋價(jià)值理性的客觀基礎(chǔ)，作為“第三種理性”的制度理性以整體觀的視野、自我節(jié)制的心態(tài)，求取多元理性之間恰如其分的最佳狀態(tài)，成為跨越工具理性和價(jià)值理性之間鴻溝的橋梁。

在哲學(xué)史上，理性被表述為“主體所獨(dú)有的支配自然客體，把握其規(guī)律的能力，具有使主體能動(dòng)性得到張揚(yáng)和肯定的特質(zhì)”[16]?！巴剐越M合”與“機(jī)制均衡”是政府與市場作用發(fā)揮的呈現(xiàn)，政府在現(xiàn)代公共治理范式之下扮演著“元治理”的角色?！懊恳粋€(gè)主體都有一整套價(jià)值坐標(biāo)體系，不同價(jià)值主體之間在價(jià)值關(guān)系上不可能彼此重合或代替，其中每一個(gè)坐標(biāo)原點(diǎn)就是一‘元’具體的價(jià)值系統(tǒng)”[17]。不同治理主體會(huì)對(duì)同一社會(huì)問題作出迥異的價(jià)值評(píng)判和理性考量，多元理性在反映民主、自由、開放良性狀態(tài)的同時(shí)，又以沖突與矛盾的態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)在公眾面前，推進(jìn)多元理性的共生共存。主體性是理性的本質(zhì)特征，正是由于理性主體呈現(xiàn)出獨(dú)特的利益訴求、理性追求與價(jià)值理念，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型、文化交流、輿論開放等多重因素的交互影響形塑了公共理性。在各種文化背景與意識(shí)形態(tài)的價(jià)值之下，現(xiàn)代政府不再把效率和秩序作為社會(huì)治理的最高目標(biāo)，社會(huì)公平與正義成為治理理念的主流，治理與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府的回應(yīng)性和責(zé)任性。多元理性的碰撞、交融、矛盾與沖突的共生共存，帶來國家治理過程中政策工具選擇與應(yīng)用的“不同聲音”和“差異性反響”，推進(jìn)多元治道的實(shí)現(xiàn)。

（三）政策工具譜系重構(gòu)的范式跨越：政策網(wǎng)絡(luò)的深度耦合

要深刻把握“政策工具”的理論旨趣，就需辨析其譜系，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使國家治理各個(gè)次級(jí)系統(tǒng)相互促進(jìn)、相得益彰，形成治理的總體效應(yīng)。國家治理是國家對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)控、引導(dǎo)和支配，通過治理資源和利益協(xié)商的互動(dòng)，通過“善治”實(shí)現(xiàn)國家治理的優(yōu)良性和有效性。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化承載著構(gòu)建和完成現(xiàn)代性的價(jià)值使命，政策工具作為國家治理的技術(shù)工具，應(yīng)以政府治理為主導(dǎo)，與市場治理、社會(huì)治理相協(xié)同，在幫助實(shí)現(xiàn)市場和社會(huì)不斷走向自由、民主、發(fā)展的同時(shí)，重構(gòu)一套完備的政策工具譜系。在國家治理體系內(nèi)部建立邊界清晰、分工合作、平衡互動(dòng)的多主體互動(dòng)協(xié)同機(jī)制，增強(qiáng)政策工具設(shè)計(jì)的前瞻性以及宏觀服務(wù)能力，在增進(jìn)治理的科學(xué)性、有效性與合理性的同時(shí)，也秉承“價(jià)值合理性”的目標(biāo)，政府治理、市場治理和社會(huì)治理之間具有交集聯(lián)系。在政策網(wǎng)絡(luò)中，治理是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，這是一個(gè)多元的、相互的、上下互動(dòng)的過程。從理想與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一來看，政策工具譜系重構(gòu)應(yīng)該是一種更為高級(jí)的政策工具設(shè)計(jì)、選擇及應(yīng)用，只有政府、市場和社會(huì)三者理性互動(dòng)，才能有效地整合和滿足社會(huì)的需求。

在政策工具譜系重構(gòu)過程中，政策主體的相互關(guān)系呈現(xiàn)出政策網(wǎng)絡(luò)解釋途徑的范式跨越。國家治理場域上的政策工具譜系重構(gòu)，必須依賴其他主體獲得實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的手段，并且它們之間的相互依賴性隨著彼此間的互動(dòng)而變化，政策工具譜系重構(gòu)之后的治理主體利用各自資源，尋求實(shí)現(xiàn)各自利益和目標(biāo)的相互影響、相互作用，推動(dòng)國家和社會(huì)行動(dòng)者在政策過程中的相互依賴和互動(dòng)。在現(xiàn)代國家治理進(jìn)程中，自由個(gè)體的聯(lián)合行動(dòng)促進(jìn)政策共同體的建構(gòu)，最終形成一套解決政策問題的政策方案，政策工具則鑲嵌于開放和透明的治理結(jié)構(gòu)之中，為公民參與提供了有效途徑，政策工具發(fā)生的深刻變遷影響著國家治理的邏輯建構(gòu)。政府作為在政策網(wǎng)絡(luò)中具有“駕馭”（steering）能力的主體，靈活地運(yùn)用各種治理工具，影響和協(xié)調(diào)其他主體的行為，發(fā)揮“領(lǐng)航”（goal-oriented）的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)群體行為的改變，達(dá)到預(yù)期目的[18]。現(xiàn)實(shí)中，公共議題的解決立足于確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)，并通過建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式進(jìn)行，不再對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。隨著政策網(wǎng)絡(luò)治理樣態(tài)的呈現(xiàn)，政策工具之抱負(fù)的施展離不開以現(xiàn)代政府為核心的多元主體共同承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)的治理責(zé)任。

四、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策工具路徑

面對(duì)政策工具譜系重構(gòu)的目標(biāo)定位、路徑和機(jī)制等基本問題，應(yīng)立足于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度審視。為推進(jìn)政策工具譜系重構(gòu)，必須通過制度化的理性力量，以及強(qiáng)化工具的優(yōu)化配置和創(chuàng)新，最大限度地推進(jìn)政府、市場和社會(huì)的多元共治之道。

（一）建構(gòu)動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，確保國家治理的政策產(chǎn)出

公共政策發(fā)揮著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀調(diào)控的杠桿作用，任何一項(xiàng)政策工具都依靠政策執(zhí)行者付諸實(shí)踐，然而，公共政策執(zhí)行者的認(rèn)知缺陷、有限理性、執(zhí)行性質(zhì)人格化等問題，成為影響政府職能轉(zhuǎn)變充分性的潛在壓力和困擾。為推動(dòng)國家治理場域上政策工具譜系的重構(gòu)，應(yīng)建構(gòu)起政策工具實(shí)踐的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制?！霸u(píng)估—反饋”環(huán)節(jié)是動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制的精髓所在，評(píng)估環(huán)節(jié)即行政績效評(píng)估，這一機(jī)制是針對(duì)政策工具實(shí)踐進(jìn)行即時(shí)科學(xué)的評(píng)估，以及強(qiáng)有力的涵蓋政策過程、政策產(chǎn)出、公眾滿意度等多個(gè)指標(biāo)的政府績效評(píng)估制度，定期對(duì)政府及其工作人員進(jìn)行科學(xué)的績效評(píng)估；反饋環(huán)節(jié)主要是把行政績效評(píng)估結(jié)果與選任、任用、用人相結(jié)合，與個(gè)人獎(jiǎng)懲、業(yè)務(wù)成就、收入報(bào)酬相結(jié)合，對(duì)因?yàn)E用職權(quán)、權(quán)力尋租等行為偏離政策價(jià)值的政策執(zhí)行者進(jìn)行行政問責(zé)。在機(jī)制建構(gòu)中，除了繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)政策工具實(shí)踐中的招投標(biāo)、合同外包、特許經(jīng)營和項(xiàng)目融資等市場運(yùn)作方式的監(jiān)管，還要通過推行權(quán)力清單和責(zé)任清單，規(guī)范政策執(zhí)行者行為，保障公共政策的執(zhí)行力和公信力。動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制是激勵(lì)、約束、督促政策執(zhí)行者恪守行政倫理、不偏離新時(shí)代“堅(jiān)持以人民為中心”的核心價(jià)值倫理，促使其提升個(gè)人素質(zhì)、增強(qiáng)工作能力的有力手段。

（二）強(qiáng)化工具優(yōu)化配置，提供國家治理的方法支撐

針對(duì)特定政策問題對(duì)特定政策工具進(jìn)行公共選擇的過程是政策執(zhí)行的本質(zhì)，在這一過程中，必須強(qiáng)化政策工具的優(yōu)化組合，制定出精確無誤的規(guī)劃設(shè)計(jì)，以期達(dá)到政策實(shí)質(zhì)成效的最優(yōu)。僅僅一種政策工具不足以應(yīng)對(duì)政策問題的復(fù)雜性，任何一種工具都有其優(yōu)劣之處，只有各取所長并相互配合，才能達(dá)到實(shí)際政策產(chǎn)出的最優(yōu)。政策工具的優(yōu)化配置是影響政府職能轉(zhuǎn)變充分性的關(guān)鍵因素，因此強(qiáng)化政策工具優(yōu)化配置是克服政策工具實(shí)踐難題的必由之路，這種強(qiáng)化須從選擇組合和協(xié)調(diào)配合方面入手。從選擇組合來看，首先，政策主體必須準(zhǔn)確把握各類政策工具的特點(diǎn)和適用范圍，自如選擇和組合政策工具；其次，形成政府、市場、社會(huì)間的聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，統(tǒng)籌全社會(huì)的政策目標(biāo)，及時(shí)調(diào)整、補(bǔ)充、更新政策工具及組合；最后，完善政策工具組合的預(yù)測和評(píng)估體系，對(duì)政策工具組合進(jìn)行定量評(píng)估和定性分析，增強(qiáng)政策工具優(yōu)化組合的科學(xué)性。從協(xié)調(diào)配合來看，政策主體要在充分分析各種政策工具的應(yīng)用條件和特征的前提下，綜合考慮利益相關(guān)者的博弈、政策工具的內(nèi)在屬性和選擇背景等多方因素，避免政策沖突現(xiàn)象，使政策工具之間的異質(zhì)性得到互惠互補(bǔ)，增強(qiáng)不同政策工具之間的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)政策工具的協(xié)調(diào)促進(jìn)式發(fā)展。

（三）推動(dòng)政策工具創(chuàng)新，培育國家治理的技術(shù)活力

政策執(zhí)行失敗最重要的原因，“關(guān)鍵性的不是管理技巧而是執(zhí)行的工具”[19]。政策工具創(chuàng)新能為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供不竭動(dòng)力，是解決政策問題所面臨技術(shù)障礙的重要途徑。政府必須伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展，探索使用新政策工具。在政策工具創(chuàng)新中，現(xiàn)代政府管理者均可被視為一群社會(huì)設(shè)計(jì)者，任何一項(xiàng)政策工具的創(chuàng)新皆是社會(huì)設(shè)計(jì)的過程。這一過程有兩項(xiàng)因素至關(guān)重要：其一是設(shè)計(jì)者之理性，即政策主體的管理動(dòng)機(jī)、所推崇的管理思想及所采用的管理手段等；其二是設(shè)計(jì)中的社會(huì)互動(dòng)，即政府管理過程中與政策目標(biāo)群體或社會(huì)公眾交流及共享經(jīng)驗(yàn)的過程。西方政府改革和我國20世紀(jì)90年代以來的實(shí)踐表明，政策工具創(chuàng)新的活力主要源于地方政府。有鑒于此，地方政府要為政策工具創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境，積極改進(jìn)、完善傳統(tǒng)工具，借鑒、吸收西方政策工具，并且結(jié)合自身實(shí)際大膽進(jìn)行工具創(chuàng)新。政策主體理性追求公共利益，面對(duì)政策問題，以科學(xué)方法與手段履行應(yīng)承擔(dān)的職能，并且與社會(huì)公眾就政策工具的創(chuàng)新進(jìn)行積極互動(dòng)，對(duì)新政策工具進(jìn)行廣泛的社會(huì)論證，增強(qiáng)政策工具的科學(xué)合法性。只有源源不斷地創(chuàng)造新型有效的政策工具，破解公共政策實(shí)踐的技術(shù)難題，才能培育國家治理的技術(shù)活力。

（四）完善社會(huì)參與機(jī)制，推動(dòng)國家治理的交互主體性

現(xiàn)代公共治理與“放管服”的思想相吻合，多元化、民主化、合作化推動(dòng)交互主體性的實(shí)現(xiàn)。在政策工具譜系重構(gòu)過程中，現(xiàn)代公共治理是克服有限理性的基礎(chǔ)框架，主體多元化、權(quán)力去中心化在提高公共政策科學(xué)民主性的同時(shí)，使政策相對(duì)人從公共政策中實(shí)現(xiàn)自身需求，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，是政策工具實(shí)施有效的必然要求?，F(xiàn)代政府應(yīng)積極完善政策實(shí)踐中的社會(huì)參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府職能科學(xué)轉(zhuǎn)變，通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，繼續(xù)完善公共決策中社會(huì)參與的相關(guān)法律規(guī)范。這就要求政府以法律形式建立公民參與、專家咨詢等制度化的決策機(jī)制，在明確規(guī)定公民參與途徑、程序和范圍的基礎(chǔ)上，以法律制度保證公民參與不受人為因素干擾，尤其是在涉及公共利益和國計(jì)民生的問題上，積極運(yùn)用人工智能時(shí)代的技術(shù)手段廣泛征求民意、匯聚民智。與此同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)組織跨界協(xié)同功能，不斷塑造公民的主體意識(shí)，增強(qiáng)公民參與能力，推動(dòng)其有效地進(jìn)入?yún)⑴c角色。社會(huì)組織是公民參與社會(huì)公共事務(wù)的重要組織實(shí)體，也是政府、市場和社會(huì)之間的跨界協(xié)同者，推進(jìn)交互主體性的實(shí)現(xiàn)。鑒于我國社會(huì)組織發(fā)育程度偏低的國情，通過為社會(huì)組織的發(fā)展提供有利的政策環(huán)境，推動(dòng)全社會(huì)有序參與政策過程，是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要壓力和動(dòng)力技術(shù)路徑。

綜上所述，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化勾勒了現(xiàn)代政府改革與治理的藍(lán)圖，通過分權(quán)、瘦身與增能促進(jìn)市場與社會(huì)的發(fā)育，為政策工具譜系構(gòu)注入了新的元素與活力。政策工具是國家治理的操作途徑和技術(shù)手段，它的選擇與應(yīng)用直接影響到政府職能的實(shí)質(zhì)產(chǎn)出和轉(zhuǎn)變方向。在新時(shí)代國家治理場域上，探討政策工具譜系重構(gòu)，是國家治理語境下一個(gè)具有理論價(jià)值和實(shí)踐意義的研究命題。從研究范式來看，政策工具譜系重構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)代公共治理時(shí)代，政府職能轉(zhuǎn)變能否順利推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，將影響甚至決定我國未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否持續(xù)健康發(fā)展以及現(xiàn)代化進(jìn)程。國家治理以政策工具的選擇與應(yīng)用為著力點(diǎn)，乃是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義，政策工具譜系重構(gòu)對(duì)國家治理具有決定性影響。面對(duì)全面深化改革背景下呼之欲出的國家治理新模式，只有將國家治理和政策工具譜系重構(gòu)有機(jī)統(tǒng)一起來，塑造政府與其他治理主體的結(jié)構(gòu)性良好共治關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“善治”的理想狀態(tài)，才能促進(jìn)人的現(xiàn)代化、全面發(fā)展和福祉，滿足新時(shí)代人民日益增長的美好生活需要。