張 虎

(華東政法大學(xué)國際航運(yùn)法律學(xué)院，上海 200042)

中國外國商會(huì)管理制度的問題及對(duì)策

張 虎

(華東政法大學(xué)國際航運(yùn)法律學(xué)院，上海 200042)

中國政府主要依據(jù)《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》對(duì)在華外國商會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、管理。隨著時(shí)間的推移和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，中國外國商會(huì)管理存在立法滯后、監(jiān)督主體不明、責(zé)任追究不全面、缺乏支持等諸多問題。為解決上述問題，在指導(dǎo)思想上，應(yīng)堅(jiān)持鼓勵(lì)與支持外國商會(huì)的成立和發(fā)展、嚴(yán)格監(jiān)管和與時(shí)俱進(jìn)的指導(dǎo)思想；在路徑選擇上，應(yīng)分兩個(gè)階段，逐步完善中國的外國商會(huì)管理制度；在立法原則上，應(yīng)堅(jiān)持“一國一會(huì)”及透明度的原則；在具體制度設(shè)計(jì)上，不僅應(yīng)破解目前外國商會(huì)所遇到實(shí)際問題，還應(yīng)具有前瞻性和全面性。

外國商會(huì)；管理制度；一國一會(huì)；《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》；民政部

一、引 言

《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)第2條第1款規(guī)定：“外國商會(huì)是指外國在中國境內(nèi)的商業(yè)機(jī)構(gòu)及人員依照本規(guī)定在中國境內(nèi)成立，不從事任何商業(yè)活動(dòng)的非營利性團(tuán)體?！备母镩_放之后，在華外國商會(huì)經(jīng)歷了從無到有，并在我國對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演越來越重要的角色的歷程。近幾年，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)階段，囿于我國法律、法規(guī)不健全的現(xiàn)狀，外國商會(huì)在華的發(fā)展受到了一定的局限。一方面，《十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“激發(fā)社會(huì)組織活力”，“推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，此外，全國各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、自貿(mào)區(qū)建設(shè)和“一帶一路”倡議的穩(wěn)步推進(jìn)，亦對(duì)在華外國商會(huì)提出了新的要求，這為在華外國商會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的契機(jī)；另一方面，如何合理有效地監(jiān)督管理在華外國商會(huì)，使其既能健康發(fā)展，又能積極發(fā)揮社會(huì)效能，將是我國亟待解決的一大難題。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)在華外國商會(huì)的研究，集中于外國商會(huì)存在的模式分析、在華外國商會(huì)參與政治活動(dòng)的情況、外國商會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建、外國商會(huì)對(duì)我國社會(huì)管理帶來的挑戰(zhàn)及建議，以及外國商會(huì)采取多種措施影響我國立法和政府決策。從國內(nèi)實(shí)踐來看，政府對(duì)在華外國商會(huì)的管理主要的依據(jù)是《暫行規(guī)定》，2013年對(duì)其進(jìn)行了修訂，但實(shí)踐中《暫行規(guī)定》依然存在一些不完善之處。在我國全面推進(jìn)依法治國的時(shí)代背景下，下文將分析在華外國商會(huì)的活動(dòng)，研究我國對(duì)其監(jiān)督管理的問題，提出完善我國外國商會(huì)管理制度的對(duì)策建議。

二、在華外國商會(huì)的現(xiàn)狀

根據(jù)在華投資所占比重的重要性，下文以中國美國商會(huì)、中國德國商會(huì)、中國日本商會(huì)為例，分析其在華的一般活動(dòng)。

1.中國美國商會(huì)

作為美國企業(yè)在華業(yè)務(wù)的一個(gè)獨(dú)特的平臺(tái)，中國美國商會(huì)一直在尋求新的方式為其成員提供有價(jià)值的服務(wù)。目的就是通過提供各式的服務(wù)，幫助商會(huì)會(huì)員在華開展業(yè)務(wù)、在華發(fā)展。*參見中國美國商會(huì)官網(wǎng)(http://www.amchamchina.org/services/.)，訪問日期：2015年9月9日。第一，日常生活的便利服務(wù)。中國美國商會(huì)通過提供各類打折會(huì)員卡，讓商會(huì)成員在華旅游、醫(yī)療、保險(xiǎn)、飲食和教育等各方面都享有獨(dú)家折扣和特別優(yōu)惠。此外，還為會(huì)員提供赴美簽證、尋找工作機(jī)會(huì)等多項(xiàng)服務(wù)。第二，商務(wù)服務(wù)。中國美國商會(huì)為會(huì)員企業(yè)介紹潛在客戶；為行業(yè)準(zhǔn)備各種研討會(huì)；為成員企業(yè)有針對(duì)性地舉辦各種培訓(xùn)會(huì)議，幫助企業(yè)提高法律意識(shí)、管理水平和商業(yè)技巧，如對(duì)中國勞動(dòng)合同法律、反壟斷方面法律法規(guī)的培訓(xùn)；通過出版商會(huì)刊物搭建企業(yè)信息交流平臺(tái)。第三，充當(dāng)與政府溝通的橋梁。中國美國商會(huì)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可以代表成員企業(yè)通過正式或非正式的方式與我國政府溝通；同時(shí)，其還可以直接與美國政府或相關(guān)部門溝通，向美國政府傳達(dá)成員的意見。自1999年開始，每年中國美國商會(huì)都會(huì)發(fā)布《中國美國商會(huì)白皮書》，在介紹中國經(jīng)濟(jì)環(huán)境的同時(shí)，也會(huì)給其會(huì)員及美國政府提出相關(guān)的建議。

2.中國德國商會(huì)

中國德國商會(huì)組織常規(guī)工作會(huì)議、圓桌會(huì)議、商會(huì)會(huì)議和特別活動(dòng)；通過商會(huì)媒體宣傳其會(huì)員或新的政策；為會(huì)員交往的便利，提供會(huì)員名冊(cè)和公司名冊(cè)；給會(huì)員辦理快捷簽證項(xiàng)目；參與慈善項(xiàng)目；構(gòu)建互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)；創(chuàng)辦社區(qū)項(xiàng)目，如為其會(huì)員員工的子女創(chuàng)辦學(xué)校等。

3.中國日本商會(huì)

除了建立信息平臺(tái)、年底聚會(huì)以外，中國日本商會(huì)還舉辦講座，給會(huì)員學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。如遇到如何應(yīng)對(duì)新出臺(tái)的法律法規(guī)、如何確定不同行業(yè)間員工工資、工廠倉庫如何處理剩余燃料等問題時(shí)，就開辦講座介紹經(jīng)驗(yàn)和方法。當(dāng)然，中國日本商會(huì)還會(huì)為會(huì)員企業(yè)與我國政府或其本國政府溝通，反映意見。此外，有時(shí)候還會(huì)舉辦一些慈善活動(dòng)。[1]

當(dāng)然，在華外國商會(huì)在活動(dòng)的過程中，并非完全具有獨(dú)立性和公正性，其作用也并不是完全具有積極的意義。為代表其國家企業(yè)的利益，有時(shí)也會(huì)發(fā)表一些影響到我國國際形象的言論或做出一些不友好的舉動(dòng)。例如:“2014年8月，中國歐盟商會(huì)曾公開發(fā)布關(guān)于《反壟斷法》相關(guān)調(diào)查的聲明，對(duì)中國反壟斷部門調(diào)查執(zhí)法程序與公正性提出質(zhì)疑，在這之后這家機(jī)構(gòu)還表示求見相關(guān)部門被拒?！盵2]事實(shí)上，中國歐盟商會(huì)的聲明完全子虛烏有，因?yàn)槲覈磯艛嗖块T所開展的執(zhí)法活動(dòng)完全符合法律規(guī)定，而且事先還對(duì)有關(guān)國家的企業(yè)進(jìn)行過法律、政策的普及和講解。因此，作為一個(gè)有商業(yè)游說性質(zhì)的組織，中國歐盟商會(huì)出臺(tái)的相關(guān)報(bào)告缺乏真實(shí)性和代表性，其內(nèi)容也缺乏透明性和公正性，這非但無法影響到我國政府的決策，反而會(huì)對(duì)其會(huì)員企業(yè)造成誤導(dǎo)?！斑€有某些外國商會(huì)通過公開游說、出版刊物、媒體報(bào)道以及私下與政府官員商議等方式，表達(dá)他們對(duì)國內(nèi)政策、政府行為的不滿或擔(dān)憂?！盵3]進(jìn)而對(duì)我國立法、執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)造成輿論干預(yù)。

總體而言，在華外國商會(huì)的活動(dòng)對(duì)促進(jìn)其國內(nèi)企業(yè)了解中國、融入中國、化解與中國中央及地方政府和企業(yè)的分歧具有積極意義，對(duì)繁榮我國經(jīng)濟(jì)也起到了重要的作用。

三、中國外國商會(huì)管理制度的問題

從目前有關(guān)社會(huì)團(tuán)體的相關(guān)法律規(guī)定來看，我國將在華外國商會(huì)與其他國內(nèi)社會(huì)團(tuán)體區(qū)別對(duì)待、專門立法?！稌盒幸?guī)定》所體現(xiàn)的政府單向管理模式及一成不變的管理制度已經(jīng)明顯無法適應(yīng)我國當(dāng)前開放的環(huán)境。一方面，一些外資尋求建立代表其利益的社會(huì)團(tuán)體，并利用該團(tuán)體開展正?；顒?dòng)的意愿難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，迫于當(dāng)前開放經(jīng)濟(jì)之現(xiàn)實(shí)，政府對(duì)外商組織的管理亦缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，困難重重。

(一)法律制度不健全

1.立法滯后

時(shí)至今日，《暫行規(guī)定》仍舊是我國中央政府規(guī)范在華外國商會(huì)成立及活動(dòng)的主要依據(jù)。盡管2013年有關(guān)部門對(duì)《暫行規(guī)定》的部分條文進(jìn)行了修改，但作為規(guī)制外國商會(huì)的“憲法性文件”，《暫行規(guī)定》對(duì)外國商會(huì)本身的職能、權(quán)益、運(yùn)作程序、社會(huì)義務(wù)及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等并無詳細(xì)的規(guī)定，“使外國商會(huì)開展活動(dòng)的法律依據(jù)不足，合法性難以保障”[4]。此外，無法反映社會(huì)實(shí)踐需要的制度反而限制該制度所規(guī)范對(duì)象的發(fā)展，《暫行規(guī)定》就是如此。同時(shí)，其也給政府的管理活動(dòng)帶來了難題。“目前，大量外國商會(huì)的準(zhǔn)合法化運(yùn)作已成事實(shí)。如果外國商會(huì)都出現(xiàn)這樣的情況的話，以后政府對(duì)他們就很難監(jiān)管了。一旦如果以后制定出來的法律與現(xiàn)在他們運(yùn)行的機(jī)制出現(xiàn)抵制矛盾，這些商會(huì)就會(huì)選擇不注冊(cè)，從而陷入兩難境地?！盵5]178-179

2.財(cái)務(wù)管理制度不明確

《暫行規(guī)定》中沒有對(duì)在華外國商會(huì)的稅收優(yōu)惠政策作出規(guī)定，然而商會(huì)作為非營利組織的一種類別，非營利性將其與企業(yè)區(qū)分開來，在財(cái)稅管理方面具有其特殊性。在我國財(cái)稅制度與合法身份息息相關(guān)，組織的合法登記是開展財(cái)稅管理的必要條件。然而，由于商會(huì)登記制度的不規(guī)范，財(cái)稅管理面臨以下難題：[6]81首先，我國對(duì)非營利組織的稅法體制并不完善，在管理活動(dòng)中需要主管部門與商會(huì)進(jìn)行不斷交涉，產(chǎn)生了大量的管理成本。其次，商會(huì)以何種名義登記注冊(cè)存在稅收差別：如以社團(tuán)名義登記注冊(cè)可以免稅，而以民辦非企業(yè)名義注冊(cè)則需要交稅，這樣一來收稅與否的判定需要耗費(fèi)大量的精力。再次，商會(huì)作為非營利組織雖不進(jìn)行營利活動(dòng)，但仍需經(jīng)費(fèi)維持其組織運(yùn)轉(zhuǎn)，部分商會(huì)雖有會(huì)費(fèi)支撐，但除掉成本外的利潤若需繳稅，則會(huì)限制組織自身發(fā)展。目前，我國稅務(wù)部門對(duì)已注冊(cè)的在華外國商會(huì)所進(jìn)行的活動(dòng)和印刷品收稅，限制了商會(huì)活動(dòng)的開展，從而使政府和商會(huì)都陷入兩難的境地。最后，外國商會(huì)的非營利性界定標(biāo)準(zhǔn)缺失。目前，中國的社團(tuán)登記管理?xiàng)l例是針對(duì)以前的情況而設(shè)定，以前的社團(tuán)則多是政府職能的延伸，肯定和政府站在同一立場，因而不用擔(dān)心。但現(xiàn)在的外國商會(huì)有其自身利益訴求，非營利性如果不能界定，監(jiān)管就會(huì)成為難題。[5]179

3.責(zé)任追究規(guī)定不全面

《暫行規(guī)定》規(guī)定了外國商會(huì)在違反管理規(guī)定時(shí)應(yīng)承擔(dān)的行政處罰責(zé)任，對(duì)外國商會(huì)構(gòu)成犯罪時(shí)應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任付之闕如。實(shí)踐中，如果國外一些不法分子利用在華外國商會(huì)從事違法犯罪的活動(dòng)，我國司法機(jī)關(guān)在追究不法分子的責(zé)任時(shí)，可否追究該外國商會(huì)的責(zé)任尚難確定。

4.外國商會(huì)結(jié)構(gòu)體系不明確

商會(huì)體系的全球化發(fā)展趨勢(shì)，“正日益影響著處于改革開放和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國社會(huì)。隨著政府職能從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，非政府組織正在我國社會(huì)各領(lǐng)域發(fā)揮越來越大的作用。但從整體來看，非政府組織在我國各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展很不均衡，絕大部分組織缺乏民間性和自治性，發(fā)揮作用十分有限”[7]。在商會(huì)結(jié)構(gòu)體系方面，由于我國堅(jiān)持“一國一會(huì)”的注冊(cè)原則，因而對(duì)在華外國商會(huì)在不同地方結(jié)構(gòu)的安排及在華外國商會(huì)與地方外國組織之間的關(guān)系均無明確規(guī)定，這也導(dǎo)致了在華外國商會(huì)地方分會(huì)林立，難以監(jiān)管。

(二)監(jiān)督體系不完善

1.監(jiān)督主體不明確

《暫行規(guī)定》2013年修改時(shí)廢除了“在華外國商會(huì)的登記機(jī)關(guān)是民政部，業(yè)務(wù)主管單位是商務(wù)部的雙重管理規(guī)定”，明確了民政部既是在華外國商會(huì)的登記機(jī)關(guān)，也是主管單位。顯然，這次修訂為外國商會(huì)的成立與活動(dòng)提供了便利，同時(shí)也方便了政府的監(jiān)管。但《暫行規(guī)定》第12條第1款規(guī)定：“外國商會(huì)應(yīng)當(dāng)接受中國有關(guān)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！边@里的主管機(jī)關(guān)是僅指民政部，抑或是包括只要在華外國商會(huì)的活動(dòng)可能涉及的所有部門，乃至主管部門授權(quán)的第三方監(jiān)督主體，這無疑又可能重新導(dǎo)致政府對(duì)在華外國商會(huì)的監(jiān)督困境，即機(jī)關(guān)之間互相推諉或部門之間爭奪權(quán)力。

《暫行規(guī)定》規(guī)定：“外國商會(huì)應(yīng)當(dāng)接受中國有關(guān)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！笨紤]到在華外國商會(huì)活動(dòng)的復(fù)雜性和多樣性，授權(quán)專業(yè)的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)監(jiān)督外國商會(huì)的活動(dòng)將更專業(yè)、更有效率。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺失可能導(dǎo)致如下不利影響：其一，主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為可能面臨公正性的質(zhì)疑；其二，主管機(jī)關(guān)的具體監(jiān)督行為將失去權(quán)力的制衡，容易出現(xiàn)偏差，進(jìn)而打擊在華外國商會(huì)合法活動(dòng)的積極性；其三，由于《暫行規(guī)定》對(duì)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容并無明確規(guī)定，可能導(dǎo)致主管機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)“自由裁量權(quán)”過大。

3.活動(dòng)報(bào)告制度存在缺陷

目前，對(duì)外國商會(huì)的活動(dòng)，依據(jù)《暫行規(guī)定》的精神，外國商會(huì)應(yīng)于次年向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)告情況，亦即除日常監(jiān)督部門的監(jiān)督外，登記管理機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上行使的是事后審查權(quán)。再加上《暫行規(guī)定》并未授權(quán)監(jiān)督部門管理之職責(zé)，如此一來，對(duì)外國商會(huì)開展的活動(dòng)，盡管政府可以了解基本情況，也可以滿足外國商會(huì)舉辦活動(dòng)便利之需，但同時(shí)還將導(dǎo)致外國商會(huì)活動(dòng)過程中一旦出現(xiàn)違法或違規(guī)行為，登記管理機(jī)關(guān)無法及時(shí)去管理和阻止的情形。

(三)對(duì)外國商會(huì)在華發(fā)展的支持力度不夠

誠如前述，目前在華的20家外國商會(huì)在我國吸引、留住外資，化解政府與外資企業(yè)的分歧，促進(jìn)外資企業(yè)在我國的發(fā)展，繁榮我國的經(jīng)濟(jì)及加強(qiáng)外資企業(yè)與我國和其所在國家政府的溝通等方面起到了積極的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，外國商會(huì)所具有的特殊身份也將在我國社會(huì)發(fā)展的過程中扮演越來越重要的角色。《暫行規(guī)定》第10條第2款規(guī)定：“中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)為外國商會(huì)設(shè)立、開展活動(dòng)和聯(lián)系中國有關(guān)主管機(jī)關(guān)提供咨詢和服務(wù)?！边@是我國支持和鼓勵(lì)外國商會(huì)的設(shè)立和發(fā)展的體現(xiàn)。但眾所周知，中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)是由中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易界有代表性的人士、企業(yè)和團(tuán)體組成的全國民間對(duì)外經(jīng)貿(mào)組織，經(jīng)國務(wù)院的授權(quán)，其具有一部分的行政職能。但相對(duì)國家行政機(jī)關(guān)而言，其所能提供的服務(wù)也極為有限。況且，登記管理、咨詢和服務(wù)、監(jiān)督機(jī)關(guān)等涉及多個(gè)部門本身就會(huì)增加外國商會(huì)在華成立和開展活動(dòng)的難度。

四、完善中國外國商會(huì)管理制度的對(duì)策

為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展之需，欲解決我國外國商會(huì)管理所面臨的問題，指引未來外國商會(huì)的發(fā)展方向，協(xié)調(diào)外國商會(huì)在華所關(guān)涉的各種關(guān)系，尚需從以下幾個(gè)方面完善我國對(duì)外國商會(huì)的管理。

(一)中國外國商會(huì)管理的指導(dǎo)思想及原則

美團(tuán)點(diǎn)評(píng) CEO王興曾說過，“按每人一頓飯10元計(jì)算，一年在餐飲上的消費(fèi)至少1萬元。作為一門入口的生意，14億人帶來的就是14萬億元的市場。”

1.中國外國商會(huì)管理的指導(dǎo)思想

指導(dǎo)思想是貫徹整個(gè)過程中的理論基礎(chǔ)和思想準(zhǔn)則，它關(guān)系管理活動(dòng)的方向性、根本性和全局性的問題。它既是理論概括和思維抽象，又是思想指導(dǎo)和最高準(zhǔn)則。明確了外國商會(huì)管理的指導(dǎo)思想之后，在制度的設(shè)計(jì)和具體的管理中，才不會(huì)出現(xiàn)方向性的偏差、根本性的錯(cuò)誤。

第一，鼓勵(lì)與支持外國商會(huì)的成立和發(fā)展。國家對(duì)整個(gè)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整是通過法律實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的，而法律的制定或修改是達(dá)到其目的的保障?！胺傻淖饔檬欠赏ㄟ^對(duì)一定社會(huì)中的具體社會(huì)關(guān)系的實(shí)際調(diào)整而對(duì)社會(huì)中的社會(huì)主體和整個(gè)社會(huì)所產(chǎn)生的影響。”[8]30有了明確的法律指引，外國商會(huì)的成立和發(fā)展才能與整個(gè)社會(huì)中的各個(gè)主體和諧發(fā)展。外國商會(huì)在我國社會(huì)中所起到的積極作用需要得到法律的鼓勵(lì)和支持，這一指導(dǎo)思想也應(yīng)體現(xiàn)在具體的法律條文中，例如：外國商會(huì)成立、變更、解散的程序明確具體，財(cái)務(wù)稅收優(yōu)惠制度、負(fù)面清單管理制度的設(shè)置，規(guī)定專門機(jī)關(guān)提供服務(wù)與支持等。

第二，嚴(yán)格監(jiān)管。利益的追求是商人的本性。在華外國商會(huì)作為其會(huì)員的代表，在功利的競爭與利害的角逐面前，難免以犧牲社會(huì)公平價(jià)值為代價(jià)去滿足利益的追求，這就需要我國政府的監(jiān)督和管理。“在現(xiàn)代社會(huì)，無論是在政治國家層面的公域，還是在市民社會(huì)層面的私域，都貫穿著權(quán)力關(guān)系。而且，權(quán)力關(guān)系一直成為一種支配性的社會(huì)關(guān)系?！盵9]只是在不同的階段，權(quán)力關(guān)系的側(cè)重有所調(diào)整。外國商會(huì)所具有的雙重性質(zhì)及涉外性，使其在華的活動(dòng)極易產(chǎn)生深遠(yuǎn)的社會(huì)影響和國際效應(yīng)，甚至有損我國的國際形象。如中國歐盟商會(huì)對(duì)我國反壟斷執(zhí)法的質(zhì)疑[10]、美國商會(huì)認(rèn)為“中國保護(hù)主義”抬頭的評(píng)價(jià)[11]等。

第三，與時(shí)俱進(jìn)。盡管法諺有言：“法律一經(jīng)制定，便落后于時(shí)代。”但作為社會(huì)制度的一部分，“法制的現(xiàn)代化伴隨著社會(huì)現(xiàn)代化而發(fā)生，是社會(huì)現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分”[8]177?！稌盒幸?guī)定》已經(jīng)實(shí)施了26年，而這段期間正好是我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展最快的一個(gè)時(shí)期，與之相適應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政府管理能力、法律文化等各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化。所以，起草或修改外國商會(huì)管理制度時(shí)，需要通過立法技術(shù)，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做到與時(shí)俱進(jìn)，只有這樣方能滿足社會(huì)的需要，實(shí)現(xiàn)法律的真實(shí)目的。

2.中國外國商會(huì)管理的原則

根據(jù)現(xiàn)有的《暫行規(guī)定》的條文及我國的實(shí)情，在今后法律的修訂或具體監(jiān)管過程中，我國外國商會(huì)制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：

第一，“一國一會(huì)”原則?！耙粐粫?huì)”原則是指外國在我國境內(nèi)的商業(yè)機(jī)構(gòu)及人員依法在我國境內(nèi)根據(jù)其國別，每個(gè)國家只允許設(shè)立一家外國商會(huì)。《暫行規(guī)定》實(shí)施至今，我國一直堅(jiān)持這一原則。盡管不少學(xué)者撰文對(duì)此原則提出異議。[6]81但我國應(yīng)依然堅(jiān)持“一國一會(huì)”原則。(1)“一國一會(huì)”原則是嚴(yán)格監(jiān)管的立法思想在具體制度中的體現(xiàn)。(2)“一國一會(huì)”原則方便主管部門對(duì)外國商會(huì)在華活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。(3)對(duì)于學(xué)者們提出的“許多地方外國社團(tuán)組織無法獲得合法身份，但開展活動(dòng)已成事實(shí)的情況”是因“一國一會(huì)”原則所導(dǎo)致的困境，且導(dǎo)致政府監(jiān)管更加困難，[5]179這種觀點(diǎn)是一種“本末倒置”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，并非“一國一會(huì)”原則引發(fā)了注冊(cè)難、監(jiān)管難的問題，而是由于未給予正確引導(dǎo)、疏于監(jiān)管及放任外國社團(tuán)發(fā)展而導(dǎo)致的所謂“注冊(cè)難”、“開展活動(dòng)已成事實(shí)”的問題。況且，在“一國一會(huì)”原則下，可以通過在地方設(shè)立分會(huì)、代表處等措施達(dá)到外國商會(huì)欲在不同地方開展活動(dòng)的目的，而不應(yīng)放開、允許一個(gè)國家多個(gè)商會(huì)存在。否則，我國政府的監(jiān)管難度將更大，引發(fā)的問題會(huì)更多。因?yàn)椋浩湟唬试S各地分別注冊(cè)外國商會(huì)后，由于各地主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管水平不一，可能出現(xiàn)同一國家商會(huì)在不同地方面臨不同監(jiān)管尺度和標(biāo)準(zhǔn)的問題。其二，外國商會(huì)所兼具的本地屬性和本國屬性的雙重本性，決定了其最終仍將代表其本國會(huì)員的利益。一旦某一地區(qū)疏于監(jiān)管，迫于其會(huì)員壓力，外國商會(huì)就可能出現(xiàn)違法、違規(guī)的行為。不僅會(huì)導(dǎo)致該國商會(huì)在其他地方的形象受挫，甚至還會(huì)影響到同一地區(qū)其他國家商會(huì)和我國的國際聲譽(yù)。其三，同一國家多個(gè)在華商會(huì)，是否能統(tǒng)一意見與我國政府和其本國政府進(jìn)行溝通也將是一個(gè)問題。

第二，堅(jiān)持透明度的原則。透明度原則最早出現(xiàn)于1947年的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第10條中，后來作為一個(gè)重要原則被世界貿(mào)易組織所繼承?！巴该鞫仍瓌t是指各成員方一切影響貿(mào)易活動(dòng)的政策和措施都必須及時(shí)公開，以便于各成員方的政府和企業(yè)的了解和熟悉?！盵12]外國商會(huì)管理制度中的透明度原則是指我國政府及主管部門實(shí)施的影響在華外國商會(huì)成立及活動(dòng)的所有政策或措施都應(yīng)向國內(nèi)外及時(shí)公開，便于外國商會(huì)、外國商業(yè)機(jī)構(gòu)或人員了解和熟悉。否則，非經(jīng)正式公布，不得實(shí)施。[13]由于外國商會(huì)制度具有涉外性，其對(duì)透明度的要求顯得格外重要。不僅包括政府頒行的政策和措施，還包括司法、行政和準(zhǔn)司法(如仲裁)方面的規(guī)定。所以，涉及外國商會(huì)的立法、執(zhí)行和司法部門應(yīng)一以貫之地堅(jiān)持透明度的原則。這既是踐行我國加入WTO時(shí)的承諾，也是公正對(duì)待在華外國商會(huì)的要求。

(二)完善中國外國商會(huì)管理對(duì)策之具體舉措

1.完善相關(guān)法律制度

完善相關(guān)法律制度，首先應(yīng)解決路徑選擇的問題。目前完善我國外國商會(huì)管理法律制度面臨的三條路徑：一是修訂《暫行規(guī)定》；二是將外國商會(huì)管理制度與國內(nèi)商會(huì)管理制度統(tǒng)一在一部商會(huì)法里予以規(guī)定；三是將外國商會(huì)管理制度并入《外國投資法》*根據(jù)《十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》和《國務(wù)院2014年立法工作計(jì)劃》，商務(wù)部啟動(dòng)了《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》的修改工作，形成了《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》。商務(wù)部2015年1月19日公布《外國投資法(草案征求意見稿)》，向全社會(huì)廣泛征求意見。。相比較而言，我國宜分兩個(gè)階段，逐步完善我國的外國商會(huì)管理制度，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的商會(huì)法律體系。第一階段，設(shè)計(jì)合理的條文，將外國商會(huì)管理制度以專章的形式融入《外國投資法》；第二階段，在時(shí)機(jī)成熟、立法技術(shù)具備之后，制定我國的商會(huì)法典，統(tǒng)一我國國內(nèi)、外國商會(huì)法律制度。需注意的是，無論哪一階段，除原有部分制度外，還應(yīng)包括破解目前外國商會(huì)所遇到實(shí)際問題的條文。

2.監(jiān)管體系的構(gòu)建

(1)明確監(jiān)督主體的范圍?，F(xiàn)行的《暫行規(guī)定》中，已經(jīng)明確了民政部既是在華外國商會(huì)的登記機(jī)關(guān)，也是主管單位。對(duì)于監(jiān)督主體的范圍，《暫行規(guī)定》規(guī)定，外國商會(huì)應(yīng)當(dāng)接受“有關(guān)主管機(jī)關(guān)”的監(jiān)督。首先，“監(jiān)督”不同于“管理”，只要與在華外國商會(huì)的活動(dòng)相關(guān)聯(lián)的政府主管部門，均有權(quán)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題，其無權(quán)行使管理權(quán)，但可以將相關(guān)情況反映給主管部門。其次，“有關(guān)主管部門”不限于某一具體部門，使所有國家行政主管部門都可能成為監(jiān)督的主體，符合“嚴(yán)格監(jiān)管”的立法思想。最后，《暫行規(guī)定》雖然將監(jiān)督權(quán)賦予所有“有關(guān)主管部門”，但同時(shí)也排除了主管部門以外的其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。所以，制定或修改外國商會(huì)管理制度時(shí)，除“有關(guān)主管部門”可以行使監(jiān)督權(quán)外，還應(yīng)賦予“有關(guān)主管部門”授權(quán)的第三方機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)。

(2)引入第三方監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。在華外國商會(huì)活動(dòng)多樣，“一個(gè)成熟的市場體系應(yīng)包括三個(gè)層面：政府、商會(huì)、企業(yè)。政府發(fā)揮宏觀作用，商會(huì)發(fā)揮中觀作用，企業(yè)發(fā)揮微觀作用”[14]。隨著我國市場體系的成熟，外國商會(huì)的活動(dòng)將更加多樣，對(duì)監(jiān)督主體的要求也更具專業(yè)化、職業(yè)化和隨機(jī)化。引入第三方監(jiān)督組織可形成“政府部門—外國商會(huì)—第三方監(jiān)督組織”為主體的制衡結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府從“管理”到“治理”的突破。將政府的一部分監(jiān)督職能授權(quán)第三方專業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使，這樣既減輕了政府的壓力，又增強(qiáng)了監(jiān)督的專業(yè)性和公正性。實(shí)際上，民政部早就意識(shí)到了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，“自2007年《民政部關(guān)于推進(jìn)民間組織評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》和《全國性民間組織評(píng)估實(shí)施辦法》下發(fā)后，在民政部本級(jí)陸續(xù)啟動(dòng)了基金會(huì)、涉外基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、全國性行業(yè)類、學(xué)術(shù)類、聯(lián)合類、職業(yè)類、公益類社團(tuán)等8類社會(huì)組織的評(píng)估工作”[15]。2015年5月13日，民政部又發(fā)布了《民政部關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，該“意見”從深化社會(huì)組織管理制度改革的全局出發(fā)，按照加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會(huì)組織活力的新要求，明確了建立社會(huì)組織第三方評(píng)估的總體思路、基本原則、政策措施和組織領(lǐng)導(dǎo)。

(3)完善活動(dòng)報(bào)告制度。在華外國商會(huì)的活動(dòng)報(bào)告制度關(guān)系到外國商會(huì)在華所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，而且與上文分析的“負(fù)面清單管理”的理念及“嚴(yán)格監(jiān)管”相聯(lián)系。所以，在完善活動(dòng)報(bào)告制度時(shí)，應(yīng)協(xié)調(diào)好其與其他制度之間的關(guān)系?！稌盒幸?guī)定》第10條規(guī)定了外國商會(huì)在華的事后報(bào)告制度，這實(shí)際上符合負(fù)面清單管理模式所賦予當(dāng)事人充分自由權(quán)的理念，但與嚴(yán)格監(jiān)管所要求的側(cè)重事前、事中監(jiān)管的思想相悖。細(xì)究其因：其一，“報(bào)告”不等于審批，外國商會(huì)活動(dòng)前的報(bào)告不違背“負(fù)面清單管理”的理念，只要是在法律允許范圍內(nèi)的，非但主管部門不會(huì)禁止，反而還可能獲得政府的支持。其二，事前報(bào)告的目的是讓主管部門獲知外國商會(huì)活動(dòng)的情況。一方面，主管部門可以監(jiān)督活動(dòng)的過程或?yàn)橥鈬虝?huì)的活動(dòng)提供服務(wù)；另一方面，主管部門的監(jiān)督實(shí)際上可以防止外國商會(huì)犯錯(cuò)，從某種角度上講，這也是保護(hù)外國商會(huì)在華的合法活動(dòng)。所以，在完善我國外國商會(huì)管理制度時(shí)，應(yīng)規(guī)定外國商會(huì)開展活動(dòng)前先向主管機(jī)關(guān)報(bào)告的制度。

3.明晰財(cái)務(wù)稅收管理制度

財(cái)稅管理制度改革的主要內(nèi)容包括稅收優(yōu)惠政策的制定、財(cái)務(wù)審計(jì)制度的推行。以注冊(cè)的商會(huì)組織為依據(jù)，應(yīng)該適當(dāng)放松對(duì)在華外國商會(huì)的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于非營利性質(zhì)的商會(huì)活動(dòng)應(yīng)予以免稅，提高商會(huì)活動(dòng)的積極性。事實(shí)上，在《國家稅務(wù)總局關(guān)于在京外國商會(huì)征免營業(yè)稅的批復(fù)》中對(duì)此予以了明確。不過，由于商會(huì)活動(dòng)性質(zhì)定位較復(fù)雜，可與活動(dòng)報(bào)告制度相結(jié)合，以便稅收優(yōu)惠政策的制定。此外，還應(yīng)規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)制度，主管部門或第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對(duì)在華外國商會(huì)的活動(dòng)和財(cái)務(wù)進(jìn)行審查，并利用互聯(lián)網(wǎng)做好信息公開工作，提高公信力。

4.確定責(zé)任追究的范圍

“責(zé)任產(chǎn)生于人們沒有按照規(guī)范的指引去行為?！盵16]“一個(gè)人在法律上要對(duì)一定行為負(fù)責(zé)，或者他為此承擔(dān)法律責(zé)任，意思就是他做相反行為時(shí)，他應(yīng)受到制裁?！盵17]根據(jù)法律責(zé)任的類型，可將其分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和違憲責(zé)任四種。“由于違憲通常是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的某種法律、法規(guī)和規(guī)章以及國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民的某種行為與憲法的規(guī)定相抵觸”[18]，一般而言，作為社會(huì)組織的外國商會(huì)的責(zé)任僅指其所應(yīng)承擔(dān)的民事、行政和刑事責(zé)任。目前，《暫行規(guī)定》只規(guī)定了在華外國商會(huì)的行政責(zé)任，將來應(yīng)加入民事和刑事責(zé)任追究的條文。我國是成文法國家，唯有《刑法》才可以規(guī)定剝奪人身自由、處以刑罰的制度。但在外國商會(huì)管理制度中也應(yīng)加入“構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任”的條文，否則，一旦在華外國商會(huì)構(gòu)成犯罪，相關(guān)機(jī)關(guān)難以追究其責(zé)任。

5.厘清在華外國商會(huì)的結(jié)構(gòu)體系

就在華外國商會(huì)的結(jié)構(gòu)體系而言，首先，應(yīng)允許在華外國商會(huì)在不同地方設(shè)立分會(huì)。其次，在地方設(shè)立分會(huì)后，外國商會(huì)的結(jié)構(gòu)可分為總會(huì)與分會(huì)之間的關(guān)系、分會(huì)之間的關(guān)系以及總會(huì)與其本國其他商會(huì)之間的關(guān)系三類。第三類關(guān)系是外國商會(huì)會(huì)員所屬國家法律調(diào)整的內(nèi)容，故不在本文討論之列。對(duì)于第一種關(guān)系，分會(huì)應(yīng)當(dāng)接受總會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，總會(huì)對(duì)分會(huì)的違法、違規(guī)行為承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于第二種關(guān)系，不同地區(qū)的分會(huì)之間是平行關(guān)系，彼此互不隸屬，但均應(yīng)服從總會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

6.增加對(duì)在華外國商會(huì)成立和發(fā)展支持的力度

外國商會(huì)在華的成立與發(fā)展，開展正常的活動(dòng)，需要我國政府給予多方面的支持。首先，支持的主體上，不僅中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)有義務(wù)為外國商會(huì)提供咨詢和服務(wù)，外國商會(huì)的主管機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)外國商會(huì)在華活動(dòng)中遇到的需要與其他主管部門協(xié)調(diào)的問題。其次，支持的內(nèi)容上，外國商會(huì)的主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建與外國商會(huì)人員之間良好的溝通渠道，定期聽取外國商會(huì)的意見，并將意見反饋至其他相關(guān)部門。最后，支持的方式上，應(yīng)當(dāng)設(shè)立公開、公正、明確的程序，以保證及時(shí)、有效地提供服務(wù)。

五、結(jié) 語

在全國各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、自貿(mào)區(qū)建設(shè)和“一帶一路”倡議的穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，我國將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外交流與合作，外國商會(huì)在華的發(fā)展又將迎來一個(gè)高潮。根據(jù)十八屆三中全會(huì)“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，激發(fā)社會(huì)組織活力”以及十八屆四中全會(huì)“全面推進(jìn)依法治國”的要求，一方面，我國要為外國商會(huì)在華發(fā)展提供廣闊空間，發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)和外交上的特殊作用，另一方面，還要依法規(guī)范外國商會(huì)在華的發(fā)展，使之在遵守我國法律的前提下進(jìn)行活動(dòng)。而欲實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，我國亟待完善現(xiàn)有的外國商會(huì)管理制度。本文在分析我國外國商會(huì)活動(dòng)的現(xiàn)狀及現(xiàn)存法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，指出了外國商會(huì)管理制度所存在的問題，并相應(yīng)提出了完善的建議，希望能對(duì)我國外國商會(huì)管理制度的完善有所裨益。

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2016-09-22 基金項(xiàng)目：中國博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目(2016M591632)；華東政法大學(xué)科學(xué)研究項(xiàng)目(15HZK011) 作者簡介：張 虎(1984-)，男，博士，講師；E-mail:stevenzhanghu@163.com

1671-7031(2017)02-0017-07

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