范曉兵

[摘 要]如皋市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)具體負(fù)責(zé)履行對(duì)全市交通運(yùn)輸行業(yè)的安全監(jiān)督管理職責(zé)。依照黨中央和國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)變政府職能的系列文件及新《安全生產(chǎn)法》的要求對(duì)大隊(duì)在安全監(jiān)管中取得的成績(jī)和存在的不足進(jìn)行分析，分析結(jié)果表明：大隊(duì)進(jìn)一步在監(jiān)管中推動(dòng)企業(yè)落實(shí)好主體責(zé)任，促進(jìn)運(yùn)輸業(yè)安全發(fā)展，可以從厘清政府監(jiān)管邊界、強(qiáng)化事中事后監(jiān)督、強(qiáng)化法律法規(guī)支撐、提升安全檢查效能、擴(kuò)展綜合執(zhí)法改革這五個(gè)方面入手。

[關(guān)鍵詞]安全生產(chǎn)；交通運(yùn)輸；主體責(zé)任；政府監(jiān)管

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.06.244

如皋市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)作為如皋市交通運(yùn)輸局下屬的交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)履行對(duì)全市交通運(yùn)輸行業(yè)的安全監(jiān)督管理職責(zé)。大隊(duì)如何以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，保證新《安全生產(chǎn)法》《道路運(yùn)輸條例》等法律、法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)得到切實(shí)遵守，進(jìn)一步在監(jiān)管中推動(dòng)企業(yè)落實(shí)好主體責(zé)任，及時(shí)查處、糾正安全生產(chǎn)違法行為，消除事故隱患，是每一位交通運(yùn)輸安全監(jiān)管人員不得不去認(rèn)真思考的問(wèn)題。

1 執(zhí)法大隊(duì)在安全監(jiān)管中取得的成績(jī)

為認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革的相關(guān)規(guī)定，如皋市于2016年3月29日在南通市范圍內(nèi)率先整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通綜合管理所、運(yùn)管處、5個(gè)交管所共7家事業(yè)單位，合并成如皋市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)。此次改革實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法力量的整合和下沉，大隊(duì)建隊(duì)8個(gè)月，發(fā)現(xiàn)糾正安全隱患420起，實(shí)施行政處罰378起，有力地提升了交通運(yùn)輸管理部門(mén)對(duì)市場(chǎng)的安全監(jiān)管效能。

2 執(zhí)法大隊(duì)在安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題

對(duì)照黨中央和國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)變政府職能的系列文件及新《安全生產(chǎn)法》的要求，交通執(zhí)法大隊(duì)在安全監(jiān)管中還存在以下不足。

2.1 政府職能界定不清

一些執(zhí)法人員思想上還存在對(duì)大隊(duì)的運(yùn)輸安全監(jiān)管職能界定不清的現(xiàn)象，在“簡(jiǎn)政放權(quán)、管放結(jié)合”的改革大潮中無(wú)所適從。

2.2 法規(guī)體系仍不完備

運(yùn)輸行業(yè)中有關(guān)督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任的法規(guī)體系仍不完備。如新《安全生產(chǎn)法》第108條設(shè)置了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不具備安全生產(chǎn)條件的退出機(jī)制，但是現(xiàn)行的《道路運(yùn)輸條例》中，關(guān)于市場(chǎng)主體的退出規(guī)定至今依然明顯缺失，這導(dǎo)致了一些運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者無(wú)視安全隱患、帶病從事運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)，極易引發(fā)安全生產(chǎn)事故，也使得一些執(zhí)法人員在運(yùn)輸安全監(jiān)管中縮手縮腳。

2.3 安全監(jiān)管效能不高

一是交通執(zhí)法大隊(duì)內(nèi)部存在監(jiān)管效能不高的現(xiàn)象。有些執(zhí)法人員進(jìn)行行業(yè)安全檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不多或不能發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題。

二是運(yùn)輸行業(yè)的監(jiān)管部門(mén)間聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。在我國(guó)，負(fù)責(zé)道路運(yùn)輸行業(yè)安全監(jiān)管的部門(mén)有公安、安監(jiān)、運(yùn)管、路政、郵政等多個(gè)部門(mén)。治理運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任落實(shí)不到位，往往需要負(fù)責(zé)監(jiān)管的多部門(mén)之間采取聯(lián)合行動(dòng)，形成監(jiān)管合力。目前部門(mén)之間的監(jiān)管信息不聯(lián)動(dòng)，往往使得主體責(zé)任履行不到位的運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者得不到依法責(zé)任追究。

2.4 事中事后監(jiān)管不足

交通執(zhí)法大隊(duì)在安全監(jiān)管中，還或多或少地存在將把好運(yùn)輸市場(chǎng)的準(zhǔn)入關(guān)作為安全監(jiān)管的重要手段，對(duì)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者的事中過(guò)程監(jiān)管和事后退出機(jī)制的執(zhí)行明顯不足的現(xiàn)象。

3 交通執(zhí)法大隊(duì)推進(jìn)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任、促進(jìn)安全發(fā)展的方法和途徑

交通執(zhí)法大隊(duì)在安全監(jiān)管中要貫徹落實(shí)好新《安全生產(chǎn)法》提出的“綜合法治”的方針，做到安全監(jiān)管實(shí)現(xiàn)政府的一元化管理向多元治理理念的轉(zhuǎn)變，通過(guò)合力共治，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)的良性循環(huán)。

3.1 厘清政府監(jiān)管邊界

做好運(yùn)輸行業(yè)的安全生產(chǎn)工作，落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任是根本。在強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任的同時(shí)，還必須更好地發(fā)揮交通執(zhí)法大隊(duì)的政府安全監(jiān)管作用。交通執(zhí)法大隊(duì)要堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)政府行政管理部門(mén)法無(wú)授權(quán)不可為、市場(chǎng)主體法無(wú)禁止則自由的基本理念和原則，讓企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體。

3.2 強(qiáng)化事中事后監(jiān)督

“簡(jiǎn)政放權(quán)”不是一放了事，更重要的是要把該管的事管好，對(duì)安全生產(chǎn)等領(lǐng)域群眾高度關(guān)注和反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。在方法上，做到“放管”結(jié)合，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事管好。

首先交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)要嚴(yán)厲打擊無(wú)證從事運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的違法行為。依據(jù)國(guó)務(wù)院“先證后照”改革相關(guān)文件精神，交通運(yùn)輸行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，仍然需要取得交通運(yùn)輸部門(mén)的運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證后，方可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

其次對(duì)取得許可證的運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者要檢查其法定應(yīng)當(dāng)履行的主體責(zé)任是否執(zhí)行到位，對(duì)其的違法經(jīng)營(yíng)行為要依法查處。在道路運(yùn)輸行業(yè)尤其是要強(qiáng)化對(duì)“兩客一危”運(yùn)輸車(chē)輛（旅游包車(chē)、三類(lèi)以上班線(xiàn)客車(chē)和運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專(zhuān)用車(chē)輛）的安全監(jiān)管。

再次要健全運(yùn)輸市場(chǎng)的退出機(jī)制。新《安全生產(chǎn)法》第108條設(shè)置了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不具備安全生產(chǎn)條件的退出機(jī)制，目前在運(yùn)輸行業(yè)的下位法中，雖然還沒(méi)有集中進(jìn)行細(xì)化，但是筆者認(rèn)為現(xiàn)有的法律、法規(guī)、文件中已經(jīng)設(shè)立了一些運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任落實(shí)不到位的退出情形。如《公路安全保護(hù)條例》第六十六條、《江蘇省道路運(yùn)輸條例》第六十七條、第七十一條分別設(shè)定了對(duì)違法超限運(yùn)輸?shù)能?chē)輛、駕駛?cè)恕⑦\(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者，取得許可的運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者不具備許可條件，違法行為累積記分達(dá)到規(guī)定分值的經(jīng)營(yíng)者和從業(yè)人員的市場(chǎng)退出機(jī)制。又如《交通運(yùn)輸部、公安部、國(guó)家安全監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)2016年“道路運(yùn)輸平安年”活動(dòng)方案的通知》（交運(yùn)發(fā)〔2016〕46號(hào)）文件中細(xì)化了新《安全生產(chǎn)法》第108條的要求，明確了對(duì)發(fā)生一次死亡10人及以上或者6個(gè)月內(nèi)發(fā)生兩起一次死亡3人及以上且負(fù)同等以上責(zé)任事故的道路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)市場(chǎng)退出機(jī)制。大隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行好現(xiàn)有的法規(guī)文件中規(guī)定運(yùn)輸市場(chǎng)退出機(jī)制，而不能以法規(guī)制定不健全為由，消極等待。

最后要建立好行政執(zhí)法和刑事司法對(duì)接機(jī)制。《江蘇省交通運(yùn)輸廳關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行交通運(yùn)輸部門(mén)移送涉嫌刑事犯罪案件標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知》（蘇交法〔2016〕4號(hào)）文件涉及了90項(xiàng)交通運(yùn)輸行政處罰事項(xiàng)、31項(xiàng)涉嫌罪名。交通執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)真執(zhí)行該文件，做到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)之間既職責(zé)明確、分工合理，又協(xié)調(diào)配合、運(yùn)行順暢，共同打擊構(gòu)成刑事犯罪的交通運(yùn)輸違法行為，促進(jìn)交通運(yùn)輸事業(yè)健康有序發(fā)展。

3.3 強(qiáng)化法律法規(guī)支撐

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，細(xì)化制度規(guī)范，提供法律保障。《安全生產(chǎn)法》是綜合規(guī)范安全生產(chǎn)法律制度的法律，它適用于所有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，是我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的核心。新《安全生產(chǎn)法》對(duì)運(yùn)輸行業(yè)經(jīng)營(yíng)者履行主體責(zé)任提出了更高的要求，要及時(shí)修訂交通運(yùn)輸管理的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，使其符合新《安全生產(chǎn)法》的要求，將交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)督職能，逐一進(jìn)行細(xì)化落實(shí)。

3.4 提升安全檢查效能

首先要合理配置檢查人員。執(zhí)法大隊(duì)要進(jìn)一步充實(shí)基層執(zhí)法力量，加大基層保障力度，強(qiáng)化業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提升執(zhí)法能力，為運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管提供堅(jiān)實(shí)的隊(duì)伍保障。

其次是推進(jìn)第三方專(zhuān)家監(jiān)管。執(zhí)法大隊(duì)?wèi)?yīng)在危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸、旅客運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)運(yùn)輸行業(yè)推進(jìn)第三方專(zhuān)家監(jiān)管。

最后全面創(chuàng)新檢查方式。一是要積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式。執(zhí)法大隊(duì)要充分利用好“江蘇運(yùn)政在線(xiàn)”執(zhí)法平臺(tái)、重點(diǎn)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)、重點(diǎn)營(yíng)運(yùn)場(chǎng)所視頻監(jiān)控平臺(tái)等大數(shù)據(jù)，提升運(yùn)輸安全監(jiān)管效能。二是要推行“雙隨機(jī)”抽查、告知承諾、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等辦法，暢通群眾投訴舉報(bào)渠道，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督力量，落實(shí)企業(yè)安全主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的“綜合法治”。

3.5 擴(kuò)展綜合執(zhí)法改革

以相對(duì)集中行政處罰權(quán)、明確統(tǒng)一執(zhí)法主體、綜合設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一使用執(zhí)法力量、健全完善執(zhí)法機(jī)制為主要內(nèi)容，進(jìn)一步擴(kuò)展推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革。一是建立運(yùn)輸市場(chǎng)安全監(jiān)管的責(zé)任制。依據(jù)決策職能和執(zhí)行職能相對(duì)分開(kāi)、行政執(zhí)法職能綜合行使的綜合執(zhí)法改革原則，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，進(jìn)一步明確職責(zé)邊界。二是加大整合交通運(yùn)輸行政執(zhí)法權(quán)的力度。將運(yùn)管、公路、海事、航道、港口、郵政等部門(mén)的行政執(zhí)法職能整合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息互聯(lián)，形成安全監(jiān)管合力。三是實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)監(jiān)管信息聯(lián)動(dòng)。依法在重點(diǎn)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控等領(lǐng)域做好公安、交通運(yùn)輸、安監(jiān)三部門(mén)之間的安全監(jiān)管信息互聯(lián)互通。