莊晨忠 商光美

（福州大學(xué)，福建福州 350116）

新形勢下高校依法治校的實(shí)現(xiàn)

莊晨忠 商光美

（福州大學(xué)，福建福州 350116）

依法治校是貫徹落實(shí)依法治國方略的重要措施，是高校加快治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)自身科學(xué)發(fā)展的必然要求，有助于增進(jìn)校內(nèi)民主，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理、優(yōu)化治校秩序、提高管理效率、保障師生權(quán)益和維護(hù)校園安全。為確保實(shí)現(xiàn)依法治校，需構(gòu)建依法治校基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)為樹立法治觀念，完善配套制度建設(shè)，加強(qiáng)思想道德教育，培養(yǎng)守法意識，堅持依法依規(guī)治理，實(shí)現(xiàn)廣泛民主參與，并以此基礎(chǔ)深化體制改革，建立有效運(yùn)行機(jī)制和相應(yīng)審查制度。

依法治校；法治觀念；思想道德教育；合法性困境

教育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。全面推進(jìn)依法治國必然要求全面推進(jìn)依法治教。高等教育發(fā)展水平是國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦?biāo)志[1]。高等學(xué)校擔(dān)負(fù)教育和培養(yǎng)高級專門人才、增強(qiáng)國家核心競爭力的重要使命，其良好運(yùn)行和健康發(fā)展需要法治思維和法治理念指導(dǎo)。因此，在新形勢下，高校法治化水平成為衡量高?，F(xiàn)代化管理水平的重要指標(biāo)。

一、依法治校的內(nèi)涵及現(xiàn)實(shí)意義

（一）依法治校的內(nèi)涵

依法治校是依法治國理念在學(xué)校治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。目前，學(xué)術(shù)界對依法治校的界定，主要存在兩種觀點(diǎn)：一是從教育行政法學(xué)角度，認(rèn)為依法治校是政府部門、教育機(jī)構(gòu)依法治理學(xué)校的過程，其主體以教育行政部門為主；二是從教育管理學(xué)角度，認(rèn)為依法治校是學(xué)校在依法治國、法制建設(shè)的背景下，依法依規(guī)管理全校各項(xiàng)事務(wù)的過程，其主體以學(xué)校為主?？梢?，依法治校的責(zé)任主體或行為主體不同，其治理或管理內(nèi)容亦不同。根據(jù)研究需要與實(shí)際情況，本文從教育管理學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為依法治校是學(xué)校管理者依據(jù)國家法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度管理學(xué)校，處理教學(xué)、科研、社會服務(wù)和文化傳承與創(chuàng)新等事務(wù)的過程。

（二）依法治校的現(xiàn)實(shí)意義

“社會的存在需要人們在相當(dāng)程度內(nèi)遵守正義的法律，否則社會不可能存在。沒有對法律的遵守，人們之間便不可能形成社會的交往。”[2]依法治校充分體現(xiàn)了民主、自由、公正、秩序和效率等價值目標(biāo)與核心精神，是高校在新時期推進(jìn)法治建設(shè)與文明建設(shè)的必然選擇，在高校管理中發(fā)揮重要作用。

1.增進(jìn)校內(nèi)民主，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。實(shí)行依法治校，有助于增強(qiáng)師生法治意識，自覺依托現(xiàn)有法律制度和學(xué)校管理規(guī)定參與學(xué)校事務(wù)與民主管理，確保校內(nèi)民主有序發(fā)展。推進(jìn)依法治校進(jìn)程，須做到治校體制民主、制度健全和機(jī)制完善，摒棄權(quán)威主義治校、隨意治校和人情治校等弊病。讓決策通過民主的途徑吸納民智、反映民意，增強(qiáng)決策科學(xué)性、合理性，減少執(zhí)行過程中的阻力，真正實(shí)現(xiàn)依法治校過程中的實(shí)體公證和程序公證。

2.優(yōu)化治校秩序，提高管理效率。堅持依法治校，有助于健全相關(guān)規(guī)章制度，明確學(xué)校部門權(quán)責(zé)，有效解決部門間相互推諉、人員慵懶、效率低下等問題，為提高高校管理效率掃清職責(zé)混亂和程序不清障礙。學(xué)校各部門在有法可依的前提下，明確自身權(quán)利義務(wù)，預(yù)見行為后果，從而形成約束機(jī)制，防止矛盾產(chǎn)生或激化。此外，依法治校確保高校各項(xiàng)工作穩(wěn)定有序運(yùn)行，尤其不易受領(lǐng)導(dǎo)變動、機(jī)構(gòu)重組等主觀因素影響，增強(qiáng)治理延續(xù)性和穩(wěn)定性，構(gòu)建高效管理模式和良好校園秩序。

3.保障師生權(quán)益，維護(hù)校園安全。依法治校是維護(hù)師生合法權(quán)益的基本保障，高校管理者根據(jù)法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度管理學(xué)校事務(wù)，可營造良好育人環(huán)境、維護(hù)校園安全穩(wěn)定、保障師生的合法權(quán)益。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，伴隨辦學(xué)體制、教育投資體制、招生就業(yè)體制、學(xué)校內(nèi)部管理體制和學(xué)校后勤保障體制的全面改革，學(xué)校形成多種利益關(guān)系，各種關(guān)系之間難免產(chǎn)生利益沖突，只有依法治校，充分發(fā)揮體現(xiàn)國家意志的法律特有的調(diào)節(jié)功能，才能從根本上協(xié)調(diào)平衡利益關(guān)系，化解矛盾沖突，保障師生合法權(quán)益，維護(hù)校園安全。

二、構(gòu)建實(shí)現(xiàn)依法治校的基礎(chǔ)

（一）法治觀念樹立與配套制度建設(shè)

法治思想已為諸多國家和社會認(rèn)可，甚至被視為普適價值，但當(dāng)下并不存在普適法治模式[3]。中國問題需要在中國的制度模式和文化傳統(tǒng)框架下，基于當(dāng)下中國語境加以分析。因此，觀念層面的制度革新及配套措施的完善至關(guān)重要。

1.樹立法治觀念，統(tǒng)一法治認(rèn)識。高校實(shí)施依法治校前提即要對依法治國、依法治校有深刻認(rèn)識，樹立依法治教、依法治校、依法行政理念，增強(qiáng)工作責(zé)任感、自信心和自覺性，推動依法治校工作深入、系統(tǒng)實(shí)施。然而，中國社會“人治”思想根深蒂固，真正實(shí)現(xiàn)社會主義法治尚需時日，此問題同樣反映在高校教育管理實(shí)踐中。因此，實(shí)現(xiàn)依法治校核心即要解決觀念與認(rèn)識問題。依法行政是現(xiàn)代法治最基本的內(nèi)容之一，高校管理干部需樹立和強(qiáng)化依法行政觀念，遵循法治基本要求，加強(qiáng)對規(guī)范的理解和遵守，摒棄“人治”思想與做法，嚴(yán)格按照法律法規(guī)及學(xué)校規(guī)章制度管理學(xué)校事務(wù)。

2.完善學(xué)校章程，健全管理制度。大學(xué)章程作為高校的“憲法”，是高校發(fā)展、建設(shè)和管理的“基本法”[4]，是建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求和首要環(huán)節(jié)。唯有切實(shí)完善大學(xué)章程的制定和實(shí)施，推動現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，依法治校才能真正落到實(shí)處[5]。然而，目前部分高校章程制定缺乏規(guī)范性和科學(xué)性，具體規(guī)章制度無法可依，甚至自相矛盾，嚴(yán)重影響學(xué)校發(fā)展和公共職能的發(fā)揮。因此，高校應(yīng)積極建立、完善章程，結(jié)合新形勢全面梳理現(xiàn)有管理制度，及時廢止或修訂不符合國家法律法規(guī)或與學(xué)校章程相抵觸的制度、文件。對新形勢下出現(xiàn)的新問題、新情況，應(yīng)在法律法規(guī)和學(xué)校章程范圍內(nèi)及時制定相應(yīng)規(guī)章制度，使其有法可依，有章可循。當(dāng)然，大學(xué)章程建設(shè)并非一勞永逸，要隨實(shí)踐檢驗(yàn)、學(xué)校改革發(fā)展和各方需求不斷加以豐富完善[6]。

（二）思想道德教育與守法意識培養(yǎng)

法律雖然是一些規(guī)則和條文，但法的精神深深體現(xiàn)著道德關(guān)切[7]。法律不能涵蓋所有領(lǐng)域，規(guī)范所有行為，還需道德規(guī)范加以引導(dǎo)約束，實(shí)現(xiàn)法治與德治有機(jī)融合。君子群體共享并在整個社會中傳播同一套道德價值，如此形成的德治要比法家所看好的深居皇宮的孤家寡人可靠得多[8]。在實(shí)現(xiàn)依法治校的道路上，道德規(guī)范不僅是高校規(guī)章制訂和完善的價值依據(jù)，還是執(zhí)行和實(shí)施高校規(guī)章的內(nèi)在動力[9]。

1.強(qiáng)化道德教育，筑牢守法基石。就本質(zhì)而言，道德規(guī)范在內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)上往往更直接。道德教育是培養(yǎng)守法公民的內(nèi)化力量，也是保證良法實(shí)現(xiàn)良效的基礎(chǔ)，特別在以教書育人為目標(biāo)的高校，思想道德教育尤為重要。因此，教育師生自覺遵守現(xiàn)有規(guī)章制度，仍需通過道德教育加以引導(dǎo)。首先，教育是相互的過程，尤其在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，師生學(xué)習(xí)交流更為頻繁便捷，雙方世界觀、人生觀、價值觀易彼此交匯、共同建構(gòu)。因此，應(yīng)加強(qiáng)師德教育，發(fā)揮道德教育“潤物無聲”作用，弘揚(yáng)奉獻(xiàn)精神，以良好的師德師風(fēng)優(yōu)化校風(fēng)、學(xué)風(fēng)。其次，應(yīng)全方位開展學(xué)生道德和法治教育，正確認(rèn)識人的價值，提升“依法治?！薄耙缘轮涡！贬槍π耘c實(shí)效性。力爭讓每位教師和管理者成為學(xué)生道德、法治教育主體，擔(dān)負(fù)起學(xué)生思想政治工作責(zé)任；讓每個課堂和活動成為學(xué)生思想道德、法治教育的平臺，以多種形式提升學(xué)生法治認(rèn)識和思想道德水平。

2.深化思政教育，增強(qiáng)守法意識。若無高素質(zhì)、守法公民，便難有實(shí)質(zhì)意義上依法治校的實(shí)現(xiàn)。就高校而言，思想政治教育是不可或缺的重要手段，可有效化解矛盾，防患于未然，引導(dǎo)師生自覺抵制拜金主義、享樂主義和個人主義等腐朽思想侵蝕。法律富有剛性，重在懲戒；思想政治工作體現(xiàn)柔性，重在說服和感化。在處理矛盾問題過程中，應(yīng)堅持采取教育與懲罰結(jié)合的手段，既要依法依規(guī)懲戒錯誤行為，又需理解和尊重、教化勸導(dǎo)。

（三）依法依規(guī)治理與廣泛民主參與

隨著社會發(fā)展以及高校法治化推進(jìn)，高校規(guī)章制度的合法性問題日益引發(fā)關(guān)注。為此，高校應(yīng)努力探索規(guī)章制度合法性困境的解決路徑，滿足依法治校規(guī)范要求。

1.加強(qiáng)規(guī)范管理，凸顯人本理念。高校脫胎于舊行政管理體制，其管理仍屬于行政管理范疇，因此在法治化進(jìn)程中出現(xiàn)諸多問題與障礙。依法治校要求學(xué)校管理制度完善，內(nèi)容合法、公正、公開，并得到有效執(zhí)行。但“高校自治”與“法律保留”等舊有制度遺留問題，僅憑學(xué)校規(guī)章制度無法解決，需依靠管理人員智慧加以協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范化和人本理念統(tǒng)一。在具體管理過程中，高校提高規(guī)章制度制定與實(shí)施水平，要求管理人員需具備與法治意識相契合的人本理念。

2.擴(kuò)大民主參與，推進(jìn)實(shí)踐探索。通過樹立法治觀念、養(yǎng)成守法意識，為依法治校提供基礎(chǔ)性條件。新形勢對學(xué)校規(guī)制提出新要求，如何走出學(xué)校規(guī)章制度的合法性困境，成為實(shí)現(xiàn)依法治校的瓶頸性難題?？煽紤]引入師生參與制度，保證師生積極參與學(xué)校規(guī)章制度制定，充分調(diào)動其執(zhí)法、護(hù)法和守法的積極性和自覺性，自覺抵制違反規(guī)章制度的傾向和現(xiàn)象，推動規(guī)章制度順利實(shí)施和執(zhí)行，確保其有效性與合法性。如何最大限度反映全體師生的意見，充分尊重各方意見同時，又能高效率、低成本制定適合的良法性規(guī)章制度，需要在管理實(shí)踐中不斷探索。

3.強(qiáng)化程序指引，鞏固法治權(quán)威。正確行為習(xí)慣的形成往往需要一定規(guī)制，而規(guī)制離不開某種具體制度指引。因此，應(yīng)通過發(fā)揮良好制度設(shè)計的指引功能，培養(yǎng)師生自覺守法精神，并在此基礎(chǔ)上鞏固法治權(quán)威，實(shí)現(xiàn)依法治校。學(xué)校規(guī)章制度內(nèi)容既包括實(shí)體上的規(guī)定，也包括程序性指引規(guī)定，且后者是前者發(fā)揮作用的關(guān)鍵?？茖W(xué)合理的程序性指引可培養(yǎng)守法意識，片面的程序性指引易滋生僥幸心理，不具代表性的程序性指引不足以彰顯法治功能。因此，從源頭出發(fā)并解決高校規(guī)章制度合法性問題，是當(dāng)下高校管理亟需解決的問題。

三、實(shí)現(xiàn)依法治校的機(jī)制體制保障

（一）建立審查機(jī)制：對學(xué)校相關(guān)規(guī)章制度開展合法性審查

規(guī)章制度合法性是其可執(zhí)行的前提條件。其制定既要科學(xué)合法，又要具可操作性，不得與現(xiàn)行法律法規(guī)抵觸。高校規(guī)章制度是全體師生的行為準(zhǔn)則和管理規(guī)范，是依法治校的具體體現(xiàn)，需根據(jù)高校自身特點(diǎn)和管理現(xiàn)狀，經(jīng)充分論證后制定，確保其經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，并具法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義。然而，目前多數(shù)高校規(guī)章制度是相關(guān)職能部門根據(jù)經(jīng)驗(yàn)制定，未經(jīng)專門合法性審查，難免存在違規(guī)之處，甚至在一定程度上還保留計劃體制下的行政化色彩，嚴(yán)重影響高等教育管理效率[10]。

因此，需遵照法制統(tǒng)一的原則，請專門機(jī)構(gòu)審查校內(nèi)規(guī)章制度的合法性。同時，建立規(guī)范性文件管理制度，定期梳理規(guī)范性文件，當(dāng)內(nèi)部規(guī)范性文件和管理制度間出現(xiàn)矛盾，需以合法性為前提統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)新的法律法規(guī)或上級文件發(fā)布后，應(yīng)及時對照、修訂校內(nèi)規(guī)章制度相應(yīng)內(nèi)容，并及時向師生公布。

（二）嚴(yán)格落實(shí)機(jī)制：督促和保障規(guī)章制度有效執(zhí)行

孟子曰：“徒法不足以自行?！狈煞ㄒ?guī)制定后，無法自行發(fā)揮作用。僅“有法可依”，做不到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，法律即形同虛設(shè)。為保證學(xué)校規(guī)章制度的嚴(yán)格落實(shí)，實(shí)現(xiàn)依法治校，應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)督促和保障規(guī)章制度有效執(zhí)行。一是建立嚴(yán)格責(zé)任追究制度，形成良性責(zé)任追究導(dǎo)向，按責(zé)任層級追究。二是有效運(yùn)用責(zé)任追究制度，將責(zé)任追究與干部使用、員工考核相結(jié)合。對被追責(zé)人員，取消年度評優(yōu)資格；對不履行崗位職責(zé)、不執(zhí)行工作任務(wù)、考核不合格的人員，依照相關(guān)規(guī)定采取待崗培訓(xùn)、調(diào)整工作崗位或降低職務(wù)職級。

（三）深化體制改革：推行自上而下的管理體制改革

“缺乏法治精神，這是國人的病痛[11]?！奔词乖诖罅Τ珜?dǎo)建設(shè)法治中國的今天，一些黨員干部仍存在“人治”思想和長官意志，常以言代法、以權(quán)壓法。高校是推行依法治國思想教育的前沿陣地，應(yīng)首先破除“人治”思想。“法律的運(yùn)作不能與人類的參與隔離開來。”[11]領(lǐng)導(dǎo)干部是法治實(shí)踐的引領(lǐng)者、示范者，是推進(jìn)依法治校的重要組織者、推動者和實(shí)踐者，應(yīng)帶頭示范，身體力行。是否具有法治意識、法治素養(yǎng)，能否堅持依法辦事是評價領(lǐng)導(dǎo)干部是否稱職的標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，高校領(lǐng)導(dǎo)干部不僅需熟知相關(guān)法律條文，還應(yīng)自覺學(xué)法、守法和用法。此外，應(yīng)切實(shí)提高管理人員的依法辦事能力，通過定期開展法治培訓(xùn)，熟練掌握并運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)及學(xué)校規(guī)章制度，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，全面推進(jìn)依法治校進(jìn)程[12]。

四、結(jié)語

依法治校過程中可能存在障礙和暫時性困難。如基于歷史發(fā)展等諸多客觀原因，法律保留和高校自治間仍然界限模糊。因此，高校在制定實(shí)施有關(guān)規(guī)章時往往無所適從，客觀上造成目前高校規(guī)章的亂象[13]。歷史性原因造成高校規(guī)章制度在合法性問題上存在缺陷。按照哈貝馬斯觀點(diǎn)，因法規(guī)欠缺合法性而在事實(shí)上難以得到遵守和實(shí)施，從而失去其有效性，這是現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)的情況[14]。因此，為了解決高校規(guī)章制度合法性問題，學(xué)校需從觀念引導(dǎo)、思政教育、合法性審查及師生參與等方面入手，通過完善制度審查及深化管理體制改革，確保依法治校之“法”為可執(zhí)行到位之“良法”，教育引導(dǎo)師生自覺遵守規(guī)章制度，通過依法治校實(shí)現(xiàn)教育管理現(xiàn)代化。

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2017-03-05