高敏

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東廣州 510640）

環(huán)境立法成本效益評(píng)估制度芻議

高敏

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東廣州 510640）

在環(huán)境立法法案起草階段與立法實(shí)施后均應(yīng)開展成本效益評(píng)估，立法后評(píng)估是對(duì)立法前評(píng)估的事后審查?？剂砍杀拘б嬖u(píng)估自身成本，設(shè)置定量與定性標(biāo)準(zhǔn)限制其適用范圍。我國成本效益評(píng)估尚處于起步階段，可適當(dāng)放寬評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)引導(dǎo)環(huán)境立法決策者樹立成本效益理念。為提高成本效益評(píng)估質(zhì)量與透明度，應(yīng)建立行政審查機(jī)制和公眾參與機(jī)制。審查主體除審查評(píng)估要素與方法是否符合標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)審查立法法案的社會(huì)成本是否合理，并依據(jù)成本效益評(píng)估結(jié)果安排環(huán)境立法項(xiàng)目順序。

環(huán)境立法；成本效益評(píng)估；制度要素

在成本制約下，環(huán)境立法決策者必須在多種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中選擇，而成本效益評(píng)估可幫助決策者做出合理決定。設(shè)計(jì)合理成本效益評(píng)估制度有助于發(fā)揮其應(yīng)有功能。目前國內(nèi)已開展立法成本效益評(píng)估相關(guān)研究，主要涉及以下方面：成本效益分析的含義、意義、局限；國內(nèi)外立法的成本效益分析差異；國外立法成本效益分析概況；成本效益分析的主要內(nèi)容、步驟、方法、評(píng)價(jià)結(jié)果。從這些成果來看，對(duì)成本效益評(píng)估的目的、本質(zhì)屬性、功能、局限性尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，尤其是對(duì)成本效益評(píng)估的內(nèi)容分歧較大，有泛化傾向，賦予成本效益評(píng)估制度過多功能，導(dǎo)致成本效益評(píng)估指標(biāo)難以建立和操作。整體而言，研究內(nèi)容廣泛但不夠深入，部分觀點(diǎn)值得商榷[1-3]。另外，現(xiàn)有研究多從行政法角度分析，甚少關(guān)注環(huán)境立法的成本效益評(píng)估，應(yīng)從基本制度要素展開討論。

一、成本效益評(píng)估的適用階段與范圍

（一）適用階段

我國尚未建立成本效益評(píng)估制度，但中央與地方政府已開始相關(guān)探索①如國務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，海南省政府2007年頒布的《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見》。，并在立法前與立法后建立階段性試點(diǎn)。實(shí)踐中政府開展立法后評(píng)估早于立法前評(píng)估，而且立法后評(píng)估與立法前評(píng)估試點(diǎn)對(duì)象與地區(qū)不同，說明政府視兩階段的成本效益評(píng)估各自獨(dú)立。

環(huán)境立法成本效益評(píng)估主要功能是預(yù)測環(huán)境立法產(chǎn)生的社會(huì)后果，以提高環(huán)境立法質(zhì)量與效率，因此成本效益評(píng)估適用于立法前階段，即立法法案起草階段。成本效益評(píng)估尚存在不確定性問題，在評(píng)估要素、評(píng)估方法等方面也存在爭議，這些均會(huì)影響立法前成本效益評(píng)估準(zhǔn)確性，可能導(dǎo)致立法前成本效益評(píng)估錯(cuò)誤?？赏ㄟ^立法實(shí)施后的成本效益評(píng)估檢測立法前評(píng)估，立法后評(píng)估的核心價(jià)值體現(xiàn)為：發(fā)現(xiàn)立法前評(píng)估問題，如是否高估或低估成本與效益并分析原因，審查評(píng)估方法是否正確；提出修改、調(diào)整立法前評(píng)估要素、內(nèi)容與方法的具體方案。立法后評(píng)估是對(duì)立法前評(píng)估的事后審查，對(duì)保證后續(xù)立法項(xiàng)目的事前評(píng)估質(zhì)量具有積極作用。在一定程度上，事后審查可降低人為操縱立法法案成本效益評(píng)估的可能性。總之，立法后評(píng)估與立法前評(píng)估密切相關(guān)，立法后評(píng)估可揭示立法前評(píng)估錯(cuò)誤，不斷完善立法前評(píng)估的分析方法。因此，成本效益評(píng)估應(yīng)同時(shí)適用于立法前和立法后，將立法后評(píng)估與立法前評(píng)估關(guān)聯(lián)，在立法后評(píng)估階段審查立法前評(píng)估，并根據(jù)審查結(jié)果調(diào)整立法前評(píng)估的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)②本文提出的立法后評(píng)估內(nèi)容不同于國內(nèi)已開展的地方立法后評(píng)估。后者內(nèi)容集中于合法性、合理性、規(guī)范性、實(shí)效性及績效等。已有學(xué)者對(duì)其評(píng)估內(nèi)容的合理性提出質(zhì)疑，參見席濤.政府監(jiān)管：立法程序、分析方法與中國問題——一個(gè)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架[EB/OL].（2016-2-5）.www.hongfan.org.cn/file/upload/2010/05/11/1273925589.pdf。本文所指立法后評(píng)估僅指評(píng)估法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響，分析法規(guī)生效后執(zhí)法、守法產(chǎn)生的成本與效益。。

（二）適用范圍

無需對(duì)全部立法項(xiàng)目開展成本效益評(píng)估，因成本效益評(píng)估產(chǎn)生成本，即直接成本。成本效益評(píng)估的直接成本包括：參與評(píng)估人員的報(bào)酬、評(píng)估中的信息與計(jì)算資源成本、管理費(fèi)用、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的評(píng)估費(fèi)用等。因直接成本較高，成本效益評(píng)估不應(yīng)適用于影響較小的立法項(xiàng)目，如成本效益評(píng)估成本大于立法效益，則成本效益評(píng)估無效率。因此應(yīng)限制成本效益評(píng)估的適用對(duì)象。

許多國家已通過明確的“過濾”機(jī)制限制成本效益評(píng)估的適用范圍，但這些國家的評(píng)估“門檻”設(shè)置不同。如美國同時(shí)采取定量與定性標(biāo)準(zhǔn)，要求立法法案的影響超過1億美元，或?qū)δ尘唧w經(jīng)濟(jì)部門或領(lǐng)域，如競爭、就業(yè)、投資、生產(chǎn)力、發(fā)明等產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性不利影響。加拿大規(guī)定定量標(biāo)準(zhǔn)，要求對(duì)成本大于5 000萬加元的規(guī)章實(shí)行全面成本效益評(píng)估。另外，在適用的立法級(jí)別方面，各國規(guī)定不同。從1997年Scott Jacobs提供的經(jīng)合組織成員國數(shù)據(jù)看，接近60%成員國的成本效益評(píng)估適用于法律議案、低層次政府規(guī)章或內(nèi)閣批準(zhǔn)的法律，40%適用于低層次政府規(guī)章[4]。無論是否適用于更高層次的法律議案，這些國家適用成本效益評(píng)估的目標(biāo)相同，即提高立法效率、整合多重政策目標(biāo)③經(jīng)合組織認(rèn)為成本效益分析可作為整合環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策的主要工具之一。、增加政府透明度和公眾咨詢程度、完善政府問責(zé)制等。總體而言，即提高立法質(zhì)量。

行政部門立法是我國環(huán)境資源法律立法的主要模式[5]。行政部門起草法案導(dǎo)致我國環(huán)境立法的行政管理色彩濃郁④許多環(huán)境資源屬于公共物品，大多數(shù)情況下由政府提供，這也導(dǎo)致環(huán)境立法以行政管理為主。，政府依法干預(yù)市場與經(jīng)濟(jì)，在有限資源下，需權(quán)衡環(huán)境保護(hù)的資源投入與環(huán)境利益選擇。從效率角度出發(fā)，政府起草的環(huán)境立法項(xiàng)目或以規(guī)制經(jīng)濟(jì)主體行為為主要內(nèi)容的環(huán)境立法項(xiàng)目均應(yīng)開展成本效益評(píng)估。同時(shí)，考慮到成本效益評(píng)估的直接成本，需限制其適用范圍。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的關(guān)注事項(xiàng)設(shè)置定性標(biāo)準(zhǔn)，或通過估算立法成本的貨幣價(jià)值、影響的人口數(shù)量及其他量化指標(biāo)設(shè)置定量標(biāo)準(zhǔn)。

二、評(píng)估主體與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

（一）評(píng)估主體

為使成本效益分析對(duì)法案產(chǎn)生實(shí)質(zhì)、直接影響，而非僅作為法案附屬物，應(yīng)由起草法案的行政機(jī)構(gòu)作為評(píng)估主體。但成本效益評(píng)估專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)，法案起草機(jī)構(gòu)可委托機(jī)構(gòu)外專家承擔(dān)具體成本效益評(píng)估工作，或由內(nèi)部具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)技能的人員承擔(dān)。

目前我國起草法案的行政機(jī)構(gòu)缺乏成本效益評(píng)估技能與經(jīng)驗(yàn)，必須依賴外部專家。為使立法主體自我完善并充分理解成本效益評(píng)估意義，轉(zhuǎn)變立法觀念，應(yīng)對(duì)法案起草機(jī)構(gòu)人員開展培訓(xùn)。因機(jī)構(gòu)人員流動(dòng)性大，成本效益分析標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，培訓(xùn)項(xiàng)目需長期開展。

（二）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

綜觀各國成本效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估要素與方法無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，僅為政府機(jī)構(gòu)的評(píng)估行為提供一定指導(dǎo)。盡管這些國家尚無成熟的成本效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)一些關(guān)鍵性評(píng)估要素、評(píng)估方法等基本達(dá)成共識(shí)?；诖?，我國成本效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮以下方面：

1.確定基線?；€是不實(shí)施擬議立法方案情況下社會(huì)發(fā)展的效果。確定基線是正確實(shí)施成本效益評(píng)估的基礎(chǔ)，只有明確基線方可了解立法實(shí)施后的實(shí)際變化。如污染物排放變化、濃度變化、有毒物質(zhì)使用變化、污染事故發(fā)生率變化等。基線不確定可能會(huì)高估立法效益或成本。如有些污染物質(zhì)濃度通過環(huán)境的自凈能力逐漸降低，這部分效益并非因立法措施獲得，不能歸于立法效益；在無立法措施要求的情況下，工廠根據(jù)自身發(fā)展需要完善生產(chǎn)工藝，成本也不能計(jì)入立法成本。通過確定基線，明確因立法而產(chǎn)生的成本與效益，避免錯(cuò)誤估計(jì)，反映真實(shí)立法效益。再如，為保護(hù)珠江生物資源與水域生態(tài)環(huán)境，《農(nóng)業(yè)部就實(shí)施珠江禁漁期制度公開征求意見》規(guī)定，從2011年起在珠江流域?qū)嵭薪y(tǒng)一禁漁期制度，禁漁時(shí)間確定為珠江魚類繁殖最集中的4、5月。禁漁水域擬確定為珠江在江西、湖南、廣東、廣西、貴州和云南的干流、重要支流及通江湖泊。對(duì)該禁漁制度開展成本效益評(píng)估，首先需確定哪些成本與效益因該制度產(chǎn)生，排除非制度因素產(chǎn)生的成本與效益，如地方政府在禁漁制度出臺(tái)前已采取保護(hù)水域生態(tài)環(huán)境措施產(chǎn)生的成本和效益。韶關(guān)市政府已對(duì)管轄范圍內(nèi)北江河段漁業(yè)資源采取保護(hù)措施，包括對(duì)韶關(guān)市區(qū)內(nèi)住家漁民實(shí)施上岸居住和轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，開展增殖放流活動(dòng)等，這些措施能夠減少捕撈量，產(chǎn)生漁業(yè)資源增殖和物種多樣化效益，在計(jì)算禁漁制度效益時(shí)應(yīng)排除這些效益。如設(shè)立珠江流域禁漁制度的成本效益評(píng)估基線，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)和增殖放流措施是必須考慮的因素。

評(píng)估主體確定基線時(shí)可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，考慮以下因素：①市場演進(jìn)；②影響預(yù)期成本和預(yù)期效益的外部因素變化；③監(jiān)督機(jī)構(gòu)和政府其他部門已公布或正在發(fā)揮作用的規(guī)則變化；④被監(jiān)管對(duì)象遵守和執(zhí)行情況[6]。

2.定量與定性分析環(huán)境立法法案及替代性方案的成本和效益。應(yīng)對(duì)環(huán)境立法法案及其替代性方案同時(shí)開展成本和效益的定量與定性分析。環(huán)境立法成本效益評(píng)估的主要目的是提高立法效率，而成本效益評(píng)估可幫助決策者通過比較備選方案的凈效益，識(shí)別效率更高的方案。在分析過程中，成本與效益應(yīng)盡量量化?；静襟E是：對(duì)成本和效益估值，計(jì)算成本和效益差額，得到凈效益。環(huán)境立法項(xiàng)目涉及的成本和效益種類不同，但總體而言，成本主要包括：立法過程成本、執(zhí)法成本、守法成本、社會(huì)福利損失、交易成本⑤社會(huì)福利損失是指環(huán)境立法導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格上升，從而帶給消費(fèi)者和生產(chǎn)者的損失。交易成本是指由環(huán)境立法引起的資源轉(zhuǎn)移價(jià)值，以及這些資源再分配后的私人成本，如失業(yè)成本、公司關(guān)閉成本、資源轉(zhuǎn)移到其他市場的成本、交易過程費(fèi)用。。守法成本是社會(huì)成本的主要構(gòu)成部分，如購買、安裝、操作新污染控制設(shè)備成本；生產(chǎn)工藝或生產(chǎn)資料投入改變成本；保留廢棄物或廢棄物再利用成本。政府規(guī)制成本如監(jiān)督、管理、執(zhí)行新立法措施成本、建立新市場成本（如排污權(quán)交易）、技能培訓(xùn)成本。

環(huán)境立法效益分為環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，其中環(huán)境效益又分為人類健康改善、其他人類福利改善、生態(tài)效益、減少物質(zhì)實(shí)體損害的效益等。不確定性是成本和效益分析過程中不可避免的問題，如市場未考慮某些環(huán)境效益，則這些環(huán)境效益無法通過市場價(jià)格反映其價(jià)值，導(dǎo)致環(huán)境效益估值不確定。分析者應(yīng)考慮不確定性，并應(yīng)用到?jīng)Q策過程。分析者與決策者應(yīng)共同討論如何對(duì)待不確定性。在分析和描述不確定性問題時(shí)應(yīng)遵循公開透明原則，公眾評(píng)議是解決方法之一。根據(jù)個(gè)案需要，公開透明程度可能不同。

在成本效益評(píng)估中，有些成本和效益不可量化，這些不可量化成本和效益間無法相互抵消，因此成本效益評(píng)估者應(yīng)盡量提供相關(guān)信息，尤其是當(dāng)不可量化的成本和效益可能對(duì)立法措施選擇產(chǎn)生重大影響時(shí)。有學(xué)者建議，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)闡明這些成本和效益的重要性，并說明政府機(jī)構(gòu)決策效益可證明成本正當(dāng)。但也有學(xué)者認(rèn)為，僅列舉出不可量化的成本和效益清單，立法者很難比較，無法了解其重要性。因此，還需探尋不可量化事項(xiàng)重要程度的評(píng)價(jià)方法。目前我國評(píng)估技術(shù)有限，應(yīng)要求評(píng)估者以描述性語言表示無法量化或貨幣化的效益，并表明其重要性，即定性分析。部分成本效益分析于決策者而言仍具有價(jià)值，因其縮小了需通過主觀定性分析解決的問題范圍。因此，部分成本效益分析有利于正確決策[3]，不能忽視部分成本和效益的定性分析。

當(dāng)環(huán)境效益無法量化或貨幣化時(shí)，還有一種替代性評(píng)估方法，即成本有效性分析。成本有效性分析是將立法目標(biāo)作為既定目標(biāo)，并按照要求比較分析不同替代方案成本，選擇有效利用資源的方案。成本有效性分析是成本效益分析的替代方法，不要求將所有效益或成本貨幣化。美國白宮行政管理與預(yù)算局在2003年《規(guī)制分析》中明確指出同時(shí)適用成本效益分析和成本有效性分析，“對(duì)于主要效益在于改善公共健康和安全，而且采取的合法有效措施能夠反映預(yù)期的健康和安全結(jié)果的重要法規(guī)，應(yīng)開展成本有效性分析。對(duì)于采用合理有效的貨幣措施反映預(yù)期的健康和安全結(jié)果的重要健康安全法規(guī)，應(yīng)開展成本效益分析”[6]。

3.立法的分配影響分析。立法的分配影響是指，立法對(duì)不同人群造成的成本和收益變化。因立法成本承擔(dān)者與立法利益享受者往往不同，立法需關(guān)注分配公平。成本效益評(píng)估無法解決公平分配問題，但正確使用成本效益評(píng)估，可幫助決策者識(shí)別立法對(duì)社會(huì)分配的影響。在成本效益評(píng)估過程中納入立法分配影響分析有助于二者有機(jī)結(jié)合。在成本和效益量化與估值同時(shí)，識(shí)別承擔(dān)立法成本的群體及具體成本，獲得立法效益的群體及具體效益。通過分析立法的社會(huì)分配結(jié)果，幫助決策者判斷立法法案是否正當(dāng)，同時(shí)為稅收或轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)提供依據(jù)。

在成本效益評(píng)估過程中關(guān)注立法的分配影響，實(shí)質(zhì)上為平衡效率與公平關(guān)系。美國學(xué)者Livermore曾言：“如何改進(jìn)成本效益分析，在提高監(jiān)管效率的同時(shí)兼顧公平？沒有人知道答案。這或許是經(jīng)濟(jì)分析和環(huán)境監(jiān)管中最重要、最棘手的問題?！盵7]可從兩方面做出努力：一是調(diào)整成本效益評(píng)估方法，二是開展獨(dú)立分配影響分析。調(diào)整成本效益評(píng)估方法主要是在成本效益分析中以“公平”為權(quán)重，調(diào)整評(píng)估值。實(shí)踐中此技術(shù)非常復(fù)雜，易引起爭議，對(duì)如何加權(quán)尚未形成共識(shí)。但從公平角度出發(fā)，該方法正當(dāng)且必要。獨(dú)立的分配影響分析是在成本效益評(píng)估過程中分析不同群體成本和收益變化。該分析幫助決策者判斷立法法案是否造成弱勢群體負(fù)擔(dān)。難點(diǎn)在于如何界定弱勢群體。根據(jù)目前實(shí)際，未找到其他更合理判斷標(biāo)準(zhǔn)前，以貧困與否為標(biāo)準(zhǔn)較為可行。立法的分配影響分析是成本效益評(píng)估的重要內(nèi)容，其分析結(jié)果直接影響對(duì)立法法案的審議決定。如立法法案造成弱勢群體過度負(fù)擔(dān)，審查主體應(yīng)要求起草機(jī)構(gòu)修改法案，如不修改，應(yīng)駁回法案。另外，當(dāng)立法法案成本大于效益，但效益主體是弱勢群體，審查主體可考慮通過法案。

三、審查機(jī)制

（一）審查主體

經(jīng)合組織成員國經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)區(qū)分成本效益評(píng)估主體與審查監(jiān)督主體，以提高成本效益評(píng)估質(zhì)量。目前經(jīng)合組織成員國的審查主體有兩種模式，一是由中央政府部門中具備成本效益分析專業(yè)知識(shí)的特定機(jī)構(gòu)實(shí)施審查，即行政審查；二是由立法機(jī)構(gòu)實(shí)施審查，即立法審查。其中行政審查為普遍監(jiān)督形式。此外，在美國等分權(quán)體制國家，開展司法審查，即由法院實(shí)施審查。按照經(jīng)合組織觀點(diǎn)，司法審查費(fèi)用高昂且不靈活，還可能使法規(guī)或立法措施處于不確定狀態(tài)。

從保障環(huán)境立法成本效益評(píng)估質(zhì)量角度出發(fā)，我國也應(yīng)建立審查監(jiān)督機(jī)制，明確審查主體。理論上，可設(shè)立專門負(fù)責(zé)審查成本效益評(píng)估報(bào)告的機(jī)構(gòu)，或在現(xiàn)行體制下指定特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查。但我國機(jī)構(gòu)改革發(fā)展趨勢是減少行政層次，降低行政成本，以免機(jī)構(gòu)過多造成機(jī)構(gòu)臃腫，職責(zé)交叉?？稍诂F(xiàn)行體制內(nèi)指定機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)審查職責(zé)，因成本效益評(píng)估對(duì)專業(yè)知識(shí)要求較高，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)人力資源，需引進(jìn)具備專業(yè)知識(shí)和技能的人才，同時(shí)對(duì)內(nèi)部人員開展培訓(xùn)。審查機(jī)構(gòu)也可聘請外部專家。

依據(jù)《立法法》，列入全國人大會(huì)議或全國人大常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，由法律委員會(huì)根據(jù)代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見統(tǒng)一審議。旨在維護(hù)法制統(tǒng)一，避免法律間互相矛盾、互不銜接，保證立法質(zhì)量與協(xié)調(diào)。地方法規(guī)的審議也應(yīng)遵循相同程序。法律委員會(huì)是法律和地方法規(guī)的統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)。依據(jù)《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章分別由國務(wù)院法制辦公室與地方政府法制辦公室審議，統(tǒng)稱為政府法制辦。由人大法律委員會(huì)和政府法制辦在審查環(huán)境立法法案同時(shí)，審查成本效益評(píng)估報(bào)告。此審查模式類似于經(jīng)合組織的行政審查和立法審查。因我國尚未建立對(duì)立法行為的司法審查制度，由法院審理成本效益評(píng)估報(bào)告的合法性或合理性缺乏制度基礎(chǔ)，尚不可行。

（二）審查主體職責(zé)

審查主體職責(zé)的不同安排直接影響其成本效益評(píng)估效力。美國賦予行政管理與預(yù)算辦公室最大權(quán)力，即成本效益評(píng)估必須經(jīng)過其審議，并確認(rèn)立法法案具備成本效益正當(dāng)性，否則不能通過該法案。預(yù)算管理局擁有對(duì)法案的直接否決權(quán)。但有些國家不會(huì)因法案不符合成本效益評(píng)估要求而否決法案。如澳大利亞立法審查辦公室僅有權(quán)通知政府機(jī)構(gòu)該法案不符合成本效益評(píng)估要求，每年公布相關(guān)數(shù)據(jù)作為形式懲罰。近幾年，澳大利亞政府提出新要求，除非有充分說明，否則當(dāng)法案未滿足成本效益評(píng)估要求時(shí)，不能提交內(nèi)閣或其他決策者，這類似于美國規(guī)定。澳大利亞政府聲稱，審查機(jī)構(gòu)的成本效益評(píng)估審議對(duì)于保證成本效益評(píng)估質(zhì)量非常重要。其他國家也有類似改革。如英國自2005年以來逐步擴(kuò)大政府機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)和審查范圍[3]。這些改革表明：應(yīng)賦予審查機(jī)構(gòu)權(quán)力，擴(kuò)大其職責(zé)范圍，保障其對(duì)成本效益評(píng)估的監(jiān)督功能。鑒于此，我國審查主體職責(zé)設(shè)置可從以下方面考慮：

第一，由全國人大法律委員會(huì)或國務(wù)院法制辦出臺(tái)環(huán)境立法成本效益評(píng)估實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)（或稱指南）。我國環(huán)境立法法案起草機(jī)構(gòu)包括全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)以及中央、地方政府的職能部門，如不統(tǒng)一成本效益的評(píng)估要素、評(píng)估方法，可能會(huì)出現(xiàn)同類環(huán)境成本效益的評(píng)估結(jié)果不同。如計(jì)算環(huán)境效益時(shí)折現(xiàn)率的不同選擇會(huì)造成評(píng)估結(jié)果顯著不同。在成本效益評(píng)估時(shí)，應(yīng)盡量使用一致的評(píng)估方法和關(guān)鍵性假設(shè)，保證評(píng)估數(shù)據(jù)的可比性及立法標(biāo)準(zhǔn)一致性。另外，應(yīng)制定實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)評(píng)估主體開展科學(xué)成本效益評(píng)估。制定成本效益分析實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可聘請專家，并將該實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)草案交給同行專家評(píng)審，使標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)、全面。也可委托其他機(jī)構(gòu)起草實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，如委托在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有一定專業(yè)優(yōu)勢的國家環(huán)境保護(hù)部。為確保實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性和可行性，在制定過程中還應(yīng)聽取國務(wù)院各職能部門意見。

第二，審核成本效益評(píng)估報(bào)告是否符合成本效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即評(píng)估主體是否全面評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定要素，是否按照標(biāo)準(zhǔn)中的評(píng)估方法評(píng)估，是否對(duì)替代性措施開展成本效益分析，是否權(quán)衡環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是否分析法案的分配影響等。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不是絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，成本效益評(píng)估開展時(shí)間較早的美國，仍在完善其方法和技術(shù)。因此，評(píng)估主體可根據(jù)具體情況調(diào)整評(píng)估方法和評(píng)估要素，但需說明調(diào)整的合理性。對(duì)于不符合實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，不說明或其合理性說明不成立的，審查主體應(yīng)駁回成本效益評(píng)估報(bào)告，要求評(píng)估主體部分或全部重新評(píng)估，并提交新評(píng)估報(bào)告。

第三，審核環(huán)境立法法案的社會(huì)成本是否合理。審查主體依據(jù)成本效益評(píng)估報(bào)告判斷環(huán)境立法法案成本是否合理。評(píng)估主體在成本效益評(píng)估中有責(zé)任計(jì)算法案凈效益，即社會(huì)效益減去社會(huì)成本后的余額。余額為正，說明該法案成本合理。余額為負(fù)，評(píng)估主體必須證明該法案的社會(huì)效益值得付出如此代價(jià)。評(píng)估主體應(yīng)說明無法貨幣化或量化效益的重要性，如為實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義或公平，值得付出社會(huì)成本，并以描述性語言寫在報(bào)告中，而不是計(jì)算在凈效益中。效率是立法決策考慮的價(jià)值目標(biāo)之一，但并非唯一目標(biāo)，不能因社會(huì)效益小于社會(huì)成本即否定法案。如評(píng)估主體無法證明法案的社會(huì)成本合理，審查主體應(yīng)否決該法案。

第四，依據(jù)成本效益評(píng)估報(bào)告，對(duì)環(huán)境立法項(xiàng)目排序。因環(huán)境立法項(xiàng)目會(huì)帶來一定社會(huì)成本，且資源有限，不可能在短期內(nèi)解決所有環(huán)境問題，需對(duì)環(huán)境立法項(xiàng)目排序。我國國務(wù)院法制辦和地方政府法制辦承擔(dān)立法項(xiàng)目排序工作，負(fù)責(zé)制定立法規(guī)劃。立法規(guī)劃制定缺乏法律控制，《立法法》中無任何規(guī)定。立法規(guī)劃是關(guān)于立法的基本安排，具有準(zhǔn)法效力，立項(xiàng)環(huán)節(jié)尤其關(guān)鍵，實(shí)踐中這些事項(xiàng)根據(jù)工作習(xí)慣和內(nèi)部規(guī)范運(yùn)作[8]。法律控制缺位導(dǎo)致環(huán)境立法規(guī)劃不合理。政府職能部門起草環(huán)境立法法案時(shí)，出現(xiàn)立法工作封閉、部門權(quán)力擅自擴(kuò)張和部門利益法定化、無問責(zé)規(guī)定、司法救濟(jì)簡單化等問題。許多新興和重要領(lǐng)域尚未制定相關(guān)法律，如土地污染防治、生物安全與外來物種入侵、化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、溫室氣體排放應(yīng)對(duì)等。中國環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)將完善立法作為最優(yōu)先事項(xiàng)，不僅是增加立法數(shù)量，更要提升立法質(zhì)量[9]。審查主體在審議成本效益評(píng)估報(bào)告時(shí)，應(yīng)判斷環(huán)境立法項(xiàng)目成本是否合理，通過比較環(huán)境立法項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)凈效益最大的項(xiàng)目，確定社會(huì)中不同群體承擔(dān)的成本和收益。將環(huán)境立法規(guī)劃建立在客觀數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，使環(huán)境立法規(guī)劃更合理。

第五，組織成本效益評(píng)估聽證會(huì)，聽取公眾意見。舉行聽證會(huì)前應(yīng)向社會(huì)公告，公告事宜主要包括舉行聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、聽證機(jī)構(gòu)、聽證事項(xiàng)、聽證陳述人和旁聽人數(shù)、報(bào)名條件和辦法、資料索取方式及其他相關(guān)事項(xiàng)。組織者應(yīng)向公眾公開成本效益評(píng)估報(bào)告，因成本效益評(píng)估技術(shù)性強(qiáng)，需依賴大量信息資料和數(shù)據(jù)，為使公眾更深入了解報(bào)告產(chǎn)生基礎(chǔ)，應(yīng)同時(shí)公開這些信息資料和數(shù)據(jù)。評(píng)估主體作為聽證人參與聽證會(huì)，解答公眾疑問。目前，中央及各地規(guī)定聽證會(huì)公告發(fā)布時(shí)間，最早在聽證會(huì)舉行20日前，最晚為10日。成本效益評(píng)估報(bào)告內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，信息和數(shù)據(jù)資料多，公眾了解這些內(nèi)容需較長時(shí)間。因此，公告發(fā)布時(shí)間應(yīng)盡量提前，可考慮規(guī)定至少提前30日發(fā)布公告。

四、公眾評(píng)議

（一）公眾評(píng)議的意義

立法過程中公眾評(píng)議的積極意義體現(xiàn)在，使立法者獲得重要事實(shí)信息與數(shù)據(jù)，并在利害關(guān)系人一致同意或接受基礎(chǔ)上制定法案，使立法內(nèi)容更合理，并被公眾接受。公眾提供的信息和意見可幫助政府機(jī)構(gòu)節(jié)省立法時(shí)間與資源，使政府機(jī)構(gòu)獲得更多選擇方案。公眾評(píng)議實(shí)質(zhì)上是將參與者和公眾監(jiān)督納入立法決策過程，有助于立法更好地體現(xiàn)公眾利益。成本效益評(píng)估納入公眾評(píng)議除具備這些一般功能外，還具有特別意義，如增進(jìn)成本效益評(píng)估民主性；促使成本效益評(píng)估結(jié)果建立在真實(shí)個(gè)人偏好基礎(chǔ)上；促使對(duì)環(huán)境公共物品正確估值；促使成本效益評(píng)估正確使用變量[10]。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)擁有專業(yè)人員，是制訂法規(guī)的唯一適合主體⑥如史蒂芬·布雷耶在《打破惡性循環(huán)——政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》中從多角度論述普通人常缺乏信息，規(guī)制者的任務(wù)就是遵循科學(xué)而非流行觀點(diǎn)。引自孫斯坦.風(fēng)險(xiǎn)與理想——安全、法律及環(huán)境[M].師帥譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2005。。依此觀點(diǎn)，如讓市民參與專業(yè)性工作，不僅具有破壞性，甚至造成嚴(yán)重公共損害，顯然不正確。應(yīng)區(qū)分專家在立法過程中的作用。在收集信息階段，尤其是涉及客觀事實(shí)的數(shù)據(jù)，如化學(xué)成分、臭氧層中某化學(xué)物質(zhì)的影響，基礎(chǔ)性研究和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測對(duì)專業(yè)技能要求較高，但專家至少在以下情況下存在局限：一是當(dāng)收集信息的目的為確定社會(huì)偏好；二是對(duì)于不確定性情形，專家僅可縮小概率范圍。第一種情況下，專家無法回答涉及價(jià)值性判斷的問題，如適用何種折現(xiàn)率，考慮哪部分群體的偏好。社會(huì)偏好是不一致、自利、完全私人性的，因此在測量偏好時(shí)應(yīng)聽取公眾意見。第二種情況下，專家的作用是確定風(fēng)險(xiǎn)或致命性疾病的概率范圍，但科學(xué)無法明確具體概率，應(yīng)讓公眾參與討論，選擇合理概率。專家發(fā)揮核心作用，由市民在專家意見不一致時(shí)在一定范圍內(nèi)選擇折現(xiàn)率。公眾與專家在成本效益評(píng)估中發(fā)揮不同作用，不能相互取代。

（二）公眾評(píng)議的形式：聽證會(huì)

從我國《立法法》而言，立法過程中公眾評(píng)議形式主要包括座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)⑦參見《立法法》第三十四條和五十八條。。但聽證會(huì)是一種更廣泛、公開、制度化、民主的獲取民意程序[11]。哈貝馬斯在談及“交往權(quán)力與合法立法過程”時(shí)指出，政治參與權(quán)利涉及的，是以法律形式對(duì)公開意見和意志形成過程——其結(jié)果是有關(guān)政策和法律的決議——加以建制化[12]。與其他政治參與形式相比，聽證會(huì)優(yōu)越性明顯，是利益表達(dá)制度化的代表模式。

成本效益評(píng)估的公眾評(píng)議形式首選即聽證會(huì)，不僅因聽證會(huì)具有上述優(yōu)點(diǎn)，并且聽證制度已具備一定實(shí)踐基礎(chǔ)。1998年我國地方政府開始探索立法聽證，如廣西1999年發(fā)布《廣西壯族自治區(qū)人民政府立法聽證制度實(shí)施辦法》，是我國最早的立法聽證制度規(guī)范[13]。《立法法》頒布后，立法聽證制度在全國迅速展開，各地立法聽證的規(guī)范化、制度化程度大幅提高。截至2004年，全國共24個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)舉行了38次立法聽證會(huì)[14]。立法聽證制度覆蓋面不斷擴(kuò)大。這些實(shí)踐為成本效益評(píng)估聽證規(guī)則的設(shè)計(jì)奠定了基礎(chǔ)。

（三）邀請環(huán)保組織等作為聽證會(huì)陳述人

選取聽證會(huì)陳述人是聽證程序的核心環(huán)節(jié)。聽證會(huì)目的是聽取廣泛利益主體的意見，聽證會(huì)陳述人應(yīng)具有廣泛代表性。

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)立法產(chǎn)生影響者往往是有較強(qiáng)組織能力的企業(yè)團(tuán)體，環(huán)境利益團(tuán)體影響力很弱。這種不均衡易導(dǎo)致環(huán)境立法傾向于降低立法的嚴(yán)格程度。因此，環(huán)境立法的成本效益評(píng)估聽證會(huì)必須邀請環(huán)保組織作為聽證會(huì)陳述人，表達(dá)公眾的環(huán)境利益需求，尤其是在環(huán)境效益估值方面，環(huán)保組織可提供更全面信息。我國環(huán)保組織雖未曾參與立法聽證會(huì)，但通過各種方式積極參與政府決策，并表現(xiàn)出一定影響力。如2003年8月，云南省政府提出在怒江中下游修建“兩庫”和13個(gè)梯級(jí)水電站的開發(fā)方案，引起各界專家質(zhì)疑。2003年11月底環(huán)保組織“綠色流域”“綠家園”和“自然之友”共同呼吁保護(hù)怒江，獲得眾多環(huán)保組織響應(yīng)，引起怒江開發(fā)支持方和反對(duì)方的討論。2004年2月，“綠色流域”通過云南省政協(xié)委員提出“保護(hù)怒江、慎重開發(fā)”提案，環(huán)保組織代表就此“上書”中央政府。根據(jù)中央政府部署，國家環(huán)境保護(hù)總局邀請36位生態(tài)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、地質(zhì)、遺產(chǎn)保護(hù)、水利水電及野生動(dòng)植物保護(hù)等領(lǐng)域?qū)＜?，專題研討怒江開發(fā)問題，形成“保護(hù)怒江、慎重開發(fā)”共識(shí)。事實(shí)上，我國80%的環(huán)保組織每年組織一次以上較大規(guī)模環(huán)保公益活動(dòng)，并通過不同渠道向中央和地方政府提出決策意見與建議[15]。這些均彰顯環(huán)保組織優(yōu)勢——具有表達(dá)環(huán)保利益、與政府溝通對(duì)話的有利條件和能力，更有效調(diào)動(dòng)了資源，可對(duì)成本效益評(píng)估聽證會(huì)發(fā)揮積極作用。

五、結(jié)語

環(huán)境立法屬于政府資金投入項(xiàng)目，必須考慮預(yù)算。因缺乏正式成本效益評(píng)估制度，政府在立法方面的投入缺乏經(jīng)濟(jì)計(jì)算，僅《海南人民政府辦公廳關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見》（2007年）中規(guī)定成本效益評(píng)估，但該文件僅要求計(jì)算經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了環(huán)境效益。建立環(huán)境立法成本效益評(píng)估制度，使立法決策更透明，明確決策者責(zé)任。制度建設(shè)不能一蹴而就，在起步階段，可在一定程度上放寬評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)立法決策者樹立成本效益理念。同時(shí)，通過行政審查機(jī)制和公眾參與機(jī)制逐步提高成本效益評(píng)估質(zhì)量和透明性。

［1］石濤.政府規(guī)制的“成本—收益”分析:作用、內(nèi)涵及其規(guī)制效應(yīng)評(píng)估[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(1).

［2］劉少軍.立法成本效益分析制度研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2011.

［3］吳浩,李向東.國外規(guī)制影響分析制度[M].北京:中國法制出版社, 2010.

［4］Scott Jacobs.An Overview of Regulatory Impact Analysis in OECD Countries[EB/OL].(2016-10-18)http://www.oecd.org/gov/ regulatory-policy/35258828.pdf

［5］汪勁,王明遠(yuǎn).中國的環(huán)境法治——任重而道遠(yuǎn)[J].清華法治論衡, 2005(2).

［6］Matthew D.Adler,Eric A.Posner.New Foundations of Cost-Benefit Analysis[M].Cambridge:Harvard University Press,2006.

［7］Michael A.Livermore.成本效益分析在發(fā)展中國家的應(yīng)用[EB/OL]. (2016-3-11).http://www.cenet.org.cn/article.asp?articleid=39016.

［8］王愛聲.立法過程:制度選擇的進(jìn)路[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2009.

［9］汪勁.中國環(huán)境法治三十年:回顧與反思[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2009(5).

［10］Jennifer Nou.Regulating the Rulemakers:A Proposal for Deliberative Cost-Benefit Analysis[J].Yale L.&Pol’y Rev,2007(26).

［11］蔡定劍.國外公眾參與立法[M].北京:法律出版社,2005.

［12］哈貝馬斯.在事實(shí)與規(guī)范之間:關(guān)于法律和民主法治國的商談理論.童世駿,譯.北京:三聯(lián)書店,2003.

［13］彭宗超,薛瀾,闞珂.聽證制度:透明決策與公共治理[M].北京:清華大學(xué)出版社,2004.

［14］徐秀霞.完善立法聽證制度，推進(jìn)立法民主進(jìn)程[J].吉林人大, 2006(1).

［15］中華環(huán)保聯(lián)合會(huì).中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告[J].環(huán)境保護(hù), 2006(10).

D912.6

A

1672-3805(2017)02-0045-07

2017-02-25