王淑敏，李思美

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例立法框架研究

王淑敏，李思美

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的前提在于夯實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法基石，以法治引領(lǐng)自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)的探索路徑。一方面，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例立法框架可以復(fù)制已有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法成就，通過(guò)總則、管理體制、投資開(kāi)放、貿(mào)易便利和金融服務(wù)等方面的制度設(shè)計(jì)借鑒先進(jìn)省份的經(jīng)驗(yàn)；另一方面須致力于改革與創(chuàng)新，在深化國(guó)資國(guó)企改革、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、構(gòu)筑科技創(chuàng)新和人才高地、推進(jìn)東北一體化協(xié)同發(fā)展、推進(jìn)東北亞全方位經(jīng)濟(jì)合作、加快構(gòu)建雙向投資促進(jìn)合作新機(jī)制、構(gòu)建連接亞歐的海陸空大通道、建設(shè)現(xiàn)代物流體系和國(guó)際航運(yùn)中心等方面彰顯獨(dú)到的特色。

遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；條例；立法框架

中國(guó)(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”)正值建設(shè)伊始，盡管百?gòu)U待興，但法治先行，如何剖析其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)打造以遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例為核心的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“基本法”立法框架，以復(fù)制和創(chuàng)新自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的體制機(jī)制和特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)目標(biāo)，成為當(dāng)前學(xué)界亟待討論的問(wèn)題?，F(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“基本法”之稱的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治化運(yùn)行的基石。條例在激發(fā)市場(chǎng)主體活力、管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)、市場(chǎng)退出機(jī)制、人員出入境便利、創(chuàng)新賬戶體系、金融主體發(fā)展、綜合監(jiān)管以及公眾參與及實(shí)施準(zhǔn)備等方面取得了革新突破。因此，構(gòu)建遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例，已經(jīng)成為遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中亟待解決的首要問(wèn)題。

一、制定遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的必要性

《中國(guó)(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)中明確要求遼寧省須出臺(tái)地方立法，構(gòu)建有利于改革順利展開(kāi)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行規(guī)范。該要求直面的一個(gè)問(wèn)題便是對(duì)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法必要性進(jìn)行相關(guān)原則梳理。

(一)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的依據(jù)

一是法律依據(jù)。作為一項(xiàng)地方立法，自貿(mào)區(qū)立法必須符合《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)確立的中央和地方立法權(quán)限?！读⒎ǚā返?條以列舉的方式將民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)領(lǐng)域的基本制度明確為中央專屬立法權(quán)限。自貿(mào)區(qū)內(nèi)立法顯然不得對(duì)這些基本原則進(jìn)行重新定義，但在遵守已有法律、行政法規(guī)規(guī)范下，對(duì)一些領(lǐng)域進(jìn)行深入探索和細(xì)化研究則被《立法法》第73條所支持。在遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法中對(duì)這些領(lǐng)域作出具有可操作性的規(guī)定便有助于改革的推進(jìn)。厘清國(guó)家立法和地方立法的權(quán)限邊界也意在于此。

二是現(xiàn)實(shí)依據(jù)。《總體方案》在六大領(lǐng)域追求的自貿(mào)區(qū)的良性運(yùn)行，分別是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化投資領(lǐng)域改革，推進(jìn)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，深化金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新，加快老工業(yè)基地結(jié)構(gòu)調(diào)整和加強(qiáng)東北亞區(qū)域開(kāi)放合作。這些主要任務(wù)亦是對(duì)遼寧乃至東北地區(qū)現(xiàn)階段區(qū)域發(fā)展思路的歸納和總結(jié)，執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)這些主要任務(wù)，需要自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、管理者共同付出努力，協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)所有運(yùn)行環(huán)境要素之間的相互關(guān)系，并使自貿(mào)區(qū)高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。這一動(dòng)態(tài)演變的運(yùn)行環(huán)境便呼吁著符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身制度價(jià)值的法律規(guī)范，以確保管理體制、投資機(jī)制等諸多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部機(jī)制的功能發(fā)揮。因此，《總體方案》應(yīng)被視為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)性文件，是遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的直接現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

三是法理依據(jù)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法既觸及稅收、海關(guān)、金融、外資、外貿(mào)等國(guó)家事權(quán)，又囊括區(qū)內(nèi)以企業(yè)為代表的各私主體的行為引導(dǎo)，是一種含有涉外因素的綜合性國(guó)內(nèi)法[1]。這種立法與其他領(lǐng)域立法相同，都包含了兼具穩(wěn)定性和前瞻性的要求。穩(wěn)定性為公私主體提供經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的軟環(huán)境，前瞻性則決定著該軟環(huán)境的包容度。發(fā)揮法律頂層設(shè)計(jì)的效用才可有效確保遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在法治的軌道上運(yùn)行。

(二)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的模式選擇

遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成員之一，在起步階段的立法模式選擇關(guān)乎后續(xù)立法的進(jìn)行。參照國(guó)內(nèi)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法模式有助于遼寧進(jìn)行選擇。

前兩批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采取了兩步走的立法模式。上海、天津、廣東、福建四個(gè)自貿(mào)區(qū)在設(shè)立之初都先以省級(jí)人民政府規(guī)章的形式出臺(tái)相關(guān)管理辦法，承擔(dān)過(guò)渡時(shí)期先行先試的立法任務(wù)，在適用一段時(shí)間后上升為自貿(mào)區(qū)條例。這種做法的法條依據(jù)是《立法法》第82條，該條規(guī)定制定地方性法規(guī)的條件尚未成熟時(shí)，可先制定地方政府規(guī)章，以解決行政管理的燃眉之急。這種兩步走的模式帶來(lái)的另一個(gè)共性是所制定的管理辦法帶有深厚的政策屬性，具有明顯的內(nèi)化《總體方案》所提任務(wù)的傾向。

兩步走的立法模式也被第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的一些成員沿用。河南、湖北兩地已經(jīng)出臺(tái)了各自的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法，陜西自貿(mào)區(qū)管理辦法也進(jìn)入征求意見(jiàn)階段。兩步走的立法模式無(wú)疑具有自合理性，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的起步階段提供了基本的法制保障。兩步走模式代表的“過(guò)渡性管理辦法—確定性條例”模式盡管有利于保證條例與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的契合性，但也導(dǎo)致參與者對(duì)于條例出臺(tái)后可能產(chǎn)生的法規(guī)變化引發(fā)自身局勢(shì)不利的觀望，從而在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的初期建設(shè)中未必能最大限度地調(diào)動(dòng)參與者的積極性。

然而，對(duì)于有大連保稅港區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)來(lái)說(shuō)，制定一步到位的遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例不失為更穩(wěn)妥的辦法。吸收前兩批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合大連保稅港區(qū)的法律實(shí)踐，直接出臺(tái)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例，不僅從立法技術(shù)上順應(yīng)其勢(shì)，同時(shí)也滿足節(jié)約立法成本的綠色立法需求。

二、遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例框架設(shè)計(jì)的可復(fù)制性

充分借鑒第一批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)(上海)和第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)(天津、廣東、福建)的條例，并汲取第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中已出臺(tái)的管理辦法，可以擷取精華，為我所用。

(一)第一批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性

中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”)是我國(guó)第一個(gè)設(shè)立運(yùn)行的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，其條例在立法特點(diǎn)、立法難點(diǎn)和核心制度三個(gè)維度具有可復(fù)制性。

從立法特點(diǎn)上看，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例具有實(shí)施性、自主性和創(chuàng)制性，是一部具有多重特性的法規(guī)。實(shí)施性體現(xiàn)于條例屬于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)政策的法律化，在不突破《立法法》中央立法權(quán)限的前提下，對(duì)投資、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、稅收等領(lǐng)域進(jìn)行闡釋性規(guī)定。自主性表現(xiàn)為貫徹落實(shí)中央提出的“自主改”要求，以條例為依據(jù)組織實(shí)施試點(diǎn)改革工作[2]。創(chuàng)制性根植于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的核心制度創(chuàng)新，在行政管理體制、立法聯(lián)動(dòng)機(jī)制和綜合監(jiān)管體系三大方面做出地方立法權(quán)限范圍內(nèi)的制度革新。

從立法難點(diǎn)上看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例作為一部公法與私法相匯合的社會(huì)法，怎樣實(shí)現(xiàn)“自主改”與“于法有據(jù)”相合、前瞻性與穩(wěn)定性相合并稱為立法的兩大難題[3]。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“自主改”成果若不能滿足“于法有據(jù)”條件，其成果將無(wú)法在法制框架內(nèi)向全國(guó)推廣。因此，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例內(nèi)將管理體制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制和綜合監(jiān)管的創(chuàng)制性內(nèi)容和投資、貿(mào)易、金融、航運(yùn)與稅收的實(shí)施性內(nèi)容有機(jī)結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)國(guó)家宏觀調(diào)控和市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)統(tǒng)一的重要途徑。

從核心制度上看，受上海地區(qū)打造國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的戰(zhàn)略定位影響，其改革重點(diǎn)針對(duì)了擴(kuò)大投資、金融改革、貿(mào)易便利和海關(guān)監(jiān)管幾方面，奠定了以負(fù)面清單管理為核心的投資制度、以貿(mào)易便利化為特色的監(jiān)管制度、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融開(kāi)放創(chuàng)新制度、與開(kāi)放型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理制度和改革創(chuàng)新的法治制度在我國(guó)大范圍展開(kāi)的基礎(chǔ)[4]。事實(shí)證明，上海發(fā)揮了先行先試、示范引領(lǐng)、服務(wù)全國(guó)的作用，實(shí)現(xiàn)了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。

(二)第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性

天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)因其獲批時(shí)間相同，被并稱為第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。受上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革成果的惠及，它們的立法框架也采納了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的立法成果，采用以總則、管理體制、投資、貿(mào)易、金融、監(jiān)管和法治為基礎(chǔ)的體例，并在表述上有所細(xì)化和推進(jìn)。

受各自戰(zhàn)略定位影響，第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例在沿用上海立法模式的同時(shí)，也在融合各自區(qū)位發(fā)展要求過(guò)程中體現(xiàn)出差異性。天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立足于“服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)制造業(yè)升級(jí)”的基本定位；廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則期望聯(lián)動(dòng)粵港澳，打造深度合作示范區(qū)，側(cè)重貿(mào)易自由化；福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)亦以依托閩臺(tái)交流合作和海上絲綢之路核心區(qū)建設(shè)為特色。

表1列舉了三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的具體特點(diǎn)，這些特點(diǎn)也是其區(qū)位發(fā)展定位的法律化表現(xiàn)。綜合來(lái)看，第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的條例均結(jié)合其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了突出特色、錯(cuò)位發(fā)展的差異化特點(diǎn)，并由此提出了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的思路。

表1 第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的新特點(diǎn)

信息來(lái)源:根據(jù)各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例內(nèi)容整理。

(三)第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性

第三批自貿(mào)區(qū)的七個(gè)成員中，河南、湖北已出臺(tái)了具有過(guò)渡性質(zhì)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法；陜西自貿(mào)區(qū)管理辦法也在緊鑼密鼓地籌備，現(xiàn)已進(jìn)行到意見(jiàn)征集階段。其管理辦法除了吸收前兩批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新之外，其自體特色法律化的過(guò)程也值得借鑒。

如表2所示，在復(fù)制其他自貿(mào)區(qū)制度成果的同時(shí)，河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)致力于服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，重點(diǎn)打造現(xiàn)代綜合交通樞紐；湖北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)努力成為中部有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用；陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則依托歷史底蘊(yùn)開(kāi)展人文交流和旅游合作，并注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。無(wú)一例外的是，幾個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均被寄托了依靠自身改革形成產(chǎn)業(yè)集群，最終發(fā)揮圈層效應(yīng)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的厚望。在積極吸收并內(nèi)化前兩批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新成果的同時(shí)，根據(jù)自身發(fā)展需要做出新的制度創(chuàng)新嘗試，并努力營(yíng)造包容有序的法律環(huán)境。

表2 第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的新特點(diǎn)

注：根據(jù)各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法內(nèi)容整理，信息搜集截至2017年6月1日。

從上述分析可以看出，盡管從服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略角度來(lái)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的主要目標(biāo)是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但其背后隱含的經(jīng)濟(jì)規(guī)律卻是保護(hù)投資者利益，通過(guò)營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境來(lái)吸引資本投入，促成“獲得投資—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)—增加就業(yè)—擴(kuò)大貿(mào)易—引進(jìn)技術(shù)—帶動(dòng)區(qū)外經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)—擴(kuò)大內(nèi)需總需求”的良性循環(huán)鏈條形成。行政環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)潔高效和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整合升級(jí)是邁向良好的營(yíng)商環(huán)境的重要步驟[5]。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法也應(yīng)當(dāng)吸納遼寧自身區(qū)位特點(diǎn)，既響應(yīng)國(guó)家推進(jìn)改革和擴(kuò)大開(kāi)放戰(zhàn)略的號(hào)召，又致力于為遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)提供制度保障和法治環(huán)境支持。

三、遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例框架設(shè)計(jì)的創(chuàng)新性

吸納和復(fù)制其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)固然重要，但距離滿足遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法需求還相去甚遠(yuǎn)。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法框架需要基于遼寧自身地域環(huán)境的特殊性，考慮合乎本地區(qū)的地理位置、發(fā)展環(huán)境和發(fā)展規(guī)劃需求，發(fā)掘符合具有本地區(qū)特色發(fā)展要求的特殊制度[6]。這項(xiàng)地方立法應(yīng)當(dāng)依據(jù)《總體方案》，在全面規(guī)范遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基本制度的同時(shí)注重內(nèi)在創(chuàng)新性，并在條例設(shè)計(jì)中專章規(guī)定“加快老工業(yè)基地結(jié)構(gòu)調(diào)整”。

(一)深化國(guó)資國(guó)企改革

保障國(guó)資國(guó)企改革深化，需要從四個(gè)方面界定條例內(nèi)容。完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管是首要問(wèn)題。明確促進(jìn)國(guó)資委的職能由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的管理思路，科學(xué)厘定與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)各方的主要職能。突出以監(jiān)管重點(diǎn)為主要方面的管理重點(diǎn)，從優(yōu)化資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全四個(gè)方面改善國(guó)有資本分布過(guò)寬的問(wèn)題。其次要推進(jìn)企業(yè)混合所有制改革。鼓勵(lì)非承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)、充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的商業(yè)類國(guó)企實(shí)行股份制改革，同時(shí)也鼓勵(lì)國(guó)有資本以多種方式入股非國(guó)有企業(yè)，防止國(guó)企成為名義上的混合所有制、事實(shí)上政府仍保留強(qiáng)有力的干預(yù)的現(xiàn)象。再次要實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度。從股份制改革、健全法人治理結(jié)構(gòu)、建立國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度、效率與公平相統(tǒng)一的企業(yè)薪酬分配制度、企業(yè)內(nèi)部用人制度五個(gè)角度切入，促進(jìn)區(qū)內(nèi)實(shí)行以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以企業(yè)法人制度為主體，以公司制度為核心，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度。最后要簡(jiǎn)化地方國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)股權(quán)投資退出程序。完善全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)交易機(jī)制，規(guī)范發(fā)展專業(yè)化并購(gòu)基金，尤其是地方國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)使用國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告實(shí)行事后備案制度。

(二)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

2016年9月13日，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等五部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》通過(guò)確定遼寧中部(沈陽(yáng)-鞍山-撫順)等12個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)(城市)為首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)的形式，再次強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)在提振東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平上的重要性。以條例鞏固遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)法制規(guī)范，首先要將裝備制造業(yè)明確為產(chǎn)業(yè)集群培育過(guò)程中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，培育核心競(jìng)爭(zhēng)力，并敦促遼寧省產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金助力特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。其次，著力穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率，允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)跨區(qū)域、跨所有制兼并重組，并在金融領(lǐng)域給予支持。再次，依托區(qū)內(nèi)大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、沈陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的平臺(tái)基礎(chǔ)，培育發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”思維下新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，形成“互聯(lián)網(wǎng)+裝備制造業(yè)”的互促發(fā)展格局。最后，中德(沈陽(yáng))高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園、大連國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要平臺(tái)，與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)利益攸關(guān)，充分利用自貿(mào)區(qū)的契機(jī)，可以促進(jìn)“中國(guó)制造2025”與“德國(guó)工業(yè)4.0”戰(zhàn)略交相輝映，加快建設(shè)國(guó)際化、智能化、綠色化的高端裝備制造業(yè)園區(qū)，以及國(guó)內(nèi)再生資源類產(chǎn)業(yè)，進(jìn)口再生資源類產(chǎn)業(yè)，再生資源深加工類產(chǎn)業(yè)，低碳、綠色、循環(huán)等高科技、帶有靜脈特點(diǎn)的動(dòng)脈產(chǎn)業(yè)四大產(chǎn)業(yè)集群。

(三)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是依附于制造業(yè)而存在的配套服務(wù)業(yè)，與單純的服務(wù)業(yè)的消費(fèi)者對(duì)象不同，其行業(yè)目標(biāo)定位于為制造業(yè)提供專業(yè)化服務(wù)。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)著力促進(jìn)深化產(chǎn)業(yè)融合和提高生產(chǎn)性服務(wù)水平，鼓勵(lì)以系統(tǒng)集成、設(shè)備租賃、提供解決方案、再制造、檢驗(yàn)檢測(cè)、遠(yuǎn)程咨詢六方面為重點(diǎn)的增值服務(wù)。搭建生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)研發(fā)和推廣平臺(tái)，擴(kuò)大創(chuàng)新和營(yíng)銷在提高生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展水平上的能力，提高中國(guó)制造走出去的競(jìng)爭(zhēng)力。調(diào)整過(guò)去過(guò)分依賴政策和投資的慣性，提高供給體系的質(zhì)量和效率，通過(guò)為加工貿(mào)易建立內(nèi)銷平臺(tái)、建設(shè)采購(gòu)和分撥中心的方式，開(kāi)拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。在航空、海洋、軌道交通、農(nóng)業(yè)、高端醫(yī)療設(shè)備、大型成套設(shè)備等方面鼓勵(lì)引進(jìn)融資租賃業(yè)務(wù)，提高這些領(lǐng)域的資金流轉(zhuǎn)效率，從而提高其經(jīng)營(yíng)效率。

(四)構(gòu)筑科技創(chuàng)新和人才高地

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)集中體現(xiàn)為科技創(chuàng)新和人才之間的競(jìng)爭(zhēng)，提升東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)水平也需要強(qiáng)有力的技術(shù)和人才作為支撐。通過(guò)引進(jìn)符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高端裝備制造業(yè)等重點(diǎn)特色企業(yè)發(fā)展方向的培育型科技企業(yè)、支持政府主導(dǎo)類公共創(chuàng)新研發(fā)平臺(tái)機(jī)構(gòu)建設(shè)、鼓勵(lì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造申請(qǐng)、完善政府引導(dǎo)基金發(fā)放機(jī)制以及表彰科技進(jìn)步等方式，支持、引導(dǎo)、鼓勵(lì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新，并通過(guò)推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化交易擴(kuò)大科技成果引進(jìn)和輸出。充分利用自貿(mào)區(qū)的戶籍政策，加大引進(jìn)海外高層次人才的力度，發(fā)揮國(guó)內(nèi)人才吸引的“橋頭堡”作用。在人才引進(jìn)方面，通過(guò)實(shí)施居住證積分、居住證轉(zhuǎn)辦戶口、直接落戶的人才引進(jìn)直接措施，創(chuàng)新市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)、市場(chǎng)認(rèn)可、市場(chǎng)評(píng)價(jià)的引才機(jī)制，注重對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的引進(jìn)，促使高端人才在遼落地生根。在人才流動(dòng)方面，創(chuàng)新學(xué)歷、職業(yè)資格互相認(rèn)證和留學(xué)生管理，著重引進(jìn)復(fù)合型人才，吸引境內(nèi)外人才。在人才培養(yǎng)方面，加快“雙一流”大學(xué)的建設(shè)進(jìn)程，形成“企業(yè)主體—市場(chǎng)導(dǎo)向—產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合”的人才培養(yǎng)目標(biāo)導(dǎo)向，打造符合國(guó)際頂尖水準(zhǔn)的高等學(xué)府。

(五)推進(jìn)東北一體化協(xié)同發(fā)展

2015年10月17日，哈爾濱、長(zhǎng)春、大連、沈陽(yáng)四市聯(lián)合主辦的“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的東北振興論壇”召開(kāi)，東北振興研究院在論壇開(kāi)幕式上揭牌成立，確立了東北地區(qū)四個(gè)主要城市打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體的目標(biāo)。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)亦需助推東北三省經(jīng)濟(jì)協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展，在清理阻礙要素流動(dòng)的各種制度上發(fā)力，在構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、整合創(chuàng)新資源、協(xié)同創(chuàng)新?tīng)I(yíng)商環(huán)境方面有所作為。此外，海關(guān)通關(guān)一體化改革是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。在京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、廣東地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域通關(guān)一體化的大背景下，2015年3月開(kāi)始，東北地區(qū)也開(kāi)啟了通關(guān)一體化改革，為推進(jìn)東北一體化協(xié)同發(fā)展打下地區(qū)通關(guān)基礎(chǔ)。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下一步需要做的是，提高國(guó)際陸港(land port)的建設(shè)水平，依照有關(guān)國(guó)際運(yùn)輸法規(guī)、條約和慣例設(shè)立對(duì)外開(kāi)放的國(guó)際商港，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與東北其他地區(qū)口岸間的互通互聯(lián)。

(六)推進(jìn)東北亞全方位經(jīng)濟(jì)合作

《總體方案》明確了自貿(mào)區(qū)加強(qiáng)東北亞區(qū)域開(kāi)放合作的具體目標(biāo)。充分發(fā)揮遼寧的老工業(yè)基地功能，結(jié)合中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的地緣優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)與大連保稅區(qū)、大連出口加工區(qū)、大連大窯灣保稅港區(qū)、沈陽(yáng)片區(qū)和營(yíng)口片區(qū)的互動(dòng)互聯(lián)，特別是在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)集聚三國(guó)合資的企業(yè)，有助于實(shí)現(xiàn)先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的合作，擴(kuò)大技術(shù)輸出、服務(wù)輸出和標(biāo)準(zhǔn)輸出。除與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)對(duì)接之外，全面深化對(duì)日、對(duì)韓合作也是自貿(mào)區(qū)的重要使命。

(七)加快構(gòu)建雙向投資促進(jìn)合作新機(jī)制

在雙向投資促進(jìn)合作方面，商務(wù)部已進(jìn)行了有益嘗試。在隸屬其直屬事業(yè)單位的投資促進(jìn)事務(wù)局的協(xié)調(diào)下，我國(guó)已與51個(gè)國(guó)家/地區(qū)的91家機(jī)構(gòu)簽署88份雙向投資促進(jìn)合作諒解備忘錄(MOU)，積累了大量雙邊投資促進(jìn)資源。*數(shù)據(jù)來(lái)源：商務(wù)部公共服務(wù)項(xiàng)目·中國(guó)投資指南(http://www.fdi.gov.cn/1800000121_10000488_8.html)。以此為依據(jù)，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則重點(diǎn)發(fā)展與日、韓、朝、俄等國(guó)的雙向投資促進(jìn)合作。通過(guò)深化合作，推動(dòng)上述東北亞國(guó)家的先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)在區(qū)內(nèi)集聚發(fā)展。通過(guò)雙向投資促進(jìn)合作新機(jī)制的建設(shè)，加快優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)拓展國(guó)際市場(chǎng)，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)企業(yè)開(kāi)展境外工程承包，并就專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展投資合作。

(八)構(gòu)建連接亞歐的海陸空大通道

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)于大連東北亞國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)至關(guān)重要，中心意味著“大連組合港”的立體發(fā)展，集聚遼寧港口群的優(yōu)勢(shì)，賦予大連港在東北亞國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)中的核心地位，集結(jié)錦州、丹東和營(yíng)口港等周邊地區(qū)港口優(yōu)勢(shì)共同發(fā)展。發(fā)展國(guó)際遠(yuǎn)洋集裝箱干線港、中轉(zhuǎn)港和樞紐港，重要資源儲(chǔ)存及轉(zhuǎn)運(yùn)基地，大宗散貨、雜貨進(jìn)出口中轉(zhuǎn)基地；確立營(yíng)口、錦州、丹東三個(gè)港口的補(bǔ)充作用，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源配給，使遼寧省諸港口功能協(xié)調(diào)、資源整合發(fā)展，防止功能同一帶來(lái)的不良競(jìng)爭(zhēng)。推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)繼續(xù)整合資源，助力推進(jìn)沈陽(yáng)—營(yíng)口陸海聯(lián)運(yùn)、西部出海鐵路工程、京沈高鐵、桃仙機(jī)場(chǎng)和沈陽(yáng)跨境鐵路通道等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，借力遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，打造面向東北亞的綜合門戶型城市。

(九)建設(shè)現(xiàn)代物流體系和國(guó)際航運(yùn)中心

在遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代物流體系和國(guó)際航運(yùn)中心的建設(shè)，既是溝通自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部物流運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，更是包含面向東北亞、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的考量。作為東北地區(qū)擁有優(yōu)良自然海港的遼寧，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)代物流體系的打造中必然要承擔(dān)陸海聯(lián)運(yùn)的“?！敝戎?，發(fā)揮海運(yùn)集散量卓越的功能。多式聯(lián)運(yùn)的一個(gè)必然結(jié)果在于，通過(guò)強(qiáng)大的物流系統(tǒng)的承載力，帶動(dòng)?xùn)|北其他地區(qū)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的出口，發(fā)展以港口、機(jī)場(chǎng)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為依托的流量經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)充地區(qū)活力。遼寧省應(yīng)充分利用自貿(mào)區(qū)優(yōu)勢(shì)，完善航運(yùn)交通網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)?xùn)|三省乃至泛東北地區(qū)集體“出?！保寲|北地區(qū)的優(yōu)勢(shì)制造業(yè)從東北“走出去”。此外，應(yīng)增強(qiáng)空港服務(wù)功能，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)，建立航空物流樞紐，促進(jìn)海陸空綜合性快件處理能力提升。還需注重航運(yùn)人才培養(yǎng)，在船員管理與培訓(xùn)方面加大人力物力支持。

四、結(jié) 語(yǔ)

未來(lái)的遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要一部較為成熟的、具有前瞻性的立法。根據(jù)遼寧自身的建設(shè)和發(fā)展情況，需要采用管理辦法和條例一步走的形式，并借鑒國(guó)內(nèi)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在管理體制、國(guó)民待遇與負(fù)面清單投資準(zhǔn)入、以貨物狀態(tài)分類監(jiān)管為核心的貿(mào)易監(jiān)管，以及金融監(jiān)管、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開(kāi)放和綜合監(jiān)管新模式等方面的先進(jìn)理念。在此基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，依據(jù)《總體方案》，專門設(shè)計(jì)一章“加快老工業(yè)基地結(jié)構(gòu)調(diào)整”，以激勉國(guó)有企業(yè)的改革，加速東北一體化的進(jìn)程，深化東北亞的區(qū)域性和次區(qū)域性合作，營(yíng)造與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊和“遼滿歐”、“遼蒙歐”、“遼海歐”三大運(yùn)輸通道銜接的貿(mào)易便利化環(huán)境。

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2017-06-12

遼寧省社科規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目(L16AFX002)；遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)一般課題(2017lslktyb-028);中國(guó)法學(xué)會(huì)2016年度部級(jí)法學(xué)研究課題(CLS(2016)D173)

王淑敏(1963-)，女，教授，博士生導(dǎo)師；E-mail：13591728200@163.com

1671-7031(2017)04-0020-06

D922.295

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