劉 穎

(遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，遼寧 大連 116029)

城市管理中非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式的完善

劉 穎

(遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，遼寧 大連 116029)

在城市綜合管理中，我國(guó)對(duì)非訴強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)行雙軌制模式：一種模式是行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，另一種模式是由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式的存在，在實(shí)踐中引發(fā)諸多問(wèn)題，如大量非訴強(qiáng)制執(zhí)行案件得不到執(zhí)行，或者缺少執(zhí)行的及時(shí)性、有效性和權(quán)威性，等等。應(yīng)在控權(quán)理論的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法治思維解決這些問(wèn)題。反思非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的雙軌制模式，對(duì)現(xiàn)行的雙軌制模式予以完善，并提出解決路徑：行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循比例原則、合法性原則、公平正義原則處理非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件，在法治思維下構(gòu)建非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式的長(zhǎng)效機(jī)制。

控權(quán)理論；非訴強(qiáng)制執(zhí)行；雙軌制；法治思維

行政強(qiáng)制權(quán)是行政權(quán)力中最直接和最有效的權(quán)能,對(duì)公民的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制也是最直接的。如何行使行政強(qiáng)制權(quán)，各國(guó)采取的模式不同。自2012年1月1日起，我國(guó)施行《行政強(qiáng)制法》，普遍授權(quán)綜合執(zhí)法部門(mén)相對(duì)集中行使行政強(qiáng)制權(quán)。但是基于控權(quán)理論，對(duì)非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)行雙軌制模式，即行政相對(duì)人對(duì)行政主體作出的行政決定，既不申請(qǐng)行政復(fù)議也不提起行政訴訟，同時(shí)也不主動(dòng)履行行政決定，除了少數(shù)行政主體可以自行強(qiáng)制執(zhí)行外，大多數(shù)行政主體不能自行強(qiáng)制執(zhí)行，必須在法定期限內(nèi)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行中雙軌制模式的存在，導(dǎo)致案件執(zhí)行效率低，甚至出現(xiàn)有時(shí)不能執(zhí)行的情況。本文通過(guò)分析雙軌制模式中存在的問(wèn)題，提出應(yīng)運(yùn)用法治思維來(lái)完善非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的雙軌制模式。

一、非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行模式選擇的反思

非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式的設(shè)定，在理論上是為了防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，在控權(quán)理論的基礎(chǔ)上使行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)受到限制。在實(shí)踐中，由于行政機(jī)關(guān)的人力不足，行政機(jī)關(guān)將非訴行政強(qiáng)制權(quán)交由強(qiáng)勢(shì)且公正的司法機(jī)關(guān)。該模式在運(yùn)行中的現(xiàn)狀是，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交給法院，把案子遞交給法院就高枕無(wú)憂并予以結(jié)案，此模式值得反思。

(一)控權(quán)理論下的非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的選擇

英國(guó)《不列顛百科全書(shū)》指出：行政法的基本原則就是一切政府部門(mén)的行為和決定是否合法都應(yīng)受普通法院的檢驗(yàn)，即普通法院可以制約行政部門(mén)的權(quán)力，但行政部門(mén)不得干涉法官行使審判權(quán)。我國(guó)學(xué)者張樹(shù)義認(rèn)為：“行政權(quán)力的行使不應(yīng)當(dāng)是隨心所欲的、漫無(wú)限制的，而應(yīng)當(dāng)有一定的法律限界，超出這種界限就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。正因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)，使行政活動(dòng)與行政法聯(lián)系起來(lái)……從本質(zhì)上講，行政法主要是對(duì)行政權(quán)力加以規(guī)范，對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、約束的法律。”“對(duì)行政法來(lái)說(shuō)，核心不在于對(duì)行政權(quán)的保障，而在于行政權(quán)依照法律規(guī)范的要求去行使，監(jiān)督控制行政權(quán)是否依法行使是行政法的主要功能?！?張樹(shù)義.中國(guó)行政法[M]. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1989: 5-9.在行政主體行政行為中，行政強(qiáng)制最能體現(xiàn)公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的拘束。關(guān)于公權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，《行政強(qiáng)制法》在立法過(guò)程中以控權(quán)理論為基礎(chǔ)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范。

關(guān)于非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)采用何種模式，我們有必要了解并借鑒其他國(guó)家的做法。世界各國(guó)主要采用兩種模式：一種是將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)作為行政權(quán)力的一部分，如德國(guó)、奧地利等國(guó)，由行政主體自己強(qiáng)制執(zhí)行；另一種是將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)作為司法權(quán)的一部分，如英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家，行政主體原則上不享有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，如果行政相對(duì)人不履行義務(wù)，行政主體只能向法院起訴，行政主體勝訴后就轉(zhuǎn)為司法強(qiáng)制。著名的比較法學(xué)家達(dá)維德曾言：“每個(gè)國(guó)家依照各自的傳統(tǒng)制定自己的制度與規(guī)范是適當(dāng)?shù)?。但是傳統(tǒng)并非老一套的同義語(yǔ)，很多改進(jìn)可以在別人已有的經(jīng)驗(yàn)中汲取源泉?！?勒內(nèi)·達(dá)維德. 當(dāng)代主要法律體系[M].漆竹生，譯. 上海：上海譯文出版社，1984：2.在控權(quán)理論的基礎(chǔ)上，我國(guó)從1999年開(kāi)始醞釀起草《行政強(qiáng)制法》，在2005—2011年，歷經(jīng)四次全國(guó)人大常委會(huì)審議，最終于2012年1月1日開(kāi)始施行《行政強(qiáng)制法》，也僅賦予能夠相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)享有行政強(qiáng)制措施權(quán)，并沒(méi)有賦予行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。在代履行方面，行政機(jī)關(guān)也僅在“危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源”三個(gè)方面可以代履行行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。而在非訴強(qiáng)制執(zhí)行方面，《行政強(qiáng)制法》并沒(méi)有作出詳細(xì)規(guī)定，僅在《行政強(qiáng)制法》第五章第五十三條規(guī)定，非訴強(qiáng)制執(zhí)行“依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”*《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。。因此在我國(guó)，非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行需要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，我國(guó)選擇的是以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為主、行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔的雙軌制模式。

(二)非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式的反思

我國(guó)《行政強(qiáng)制法》雖然賦予了行政機(jī)關(guān)可以實(shí)施法律法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施，但是并沒(méi)有賦予其行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?，F(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可自行實(shí)施行政強(qiáng)制權(quán)的僅有公安機(jī)關(guān)、海關(guān)、工商、稅收、金融，以及交通、商標(biāo)等管理機(jī)關(guān)或部門(mén)，其他行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政強(qiáng)制權(quán)，相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的城市管理部門(mén)也沒(méi)有非訴行政強(qiáng)制權(quán)。尤其在城市管理中，如果公民、法人和其他組織拒不履行行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定，在法定期限內(nèi)又不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，城市管理行政機(jī)關(guān)僅可依照法律規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這種非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行是以申請(qǐng)法院執(zhí)行為主、以行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為輔的行政強(qiáng)制執(zhí)行，此即雙軌制模式。這種模式無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都存在一定的不合理性，城市綜合執(zhí)法部門(mén)為追求行政效率，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)野蠻執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法和暴力執(zhí)法的情況，城市綜合執(zhí)法部門(mén)經(jīng)常被推到輿論的風(fēng)口浪尖上。比如，城市綜合執(zhí)法局拆除違章建筑中的行政執(zhí)法問(wèn)題。前些年，有的行政機(jī)關(guān)基于行政管理的目的，對(duì)違章建筑采取直接拆除的手段，產(chǎn)生了一定的震懾力。雖然違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建筑行為得到了有效遏制，但行政機(jī)關(guān)這種直接拆除違章建筑的行為不符合控權(quán)理論，也損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)利，從程序上而言也有違法治思維。相反，依照控權(quán)和依法行政的理論，尊重行政相對(duì)人的合法權(quán)利又會(huì)導(dǎo)致行政效率低下。

筆者曾代理一起行政訴訟案件，就涉及非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題。案件事實(shí)是：當(dāng)事人于2006年毀掉農(nóng)村集體林地的樹(shù)木并占用該林地，在沒(méi)有履行任何審批手續(xù)的前提下修建了兩棟別墅并實(shí)際入住。在修建過(guò)程中，林業(yè)部門(mén)發(fā)現(xiàn)其毀林行為，于2006年對(duì)其下達(dá)了行政處罰決定書(shū)，依法作出恢復(fù)原狀并處以罰款的處罰決定，行政相對(duì)人對(duì)該行政處罰決定既沒(méi)有申請(qǐng)行政復(fù)議也沒(méi)有提起行政訴訟，并且向林業(yè)主管部門(mén)繳納了罰款。對(duì)于恢復(fù)原狀的處罰，當(dāng)事人拒絕履行。因?yàn)槲覈?guó)《森林法》和《森林法實(shí)施條例》沒(méi)有賦予林業(yè)管理部門(mén)行政強(qiáng)制權(quán)，所以林業(yè)管理部門(mén)依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。但是，人民法院因無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行“恢復(fù)原狀”而不予受理此申請(qǐng)，致使涉案土地上被毀的樹(shù)木沒(méi)有被恢復(fù)原狀，違法建筑的兩棟別墅依然存在。直至2015年，城市綜合執(zhí)法部門(mén)針對(duì)這兩棟違法別墅，依據(jù)我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》向當(dāng)事人下達(dá)了《限期責(zé)令拆除決定》。當(dāng)事人依法提起了行政復(fù)議，在復(fù)議機(jī)關(guān)依法下達(dá)維持拆除決定的復(fù)議決定后，當(dāng)事人又依法提起行政訴訟，一審判決行政相對(duì)人依法拆除違章建筑，二審維持一審判決。此違章建筑于2006年建筑，直至2017年3月尚未被拆除，行政效率問(wèn)題不得不令人反思。

關(guān)于違章建筑拆除行為的實(shí)施，行政權(quán)和司法權(quán)之間存在著沖突。行政相對(duì)人一般不會(huì)主動(dòng)拆除，在公民、法人或其他組織既不申請(qǐng)行政復(fù)議也不提起行政訴訟的情況下，行政機(jī)關(guān)只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院會(huì)以人手不夠，或者以其對(duì)違章建筑拆除不專業(yè)為由拒絕實(shí)施強(qiáng)制拆除，從而導(dǎo)致司法權(quán)和行政權(quán)互相推諉。直到2013年，最高人民法院向北京市高級(jí)人民法院下達(dá)了《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》*最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)[A/OL].[2016-12-11]. http:∥www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=415062.(以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》)，其中明確指出：“根據(jù)《行政強(qiáng)制法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)?！?/p>

二、法治思維下非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式的完善

明代張居正曾有這樣一句名言：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，其中指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。全面推進(jìn)依法治國(guó)，重點(diǎn)就在于保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到嚴(yán)格執(zhí)法。”*中共中央宣傳部理論局.法治熱點(diǎn)面對(duì)面[M].北京：學(xué)習(xí)出版社,人民出版社，2015: 65.《行政強(qiáng)制法》的生命力在于實(shí)施。就我國(guó)非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度而言，“從微觀角度看，限制權(quán)力不是目的，法治思維不是目的，法治思維的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)是維護(hù)公民權(quán)利”*劉穎.論法治思維[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014，37(6)：779.，非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)在保護(hù)公民權(quán)利與保證行政效率之間找到一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，實(shí)現(xiàn)最大限度的利益平衡。因此，非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，無(wú)論由行政主體自行實(shí)施還是由行政主體申請(qǐng)人民法院實(shí)施，都要按照法律規(guī)范、法律原則、法律精神，公正執(zhí)法，合理用權(quán)。在非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)善用法治思維解決問(wèn)題。在非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行中，就是指行政主體在沒(méi)有行政強(qiáng)制權(quán)的前提下應(yīng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是在當(dāng)今城市管理中，行政機(jī)關(guān)如果將所有案件的強(qiáng)制執(zhí)行都推給人民法院也是不現(xiàn)實(shí)的。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則來(lái)恰當(dāng)處理行政非訴案件的強(qiáng)制執(zhí)行。

(一)比例原則

《行政強(qiáng)制法》是在控權(quán)理論的基礎(chǔ)上形成的，但是實(shí)踐中，不能僅以控權(quán)理論來(lái)考慮行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此在制度的選擇上，應(yīng)考慮公共利益與個(gè)人利益之間的平衡。因我國(guó)目前沒(méi)有制定《行政執(zhí)法法》，行政主體在實(shí)施非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，尚無(wú)法律上的明確規(guī)定，如何實(shí)施非訴強(qiáng)制執(zhí)行，行政主體應(yīng)運(yùn)用法治的思維和方式，適用行政法中的比例原則。也就是說(shuō)，行政主體的強(qiáng)制執(zhí)行必須與行政相對(duì)人不履行行政決定的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、后果相當(dāng)，同時(shí)需要兼顧公共利益與個(gè)人利益，采取公平、公正和適當(dāng)?shù)姆绞剑宰畹统潭鹊負(fù)p害當(dāng)事人的權(quán)益即達(dá)到執(zhí)行的目的為限，做到盡其最善。如即時(shí)強(qiáng)制，應(yīng)注意執(zhí)行的時(shí)間，不能選擇在夜間、法定休息日進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行，除非緊急情況或者當(dāng)事人同意。

(二)合法性原則

法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩認(rèn)為，一個(gè)自由的健全的國(guó)家必然是權(quán)力受到合理合法限制的國(guó)家，從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力限制權(quán)力，這是法治精神的重要原則。行政強(qiáng)制權(quán)實(shí)施的原則應(yīng)是：法無(wú)明文規(guī)定不可為，法無(wú)授權(quán)不得為。但是，由于國(guó)家行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性，在某些特殊情況下，行政行為即使形式上不符合法律規(guī)定或含有某些違法因素，也不能被視為無(wú)效。如違章建筑的拆除，長(zhǎng)期以來(lái)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都認(rèn)為是比較復(fù)雜和難以處理的問(wèn)題，司法權(quán)和行政權(quán)應(yīng)如何銜接，一直困擾著行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，直至2013年最高人民法院向北京市高級(jí)人民法院下達(dá)了《批復(fù)》，才使違章建筑的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)予以明確。因此，合法性原則需要行政主體從職權(quán)、事實(shí)、法律適用和程序等方面貫徹落實(shí)，才能使非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行得以合法地執(zhí)行。

(三)公平正義原則

公平正義是法治精神的價(jià)值追求。公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義內(nèi)在的本質(zhì)的要求。程序公正優(yōu)先于實(shí)體公正。只有按照程序進(jìn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行，才能令人信服，體現(xiàn)出決策的科學(xué)化、民主化和法治化。程序具有公開(kāi)性，可以保障權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。例如，德國(guó)《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》第13條規(guī)定：在告誡中，必須明確指出未來(lái)行政機(jī)關(guān)將適用何種強(qiáng)制執(zhí)行措施，不允許以數(shù)種強(qiáng)制執(zhí)行措施作為告誡內(nèi)容，也不得聲明行政機(jī)關(guān)保留在數(shù)種強(qiáng)制執(zhí)行措施中的選擇權(quán)利。對(duì)于執(zhí)行罰或代履行，還應(yīng)告知罰款、滯納金或代履行費(fèi)用的具體金額。

三、完善非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式的長(zhǎng)效機(jī)制

行政主體除了遵循上述法律原則行使非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)外，行政主體還應(yīng)在法治思維下建立非訴強(qiáng)制執(zhí)行的長(zhǎng)效機(jī)制。

(一)擴(kuò)大“裁執(zhí)分離”適用范圍

2012年4月10日，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，其中規(guī)定，在房屋強(qiáng)拆中適用“裁執(zhí)分離”的工作模式，司法審查要素為：合法性審查、合理性審查和可執(zhí)行性審查。司法機(jī)關(guān)作出裁定后，行政機(jī)關(guān)依據(jù)裁定實(shí)施強(qiáng)拆。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐檢驗(yàn)，“裁執(zhí)分離”這種模式符合控權(quán)理論，運(yùn)用司法權(quán)制約行政權(quán)，收到了一定的社會(huì)效果。習(xí)近平總書(shū)記指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。”*習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話[M].北京：人民出版社，2012:12.法治思維的實(shí)質(zhì)就是從權(quán)利和義務(wù)角度觀察、分析、處理問(wèn)題，通過(guò)權(quán)利和義務(wù)的確認(rèn)與運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)法律的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育、懲罰功能。因此，筆者建議“裁執(zhí)分離”不應(yīng)局限于房屋強(qiáng)拆案件，而應(yīng)擴(kuò)大到非訴強(qiáng)制執(zhí)行這一類案件，尤其在城市綜合管理領(lǐng)域。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法合法性、合理性和可執(zhí)行性進(jìn)行審查后，行政機(jī)關(guān)利用其專業(yè)性特點(diǎn)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，這樣既能控制行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制權(quán)，又能提高非訴強(qiáng)制執(zhí)行的效率，從而充分發(fā)揮司法權(quán)和行政權(quán)在國(guó)家管理中的各自作用。

(二)建立與行政相對(duì)人協(xié)商機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，行政主體不善于與民眾協(xié)商溝通，缺少協(xié)商溝通的平臺(tái)和渠道，在群體性事件發(fā)生時(shí)，沒(méi)有化解沖突的斡旋方和斡旋機(jī)制。法治思維以建設(shè)性思路確定制度，修復(fù)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題。過(guò)去我們過(guò)多地強(qiáng)調(diào)法律的強(qiáng)制性、專政工具性和制裁性，忽視法律對(duì)社會(huì)公共利益和公共秩序的修復(fù)、補(bǔ)救和建構(gòu)功能。習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提。只有國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，改革發(fā)展才能不斷推進(jìn)。”*習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明[M]∥中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件匯編.北京:人民出版社，2013:109.因此，在行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式下，行政主體要樹(shù)立對(duì)立性合作的意識(shí)，在對(duì)立和沖突中尋找和解、協(xié)商、溝通、合作的機(jī)會(huì)。依法建立老百姓利益表達(dá)的組織和平臺(tái)，依法保障定期定時(shí)與民眾進(jìn)行協(xié)商溝通，依法救濟(jì)救助權(quán)益受損害的弱勢(shì)群體，是運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要方面。因此，以法治思維方式建立預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制、斡旋機(jī)制等，與行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制模式形成一個(gè)完整的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制體系，這是化解社會(huì)矛盾的重要途徑。

(三)制定對(duì)行政機(jī)關(guān)的追責(zé)制度

行政公權(quán)力的設(shè)定，有權(quán)就有責(zé)，法無(wú)授權(quán)不可為，法律授權(quán)必須為。法律授予行政主體的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能“不作為”“懶作為”或“放棄作為”，否則可能導(dǎo)致公共利益受損。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)要制定追責(zé)制度，在行政機(jī)關(guān)自己可以作為的前提下，不能將非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行全部推給人民法院，否則應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)追究相應(yīng)的責(zé)任。

(四)將具有行政性的強(qiáng)制權(quán)劃歸行政機(jī)關(guān)

雖然《行政強(qiáng)制法》賦予了相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰中享有行政強(qiáng)制措施權(quán)，但是由于沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)其職權(quán)范圍作出規(guī)定，導(dǎo)致各地的做法不盡相同。因此，在城市綜合管理中，各地所實(shí)施的行政強(qiáng)制措施不一樣，行使行政強(qiáng)制權(quán)比較混亂。因此，將具有行政性的強(qiáng)制權(quán)劃歸行政機(jī)關(guān)是有必要的。如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)許可證、繳納滯納金、消除危險(xiǎn)、排除妨礙等強(qiáng)制措施，以及強(qiáng)制退還、清除、恢復(fù)原狀、傳喚、拍賣、鏟除、隔離等措施，這些權(quán)力具有明顯的行政性職能，法律可以直接規(guī)定由行政主體負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行，逐步改變依賴人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)狀，從而提高行政效率。

(五)盡快制定《行政執(zhí)法法》

現(xiàn)今很多國(guó)家都有《行政執(zhí)法法》，如德國(guó)、日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，針對(duì)不同類型的行政執(zhí)行都規(guī)定了相應(yīng)的程序，如金錢義務(wù)的執(zhí)行程序、夜間執(zhí)法程序等。目前，雖然我國(guó)有《行政強(qiáng)制法》，但其僅在行政強(qiáng)制措施方面規(guī)定得較為詳細(xì)，在我國(guó)目前沒(méi)有行政程序法的前提下，行政主體的執(zhí)法程序無(wú)法可依，導(dǎo)致執(zhí)法混亂，因此應(yīng)盡快制定《行政執(zhí)法法》。

〔責(zé)任編輯：李曉艷〕

Theimprovementofthedoubletrackmodelinthenon-lawsuitadministrativecompulsoryexecutionintheurbanmanagement

Liu Ying

(SchoolofPoliticalScienceandAdministration,LiaoningNormalUniversity,Dalian116029,China)

In the city integration management, our city practice “dual system”mode to the non-lawsuit administrative execution. One mode is the administrative organs to enforce their own; the other mode is to the people’s court for enforcement. There are many problems in the practice of the “dual system”mode of non-lawsuit administrative execution such as a large number of non litigation enforcement cases which cannot be implemented, or lack of timedliness, effectiveness and authority. Based on the theory of power control, we should use the rule of law to solve these problems. We should reflect on the choice of non-lawsuit administrative execution mode ,improve the current dual system and put forward the solution. Adiministrative organs should follow the principle of proportionality, the principle of legality, the principle of fairness and justice to deal with administrative non litigation cases. The long term mechanism of the dual system of non litigation administrative should be enforced under the rule of law.

power control theory；non-lawsuit administrative execution；dual system；rule of law thinking

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201706062

2017-03-11

大連市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)(大連市社會(huì)科學(xué)院)重點(diǎn)課題“法治視域下城市管理執(zhí)法體制長(zhǎng)效機(jī)制研究”(2015dlskzd080)

劉 穎(1968- )，女，遼寧岫巖人，遼寧師范大學(xué)副教授，主要從事行政法學(xué)研究。

D912.1

A

1000-1751(2017)06-0062-05