周念琪

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042）

公民對行政執(zhí)法人員評價的界限

周念琪

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042）

對行政執(zhí)法人員進行評價是公民行使基本權(quán)利的方式之一。然而，行政執(zhí)法人員具有公私雙重屬性，不受限制的評論有可能侵害行政執(zhí)法人員私人的人格尊嚴，所以公民對行政執(zhí)法人員的評價也應(yīng)當(dāng)限定在合理界限之內(nèi)。判斷公民的評論是否超出合理界限，需要分析評價內(nèi)容與職務(wù)履行的相關(guān)性，以及該評論是否具有實際惡意并造成實際損害。

行政執(zhí)法人員；評價界限；職責(zé)相關(guān)性；實際惡意

一、問題的提出

隨著民主法治建設(shè)的逐漸深入和公民意識的日益增強，公民試圖通過各種方式對公權(quán)力的行使表達看法、發(fā)表意見。由于執(zhí)法人員直接與公民接觸，因而常常受到公民言論的最直接評價。2017年2月23日《新京報》報道，因?qū)痪_罰單行為不滿，延安市一車主在微信朋友圈中發(fā)布粗俗言語，并附上罰單照片。隨后，公安部門認定該行為違反《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十六條，構(gòu)成尋釁滋事，并將其行政拘留7日[1]（下文簡稱案例一）。2016年5月13日溫州網(wǎng)報道，女司機不滿蒼南交警對其貼罰單，在朋友圈發(fā)文辱罵交警被拘[2]（下文簡稱案例二）。經(jīng)立案查處，公安部門認定其行為屬于公然侮辱他人，違反《治安管理處罰法》第四十二條第（二）項，對該女司機作出拘留2日的行政處罰。其實，近年來，公民因受到行政處罰而抨擊交警后再次被處以行政處罰的現(xiàn)象并不少見。公民表達對社會、對政府的意見是憲法賦予公民的基本權(quán)利，但是權(quán)利的行使需要受到約束，執(zhí)法人員同樣享有憲法所保障的人格尊嚴。當(dāng)二者發(fā)生沖突時，一味通過公權(quán)強制力來保障執(zhí)法行為合法性的做法似乎欠妥。正因如此，如何看待公民對執(zhí)法人員的評價，公民評價的合理界限如何界定，這些問題值得深入探討。

二、對行政執(zhí)法人員評價的正當(dāng)性基礎(chǔ)

（一）行政執(zhí)法人員具有雙重屬性

人類的社會生活包括私人生活和公共活動。基于社會公共活動的需要，人與人之間組成社會共同體，而公權(quán)力是人類共同體組織以共同體的名義、代表共同體作出的、賦予某種行為的能力或力量[3]。由于公權(quán)力具有代表性，民主社會中公權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到社會公眾的評價和監(jiān)督。行使公權(quán)力的人員通常被稱為“公務(wù)職員”“公職人員”“公共雇員”等。在我國，他們被稱為“公務(wù)員”，即依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員。其中，行政執(zhí)法人員是公共生活領(lǐng)域行使公權(quán)力的核心主體。

行政執(zhí)法人員具有雙重屬性，一是公共性，二是個體性。首先，公權(quán)力運行的主要目的是維護與管理公共秩序，因而公共性是行政執(zhí)法人員的首要特征，且與其公務(wù)活動相伴相生。與普通公民相比，行政執(zhí)法人員運用公權(quán)力管理社會的方式受公權(quán)強制力的保障，對普通公民甚至整個社會產(chǎn)生的影響較大，因此他們常常受到社會的廣泛關(guān)注。然而，行政執(zhí)法人員畢竟不是抽象的存在物，作為自然人，他們天然具有個體性特征，這一特征卻極易為其公共性屬性所掩蓋。在公務(wù)活動中，行政執(zhí)法人員與相對人零距離接觸，他們的執(zhí)法行為直接影響相對人的利益。普通民眾常常會模糊公權(quán)力機關(guān)與執(zhí)法人員的界限，進而導(dǎo)致行政執(zhí)法人員的個體性特征逐漸被忽視。行政執(zhí)法人員的公共性與個體性是密不可分的，因此公民評價公權(quán)力時就不可避免地對作為個體的行政執(zhí)法人員連帶評價。案例二中女司機批評公權(quán)力的不公正與不作為，必然包含對相應(yīng)的執(zhí)法人員的批評；而交警對女司機的違停行為作出處罰，那么享受秩序利益的其他公民便會對交警執(zhí)行公務(wù)的行為及個人給出正面評價。

（二）評價行政執(zhí)法人員具有憲法依據(jù)和現(xiàn)實需求

語言是人類社會特有的符號系統(tǒng)，可以幫助人們溝通交流、表達情感、傳遞思想。一個百家爭鳴的社會必然是一個充滿活力、迅速發(fā)展的社會；一個拒絕公民評論公權(quán)力的社會，則是喬治·奧威爾筆下令人窒息和恐怖的極權(quán)社會。公民對行政執(zhí)法作出評價，既有憲法賦權(quán)的依據(jù)，也是現(xiàn)實的需要。

現(xiàn)代民主國家的憲法都格外注重保障公民發(fā)表言論的權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》第三十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！庇捎诠珯?quán)力的行使事關(guān)每一位公民現(xiàn)實或潛在的利益，公權(quán)力及其行使人員必然成為公民評價的重要內(nèi)容?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民對于國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告?！北M管普通公民可能無法通過自由的言論表達來“直接觸動國家的政治制度，但它們的影響甚至決定著國家政治得以運行的社會環(huán)境和文化基礎(chǔ)”[4]489。

允許公民對行政執(zhí)法人員進行評價有著現(xiàn)實的需求。其一，公民評價行政執(zhí)法人員既是行使監(jiān)督權(quán)的方式，也是公民行使憲法所保障的批評建議權(quán)最直接的方式。在這一方式的監(jiān)督下，確實有部分國家機關(guān)工作人員被調(diào)查處分，有的違法行政行為被撤銷。這表明，公眾評價是監(jiān)督公權(quán)力行使的有效行為。其二，還原法治真相需要包容對行政執(zhí)法人員多方面的評價?；裟匪勾蠓ü僬J為，人們“所期望的至善，最好通過思想的自由交流獲得；對真理的最佳檢驗，在于思想在自由市場競爭中獲得接受的力量，并且這項真理是其愿望得以實現(xiàn)的唯一基礎(chǔ)”[4]496。在紛繁復(fù)雜的公眾言論中，公民對行政執(zhí)法人員的評價有的理智有的偏激，其中那些錯誤的、偏激的言論會引發(fā)社會公眾一時的熱捧，但真理總是不言自明的。隨著公安檢察機關(guān)的偵查、新聞媒體的調(diào)查走向深入，以及自媒體時代網(wǎng)絡(luò)信息傳播及時到位，行政執(zhí)法人員是否依法辦事、公正待人，評價者是否違規(guī)違法，評價內(nèi)容合理與否等真實情況終究會浮出水面。其三，對行政執(zhí)法人員進行評價是公民情緒宣泄的方式之一。無論通過什么方式發(fā)表對行政執(zhí)法人員的看法，微博、朋友圈等網(wǎng)絡(luò)渠道也好，朋友平日私下交談議論也好，這些評價或多或少都能夠體現(xiàn)當(dāng)事人的情感態(tài)度。案例一中的車主針對執(zhí)法人員發(fā)表粗俗言語，其目的無非是宣泄遭到處罰的激動情緒，自有明辨是非的公眾來判斷這種評價是否有理有據(jù)。同樣，案例二中女司機覺得自己受到選擇性執(zhí)法的不公正對待而在朋友圈發(fā)布消息表達不滿，是一種情感宣泄的方式，與舉報、申訴、控告、復(fù)議和起訴等行為一樣，這種宣泄可以被當(dāng)作權(quán)益救濟的方式之一。

三、對執(zhí)法人員越界評價的衡量標(biāo)準(zhǔn)與追責(zé)依據(jù)

面向他人的不同程度的曝光，是對生活在文明共同體中的每一個人的附帶要求。行政執(zhí)法人員受到社會各界的負面評價甚至抨擊，是公共權(quán)力行使的附帶產(chǎn)物，有利于約束公權(quán)力使之沿著法治的軌道運行。然而，由于評論行政執(zhí)法人員的主體主要是公權(quán)力作用的相對人，因此他們的言論不可避免地帶有情緒化、主觀性的傾向。一些過于偏激、夸大事實的評論不僅會損害行政執(zhí)法人員作為平等個體所享有的名譽權(quán)、隱私權(quán)、人格權(quán)等基本權(quán)利，而且還會引發(fā)社會輿論的負面效應(yīng)，損害公權(quán)力的權(quán)威。因此，在評論行政執(zhí)法人員時，公民的權(quán)利空間應(yīng)當(dāng)存在一定的邊界。

無限的權(quán)利和不受限制的自由是不存在的，所謂“你伸出拳頭的權(quán)利止于我的鼻尖”。無論憲法如何保障公民的權(quán)利，如何強調(diào)對行政執(zhí)法人員進行評論的重要性，都應(yīng)當(dāng)將這一保障限制在合理范圍之內(nèi)。一旦對行政執(zhí)法人員的評論不受限制，個體權(quán)利便會肆意膨脹而被濫用，最終違背憲法賦予公民的言論自由權(quán)利和對行政執(zhí)法人員監(jiān)督權(quán)的初衷。《憲法》第五十一條規(guī)定：“公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”第四十一條規(guī)定，公民行使監(jiān)督權(quán)“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。因此，針對行政執(zhí)法人員評價的合理邊界就是不得對行政執(zhí)法人員的合法權(quán)益造成損害。

（一）越界評價的衡量標(biāo)準(zhǔn)——職責(zé)相關(guān)性

公民監(jiān)督公權(quán)力運作是現(xiàn)代法治國家的基本要求，而發(fā)表評價性言論是行使監(jiān)督權(quán)最簡單的方式。當(dāng)公民行使批評建議權(quán)時，公權(quán)力主體（主要指政府）就有義務(wù)承受來自公民不同程度的批評與指責(zé)?！凹词构竦呐泻椭肛?zé)是毫無根據(jù)的，也可以使這種制度受到考驗，魯莽的批評無損于良好的制度，只會使批評者自食其果?！盵5]420由于行政執(zhí)法人員具有公共性的特征，因此對公權(quán)力的評價往往直接針對行政執(zhí)法人員，且有可能對行政執(zhí)法人員個體權(quán)利造成損害。顯然，如果簡單地將衡量評價的邊界定為“造成損害”，就無法保障公眾評價真正發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。因此，衡量公民對行政執(zhí)法人員的評價是否超出合理界限的標(biāo)準(zhǔn)是評論的相關(guān)性，即要考察評價內(nèi)容是否與行政執(zhí)法人員履行職責(zé)的行為相關(guān)，以及相關(guān)的程度如何。

以行政執(zhí)法人員的名譽權(quán)為例。所謂名譽，就是社會對特定個人品性、地位、價值等方面的評價。現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，名譽是公民立身之根本，針對行政執(zhí)法人員的不當(dāng)評價會直接影響到行政執(zhí)法人員在社會上的名譽、地位，所以法律同樣保障行政執(zhí)法人員的名譽權(quán)。基于行政執(zhí)法人員的雙重屬性，行政執(zhí)法人員的名譽也應(yīng)當(dāng)被區(qū)分為兩種：基于公共性特征的公名譽和基于個體性特征的私名譽。公名譽與職責(zé)履行有緊密聯(lián)系，實質(zhì)上是公民對公權(quán)力運行效果的評價，主要表現(xiàn)為對行政執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力、執(zhí)法公正性，以及與其職責(zé)相關(guān)的道德品行的評價。私名譽是指對行政執(zhí)法人員個體的評價，這種評價甚至涉及行政執(zhí)法人員的家人、親友。公權(quán)力服務(wù)于公民，公名譽應(yīng)該容忍公民不同程度的批評與指責(zé)。在獲得行使公權(quán)力資格的同時，行政執(zhí)法人員就有義務(wù)在一定程度上讓渡與職責(zé)履行相關(guān)聯(lián)的個人權(quán)利，寬容對待公民的善意批評。因此，公民的評論與行政執(zhí)法人員履行職責(zé)的相關(guān)性越高，其豁免程度就越高。而私名譽屬于行政執(zhí)法人員個體，該個體的名譽權(quán)也受法律保護。因此，針對私名譽的評價必須在法律界定的尺度內(nèi)，一旦越過法律規(guī)定的邊界，公民的評價權(quán)利就應(yīng)當(dāng)受到必要的約束。

（二）越界評價被追責(zé)的依據(jù)——實際惡意與實際損害

法律面前人人平等，行政執(zhí)法人員在與其職責(zé)無關(guān)的領(lǐng)域與普通公民享有平等的權(quán)利。當(dāng)公民的不當(dāng)言論損害行政執(zhí)法人員的合法權(quán)利時，法律應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)木葷?。但是，針對行政?zhí)法人員的評論有時會在職責(zé)相關(guān)性的邊界徘徊，難以明確區(qū)分界限，而公權(quán)力強大的執(zhí)行力、控制力以及行政執(zhí)法人員使用公權(quán)力的便利性，使公權(quán)力一方可以輕易追究公民的責(zé)任，容易導(dǎo)致評價者的強力反彈，如“彭水詩案”等刑事案件的出現(xiàn)就是明證。像案例一、案例二之類的行政處罰案件，如果處置不當(dāng)就會損害公權(quán)力的權(quán)威，不利于法治中國的建設(shè)。因此，對公民評價構(gòu)成言論侵權(quán)的認定，需要綜合判斷評論人的實際惡意和該評論對行政執(zhí)法人員造成的實際損害結(jié)果。

被追責(zé)的評論應(yīng)當(dāng)具有實際惡意，即評價者明知自己的評論歪曲了事實仍故意（包括嚴重過失）將其表達出來。實際惡意是評價者主觀過錯的具體表現(xiàn)形式。首先，評價者對自己表達內(nèi)容的虛假性有明確的認知或者應(yīng)當(dāng)具有明確的認知；其次，評價者具有將這種虛假性言論在公眾場合表達的意圖，這種意圖既可以是明確的故意，也可以是放任自己言論公開的嚴重過失。當(dāng)然，對實際惡意的認定也具有主觀性，會受到評價環(huán)境、評價方式、評價的傳播范圍等因素的影響，因此需要結(jié)合對行政執(zhí)法人員造成的實際損害進行綜合評價，即被追責(zé)的評論應(yīng)當(dāng)對行政執(zhí)法人員造成實際損害。由于惡意言論對行政執(zhí)法人員造成的損害主要是在人格權(quán)等精神層面上，較為抽象而不易精確衡量，故而難以將所有具有虛假或者夸張成分的言論均認定為實際惡意。

在評價實際損害時，則需要考慮包括評價者的惡意程度、評價傳播的范圍、評價伴隨的社會效應(yīng)（如社會關(guān)注度）、評價對公權(quán)力合法合理行使的推動作用在內(nèi)的多種因素。公權(quán)力認定某一評價是否具有惡意，需要考量評價者與行政執(zhí)法人員的利益相關(guān)性。如果評價者并非公權(quán)力行使的直接相對人，那么就要降低對評價者的寬容度。社會需要容忍公權(quán)力相對方超出一般人的情緒化的言論表達，這是人作為情感動物與生俱來的特征，但社會也需要限制這種情緒化言論的范圍，避免無限制的與公權(quán)力不相關(guān)的旁觀者的肆意指責(zé)。評價者的目的同樣是衡量實際損害的重要因素。針對行政執(zhí)法人員的正當(dāng)評價應(yīng)該是為了監(jiān)督公權(quán)力的正當(dāng)行使，不應(yīng)該是為了泄私憤或肆意攻擊，更不應(yīng)該是為了通過制造輿論獲取不正當(dāng)利益。所以，當(dāng)評價目的過于不合理時，評價者被追責(zé)的可能性就應(yīng)增加。

四、余論

兩起案件都是公民在社交平臺上發(fā)表了對交警執(zhí)法的不當(dāng)評論而被公安機關(guān)行政拘留，仔細審視我們就會發(fā)現(xiàn)二者的差異之處。從案件事實來看，案例一中，該車主僅針對貼罰單的交警進行評價且語言粗俗；案例二中女司機的評價不僅針對交警本人，還針對交警選擇性執(zhí)法的行為進行了重點評價。從法律依據(jù)來看，案例一適用的是《治安管理處罰法》第二十六條的“尋釁滋事”，案例二則適用的是該法第四十二條“公然侮辱他人”。兩案情節(jié)類似、處罰類型相同，何以依據(jù)不同的法律條文予以處罰呢？

由于兩案都牽涉到行政執(zhí)法人員的評價問題，因而首先要判斷行政相對人的行為是否超越合理的界限，即評價的內(nèi)容是否與行政執(zhí)法人員的職權(quán)具有相關(guān)性以及相關(guān)程度如何。案例一中車主直接針對執(zhí)法交警發(fā)表簡單粗俗的言語，雖然起因是公權(quán)力執(zhí)法，但內(nèi)容明顯與公共執(zhí)法無關(guān)，因而不存在職責(zé)相關(guān)性。案例二中盡管女司機重點在于批評交警選擇性執(zhí)法的行為，但“狗眼”“沒有公德心”等激烈的言辭也難說與執(zhí)法行為完全相關(guān)，所以女司機的部分評價與職權(quán)的相關(guān)程度不高，有越界之嫌。越界是追責(zé)的必要條件，但認定責(zé)任還需對評價行為的實際惡意與實際損害作進一步判斷。兩案中相對人的評價都有直接針對執(zhí)法人員人格尊嚴的部分，從內(nèi)容可以推知兩位相對人都明知自己存在違法的事實，激烈的言辭都宣泄了因遭受行政處罰而產(chǎn)生的不滿與抵觸情緒，因而具有一定程度的惡意，并且已經(jīng)對執(zhí)法人員的人格尊嚴造成一定程度的傷害。所以，二者都具備追責(zé)的可能性。

《行政處罰法》第四條、第五條分別規(guī)定，實施行政處罰應(yīng)遵循“過罰相當(dāng)原則”和“處罰與教育相結(jié)合的原則”。盡管兩位行政相對人都符合追責(zé)的條件，行政機關(guān)作出的具體處罰決定也應(yīng)當(dāng)貫徹以上原則。兩案相對人評價內(nèi)容的職責(zé)相關(guān)性程度明顯不同，因此處罰的程度也應(yīng)存在區(qū)別。公安機關(guān)對兩個案例中的當(dāng)事人分別處以7日、2日的行政拘留，也正是因為認識到二者惡意程度與損害程度存在的差異。然而在法條適用與行政處罰的種類選擇上，公安機關(guān)似乎略有不妥之處。案例一中，車主在朋友圈發(fā)表的評論不足以造成擾亂公共秩序的后果，而公安機關(guān)將其行為定性為“尋釁滋事”似不合理。車主的言論直接針對執(zhí)法的交警，因此將其認定為與案例二中的女司機同樣性質(zhì)，即侵犯人身權(quán)利更為合理。另外，在法定的幾種行政處罰中，以限制公民人身自由的行政拘留處罰在程度上最重，根據(jù)“過罰相當(dāng)”的原則，只有在違法行為的社會危害程度最為嚴重的情況下適用才比較合理。根據(jù)《治安管理處罰法》第四十二條的規(guī)定，公然侮辱他人的行為除了處以行政拘留之外，還有500元以下罰款的方式。兩位行政相對人的評價行為及其損害后果似乎尚未達到要處以行政拘留的程度。在“過罰相當(dāng)原則”和“處罰與教育相結(jié)合原則”的指導(dǎo)下，公安機關(guān)對當(dāng)事人處以500元以下罰款的方式更為合理，同時還可以收到道德教育和法制宣傳的效果。

其實，在強大的公權(quán)力面前，個人行為一般很難激起波瀾?；趹椃ūＵ瞎窕緳?quán)利的精神，公權(quán)力在追究評論者責(zé)任時，不但要有據(jù)合法，而且要施罰合理，做到以理服人、以情動人。行政執(zhí)法人員是建設(shè)法治社會、落實法治精神的重要主體，卻容易遭受公民直接的抨擊，他們的人格尊嚴同樣需要受到法律的保障。由于他們的身份具有雙重特性，因此在追究公民不當(dāng)評價的責(zé)任時，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)秉持合法合理行政的態(tài)度。在法治政府的建設(shè)中，行政機關(guān)需要具有一顆包容之心，既能夠容納那些過激的評論并予以適時調(diào)整，也能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)過激評論背后所反映出的社會治理問題，從而更好地做到依法行政、合理行政。

[1]曾金秋.朋友圈罵開罰單交警,延安一車主被拘留7天[EB/ OL].[2017-02-23].http://www.bjnews.com.cn/news/2017 /02/23/434221.html.

[2]溫州網(wǎng).女司機貼罰單后在朋友圈辱罵交警被拘[EB/OL]. [2016-12-26].http://www.farmer.com.cn/sh/sh1/shxw/ 201605/t20160513_1206256.htm.

[3]姜明安.公法學(xué)研究的幾個基本問題[J].法商研究，2005 (3)：4-10.

[4]張千帆.憲法學(xué)導(dǎo)論：原理與應(yīng)用[M].北京：法律出版社，2004.

[5]馬嘯原.西方政治史綱[M].北京：高等教育出版社，1997.

The Limits of Citizens’Evaluation of Administrative Law Enforcement Officials

ZHOU Nianqi

（Faculty of Law,East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Evaluating Administrative law enforcement officers is one of ways for citizens to exercise their basic rights.However,these officers are natural with public and private attributes,so unrestricted comments are likely to infringe on their private personal dignity.Because of this,citizens’rights should be limited within a certain range. To judge whether the citizen's comments are beyond reasonable range,we should analyze the relevance of the content of the comments and the officers’powers,and whether the comments have actual malice and caused actual damage.

administrative law enforcement officers；evaluation range；correlation of powers；actual malice

D922.1

A

1009-7740（2017）01-0014-05

2017-02-27

周念琪（1993－），女，江蘇東臺人，碩士研究生，研究方向為憲法與行政法理論。