王俊明， 石杰琳

(鄭州大學 公共管理學院， 河南 鄭州 450001)

一、 全球治理與政府生態(tài)職能

(一)全球治理的概念及其特征

1992年成立的“全球治理委員會”(Commission on Global Governance)對全球治理的概念、 價值有著較為系統(tǒng)的闡述， 即“治理是或公或私的個人和機構管理其共同事務的諸多方式和總和， 它是持續(xù)的過程， 人們通過這樣的過程可以調(diào)和沖突或不同利益， 并采取聯(lián)合的行動”[1]。 全球治理包括正式制度和規(guī)則， 也包括各種非正式的制度性安排。 既有政府間的行為， 也包含政府間組織、 非政府組織、 跨國公司、 各種公民的行為， 甚至也包含一些全球傳媒活動。

全球治理的基本特征呈現(xiàn)在以下三個方面。

第一， 全球治理以國際社會公認和達成的一系列機制與規(guī)則為基礎。 全球治理拒絕有關世界政治和世界秩序以國家為中心的傳統(tǒng)概念。 主要的分析單元則是制定與執(zhí)行權威規(guī)則的全球的、 區(qū)域的或跨國的體系。[2]現(xiàn)實主義的“無政府狀態(tài)”表明缺乏一個權威的世界政府來實施有效的管理， 國家間的利益一致與合作是有限的； 新自由主義堅持國家間存在著共同利益， 相互依賴的程度也越來越深， 在此基礎之上， 國與國之間能夠達成某些具同決定性的機制與協(xié)議， 能夠從積極的角度出發(fā)以應對共有的挑戰(zhàn)。 在人類共有的挑戰(zhàn)面前， 這些業(yè)已形成并得到公認和遵守的正式制度和規(guī)則、 非正式的制度性安排有著重要的現(xiàn)實意義。

第二， 全球治理呈現(xiàn)出多元化和多樣性。 主要表現(xiàn)在三個方面： 一是行為體的多樣化； 二是治理對象的多樣性； 三是治理結構的多樣性與復雜性。

第三， 多邊參與的合作框架日益突出。 由于全球問題涉及的范圍廣、 影響巨大、 持續(xù)時間長， 因此治理必須打破層次界限， 在共有的合作平臺基礎上實現(xiàn)多方參與、 協(xié)調(diào)、 談判， 將程序的基本原則與實質(zhì)的基本原則放在同等重要位置。

(二)政府生態(tài)職能外向性建構的表現(xiàn)與意義

當前政府生態(tài)職能的外向性建構已不再是一國的單一行為， 這涉及國內(nèi)與國際接軌的問題。 國際環(huán)境與國內(nèi)規(guī)范化的治理結構是不同的， 而國際治理以各國政府或政府間國際組織為主體， 以行為體之間的合作與協(xié)調(diào)為基礎， 以相應的法律、 制度、 規(guī)范為依據(jù)。 因此， 政府生態(tài)職能的外向性建構要綜合考慮行為體利益、 合作與協(xié)調(diào)、 制度與規(guī)范等多種因素。 由此看政府生態(tài)職能的外向性建構主要表現(xiàn)為三點。一是確立全球生態(tài)安全理念。 全球生態(tài)安全應該朝著合作共治的方向發(fā)展， 樹立責任共同體與利益共同體理念， 推動全球生態(tài)建設民主化、 公正化、 法治化。二是設立生態(tài)安全機制。 主要包括預警機制、 治理機制、 對話協(xié)商機制、 高端論壇平臺建設發(fā)展機制等方面。三是政府行為選擇與后果。 基本的行為選擇是國際合作或競爭， 推動全球生態(tài)安全共同體政府生建設， 共建共享， 將多樣化的行為模式納入統(tǒng)一的進程當中， 并對違規(guī)或違法行為做出懲罰。

態(tài)職能的外向性建構最終目的都是為了應對和解決生態(tài)環(huán)境問題， 其意義主要體現(xiàn)在全球層面和國家層面。 從全球層面來看， 生態(tài)問題歸根結底是發(fā)展的問題， 政府生態(tài)職能的外向性建構有助于擴大各國的交流與合作， 實現(xiàn)全球生態(tài)問題的有效治理， 促進全球生態(tài)環(huán)境的保護。 由于要參考相應的國際法、 國際制度或規(guī)范， 而這些通常被看作國際公共物品的重要組成部分， 政府間的合作、 交流、 協(xié)調(diào)必然伴隨著制度與規(guī)范的完善， 才能夠提供更多的國際公共物品。 生態(tài)職能的外向性建構與最終實現(xiàn)需要各行為體平等合作與協(xié)調(diào)為基礎， 注重公平與效率， 這有助于國際政治經(jīng)濟新秩序的建立。 從國家層面來看， 政府生態(tài)職能的外向性建構為國內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題的解決開辟了外向型通道， 其實質(zhì)是政府職能的改革與調(diào)整， 有助于完善政府的職能， 為實現(xiàn)國家有效治理提供必要條件。 生態(tài)職能的外向性建構部分體現(xiàn)了政府的對外職能， 有助于促進與他國的交流與合作。 由于針對生態(tài)問題的解決， 能夠吸收到國際方面資金與治理支持， 政府生態(tài)職能的外向性建構促進了全球生態(tài)環(huán)境問題的解決， 相應地有助于提升一國的國家形象與地位。

(三)全球治理與政府生態(tài)職能外向性建構的關系

國內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題需要國家進行有效治理， 發(fā)揮政府生態(tài)職能。 這里的生態(tài)職能僅僅體現(xiàn)了對內(nèi)性， 一旦內(nèi)部的生態(tài)環(huán)境問題跨出國界并持續(xù)發(fā)酵將影響他國， 成為一種國際性(國家間)問題， 但并非一定成為全球性問題， 此時國家治理體系中的政府生態(tài)職能也將作出適時調(diào)整， 出現(xiàn)外部建構的迫切性。 全球性生態(tài)環(huán)境問題呼吁全球性治理， 全球治理的主體有國家、 國際組織、 跨國公司、 全球傳媒、 各種團體與公民等多個層面， 國家是其中最基本的、 最重要的、 最具代表性的主體， 但這里的國家治理首先是在全球治理的框架下進行的， 它要求實現(xiàn)國家間的通力合作， 要求國家治理結構中生態(tài)職能進行外向性建構， 實現(xiàn)與國際接軌以及功能、 資源整合。 總體而言， 在理解全球治理與生態(tài)職能外向性建構關系上可以采用垂直層次分析。 全球治理需要國家的生態(tài)職能進行積極的外向性建構， 而國家生態(tài)職能的外向性建構需要全球治理提供秩序化、 制度化、 民主化的國際環(huán)境。 兩者的最終目標是一致的， 即實現(xiàn)全球生態(tài)環(huán)境問題的有效治理。

二、 生態(tài)職能外向性建構面臨的困境

(一)治理理念的分歧導致難以達成有效的全球性共識

在當前的全球生態(tài)環(huán)境治理框架中， 各行為體之間互動形成一定的結構， 遵循一定制度與規(guī)范， 行為體的權責與義務受到結構、 制度與規(guī)則的約束(結構化)。 盡管存在著行為體多元化與多層次化， 但行為體之間并沒有達成有效且具有普遍約束性的結構、 制度與規(guī)則， 特別是針對非國家行為體的行為進行有效規(guī)范的法律相對缺乏， 這是當前全球生態(tài)環(huán)境治理中所面臨的結構性困境。 現(xiàn)存的治理協(xié)議、 制度與約束機制很大程度上建立在技術與商業(yè)規(guī)范基礎上， 使得全球生態(tài)環(huán)境治理面臨極大的挑戰(zhàn)。 最根本的原因在于各行為體之間沒有達成有效的共識， 存在分歧的根源既有結構性的矛盾， 也有利益的沖突。

國際規(guī)范是國際體系中大多數(shù)行為體共同遵循的行為準則， 對行為體的國際行為有著制約和塑造的作用。 現(xiàn)行的國際規(guī)范是二戰(zhàn)后由西方國家主導建構的， 體現(xiàn)了西方國家對國際社會核心價值和規(guī)則的認識。 因此， 在國際社會中西方國家長期擁有著權力、 制度、 文化方面的“優(yōu)越感”。 現(xiàn)實主義奉行的國際秩序是由最強大的國家建立秩序的邏輯顯然已經(jīng)不能主導當今多元化的國際機制的運行。 “這種理解加強了對真正的全球協(xié)作和堅實的國際協(xié)議總是存在于主權國家體系中這種主張的懷疑……國際機構要么被認為不起作用,要么很大程度上被認為是附帶現(xiàn)象?！盵2]隨著全球化與多極化的發(fā)展， 國際權力結構發(fā)生變化， 一方面， 新興市場國家快速崛起， 要求更多的話語權， 從而給國際社會注入了一些新的價值理念， 并對西方主導的國際規(guī)范構成了挑戰(zhàn)。 另一方面， 公民社會、 國際組織日益發(fā)展， 將來自社會層面的價值規(guī)范引入治理理念當中。 由此， 各種治理理念相互碰撞， 呈現(xiàn)出不同的發(fā)展模式與道路。 而理念的分歧與競爭， 也使得全球治理規(guī)范出現(xiàn)缺失。 “即使各國在某一全球治理問題上有原則上的共識， 但到了具體問題上目標仍可能不一致。 例如， 西歐國家與日本認為環(huán)境保護的重點是防止空氣污染， 中國則認為環(huán)境保護的重點是防止江河水污染， 而美國認為環(huán)境保護的重點應是防止海洋污染。 具體目標的不一致使它們在環(huán)境保護技術開發(fā)重點上難以協(xié)作。”[3]

(二)治理結構變化導致責任與權力的不明晰

現(xiàn)行的國際體系結構是在以美國為首的西方發(fā)達國家主導下于二戰(zhàn)后建立起來的， 其突出的表現(xiàn)一是堅持了以往威斯特伐利亞體系、 維也納體系、 凡爾賽-華盛頓體系的特點， 即以主權國家為中心， 在全球治理模式上， 采取以主權國家為基本的治理主體， 在涉及共同利益的問題上， 通過主權國家間的協(xié)商、 談判、 合作來解決， 核心表現(xiàn)就是大國協(xié)調(diào)， 中小國家共同參與， 是主次較為明顯的治理機制。 二是在權力結構上呈現(xiàn)出明顯的“中心-外圍”特征， “在依附論者看來， 這種中心-外圍的結構存在著一種不平等的關系， 這種關系是發(fā)達國家之所以發(fā)達的根源， 也是發(fā)展中國家不發(fā)達的根源”[4]。 在這種結構中發(fā)達國家長期居于中心地位， 廣大的發(fā)展中國家則位于邊緣地位， 發(fā)達國家主導了國際規(guī)則的制定權和解釋權， 通過捍衛(wèi)自身的主導地位來維護自己的利益。 隨著國際社會朝著多極化方向發(fā)展， 各行為體之間相互依賴的程度日益加深， 國際體系結構也面臨著深刻的調(diào)整， 具體到全球治理領域， 主要集中在權力結構與責任分配的變化，具體分析如下。

1.權力結構的變化

一方面， 在國家行為體框架內(nèi)， 新興市場國家快速發(fā)展， 以中國、 俄羅斯、 印度、 巴西、 南非為代表的“金磚國家”異軍突起， 成為南南合作與南北對話的重要載體， 經(jīng)濟總量占全球經(jīng)濟的比重不斷上升， 對世界經(jīng)濟增長的貢獻持續(xù)增加。 與此相比， 發(fā)達經(jīng)濟體的增長長期乏力。 有西方發(fā)達國家俱樂部之稱的西方“八國集團”陣容不斷擴大， G20強勢崛起， 并被確定為全球經(jīng)濟合作主要平臺， 在全球治理中扮演著重要角色。 另一方面， 在國家行為體與非國家行為體之間， 權力從國家行為體向非國家行為體轉移或擴散的態(tài)勢持續(xù)存在。 全球化與多極化的深入發(fā)展， 國際權力的去中心化趨勢日益明顯， 權力已不僅僅為國家所有， 非國家行為體的權威正在興起并日益被認可與接受， 由此將引發(fā)對全球治理機構合法性與有效性的再思考。

權力結構變化的實質(zhì)是權力的轉移和擴散。 從某種意義上， “全球治理失靈在實踐層面上表現(xiàn)為規(guī)則滯后,不能反映權力消長， 不能適應安全性質(zhì)的變化， 不能應對復雜的相互依存關系； 在理念層面上則表現(xiàn)為理念滯后， 依然以一元主義治理觀、 工具理性主義和二元對立思維方式為主導[5]?！?大量非國家行為體的出現(xiàn)及其不斷增長的權力改變著體系結構內(nèi)部權力的分配。

2.責任分配的變化

全球性問題的嚴峻性使得“人類命運共同體”的理念越來越受到人們重視， 人類最終真正意義上的全球治理將以全人類共同利益和價值觀為基本導向。 一方面， 全球化趨勢不斷加快， 行為體多元化與多層次性更加明顯， 全球層面的利益與價值觀受到極大推崇。 另一方面主權國家仍然是最主要、 最基本的行為體， 非國家行為體的許多作用要通過國家才能實現(xiàn)， 國家主權觀念將繼續(xù)存在與發(fā)揮作用。 與之對應便產(chǎn)生了全球利益與國家利益、 全球價值觀與民族價值觀之間的二元論， 導致了全球治理機制的責任錯位。 生態(tài)環(huán)境問題既帶有全球性的特點， 也涉及各國自身的發(fā)展利益。 這就是為什么在全球氣候談判框架中， 總是會出現(xiàn)各方圍繞自身利益進行的激烈博弈， 而全人類的利益卻總是停留在口頭上， 推卸與逃避責任的現(xiàn)象時有發(fā)生， 在責任與成本分擔問題上， 發(fā)達國家與發(fā)展中國家難以達成共識， 氣候框架協(xié)議談判遲遲得不到進展。 長期作為國際氣候合作制度基石的 “共同但有區(qū)別的責任”原則， 也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

(三)國際機制的復雜性導致治理出現(xiàn)盲目、 混亂甚至失靈

全球治理某種意義上是以國際制度為基礎的。

在全球生態(tài)環(huán)境治理領域， 由于行為體的多元化、 層次化、 合作平臺化等特征， 除了聯(lián)合國框架下的全球多邊治理機制與機構， 還存在著大量雙邊的治理機制與機構， 既有政府間國際組織， 也存在非政府組織。 參與范式也從單一主導型逐步過渡到共同參與型， 但這并非由后者取代前者， 而是兩者并存。 盡管主導型早已風光不再， 但仍表現(xiàn)出強大的生命力與韌性， 甚至可能出現(xiàn)變體。 “人們已經(jīng)認識到參與的必要性， 這種認知允許在修訂后的主導范式的框架中， 重新闡釋或復原?！盵6]使得在生態(tài)環(huán)境治理這一單一議題領域內(nèi)的國際制度也呈現(xiàn)出復雜性， 最明顯的表現(xiàn)就是多中心化。 由于各自為政， 治理理念不同， 各自追求自身的目標， 極少有中心協(xié)調(diào)機制， 而多形成機制復合體。這一機制在功能上出現(xiàn)交叉、 重疊， 在層次上既有等級性的制度安排， 又有非等級性的、 松散的制度安排。 多中心化造成的結果就是盲目、 混亂且缺乏合理的秩序， 制度安排之間缺乏有效的協(xié)調(diào)統(tǒng)一， 相互間契合程度低， 競爭阻礙了強有力的統(tǒng)一制度發(fā)展。 有些制度安排在這一框架內(nèi)有效， 但在另一治理框架體系內(nèi)就會出現(xiàn)明顯的水土不服。 全球生態(tài)環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程， 如果沒有一個得到普遍認可的全球性協(xié)調(diào)機制， 統(tǒng)一協(xié)調(diào)各行為體、 各機構的政策與行為， 使其在同一作用點上發(fā)力， 那么這種多中心式的治理機制在功能和存在意義上將大打折扣， 嚴重時還能導致治理政策的失靈。

三、 建構生態(tài)職能外向性的啟示

(一)國際秩序與機制的變革和全球治理同步進行將會成為一種常態(tài)

全球化是不以人的意志為轉移的客觀的社會化進程， 它是冷戰(zhàn)結束后國際體系相對穩(wěn)定的一個重要因素， 今后相當長一段時期內(nèi)和平與發(fā)展仍是時代的主題， 全球性問題的嚴峻性使得治理的基本途徑將仍然被置于國際秩序和機制的框架內(nèi)。 全球治理體現(xiàn)了全球秩序的安排， 從某種意義上講全球治理就是全球秩序下的具體實施。 全球生態(tài)環(huán)境的治理客觀上要求國際機制在國際關系中發(fā)揮越來越強的作用， 而各國生態(tài)職能的外向性建構和作用的發(fā)揮也要求穩(wěn)定的國際環(huán)境以及健全的國際機制作保障。 現(xiàn)階段不合理的國際政治經(jīng)濟舊秩序并沒有從根本上加以改變， 發(fā)達國家是其中最大的受益者和主導者， 廣大發(fā)展中國家處于不利的局面。 這種態(tài)勢不斷加劇， 南北差距不斷拉大， 國際力量格局對比失衡會更為嚴重， 霸權主義、 強權政治、 “新干涉主義”也會長期存在。 因此， 變革國際秩序和全球治理的同步進行將會成為未來一段時期內(nèi)國際關系的一種常態(tài)。

(二)全球治理機制變革及路徑選擇是一種必然趨勢

一個“和諧共贏”的世界必須以法律和制度為保障。 一個健全的國際秩序需要法制的存在， 但在由誰制定或由誰主導的進程中， 立法者是我們首先要考慮的問題， 但我們面臨的是一個“滯后的立法者”[7]。 現(xiàn)有的處理全球問題的國際機制， 幾乎都是在冷戰(zhàn)時期形成和發(fā)展的， 西方大國色彩濃重， 這些機制的功能和性質(zhì)備受質(zhì)疑， 已不能令人滿意地解決全球化過程中出現(xiàn)的新問題， 全球治理面臨失靈的態(tài)勢。 當前全球治理機制也面臨著改革與創(chuàng)新的難題， 這已成為國際社會的共識。 未來相當一段時期內(nèi)， 隨著國際政治經(jīng)濟力量對比變化， 這些機制將進行大幅度改造， 但完全推倒尚不太現(xiàn)實。 可以確定的是圍繞國際機制改革的博弈將會異常激烈， 其中既涉及大國間利益的調(diào)整， 也涉及南北關系的利益分配。 圍繞國際機制的制定和改革而展開的斗爭將成為國際關系中的一個突出特點。

國際治理機制變革的路徑大致分為改革型、 創(chuàng)建型兩種。 兩條路徑的出發(fā)點都認為現(xiàn)有的處理全球問題的國際機制存在局限性。 改革派認為這些機制并非都是有問題的， 在許多領域中已經(jīng)形成了有益的探索， 只需要進行適當?shù)闹亟M改革， 但完全推倒尚不太可能， 遇到的阻力以及由此帶來的成本或代價將非常大。 創(chuàng)建派則認為現(xiàn)有的國際治理機制必須完全推倒， 并在原有基礎上建立一種符合各方一致要求的新機制。 從目前來看改革派的觀點代表了主流， 但無論哪一種類型， 全球治理體制的改革， 都需要確立全球價值共識， 推動國際規(guī)范的包容性發(fā)展， 增加國際制度的積極互動， 并重視全球治理的頂層制度設計與基層制度完善。

(三)中國政府要結合國情積極推動生態(tài)職能外向性建構

從黨的十八大首次提出經(jīng)濟建設、 政治建設、 文化建設、 社會建設、 生態(tài)文明建設的“五位一體”的整體布局， 到十八屆三中全會首次將環(huán)境保護作為政府的五大職能之一， 到中央國家安全委員會第一次會議將生態(tài)安全納入到整體的國家安全體系中， 再到“十三五”規(guī)劃提出“堅持減緩與適應并重， 主動控制碳排放， 落實減排承諾， 增強適應氣候變化能力， 深度參與全球氣候治理， 為應對全球氣候變化作出貢獻”， 這些都表明，中國的環(huán)境保護越來越受到重視， 甚至被提升為政府的“第五職能”。 中國生態(tài)文明建設的最終目標就是要實現(xiàn)“美麗中國”， 這既體現(xiàn)了政府職能觀的與時俱進， 也表明確立生態(tài)職能的重要性。

從國內(nèi)層面看， 生態(tài)環(huán)境保護一直以來是政府實現(xiàn)有效治理的短板， 生態(tài)職能的確立體現(xiàn)了政府在治理理念上的巨大轉變， 堅定了走可持續(xù)發(fā)展道路的方向， 同時也是實現(xiàn)從權力型政府向責任型政府轉變的重要一步。 從國際層面看， 生態(tài)職能的外向性建構極具迫切性。 第一， 全球生態(tài)環(huán)境問題的迫切要求。 單個國家在應對全球性問題上是有局限性的， 必須走一條合作型的治理模式。 中國的許多環(huán)境問題也具有全球性特點， 實現(xiàn)環(huán)境問題的有效治理， 生態(tài)職能的外向性建構將是必然。 第二， 融入國際社會， 履行責任的必然選擇。 隨著中國和平崛起， 綜合國力不斷提升， 中國的和平使命與大國責任也不斷上升。 不斷加強國際合作， 提升中國的話語權與國際地位， 樹立負責任的大國形象， 中國必須積極參與到國際治理當中， 特別是在國際機制的制定當中要積極發(fā)出自己的聲音， 因此，生態(tài)職能的外向性建構具有現(xiàn)實的意義。 第三， 建立國際政治新秩序的有益探索。 全球性生態(tài)環(huán)境問題屬于非傳統(tǒng)安全領域的議題， 而在國際政治新秩序的建構方面， 取得較大進展往往是在這些非傳統(tǒng)安全議題上。 要建立一個持續(xù)和平穩(wěn)定的“和諧世界”， 就要尊重世界的多樣性， 承認文明的多元化與包容性， 堅持公平為核心價值共識。 在具體的領域實現(xiàn)突破性進展， 實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領域治理秩序與機制有效變革將是重要的一個方面， 作為單個國家的生態(tài)職能在外向性建構方面要走在前面， 進行有益的嘗試。

[1] 李少軍.當代全球問題[M].杭州：浙江人民出版社，2006: 278.

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