廖 敏

(江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部， 江西 南昌330003)

我國鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理研究

廖 敏

(江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部， 江西 南昌330003)

鄉(xiāng)村環(huán)境治理是需要多部門、 多主體互相配合的復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 其特點是在治理過程中通過明確統(tǒng)一目標(biāo)， 引入更多的治理主體相互協(xié)同合作， 整合各參與主體的優(yōu)勢， 充分調(diào)動各主體的積極性， 從而促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的制度化、 常態(tài)化。 科學(xué)構(gòu)建鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理的體制機(jī)制需要確立鄉(xiāng)村環(huán)境治理的協(xié)作機(jī)制， 制定鄉(xiāng)村環(huán)境治理的競爭機(jī)制， 引入鄉(xiāng)村環(huán)境治理的制約機(jī)制。

鄉(xiāng)村； 協(xié)同治理； 環(huán)境

隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民對人居環(huán)境的要求標(biāo)準(zhǔn)不斷提高， 而當(dāng)前政府主導(dǎo)、 村民參與度極低的農(nóng)村清潔工程模式使鄉(xiāng)村環(huán)境治理的效果不盡如人意， 特別是環(huán)境治理的效率不高， 政府的財政負(fù)擔(dān)太重， 承擔(dān)不起高額的環(huán)境治理費用等等。 因此， 通過政府引導(dǎo)， 發(fā)揮各自優(yōu)勢， 引入村民、 社會組織、 企業(yè)與政府協(xié)同治理， 有利于解決當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的各種難題。

一、 鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理的具體實踐

目前農(nóng)村很多地方在清潔工程和秀美鄉(xiāng)村建設(shè)過程中， 進(jìn)行了一些環(huán)境協(xié)同治理的初步實踐， 主要有如下做法。

第一， 以政府財政投入為主， 環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。 在農(nóng)村的垃圾處理中， 一般由財政一次性投入， 每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備若干輛機(jī)動垃圾清運(yùn)車、 設(shè)立垃圾處理場， 一部分村建有簡易焚燒爐。 在農(nóng)村污水處理方面， 一般由政府與企業(yè)共同投資建立鄉(xiāng)村生活污水集中處理設(shè)備。

第二， 多元負(fù)擔(dān)的環(huán)境協(xié)同治理投入體系初步建成。 當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有農(nóng)村清潔工程專項資金， 在其構(gòu)成中， 一般以市財政、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、 村民共同投入的模式運(yùn)行。 以某市2015年為例， 市財政全面下達(dá)農(nóng)村清潔工作資金630萬元， 全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共配套200余萬元， 全市各村籌集資金80余萬元， 三方出資比例為7∶ 2∶ 1。

第三， 多元主體共同參與的環(huán)境協(xié)同治理運(yùn)作模式初步形成。 在鄉(xiāng)村的垃圾處理方面， 一是由村理事會牽頭， 充分調(diào)動農(nóng)民參與的積極性， 每年每戶每人籌資用于農(nóng)村保潔員的聘請； 二是充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)村三級基層組織的作用， 村級組建理事會， 組織農(nóng)戶實行“門前三包”責(zé)任制、 指導(dǎo)農(nóng)戶配齊垃圾桶； 三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)起垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處理責(zé)任， 配備并運(yùn)作好垃圾處理場、 科技環(huán)保焚燒爐、 流動焚燒車； 四是市清潔辦負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)全市農(nóng)村清潔工程工作的開展， 合理安排和管理好農(nóng)村清潔工程專項資金的撥付和使用。

第四， 績效考核、 競爭評比的激勵機(jī)制初步形成。 很多鄉(xiāng)村在環(huán)境治理方面采取了競爭評比的方式來激勵參與主體積極履行職責(zé)。 一是各村建立門前三包、 衛(wèi)生評比、 庭院管理辦法等各項制度， 在各自然村定期開展衛(wèi)生評比， 評比結(jié)果張榜公布； 二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月組織一次集中督查， 進(jìn)行考核評分， 根據(jù)得分進(jìn)行獎補(bǔ)； 三是市清潔辦每季度對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行檢查評比， 評比結(jié)果作為年終考核排位的依據(jù)， 同時根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的資金投入及工作成效定期給予資金獎勵。

二、 鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理存在的問題

當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況發(fā)生了較大改觀， 尤其是農(nóng)村清潔工程的逐步實施， 雖然未能徹底改變鄉(xiāng)村“臟、 亂、 差”的現(xiàn)狀， 但在一定程度上有效遏制了鄉(xiāng)村環(huán)境的惡化。 但是當(dāng)前環(huán)境協(xié)同治理依然處于起步階段， 受治理主體多元化不突出、 過度依賴政府投入、 體制機(jī)制創(chuàng)新不夠等影響， 存在諸多問題。

第一， 鄉(xiāng)村環(huán)境治理主體缺失， 協(xié)同意識淡薄。 大多數(shù)村莊環(huán)境協(xié)同治理的主體多元化缺失， 除去政府的主導(dǎo)意識稍微強(qiáng)烈一點外， 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到村委會再到村民， 普遍存在被動接受的心態(tài)， 完全依靠政府在行政手段上的推動， 村民和村委會仍然屬于被動式參與狀態(tài)。 村民的主動參與意識不強(qiáng)， 村理事會、 各種協(xié)會等社會組織的作用沒有發(fā)揮， 也沒有積極挖掘， 企業(yè)的共同參與協(xié)同作用更是畫中餅。

第二， 投資過于依賴政府， 籌資渠道單一。 當(dāng)前環(huán)境治理的資金絕大部分是由政府出資， 社會、 企業(yè)參與度不高。 鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)調(diào)治理點多面廣， 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱， 各地的環(huán)境治理的重點又不同， 使得資金投入需求量大。 一些地方做好村莊環(huán)境衛(wèi)生治理的同時， 還有迫切需要解決的重金屬污染、 水污染等問題， 而做好這些系統(tǒng)的環(huán)境治理， 僅靠政府的一點投入很難奏效， 政府負(fù)擔(dān)很重， 面臨資金短缺等難題。

第三， 創(chuàng)新不足， 體制機(jī)制欠缺。 鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理應(yīng)該是村民、 非政府組織、 企業(yè)、 村民各方為了同一個目標(biāo)而共同參與環(huán)境治理的行為， 這種各方的協(xié)同需要一套完善的運(yùn)行體制機(jī)制來實現(xiàn)， 然而現(xiàn)實的情況是完全依靠政府推動、 政府主導(dǎo)。 村民、 村級組織在政府主導(dǎo)模式的運(yùn)行下， 沒有多少話語權(quán)， 不能夠積極主動去參與到環(huán)境治理活動中去。

三、科學(xué)構(gòu)建鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理的體制機(jī)制

在以前的鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中， 政府幾乎主宰了鄉(xiāng)村環(huán)境治理中一切決策、 組織、 實施、 資金、 物力等環(huán)節(jié)， 從而造成村民參與度低、 非政府組織只是上傳下達(dá)、 企業(yè)更是處于觀望的狀態(tài)， 沒有參與治理的意識， 從而讓鄉(xiāng)村環(huán)境治理動力不足、 創(chuàng)新不夠、 成效不明顯。 在構(gòu)建鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理的體制機(jī)制時， 要突出社區(qū)協(xié)同治理的四個要素。 第一， 合作。 村民作為政府的合伙人， 以多種形式共同滿足村民對環(huán)境治理的需求。 第二， 對話。 政府和公眾建立良好的對話溝通機(jī)制， 以共同治理鄉(xiāng)村環(huán)境。 第三， 參與。 公眾要有足夠的權(quán)利和渠道參與有關(guān)環(huán)境治理事務(wù)的決策、 管理、 監(jiān)督與考核。 第四， 自治。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備一定的自治能力， 才能實現(xiàn)與政府的良好協(xié)作。[1]鄉(xiāng)村環(huán)境治理要全面動員多元主體積極參與， 構(gòu)建協(xié)作、 競爭、 制約的協(xié)同機(jī)制， 整合各方優(yōu)勢， 多措并舉， 充分發(fā)揮各主體協(xié)同治理的能力， 使鄉(xiāng)村環(huán)境治理得以長久、 有效地開展。

(一)確立鄉(xiāng)村環(huán)境治理的協(xié)作機(jī)制

1.表達(dá)協(xié)作機(jī)制

鄉(xiāng)村環(huán)境治理的表達(dá)， 是指政府、 村民、 民間組織、 企業(yè)等鄉(xiāng)村環(huán)境治理主體通過合理的渠道和方式， 表達(dá)自己對鄉(xiāng)村環(huán)境治理工作的重視。 以前的農(nóng)村環(huán)境治理活動中， 都是政府選定村莊并撥付資金， 按照政府規(guī)定的統(tǒng)一模式， 由村民委員會開展工作， 村民在這之中很少有發(fā)聲表達(dá)的機(jī)會， 整個過程村民都是被動參與。 村民參與的程度不高， 沒有足夠的表達(dá)意見的渠道， 缺乏參與感， 不僅不利于提高村民環(huán)境治理意識和主人翁意識， 同時也不會有參與的熱情。 村委會也是上傳下達(dá)， 沒有發(fā)表意見的機(jī)會， 企業(yè)參與的幾乎沒有， 為此治理效果自然難如人意。 因此， 要創(chuàng)建各主體表達(dá)協(xié)作的民主機(jī)制， 各主體間要及時聯(lián)系溝通， 上傳下達(dá)， 共同商量解決問題， 否則會導(dǎo)致各主體間不信任、 目標(biāo)不清， 相互配合協(xié)調(diào)的紊亂， 陷入?yún)f(xié)同惰性的困境。

2. 決策協(xié)作機(jī)制

在以前的鄉(xiāng)村環(huán)境治理中， 政府在政策、 資金、 選點、 目標(biāo)、 內(nèi)容、 程序上具有決定權(quán)， 其他治理主體基本是服從執(zhí)行。 在農(nóng)村清潔工程中， 政府、 村民委員會、 村民、 老年協(xié)會、 企業(yè)等組織都是決策主體， 可在實際操作中他們作出的決策不理性、 沒有科學(xué)性。 一項決策往往要經(jīng)過“決策—執(zhí)行—再決策—再執(zhí)行”這一不斷循環(huán)往復(fù)的環(huán)節(jié)。 一項好的決策會帶來意想不到的收獲， 制定科學(xué)合理的決策協(xié)作機(jī)制是做好鄉(xiāng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)。 正確決策的前提是充分聽取各方的真實意見， 通過協(xié)商探討達(dá)成一個符合各方期望的目標(biāo)， 選擇一個最佳方案， 最后予以實施。 各治理主體需要明確各自的職責(zé)分工與目標(biāo)任務(wù)， 結(jié)合實際提出切實可行的實施方案， 經(jīng)過相互商討醞釀， 制定科學(xué)決策并認(rèn)真執(zhí)行。

3. 籌資協(xié)作機(jī)制

資金對鄉(xiāng)村環(huán)境治理的作用不言而喻。 雖然政府擁有很多的公共資源和權(quán)力， 但政府的資金蛋糕要分割的地方很多， 對于農(nóng)村環(huán)境整治資金投入國家沒有硬性規(guī)定， 屬于預(yù)算外投入， 尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)， 資金更是非常短缺。 在中國現(xiàn)行體制下， 中央、 省、 市、 縣、 鄉(xiāng)五級政府是農(nóng)村公共服務(wù)的籌資主體， 在政府資金有限的情況下， 政府通過籌資協(xié)作機(jī)制積極引導(dǎo)企業(yè)、 社會公益組織、 村民委員會、 村民為鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理籌集資金是十分必要的。

十八屆三中全會上明確倡導(dǎo)政府要通過向社會購買公共服務(wù)來滿足公眾需求。 村民委員會作為村民自治組織， 依各村的集體經(jīng)濟(jì)情況而定， 經(jīng)濟(jì)情況好的可以投入一部分， 沒有經(jīng)濟(jì)來源的可以想辦法請本村的外出知名人士出一些贊助費用于村公益事業(yè)。 企業(yè)資金進(jìn)入鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理這一領(lǐng)域， 要按照企業(yè)的運(yùn)作規(guī)律來進(jìn)行。 企業(yè)是以贏利為目的的， 為此， 必須要按照“誰投資、 誰受益， 誰受益、 誰負(fù)責(zé)”的原則確定企業(yè)資金的投入范圍， 可以多方嘗試政府與社會資本合作的“PPP模式”。 社會公益組織可根據(jù)自愿， 以建立環(huán)?；稹?志愿服務(wù)基金等方式， 投入到農(nóng)村環(huán)境整治中。

(二) 制定鄉(xiāng)村環(huán)境治理的競爭機(jī)制

競爭能夠提升治理的水平， 推動治理的完善， 協(xié)同治理中同樣需要競爭機(jī)制。 對企業(yè)的引進(jìn)就可以采取競爭方式， 政府將鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 垃圾的清運(yùn)、 處理通過公共交易平臺， 進(jìn)行招投標(biāo)， 優(yōu)勝劣汰， 引進(jìn)有實力的企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)。 這樣做對打破壟斷局面、 降低公共服務(wù)成本、 提高服務(wù)質(zhì)量、 優(yōu)化資源配置作用很大。 在鄉(xiāng)村垃圾處理過程中， 通過政府購買服務(wù)的方式， 對垃圾清運(yùn)處理進(jìn)行招投標(biāo)， 由企業(yè)進(jìn)行垃圾處理已經(jīng)開始施行， 但從效果來看， 仍存在部分問題： 一是運(yùn)營成本高， 資金負(fù)擔(dān)重； 二是沒有競爭， 企業(yè)在實施過程中， 存在偷工減料情況。 要解決好這兩個問題， 以政府購買公共服務(wù)的方式采用競爭機(jī)制勢在必行。

政府內(nèi)部也可引入競爭機(jī)制， 即采用以獎代補(bǔ)的形式對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理工作進(jìn)行評比， 以治理的成效來取得上級資金的傾斜。 各村莊也可開展工作評比， 以此激發(fā)、 提高村民參與鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理的積極性。 如某鄉(xiāng)在農(nóng)村環(huán)境治理中， 采取以獎代補(bǔ)的方式， 每月全鄉(xiāng)各村開展工作評比， 前三名分別獎勵， 對連續(xù)三次排名倒數(shù)的村支部書記、 主任進(jìn)行誡勉談話， 對連續(xù)四次排名倒數(shù)的村支部書記、 主任予以免職。 把競爭機(jī)制引入鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理要注意避免“市場失靈”， 企業(yè)參與鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理必須在政府的框架和各主體的監(jiān)督下進(jìn)行。

(三) 引入鄉(xiāng)村環(huán)境治理的制約機(jī)制

在協(xié)同治理中， 為了讓各主體之間目標(biāo)一致， 治理有序， 政府需要對各目標(biāo)實行適當(dāng)干預(yù)。 在鄉(xiāng)村環(huán)境的協(xié)同治理中， 合理確定政府、 企業(yè)、 村民、 社會組織各主體的權(quán)利和義務(wù)就至關(guān)重要。 相互制約能防范各主體的極端自利化， 又能充分激發(fā)各主體積極參與到協(xié)同治理中來。 為此， 在鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理中引入制約機(jī)制， 可以在農(nóng)村環(huán)境治理項目實施、 考核、 問責(zé)等環(huán)節(jié)發(fā)揮重要的監(jiān)督作用。[2]

1. 實施中的制約機(jī)制

只有在治理前制定好治理的規(guī)則和執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)， 才能保證鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理的有效性和長期發(fā)展， 因此鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理要有相應(yīng)的制度保障和具體可行的執(zhí)行規(guī)則， 才能避免因主體互不信任、 領(lǐng)導(dǎo)混亂造成的阻礙環(huán)境協(xié)同治理的一系列問題。 為此， 在鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理表達(dá)和決策環(huán)節(jié)， 應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個主體的合理需求， 統(tǒng)籌規(guī)劃做好頂層設(shè)計， 制定科學(xué)合理的法律法規(guī)和環(huán)境治理的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、 執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)， 確保鄉(xiāng)村環(huán)境治理各項規(guī)章制度順利實施。

2. 項目考核制衡機(jī)制

當(dāng)前我國的績效考核以政府內(nèi)部的績效考核為主， 社會公眾參與考核為輔。 這種考核方式有時掌握的信息不全面， 自下而上的考核又存在流于形式的情況。 社會公眾的參與度也很低。 鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)需要一個完善的績效考核機(jī)制作為保證， 其中必須明確考核價值取向， 要按照當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況來制定評估標(biāo)準(zhǔn)， 包括規(guī)章制度、 資金投入、 責(zé)任目標(biāo)、 實際效果、 群眾反映等標(biāo)準(zhǔn)要規(guī)范化、 科學(xué)化。 要建立一個由政府、 企業(yè)、 非政府組織、 村民等廣泛參與的評估制衡機(jī)制， 尤其要突出群眾、 社會各界反映在考核中的作用， 充分保護(hù)參與主體的評估權(quán)。

3. 項目問責(zé)制衡機(jī)制

問責(zé)是對評估結(jié)果的反饋， 沒有問責(zé)的評估起不到任何作用。 農(nóng)村清潔工程在實施過程中， 沒有問責(zé)機(jī)制， 致使農(nóng)村清潔工程效果欠佳。 為此， 鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理應(yīng)該制定一套完善的評估結(jié)果問責(zé)機(jī)制， 促進(jìn)工作的有序開展。 當(dāng)前， 村民對農(nóng)村清潔工程評估結(jié)果往往只有知情權(quán)， 對農(nóng)村清潔工作只能埋怨或發(fā)牢騷， 沒有可以問責(zé)的手段或措施。 在多元主體協(xié)同下的鄉(xiāng)村環(huán)境治理， 應(yīng)該發(fā)揮多元主體相互制衡的作用， 比如與提供服務(wù)的政府、 企業(yè)、 村委會、 村民逐層簽訂責(zé)任狀， 明確各主體的責(zé)任和義務(wù)以及懲罰的條款。 多元主體相互監(jiān)督、 相互制約， 確保鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理取得實實在在的效果。

[1] 倪偉俊.社區(qū)協(xié)同治理的實現(xiàn)形式：基于杭州市社區(qū)制度創(chuàng)新的案例分析[J].學(xué)習(xí)與探索,2015(11)：49-53.

[2] 李君.我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016(12)：17-18.

[責(zé)任編輯伍純初]

StudyofChineseRuralAreaEnvironmentCollaborativeRegulation

LIAO Min

(FacultyofPublicAdministration,CommunistPartySchoolofJiangxiProvince,Nanchang330003,China)

Rural area environment regulation is a systematic engineering calling for the collaboration of multiple supervising authorities and relevant participants, and featuring unified goal, collaboration of participants who have various advantages to integrated these advantages and spur the participants’ motivation, and thereby to facilitate the systematization and regularity of rural area environment regulation. The scientific construction of rural area environment regulation system requires the construction of a collaborative system, a competitive system and the introduction of a supervision system of environment regulation.

rural area; collaborative regulation; environment

D67

A

1009-4970(2017)10-0073-04

2017-05-22

廖敏(1981—)， 女， 江西贛州人， 副教授， 主要從事基層社會治理研究。