紀中強

(河南科技大學馬克思主義學院副教授，博士)

黨內(nèi)監(jiān)督的必要性、難點與路徑分析

紀中強

(河南科技大學馬克思主義學院副教授，博士)

黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主題中應有之意，也是確保權力正確運行的根本保證，是全面從嚴治黨管黨的主渠道，也是黨提高執(zhí)政成效，擺脫“歷史周期律”怪圈的根本途徑。當前，黨內(nèi)監(jiān)督的難點主要表現(xiàn)在：黨內(nèi)監(jiān)督意識不強；黨內(nèi)監(jiān)督制度滯后；黨內(nèi)監(jiān)督主體的能動作用發(fā)揮不夠充分；對權力受托者的監(jiān)督，尤其對主要領導干部的權力監(jiān)督制約弱化。強化黨內(nèi)監(jiān)督，需要培育與黨內(nèi)監(jiān)督協(xié)同發(fā)展的政治文化，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，激發(fā)黨內(nèi)監(jiān)督主體的動能，加強權力運行的制約和監(jiān)督。

黨內(nèi)監(jiān)督；必要性；難點；路徑分析

黨內(nèi)監(jiān)督是指在黨內(nèi)政治生活中，黨的各級組織、專門機構和黨員干部等監(jiān)督主體，依據(jù)黨章和黨規(guī)黨法，通過各種途徑和方式，對黨內(nèi)監(jiān)督對象進行的權力監(jiān)督。主要包含黨的組織、紀律檢查機關的監(jiān)督，黨的領導干部相互之間的監(jiān)督、黨員的監(jiān)督和黨內(nèi)上下級組織之間的監(jiān)督，等等。早在民主革命時期，中國共產(chǎn)黨就已經(jīng)意識到黨內(nèi)監(jiān)督的重要性，并建立了專門的監(jiān)督機構，為黨的發(fā)展壯大發(fā)揮了巨大的作用。取得執(zhí)政地位以后，黨為加強執(zhí)政黨建設，對黨員干部提出了“兩個務必”的總要求，把黨內(nèi)監(jiān)督作為保持黨純潔性、先進性的重要路徑。然而遺憾的是，“文化大革命”打斷了我們黨完善自我監(jiān)督的進程，黨的執(zhí)政權力被濫用，執(zhí)政能力弱化，執(zhí)政形象受損。改革開放以后，尤其是黨的十八大之后，我們黨從理論上、實踐上強化黨內(nèi)監(jiān)督，進而把黨內(nèi)監(jiān)督作為全面從嚴治黨的重要抓手，黨的執(zhí)政成效和執(zhí)政形象顯著提升。

一、黨內(nèi)監(jiān)督的必要性

“信任不能代替監(jiān)督。”為了增強黨在長期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，適應新時期黨要管黨、從嚴治黨的要求，保持黨的先進性和純潔性，黨的十八屆六中審議通過了新的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，為強化黨內(nèi)監(jiān)督提供了制度保障和有力支撐。黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨實行民主執(zhí)政題中應有之意，是確保權力正確運行的根本保證，是全面從嚴治黨的現(xiàn)實要求，也是黨提高執(zhí)政成效，擺脫“歷史周期律”怪圈的根本途徑。

(一)黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主題中應有之意。

我們黨是一個由革命黨轉化而來的執(zhí)政黨，不僅長期居于執(zhí)政地位，而且還是領導中國特色社會主義事業(yè)的領導黨，對于一個兼具執(zhí)政黨和領導黨雙重身份的馬克思主義政黨，黨執(zhí)政的合法性取決于民心，即人民的認同。如何贏得民心，如何保持黨的先進性和純潔性，如何在長期執(zhí)政中有效防控執(zhí)政風險，是黨必須積極應對的現(xiàn)實課題。中外政黨執(zhí)政的經(jīng)驗教訓昭告我們，黨內(nèi)民主是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎和前提條件，而黨內(nèi)監(jiān)督則是黨內(nèi)民主的必然要求，二者相互包含，相互制約。黨內(nèi)民主搞好了，黨員的知情權、參與權、監(jiān)督權等各項權利就有了保障，黨才能在執(zhí)政過程中確保權力不至于集中到少數(shù)人手中而被濫用，讓權力始終在嚴格的監(jiān)督下運行，切實做到權為民所用。黨內(nèi)監(jiān)督實質上是對權力的監(jiān)督與制約，是黨內(nèi)民主的保障。一個缺乏監(jiān)督的執(zhí)政黨不可能遵循民主的原則治國理政，沒有監(jiān)督的民主也不可能是真實的民主，正是有了卓有成效的黨內(nèi)監(jiān)督，才能實現(xiàn)黨內(nèi)程序民主和黨內(nèi)實體民主的合體。黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)，監(jiān)督本身就包含著對民主實現(xiàn)程度的監(jiān)督。如若一個執(zhí)政黨沒有形成有效的黨內(nèi)監(jiān)督機制，黨內(nèi)民主就無從談起，也就很難保證這個政黨能夠按照人民的意愿行使權力。因而，強化黨內(nèi)監(jiān)督就是優(yōu)化黨內(nèi)民主，黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主題中應有之意。

(二)黨內(nèi)監(jiān)督是確保權力正確運行的根本保證。

列寧認為，黨“不僅受黨的‘上層’的監(jiān)督和領導，而且受黨的‘下層’，受全體加入黨的有組織的工人的監(jiān)督和領導”[1]678。中國共產(chǎn)黨在中國既是執(zhí)政黨又是領導黨，目前已擁有8800多萬名黨員和440多萬個基層黨組織，毋庸置疑，黨擁有巨大的權力。而這樣一個規(guī)模龐大的黨組織如何行使權力，并確保權力的正當性，這是我們黨必須應對的課題。顯然，就黨內(nèi)而言，黨的權力是由全體黨員賦予的，但現(xiàn)實中不是也不可能是全體黨員集體行使權力，而是由黨的各級組織和少數(shù)黨員干部代行權力，也就是說，權力的所有者和權力的執(zhí)行者是不相同的。實踐證明，我們不能預設所有的黨組織和黨員干部都能代表全體黨員正當?shù)匦惺箼嗔?，相反，有的黨員干部在利用手中的權力充當為自己或小集體謀取私利的工具，這足以說明，權力不受監(jiān)督和制約就可能被異化和濫用。監(jiān)督黨的各級組織和黨員干部是否代表全體黨員的意志行使權力，是否依照黨章和黨規(guī)黨法的要求嚴于用權，這是黨員的一項基本權利，也是黨內(nèi)監(jiān)督的重要內(nèi)容。

(三)黨內(nèi)監(jiān)督是落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略舉措的主渠道。

全面從嚴治黨是中國共產(chǎn)黨為應對各種風險考驗、化解執(zhí)政危險提出的重大戰(zhàn)略舉措。中國共產(chǎn)黨兼具執(zhí)政黨和領導黨雙重身份，這一特殊地位決定黨內(nèi)問題的解決主要依靠自身的力量，換言之，黨必須要具有強大的自我監(jiān)督和自我糾錯能力，才能破解黨面臨的種種難題，達到“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”的目標。監(jiān)督不僅能防患于未然，使黨員干部對權力有敬畏心里，謹慎用權，而且能通過周密的監(jiān)督把任性的權力關進制度的籠子里，構筑“不想腐、不敢腐、不能腐”的廉政監(jiān)督網(wǎng)絡體系。全面從嚴治黨，就是要從思想、紀律、作風、廉政等各方面嚴格要求黨員干部，尤其是領導干部這一“關鍵少數(shù)”，嚴格要求必然需要在嚴格監(jiān)督的基礎上進行，全面從嚴治黨的成效在很大程度上取決于黨內(nèi)監(jiān)督是否完善，沒有嚴格周密的黨內(nèi)監(jiān)督，全面從嚴治黨也只能是流于表面和形式。黨內(nèi)監(jiān)督同全面從嚴治黨一樣強調“全面”二字。所謂“全面”，是指不僅監(jiān)督黨員干部的從政行為，而且還要監(jiān)督黨員干部的從政道德；不僅重視自上而下的監(jiān)督，而且要重視自下而上的監(jiān)督；不僅注重經(jīng)濟領域的監(jiān)督，而且注重政治、文化等領域的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督還要凸顯一個“嚴”字。所謂“嚴”，一是要設計嚴密、科學的監(jiān)督制度體系，把“權力關進制度的籠子里”；二是制度的執(zhí)行要嚴，黨內(nèi)任何黨員干部都要依規(guī)依紀接受嚴格監(jiān)督，確保人民賦予的權力始終用來為民謀利。

(四)黨內(nèi)監(jiān)督是黨提高執(zhí)政成效、擺脫“歷史周期律”怪圈的根本途徑。

中國共產(chǎn)黨能夠成為執(zhí)政黨是人民的選擇，當然這種選擇不是說我們黨可以一勞永逸地成為執(zhí)政黨，如果黨取得了令人民滿意的執(zhí)政成效，黨的執(zhí)政地位就牢不可破，否則，就有喪失執(zhí)政地位的風險。黨內(nèi)監(jiān)督就是要使我們的黨員干部珍視手中的權力，牢記黨的宗旨，始終利用權力用來為民服務，不斷提高執(zhí)政成效。在取得執(zhí)政地位之前的革命戰(zhàn)爭年代，以毛澤東為核心的黨的第一代中央領導集體，對于破解“歷史周期律”問題已經(jīng)有了答案，強調要通過民主的方式加強對黨和政府的監(jiān)督。監(jiān)督是為了使黨對人民賦予的權力有敬畏之心，不能有絲毫懈怠，更不能利用權力謀取私利。監(jiān)督當然既包括人民對黨的監(jiān)督，也包括黨內(nèi)的監(jiān)督?，F(xiàn)在看來，對于一個擁有8800多萬黨員的執(zhí)政黨而言，黨內(nèi)監(jiān)督更為關鍵。我們黨既然把人民的利益看得高于一切，就不應遮蔽自身存在的問題，而是敢于自我監(jiān)督，自我糾錯，利用自身的力量把問題解決在萌芽狀態(tài)，不斷增強自身的免疫力。黨內(nèi)監(jiān)督做得好，黨就能凝聚黨心民心，從而取得令人民認同的執(zhí)政成效，任何外部力量也就不可能撼動黨的執(zhí)政地位。

二、黨內(nèi)監(jiān)督的難點

在新的歷史方位下，中國共產(chǎn)黨在取得巨大執(zhí)政成就的同時，面臨的考驗和風險也前所未有，無疑，黨內(nèi)監(jiān)督是我們黨保持純潔性、先進性的重要戰(zhàn)略舉措。黨內(nèi)監(jiān)督歸根結底是對權力的監(jiān)督，是黨更深層次的自我約束與完善，不過，當前還存在諸多影響黨內(nèi)監(jiān)督的因素和難點：

(一)黨內(nèi)監(jiān)督意識不強。

“思想是行動的先導”，黨內(nèi)監(jiān)督意識的強弱直接影響黨內(nèi)監(jiān)督的實效性。盡管自建黨以來，我們黨就十分重視加強對自身的監(jiān)督，但不可否認的是，一些黨員干部至今對黨內(nèi)監(jiān)督仍然存在一些片面的認識。例如，一些黨員干部黨性意識不強，缺乏大局觀念，對黨內(nèi)監(jiān)督有排斥心里，認為上級監(jiān)督是“不信任”，同級監(jiān)督是“不友好”，下級監(jiān)督是“找茬”，不愿主動查找問題，自覺接受監(jiān)督。再如，一些黨員干部沒有意識到黨內(nèi)監(jiān)督是黨“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”的戰(zhàn)略舉措，是黨對人民負責、贏得民心的一大法寶，而是錯誤地認為，黨內(nèi)監(jiān)督暴露的問題，影響了黨的執(zhí)政形象，動搖黨的執(zhí)政地位。殊不知，如果我們黨不加強自我監(jiān)督，故意遮蔽存在的問題與不足，那樣才可能會失去民心，動搖黨執(zhí)政的根基。又如，一些黨員干部不以黨的事業(yè)為重，而是奉行“多栽花、少栽刺”的明哲保身哲學，認為黨內(nèi)監(jiān)督會得罪人，遭來打擊報復，即使發(fā)現(xiàn)違反黨規(guī)黨紀的問題，也不敢甚至不愿履行監(jiān)督職責。顯然，這些對黨內(nèi)監(jiān)督的種種曲解是影響黨內(nèi)監(jiān)督成效的重要因素。

(二)黨內(nèi)監(jiān)督制度滯后。

王岐山指出，“沒有制約的權力是危險的，制度應起到制衡的作用”[2]。黨內(nèi)監(jiān)督的實效性，需要依靠黨員干部監(jiān)督意識的增強，更需要依靠科學規(guī)范的監(jiān)督制度。2003年我們黨頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(以下簡稱《條例》)，《條例》的頒布施行，使黨內(nèi)監(jiān)督開始步入制度化、規(guī)范化的軌道，對于落實黨要管黨、從嚴治黨的方針，發(fā)揮了積極的效應。同時，在全面從嚴治黨的新形勢下，《條例》與新實踐新要求不相適應的問題也越來越顯現(xiàn)出來。一是黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容需要進一步完善。例如，違反八項規(guī)定精神問題、反“四風”問題等，是飽受人民群眾詬病的突出問題，當然應成為現(xiàn)階段黨內(nèi)監(jiān)督的重要內(nèi)容；二是有些規(guī)定比較原則化，責任主體不夠明確，實際操作性不強。如黨的各級委員會和黨的各級紀律檢查委員會的監(jiān)督職責如何落實，如果監(jiān)督不力，責任應由誰承擔，承擔什么樣的責任等，沒有在監(jiān)督條例中做出具體規(guī)定；三是監(jiān)督的方式方法不明確，監(jiān)督程序不夠規(guī)范。可見，監(jiān)督制度內(nèi)容滯后，且缺乏程序化、規(guī)范化的監(jiān)督路徑，是影響黨內(nèi)監(jiān)督成效的重要因素之一。

(三)黨內(nèi)監(jiān)督主體的動能不足。

黨內(nèi)監(jiān)督主體是指在黨內(nèi)監(jiān)督活動中，對黨的各方面工作以及黨的各級組織和黨員干部實施監(jiān)督的各級黨組織、專門機關和全體黨員。如果把黨內(nèi)監(jiān)督視為黨的免疫系統(tǒng)的話，那么，黨內(nèi)監(jiān)督主體就是黨免疫系統(tǒng)中實施免疫功能的免疫組織、免疫器官和免疫細胞。黨內(nèi)監(jiān)督主體只有具備實施監(jiān)督的強勁動能，才能真正履行監(jiān)督職責，發(fā)揮監(jiān)督主體的作用。當前，黨內(nèi)監(jiān)督的動能還不能適應全面從嚴治黨新常態(tài)的要求，主要表現(xiàn)為：黨內(nèi)還沒有形成上下聯(lián)動、互相制約的監(jiān)督體系，監(jiān)督缺位或流于形式，“上級難以監(jiān)督、同級不愿監(jiān)督、下級不敢監(jiān)督”的現(xiàn)象較為普遍；黨員主體監(jiān)督的基礎地位及作用沒有得到充分發(fā)揮，黨員主體對各級黨組織和黨員領導干部民主監(jiān)督的渠道不暢通，監(jiān)督的積極性不足，存在“不敢監(jiān)督”、“不能監(jiān)督”和“不會監(jiān)督”的問題；紀檢機關作為專門的監(jiān)督機構，主要受同級黨委的橫向領導，獨立性不強，權威性不夠，難以發(fā)揮應有的監(jiān)督職能。

(四)對權力受托者的監(jiān)督，尤其對主要領導干部的權力監(jiān)督制約弱化。

監(jiān)督，從本質上說是委托之權對受托之權的監(jiān)控，也可以說是權力的委托者對受托者的制約和控制。就黨內(nèi)而言，權力的所有者是全體黨員，權力的受托者是黨的各級組織和黨員領導干部，因而，“黨內(nèi)的一切事務要由一律平等的全體黨員直接或者通過代表來處理”[3]418。換言之，全體黨員即權力所有者有權利對權力受托者即黨的各級組織和黨員領導干部施行監(jiān)督。權力的監(jiān)督主要包括監(jiān)督權力的授予是否正當，權力的運行是否規(guī)范，權力是否被濫用。當前存在的問題：一是權力授予過程中由于黨內(nèi)選舉制的缺失，黨員的主體地位沒有凸現(xiàn)出來，各級領導干部主要不是由黨員選舉產(chǎn)生，而是由黨的上級領導機構或黨的上級負責人任命或變相任命，導致黨員權力授予權缺失，對權力受托者缺乏監(jiān)督；二是黨務公開制度不完善，權力的運行不能做到公開、透明，廣大黨員難以準確了解黨組織的權力運作過程、選人用人取向以及領導干部的從政行為、從政績效等，使黨員監(jiān)督難免會陷入監(jiān)督困境；三是黨的各級主要領導干部權力過于集中，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權往往集中到一個人身上，黨員缺乏對領導干部監(jiān)督的有效途徑，對各級黨政“一把手”的監(jiān)督弱化、虛化。

三、強化黨內(nèi)監(jiān)督的路徑選擇

“黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的?！盵4]強化黨內(nèi)監(jiān)督需要培育與黨內(nèi)監(jiān)督協(xié)同發(fā)展的政治文化，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督主體的能動作用，加強權力運行的制約和監(jiān)督。

(一)培育與黨內(nèi)監(jiān)督協(xié)同發(fā)展的政治文化。

政治文化作為潛在地影響人們政治行為的心理因素，屬于政治系統(tǒng)的“軟件”部分，是人們對于政治生活的政治價值取向模式，主要包括政治認知、政治情感和政治評價三個基本成分。黨內(nèi)監(jiān)督離不開政治文化土壤，培育與黨內(nèi)監(jiān)督相適應的政治文化是強化黨內(nèi)監(jiān)督的重要路徑。

黨內(nèi)監(jiān)督需要培育民主平等的政治文化。黨內(nèi)民主是黨內(nèi)監(jiān)督的前提條件，如果黨員享受不到民主平等的權利，黨內(nèi)監(jiān)督就無從談起。而中國是一個經(jīng)歷了兩千多年封建社會的國家，封建社會屬于等級社會，沒有民主平等可言，中國共產(chǎn)黨領導建立新中國后，封建制度被消滅，但封建意識卻不可能自然而然地在人們頭腦中消失掉?？梢姡裰髌降扔^念的培育，對于我們這樣一個背負著沉重歷史包袱的國家來說，具有特殊的難度。培育民主平等的政治文化，需要加強對黨員干部的教育，使他們從思想上認識到黨內(nèi)民主是黨的生命，關系到黨的生死存亡。同時，還需要從制度上保證黨員民主平等權利的實現(xiàn)，通過制度的硬約束，讓民主平等的觀念轉化為黨員的行為習慣。民主平等氛圍形成以后，黨員領導干部在行使權力的時候就會受到嚴格監(jiān)督，確保黨和人民賦予的權力用來為黨和人民服務。

黨內(nèi)監(jiān)督需要培育依法依規(guī)治黨的政治文化。黨內(nèi)監(jiān)督是在全面依法治國、全面從嚴治黨的背景下，依據(jù)黨規(guī)黨法管黨治黨的戰(zhàn)略舉措。實踐表明，通過搞群眾運動的方式監(jiān)督黨員干部，雖然在特定的歷史條件下也能奏效，但卻不夠深入也不夠持久。懲罰不是監(jiān)督黨員干部的目的，相反，監(jiān)督主要起一個預防和警示的作用，是為了更好地保護黨員干部。在實施黨內(nèi)監(jiān)督過程中，監(jiān)督者依法依規(guī)監(jiān)督黨員干部，既能夠保護受監(jiān)督者正當?shù)暮戏嘁?，也能夠使他們受到教育和監(jiān)督。法治的觀念一旦深入人心，黨員干部對法規(guī)就會形成敬畏心里，內(nèi)化為他們判斷是非的標準，違紀違法的現(xiàn)象自然會減少，監(jiān)督的成本和代價隨之降低，監(jiān)督的效果則因之而上升。

黨內(nèi)監(jiān)督需要培育保障黨員權利的政治文化。黨內(nèi)監(jiān)督是黨員的一項基本權利，而權利意識不可能自發(fā)產(chǎn)生，需要較長時期的自覺培育。受“官本位”等封建等級文化因子的影響，一些黨員認為對領導干部只有服從的義務，沒有監(jiān)督的權利。權利意識不被喚醒，導致監(jiān)督的內(nèi)在動力不足，監(jiān)督的社會環(huán)境難以形成。保障黨員的監(jiān)督權利，除了靠教育以外，還應引入激勵機制和保護機制，破除阻滯黨員監(jiān)督的各類障礙，讓敢于監(jiān)督的黨員受到表彰和重用，讓打擊報復監(jiān)督者的人受到懲罰，在黨內(nèi)形成維護監(jiān)督權利不受侵犯的政治文化環(huán)境，激發(fā)黨員監(jiān)督的積極性。

(二)完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。

我們黨在從一個革命黨向執(zhí)政黨轉型的過程中，尤其是經(jīng)歷“文革”之后，開始逐步意識到制度治黨的重要性。鄧小平曾深刻地指出，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。……領導制度、組織制度問題更帶根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵5]333黨在改革開放后的執(zhí)政實踐表明，制度是一種帶有強制性的剛性約束，是我們黨自我革新、自我完善不可或缺的利器。黨的十八屆六中全會強調，“黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹民主集中制，依規(guī)依紀進行，強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用?！盵6]37設定規(guī)范嚴謹?shù)谋O(jiān)督制度，規(guī)矩也就立起來了，就如同給每位黨員干部戴上了“緊箍咒”，任何人都沒有置身于制度之外的特權，違背制度就要受到黨紀黨法的懲處。

當然，黨內(nèi)監(jiān)督制度的完善及其效能的發(fā)揮不可能一蹴而就。不可否認，盡管現(xiàn)在我們已經(jīng)清醒地意識到監(jiān)督制度的重要性，也制定了一系列黨內(nèi)監(jiān)督制度，但顯然并沒有完全達到預期的目標和效果，在制度的制定、執(zhí)行過程中還存在許多不能回避的問題需要解決。當前，依據(jù)十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，我們應主要從以下幾個方面進一步完善和執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督制度：一是適應新形勢新任務的要求，制定和推行黨員領導干部權力清單制度，發(fā)揮好黨內(nèi)監(jiān)督“把權力關進制度的籠子里”的功用；二是制定針對領導干部這一“關鍵少數(shù)”的監(jiān)督制度，強化對“一把手”的監(jiān)督；三是黨內(nèi)監(jiān)督制度減少原則性的、粗線條的、有彈性的規(guī)定，增加具體的、剛性的規(guī)定，強化監(jiān)督制度的實施和監(jiān)督效能的發(fā)揮；四是完善黨內(nèi)監(jiān)督制度程序，明確落實實體性制度的形式、途徑和步驟，增強制度的執(zhí)行力；五是完善黨內(nèi)監(jiān)督的執(zhí)行和保障機制，建立黨員領導干部利用職務權力干擾、破壞黨內(nèi)監(jiān)督的責任追究制度，保障普通黨員履行監(jiān)督的正當權利。

完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，需要把制度的制定與制度的執(zhí)行有機地結合起來，二者不可偏廢。有了好的制度，如果不能嚴格執(zhí)行，不能成為黨員干部的行為準則，制度就成了形同虛設的“紙老虎”、“稻草人”。黨內(nèi)監(jiān)督制度的權威和魅力在于不折不扣地執(zhí)行，堅持制度面前人人平等的原則，執(zhí)行制度不搞“下不為例”。唯有如此，每一個黨員干部才會發(fā)自內(nèi)心地敬畏制度，信仰制度，制度才有價值和生命力。

(三)激發(fā)黨內(nèi)監(jiān)督主體的動能。

黨內(nèi)監(jiān)督主體是黨內(nèi)監(jiān)督活動的實施者，包括黨的各級組織、專門機關和全體黨員。黨內(nèi)監(jiān)督能否取得預期的成效，主要依賴黨內(nèi)監(jiān)督主體能動作用是否得到充分的發(fā)揮。

激活黨內(nèi)監(jiān)督主體的內(nèi)在動力是激發(fā)黨內(nèi)監(jiān)督主體動能的內(nèi)驅力?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。監(jiān)督主體是監(jiān)督活動的具體執(zhí)行者，負有監(jiān)督的責任和義務，但如果內(nèi)在動力不足，消極對待黨內(nèi)監(jiān)督，再好的監(jiān)督制度也難以保證監(jiān)督目標的實現(xiàn)。因而，激活黨內(nèi)監(jiān)督主體的動力，是做好黨內(nèi)監(jiān)督的關鍵。黨內(nèi)監(jiān)督主體的根本動力源自黨和人民的利益。這種利益的驅動，一方面從黨和人民根本利益的角度，通過卓有成效的思想政治教育，提高監(jiān)督主體對黨內(nèi)監(jiān)督重要性的認識，進而積聚自覺監(jiān)督的動能；另一方面，從責任和義務的角度，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對監(jiān)督主體提出具體要求，由外在的約束轉化為內(nèi)在的動力?？梢?，黨內(nèi)監(jiān)督既是自覺監(jiān)督也是責任監(jiān)督，激活黨內(nèi)監(jiān)督主體的動力，一靠教育，二靠法規(guī)。另外，還要引入獎懲機制，科學考評黨內(nèi)監(jiān)督主體的監(jiān)督成效，調動監(jiān)督主體的積極性和創(chuàng)造性。

保障黨內(nèi)監(jiān)督主體權力的有效行使是激發(fā)黨內(nèi)監(jiān)督主體動能的必要條件。黨內(nèi)監(jiān)督本質上是以權力監(jiān)督制約權力，確保黨賦予的權力不被濫用和異化。監(jiān)督主體履行監(jiān)督權力，不是出于道義，而是依據(jù)黨章和黨規(guī)黨法要求應當承擔的責任和義務。根據(jù)黨章和有關黨規(guī)黨法的規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督主體擁有知情權、批評權、咨詢權、檢舉權、罷免權等多項監(jiān)督權力，這些權力是保證黨內(nèi)監(jiān)督工作展開的基本條件。黨內(nèi)監(jiān)督主體擁有權力，還需要充分利用權力，科學配置權力，既要保證權力的正當性、合法性，還要保證權力的實效性。當前，監(jiān)督主體在行使權力方面關鍵要注意：一是要將各監(jiān)督主體的權力進一步細化、具體化，避免因為一些模糊化的規(guī)定而導致監(jiān)督缺位；二是要保障監(jiān)督主體權力的獨立性和權威性，避免監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的現(xiàn)象；三是要強化和保障黨員這一監(jiān)督主體的權益，健全舉報人保護和獎勵制度，建立黨員在黨內(nèi)生活中正常反映意見的制度；四是要明確監(jiān)督主體履行權力的程序，保證監(jiān)督渠道的暢通。

提升黨內(nèi)監(jiān)督主體的監(jiān)督能力是激發(fā)黨內(nèi)監(jiān)督主體動能的前提和保證。黨內(nèi)監(jiān)督不同于一般意義上的監(jiān)督，政治性、原則性、規(guī)范性方面的要求很強。因而，黨內(nèi)監(jiān)督主體要履行好監(jiān)督職能，必須要有較高的黨性修養(yǎng)和政策理論水平，熟悉黨內(nèi)法規(guī)，熟知黨的路線方針政策，能夠依法依規(guī)行使監(jiān)督權力，明確監(jiān)督目的，科學選擇監(jiān)督方式，嚴格按照監(jiān)督程序辦事。否則，監(jiān)督主體的熱情再高，權力再大，也難以勝任黨內(nèi)監(jiān)督的職責。尤其是在消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的市場經(jīng)濟條件下，黨內(nèi)廉政建設的任務更加嚴重，違規(guī)違紀行為也愈加隱蔽，黨內(nèi)監(jiān)督的難度加大，對黨內(nèi)監(jiān)督主體的能力也提出了更高的要求。

(四)加強權力運行的制約和監(jiān)督。

權力的制約和監(jiān)督，顧名思義就是對權力進行限制、約束、監(jiān)視和督促。加強權力運行的制約和監(jiān)督，是黨內(nèi)監(jiān)督的核心問題，也是黨內(nèi)監(jiān)督的治本之策。習近平強調指出：“要加強對權力運行的制約與監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里?！盵7]388從權力的構成看，其主要包括決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權三大權力，因而，加強權力運行的制約和監(jiān)督，關鍵是對這三個方面權力的監(jiān)督、制約與協(xié)調。

黨的十八大報告提出，要“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫的作用，建立健全決策問責和糾錯制度。”[8]29決策權是權力行使的首要環(huán)節(jié)，關系到黨和人民的切身利益，對決策權的制約和監(jiān)督，是從源頭上遏制腐敗的關鍵。因而，要做到“把權力關進制度的籠子里”，必須要解決決策權“入籠”的問題。制約和監(jiān)督?jīng)Q策權，確保黨內(nèi)決策權的法治化、科學化，一是要遵循民主集中制的原則，規(guī)范決策程序，充分尊重黨員在決策中的權利，嚴格限制“一把手”的權力界限，避免民主集中制被異化為權力集中制；二是明確責任主體，建立獎罰分明的決策責任制，將決策考評結果與決策者的職務晉升、工資待遇掛鉤；三是要以黨規(guī)黨法為依據(jù)，引導黨員領導干部樹立法治理念，以法治方式行使決策權。

按照黨章規(guī)定，黨的各級委員會行使黨的執(zhí)行權，對黨的各級代表大會負責并報告工作、接受質詢。在我們黨的政治生活中，執(zhí)行機關擔負著貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策以及黨規(guī)黨法的政治任務。黨的領導職能和執(zhí)政職能也是通過黨的各級委員會行使執(zhí)行權來實現(xiàn)的。因而，執(zhí)行權在黨內(nèi)權力結構中發(fā)揮著中樞作用。為了確保執(zhí)行機關權力的合理運行，執(zhí)行權同其他權力一樣需要受到監(jiān)督和制約。為此，一是要設定黨內(nèi)執(zhí)行機構的權力界限，避免權力越位、缺位、錯位；二是實行黨務公開和權力清單制度，要“推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行?！盵9]避免暗箱操作；三是要吸納西方分權制衡原則的合理成份，黨委會各成員之間應形成分工合理、相互制約的權力關系，重大事項由黨委會集體決定，實行票決制；四是權力運行法治化，不因領導人的改變而改變。

黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關，負責行使黨內(nèi)監(jiān)督權，對黨員干部，尤其是對黨員領導干部是否依法依規(guī)運用權力進行監(jiān)督。任何公權力都需要監(jiān)督與制約，監(jiān)督權當然也不例外。因而，誰來監(jiān)督監(jiān)督者，如何監(jiān)督監(jiān)督者，是我們黨必須破解的難題。為了避免“燈下黑”，防止監(jiān)督權的濫用，確保監(jiān)督權的規(guī)范運行，需要采取以下幾個方面的措施：首先，依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的規(guī)定，“各級紀律檢查機關必須加強自身建設，健全內(nèi)控機制，自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保權力受到嚴格約束?！盵6]45為此，應盡快制定《中國共產(chǎn)黨紀律檢察機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，通過制度制約監(jiān)督執(zhí)紀權力；其次，加強同級黨委和上級紀委對各級紀檢部門的監(jiān)督，發(fā)揮好同級黨委和上級紀委的雙重領導作用。再次，擴大黨員干部的監(jiān)督權，疏通黨員干部表達意見、反映問題的渠道，及時受理黨員干部的來信來訪，從而形成對紀委直接、有效的監(jiān)督；另外，發(fā)揮好黨媒的監(jiān)督作用，通過被稱為“第四種權力”的輿論監(jiān)督制約、規(guī)范監(jiān)督權的行使。

綜上，黨內(nèi)監(jiān)督是黨增強“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”能力的重要途徑，加強黨內(nèi)監(jiān)督需要深入分析影響黨內(nèi)監(jiān)督的各種因素，破解制約黨內(nèi)監(jiān)督成效的難點，多方面探求黨內(nèi)監(jiān)督的有效路徑。●

[1]列寧選集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995.

[2]新華社.王岐山在江蘇調研時強調 把監(jiān)督執(zhí)紀的權力關進制度籠子[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2016-12/06/c_1120067779.htm.

[3]列寧全集(第11卷)[M].北京：人民出版社，1995.

[4] 新華社.中共中央政治局召開會議[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-07/26/c_1119285168.htm.

[5]鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，1993.

[6]本書編寫組.黨的十八屆六中全會文件學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社，學習出版社，2016.

[7]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[8]本書編寫組.十八大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2012.

[9]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18.

(責任編輯：溫松)

本文系教育部人文社會科學研究專項任務項目《建國初期黨提高執(zhí)政成效的歷史考察與經(jīng)驗研究(1949—1956)》(編號:15JD710087)、河南省哲學社會科學規(guī)劃項目《國家治理現(xiàn)代化視域下黨的執(zhí)政成效研究》(編號:2015BDJ002)和河南科技大學博士基金項目的階段性研究成果之一。

D262.6

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1003-7462(2017)01-0053-07

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.01.008