文鞍山市國土資源勘測設計院 王大猛

鞍山市千山區(qū)礦產資源管理辦公室 王春紅

淺析我國土地整治中存在的問題及解決對策

文鞍山市國土資源勘測設計院 王大猛

鞍山市千山區(qū)礦產資源管理辦公室 王春紅

土地開發(fā)整理是一項系統(tǒng)工程，關系到農業(yè)、農民問題和新農村建設，關系到地方經濟的可持續(xù)發(fā)展，是解決一些基本農田產量低、布局不合理的有效途徑。通過土地整理，能夠有效的擴展耕地面積，提高土地的利用率和產出率。

近年來，我國土地整理工作取得顯著成效，但工作推進中發(fā)現(xiàn)仍存在一些問題急需解決。我國農田有較大數目的地塊分割細碎，基礎設施不完善，零星的閑置土地和荒地多的現(xiàn)象，農村居民點布局分散，土地利用率低，礦區(qū)和礦山生產和建設中的遭到破壞的土地沒得到有效治理。一些農村粗放的耕作方法導致土壤退化、土壤有機質含量減少。不合理的土地利用加劇了水土流失，也造成土地生態(tài)系統(tǒng)的不平衡，洪澇災害等自然災害發(fā)生的頻率增大，破壞了大量的耕地。

基層干部對于土地開發(fā)整理工作的認識不到位

很長一段時間以來，各級政府、各企業(yè)將GDP的增長率看作衡量自己工作成績的主要指標。思想里把經濟的發(fā)展和保護資源放在對立面上，忽視了對資源和環(huán)境的保護，造成了巨大的損失和嚴重的后果。某些基層官員沒有認識到，土地整理工作是改善農業(yè)生產環(huán)境，提高耕地質量，促進經濟發(fā)展的重要舉措。而有些人為了獲得建設用地指標和資金，在項目審批過程中"放水”，不嚴格按照標準組織施工，打擦邊球，對土地開發(fā)整理的質量造成嚴重影響。一些管理部門的領導思想狹隘，認為土地整理工程進度緩慢，不利于出政績，所以工作積極性不高，把這項工作一股腦推給了土地部門。

解決方案：加強宣傳，加強對基層干部培訓

土地整理作為促進經濟和社會發(fā)展的重要舉措，結合我國實際國情，就一定要做好農村、農民的工作。針對目前大眾對土地整理的概念模糊，尤其是一些基層領導缺少認識的現(xiàn)狀，當前可提出兩方面的建議：一是加強對大眾的宣傳力度，以土地管理部門為首，聯(lián)合農業(yè)、城市建設部門以及新聞單位，通過發(fā)傳單、播新聞、組織講座等活動，進行宣傳，以期達到一種全社會共識的狀態(tài)；二是對政府工作人員的培訓，根據當地的實際情況，在各縣鄉(xiāng)政府開辦培訓班，教授土地整理的政策、法規(guī)、技術等方面的知識，讓工作人員從內心意識到土地整理的必要性，從而認真抓好這方面的工作，只有政府帶頭走，才能帶動大眾。

政府與群眾之間溝通存在問題，導致人們對土地開發(fā)整理活動缺少熱情

我國農村人口數量大，而土地整理工作大多是在農村進行，所以與其他工程不同，這項工作牽涉到農村家家戶戶，農民的收入靠天靠地，換句話說，土地決定了農民的命運，決定了他們的生活水平。但現(xiàn)在的情況是，以農民為主體的工作，卻缺少農民的參與，實際在進行土地開發(fā)的過程當中，一般是由政府部門做出規(guī)劃，制訂出土地開發(fā)項目后，直接施工，不會征求農民的意見，農民缺少表達想法的途徑，其參與開發(fā)的積極性自然受到影響。更實際的問題是，大多數的土地開發(fā)整理工作如舊宅基地復墾、林木作物補償、土地所有權調整等，會牽扯到對農民的資金補償，這時就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村派人出面協(xié)調解決問題。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村工作復雜，人力不足，目前的項目管理體制不能調動鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的積極性。溝通不暢導致村民與政府之間出現(xiàn)矛盾沖突，阻礙項目施行。還有一個更重要的因素，就是農村人口整體素質普遍不高，就算政府組織專門小組負責溝通，但仍然有些"釘子戶”，難以溝通。另外有很多項目土地是跨越村界的，如果溝通不順利，就容易造成各村之間的矛盾，給工程的實施帶來阻礙。

解決方案：勤于溝通，堅持群眾滿意

群眾利益無小事。在工作推進過程中，要讓利于民，拆遷時盡量按政策上限給予農民補償，讓農民在拆遷中得到實惠；拆遷后的安置，要充分考慮農民的心里變化和經濟承受能力，盡量讓他們以最少的支付入住集中安置區(qū)。同時，要保障人民群眾知情權，要公開土地整治項目的申報，拆遷安置房的建設，要聽取群眾意見，試圖讓人民群眾在項目執(zhí)行之前就對政府充滿信心，這樣才會獲得群眾的支持。此外，在新的地塊獲得利潤后，可以以一定比例返還給農民。

技術管理人員水平有待提高

土地整理是一個系統(tǒng)工程，土地整理項目管理并不是所有人都能做，要勝任這項工作，必須要懂理論、技術精、善理財，這樣的綜合性人才，由于土地整理項目實施時間不長，缺乏經驗，并沒有大量的培養(yǎng)出來，致使從業(yè)人員的管理水平普遍偏低。除此之外，負責土地整理項目的規(guī)劃設計單位人員水平及業(yè)務能力也有待提高。

解決方案：加強系統(tǒng)培訓，提高技術管理人員素質

為適應新形勢，提高業(yè)務素質，一方面要大力引進專業(yè)技術能力較強的人才，另一方面，在職從業(yè)人員迫切需要有關部門組織，加強系統(tǒng)培訓學習，以了解和掌握相關的管理和技術知識，提高項目管理水平。另外，規(guī)劃設計人員應多進行實地參觀考察，千萬不能紙上畫畫，墻上掛掛，閉門造車，設計人員不熟悉實際施工區(qū)域的情況，摸不清實際問題，那么設計出的方案就無法落到實處，這已經成為了土地整理項目經常無法正常施工或頻繁變更的主要原因之一。標準化管理設計單位，提高設計人員的整體水平，有效提高規(guī)劃設計方案的可操作性，刻不容緩。

市場環(huán)境不健全，資金問題落實較難

土地整理由于涉及到大范圍的施工，還有拆遷補償問題，所以需要投入大量資金，資金來源一直是一個難以攻克的難題，這直接影響到土地整理能否達到預期的效果。目前我國農業(yè)綜合開發(fā)政策規(guī)定，項目區(qū)農民配套投入的自籌資金和投工投勞應占財政投資的20%。但實施過程中，很多縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)受自然等條件限制，在其他基礎設施的建設上投入成本較高，余下的資金只能滿足平整道路，提高灌溉和水利設施的要求，而對于土地整理這種較大的基礎工程，由于資金不足，根本無法實現(xiàn)。

解決方案：整合涉農資金，規(guī)范財務管理，提高資金使用效益

在農業(yè)綜合開發(fā)資金有限的情況下，土地開發(fā)整理工作應該由政府牽頭，做好涉農資金的整合，國土、水利、農業(yè)、林業(yè)、扶貧等涉農部門都應積極爭取項目資金，把各部門爭取到的資金集中起來，以適應農村經濟發(fā)展的需要。建議在不改變資金投向的前提下，積極推行農業(yè)綜合開發(fā)資金與農業(yè)、水利等相關項目資金的統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、共同考核新機制，將資金、人力、物力捆綁使用，項目投一點、政府補一點、農民籌一點，齊心協(xié)力，來進行土地開發(fā)整理，使農民得到真正的利益，有效地解決資金分散的問題。

另外，對土地整理從業(yè)人員的教育和管理工作一定要重視起來，在土地整理項目實施的過程中做到全程監(jiān)控，時常敲響廉政的警鐘，預防腐敗，絕對不允許出現(xiàn)資金被擠占、挪用的現(xiàn)象，切實把土地整理工程建設成"陽光工程”、"民心工程”。完善以縣級報賬制為核心的資金管理機制，堅持按工程建設進度撥付資金，堅持實行項目資金?？顚Ｙ~、?？顚Ｓ茫_保資金安全，要推行項目公示制，在項目實施過程中，要實時更新并公示建設內容、施工進度和資金使用情況，留下聯(lián)系方式，方便群眾監(jiān)督。

土地開發(fā)整理項目工程后期管護工作較差，承包政策不落實，形成新的拋荒

近年來，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應國家號召，的確著手依照現(xiàn)代農業(yè)示范園區(qū)和標準農田建設的要求，大力開展農用地整理，但由于有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村沒有建立明確的管理責任制，或雖建立了管理責任制，但工作不落實，責任不明確，管理不到位，有的土地開發(fā)整理項目竣工驗收后沒有及時分到農戶，導致通過土地開發(fā)整理出的標準農田，幾年之后就敗下陣來，出現(xiàn)"水渠堵塞、樹苗枯萎、道路塌陷”的情況。而有的農田整理出之后，政府沒有組織承包，沒有得到及時的開墾，這就造成了新的拋荒，前功盡棄。土地整理的根本目的就是改善耕種環(huán)境，增加有效耕地面積，那么為使土地整理的各項前期工程穩(wěn)定的發(fā)揮成效，就必須對工程設施進行有效的后期管護。

解決方案：加強工程后期管護，建立長效的管理運行機制

第一，土地整理項目竣工后要通過多種形式大力宣傳，發(fā)動農民參與到工程設施的維護管理工作中來，增強群眾的管護意識，群眾的力量是無窮的。第二，政府要高度重視，狠抓建后維護管理工作，責成縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府承擔監(jiān)督管理責任，各級責任部門要以項目后期的管護主動劃分到自己的工作范疇內，定期維護檢查管理，確保工程設施的正常運行。第三，盡快制定可行的工程管理措施，把工程設施的維護管理經費落到實處，劃分工程設施的監(jiān)管單位和受益人的責任，對破壞后期管護的行為嚴肅查處，對造成重大事故的，更要追究其刑事責任。