邢 蘇，沈怡婷

(南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇南京210097)

2010年以來(lái)河南省土地流轉(zhuǎn)研究綜述

邢 蘇，沈怡婷

(南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇南京210097)

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村改革發(fā)展過(guò)程中非常重要的一環(huán)，也是學(xué)者理論研究的熱點(diǎn)。2010年以來(lái)，有諸多學(xué)者從不同的角度對(duì)河南省土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了研究，也為促進(jìn)其順利進(jìn)行提供了有效的建議。這些研究形成的成果在一定程度上解決了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，但面對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的農(nóng)民戶(hù)籍問(wèn)題、土地承包經(jīng)營(yíng)期限問(wèn)題等，研究成果尚顯不足，仍需更加強(qiáng)這方面的研究。

土地流轉(zhuǎn)；2010年以來(lái)；河南省；綜述

誠(chéng)如黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中所說(shuō)的那樣，“我國(guó)農(nóng)村正在發(fā)生新的變革，我國(guó)農(nóng)業(yè)參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)正面臨新的局面，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展具備許多有利條件，也面對(duì)不少困難和挑戰(zhàn)……”[1]。作為農(nóng)村改革發(fā)展的組成部分，土地流轉(zhuǎn)能否順利進(jìn)行對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展起著重要作用。然而，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著各種各樣的問(wèn)題。以河南省為例，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中便出現(xiàn)了諸如土地流轉(zhuǎn)效率低下、土地流轉(zhuǎn)的程序與合同不規(guī)范、社會(huì)保障不健全等問(wèn)題，學(xué)者也從不同的角度對(duì)如何有效地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提出了自己的建議。

一、土地流轉(zhuǎn)的意義

在對(duì)土地流轉(zhuǎn)這一熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究的同時(shí)，部分學(xué)者對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意義進(jìn)行了闡述。了解土地流轉(zhuǎn)的意義，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及其原因的探討、問(wèn)題的解決等有著重要的作用?？傮w而言，土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、推進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略、緩解社會(huì)矛盾等方面有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。郭現(xiàn)軍指出，河南省農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)對(duì)河南省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著重大意義，不僅有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，為中原崛起戰(zhàn)略提供動(dòng)力，同時(shí)也有利于化解社會(huì)矛盾，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)[2]。陳紅衛(wèi)、吳大付指出，土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)在解決農(nóng)村人地矛盾與土地拋荒問(wèn)題、土地利用率與土地資源配置效率的提高、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面有著重要的意義[3]。

二、土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

2010年以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者試圖從城鄉(xiāng)一體化、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民的權(quán)益保障、土地制度改革等方面對(duì)河南省土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題包括：土地流轉(zhuǎn)效率低、規(guī)模??；農(nóng)戶(hù)參與土地流轉(zhuǎn)的積極性不高；土地流轉(zhuǎn)的行為、程序、合同不規(guī)范等。這些問(wèn)題既是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中比較突出的問(wèn)題，也是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

(一)土地流轉(zhuǎn)效率低、規(guī)模小

郭建軍認(rèn)為規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)可以提高收益，但在與廣東、浙江、山東等省的土地流轉(zhuǎn)的比例進(jìn)行對(duì)比之后，發(fā)現(xiàn)河南省土地流轉(zhuǎn)的比例顯得很低[4]。贠鴻琬同樣指出，盡管2010年年底河南省的土地流轉(zhuǎn)面積較2005年年底增加有5倍之多，但土地流轉(zhuǎn)率不僅與我國(guó)發(fā)達(dá)省份相比有差距，即便與全國(guó)的平均水平相比，同樣有一定的差距[5]。趙勝男通過(guò)對(duì)2008年與2011年的土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)對(duì)比指出，盡管河南省在2011年時(shí)的土地流轉(zhuǎn)面積與土地流轉(zhuǎn)率相較于2008年時(shí)的數(shù)據(jù)有大幅提升，但與廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，土地流轉(zhuǎn)面積與土地流轉(zhuǎn)率仍處于較低的水平[6]。楊希玲通過(guò)對(duì)河南省農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的勞動(dòng)力“老齡化”、生產(chǎn)“業(yè)余化”現(xiàn)象及流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)情況的考察，指出河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在部分土地利用效率低、規(guī)模經(jīng)營(yíng)不經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題[7]。劉占偉通過(guò)把河南省與我國(guó)一些發(fā)達(dá)省份的土地流轉(zhuǎn)率進(jìn)行對(duì)比，指出河南省土地流轉(zhuǎn)率相對(duì)較低，認(rèn)為河南省農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)仍有較大的發(fā)展空間[8]。由此可見(jiàn)，近年來(lái)，盡管河南省土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模與土地流轉(zhuǎn)率有了較大幅度的提升，但不管是與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份相比，還是與全國(guó)平均水平相比，河南省的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與土地流轉(zhuǎn)率仍有提升的空間。

(二)農(nóng)戶(hù)參與土地流轉(zhuǎn)的積極性不高

秦文佳、江輝發(fā)現(xiàn)，在土地經(jīng)營(yíng)收益不高及流轉(zhuǎn)出土地以后無(wú)利可圖的情況下，愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)少之又少，更有甚者，寧愿將土地拋荒，也不愿參與土地的流轉(zhuǎn)[9]。高翠麗、樊春輝基于河南省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，指出受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，農(nóng)民不愿參與土地流轉(zhuǎn)[10]。朱曉燕在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民將土地視為生活保障的唯一來(lái)源，不愿將土地流轉(zhuǎn)出去[11]。王紅艷指出，在對(duì)政策了解不足、有鄉(xiāng)土情結(jié)及受到國(guó)家惠農(nóng)措施逐步提升等因素的影響下，部分農(nóng)戶(hù)不愿參與土地流轉(zhuǎn)[12]。由此可見(jiàn)，盡管土地經(jīng)營(yíng)的收益并不理想，但受生活保障有限、思想觀念束縛等因素的影響，廣大農(nóng)戶(hù)參與土地流轉(zhuǎn)的熱情并不高。

(三)土地流轉(zhuǎn)的行為、程序、合同不規(guī)范

李振義指出，盡管一些農(nóng)民會(huì)因?yàn)樾袨椴贿`法、名義交易成本不高等原因選擇私下轉(zhuǎn)讓土地，但由于私下轉(zhuǎn)讓土地行為的程序欠規(guī)范，土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中出現(xiàn)糾紛的概率會(huì)大大增加[13]。趙慧芬在漯河、濟(jì)源等地調(diào)研的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，即便是在農(nóng)戶(hù)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地流轉(zhuǎn)，也存在合同不規(guī)范的情況，土地糾紛時(shí)有發(fā)生[14]。侯明利在濟(jì)源市的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有簽訂土地流轉(zhuǎn)書(shū)面協(xié)議的情況近八成，雖然有21.6%的農(nóng)戶(hù)簽訂書(shū)面協(xié)議，但經(jīng)過(guò)管理機(jī)關(guān)認(rèn)證、登記的流轉(zhuǎn)土地少之又少[15]。張鳳池從土地流轉(zhuǎn)的方式、程序、行為及部分耕地流轉(zhuǎn)后使用非農(nóng)業(yè)化的現(xiàn)象指出河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式處于無(wú)序狀態(tài)[16]。從學(xué)者的調(diào)查中可以看出，農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏合同意識(shí)與相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備，土地的轉(zhuǎn)讓多以口頭協(xié)議為形式，由此帶來(lái)的土地糾紛時(shí)有發(fā)生。

三、土地流轉(zhuǎn)不暢的原因

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)效率低、規(guī)模小、農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的意愿低、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中行為、程序、合同不規(guī)范等問(wèn)題，學(xué)者進(jìn)行了大量的討論與研究。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所出現(xiàn)問(wèn)題的原因，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

(一)服務(wù)機(jī)制不完善，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全

部分學(xué)者認(rèn)為，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)機(jī)制不完善、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，導(dǎo)致想將土地轉(zhuǎn)出的土地流出方無(wú)法及時(shí)找到合適的土地流入方，想獲得土地的土地流入方因?yàn)槿狈τ行У男畔⒁矡o(wú)法及時(shí)獲得自己想要流入的土地，信息的不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)效率與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的低下。高雅經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)河南省土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)滯后，市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制尚未形成，流通信息不對(duì)稱(chēng)，土地流轉(zhuǎn)因此受到了限制[17]。侯晉封、朱攀峰在總結(jié)河南省近幾年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本態(tài)勢(shì)時(shí)，指出河南省土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制的不健全與迅猛發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)形勢(shì)不相適應(yīng)[18]。余聲啟、張振強(qiáng)指出目前河南省的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)雙方難以找到合適的流轉(zhuǎn)對(duì)象[19]。車(chē)湘輝指出，從整體上看，河南省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成，服務(wù)機(jī)制不完善，土地供求信息不暢通，導(dǎo)致了土地流出方與土地流入方之間無(wú)法及時(shí)溝通，土地流轉(zhuǎn)因此無(wú)法順利進(jìn)行[20]。

(二)社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民權(quán)益無(wú)法得到有效保障

不少學(xué)者在經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研之后認(rèn)為，一些農(nóng)戶(hù)不愿參與土地流轉(zhuǎn)與當(dāng)前社會(huì)保障體系不健全有一定的關(guān)系。郝靜指出，由于城市無(wú)法解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，相當(dāng)一部分農(nóng)民將土地當(dāng)作自己生活保障的最后一道防線，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，撂荒棄耕，也不愿參與土地流轉(zhuǎn)[21]。李雅靜同樣指出，在農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善的情況下，為了解決看病、養(yǎng)老、上學(xué)等問(wèn)題，農(nóng)民只能夠依靠土地[22]。張?jiān)骑w從失地農(nóng)民自主養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源、政府對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式單一、失地農(nóng)民享受的政府補(bǔ)貼少及養(yǎng)老待遇低等角度分析了廣大農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中面對(duì)的社會(huì)保障與養(yǎng)老問(wèn)題[23]。鄭瑞巧指出，由于我國(guó)的社會(huì)保障體系不健全等原因，一些散戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)之后沒(méi)有充分得到社會(huì)保障的支持或社會(huì)保障水平低，農(nóng)戶(hù)參與土地流轉(zhuǎn)的意愿因此受到影響[24]。

(三)農(nóng)村勞動(dòng)力思想觀念的影響

部分學(xué)者在對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行探究時(shí)發(fā)現(xiàn)，受戀土情結(jié)、小富即安等思想觀念的影響，不少農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中并不配合，從而對(duì)土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)帶來(lái)了阻礙。張舜[25]指出，作為農(nóng)業(yè)大省的河南省，有相當(dāng)一部分農(nóng)民戀土情結(jié)比較重，認(rèn)為只要有了土地，生活就會(huì)有保障，寧可撂荒也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行因此受到了阻礙。高瑩瑩、柯可、李瀟怡指出五六十歲的農(nóng)民在心理認(rèn)知上不愿放棄種地，并且由于對(duì)土地懷有一種特殊的感情使得他們不愿將土地流出，從而使得土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)遇到了困難[26]。白小平在鎮(zhèn)平縣進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)民在小富即安及視土地為生存保障等思想的影響下，對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策并不配合[27]。

(四)法規(guī)、政策的缺乏

一些學(xué)者認(rèn)為，雖然中央及地方出臺(tái)的一些法律法規(guī)涉及了土地管理、土地流轉(zhuǎn)等內(nèi)容，但在操作的過(guò)程中仍然有與具體情況不相適應(yīng)的地方，也正是這些不相適應(yīng)的地方導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛無(wú)法得到根本的解決。成宇、劉鳳偉指出《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)集體土地如何流轉(zhuǎn)、如何規(guī)范沒(méi)有詳細(xì)的說(shuō)明，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》雖然能夠保證土地交易雙方的利益，但對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題沒(méi)有說(shuō)明，十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》雖然允許集體土地的流轉(zhuǎn)，但對(duì)于流轉(zhuǎn)的對(duì)象、程序及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變更等內(nèi)容沒(méi)有做具體的規(guī)定[28]。李爭(zhēng)光同樣指出，盡管2004年河南省制定了《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》及《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，但因地制宜的地方性措施并未涉及，土地流轉(zhuǎn)糾紛出現(xiàn)之后，當(dāng)事雙方能夠依據(jù)的法律規(guī)制范圍顯得很狹小[29]。

(五)政府沒(méi)有盡到自己應(yīng)盡的職責(zé)

部分學(xué)者認(rèn)為，政府在土地流轉(zhuǎn)中起著非常重要的作用，政府在工作中的失職在一定程度上造成了農(nóng)村土地在實(shí)際流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題。如蘇玉娥就指出，由于基層政府在土地流轉(zhuǎn)工作中缺乏一定的服務(wù)意識(shí)、在監(jiān)督機(jī)制上不夠規(guī)范、工作中存在干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體、干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式等越位行為及政策引導(dǎo)缺乏、農(nóng)民保障缺失等問(wèn)題造成了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中權(quán)益受到侵害，土地流轉(zhuǎn)無(wú)法順利進(jìn)行[30]。李騰通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中未能及時(shí)對(duì)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民進(jìn)行解釋與引導(dǎo)，導(dǎo)致參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策、制度不了解、不理解，使得部分農(nóng)戶(hù)不愿參與土地流轉(zhuǎn)[31]。

四、土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略

學(xué)者對(duì)河南省土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題提出的應(yīng)對(duì)途徑，主要體現(xiàn)在服務(wù)機(jī)制與流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健全、農(nóng)民權(quán)益的保障、法律法規(guī)的完善、政府組織管理能力的健全等方面。

(一)服務(wù)機(jī)制與流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健全

就土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的服務(wù)機(jī)制與流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全造成土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中糾紛不斷的情況，學(xué)者提出的解決方案有：① 政府搭建平臺(tái)，培育市場(chǎng)，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境；② 制定規(guī)范的有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的合同文本；③ 健全和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。高雅建議，政府應(yīng)在市場(chǎng)力量不足的土地流轉(zhuǎn)初期發(fā)揮主導(dǎo)作用，為流轉(zhuǎn)雙方提供有效的溝通平臺(tái)；在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)的雙方應(yīng)使用統(tǒng)一的合同文本，國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門(mén)要加強(qiáng)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心法庭應(yīng)設(shè)立部門(mén)解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛[32]。高翠麗、樊春輝則建議以縣為單位建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為參與土地流轉(zhuǎn)的雙方提供供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、政策咨詢(xún)等服務(wù)[10]。

(二)農(nóng)民權(quán)益的保障

相當(dāng)一部分農(nóng)民不愿將土地流轉(zhuǎn)出去的原因在于農(nóng)村社會(huì)保障體系的不健全和保障水平低。針對(duì)這一情況，學(xué)者提出了如下建議：① 完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提升制度的替代性和績(jī)效性；② 堅(jiān)持多種補(bǔ)償方式有機(jī)結(jié)合；③ 提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。張?jiān)骑w建議，流轉(zhuǎn)的土地若屬于公共利益征用土地，應(yīng)以土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行科學(xué)合理的補(bǔ)償[23]。梁丹指出，在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持顯性補(bǔ)償與隱性補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)結(jié)合、一次性補(bǔ)償和長(zhǎng)期可持續(xù)性補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合的原則[33]。張振鵬建議，在新農(nóng)保實(shí)現(xiàn)全覆蓋的同時(shí)，應(yīng)該根據(jù)物價(jià)水平的變化對(duì)養(yǎng)老金的發(fā)放數(shù)額進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，以提高農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平[34]。

(三)法律法規(guī)的完善

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中因法律法規(guī)的缺陷造成的問(wèn)題，學(xué)者提出了如下解決措施：① 制定并落實(shí)保證土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的地方法規(guī)；② 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基層監(jiān)管機(jī)制。楊麗君建議，通過(guò)法律的明確規(guī)定保證農(nóng)民持續(xù)的農(nóng)地使用權(quán)、出臺(tái)相應(yīng)的仲裁法，明確仲裁機(jī)構(gòu)的權(quán)威性等措施，以減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行[35]。蘇玉娥建議，通過(guò)明確農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位、出臺(tái)河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)、依法設(shè)置農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)、建立健全相關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)等措施解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生的糾紛[30]。

(四)政府組織管理能力的提高

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中由于政府組織管理不到位而產(chǎn)生不利于土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，學(xué)者提出如下建議：① 強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基層服務(wù)體系建設(shè)；② 加強(qiáng)農(nóng)村基層政府微觀職能的發(fā)揮。蘇玉娥建議，通過(guò)加強(qiáng)基層干部為民服務(wù)意識(shí)、提高基層政府人員的素養(yǎng)、加強(qiáng)對(duì)基層干部的培訓(xùn)等方式促進(jìn)基層政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的積極作用[30]。李騰建議，在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，基層政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)利用各種類(lèi)型的宣傳平臺(tái)及成立土地流轉(zhuǎn)委員會(huì)等方式發(fā)揮基層政府的職能，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行[31]。

五、對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)研究的展望

(一)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系有待進(jìn)一步明晰

誠(chéng)如吳德慧指出的那樣，我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定不夠明晰，在農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與使用權(quán)的主體確定上顯得比較模糊，需要對(duì)其進(jìn)一步研究與探討[36]。然而，在對(duì)學(xué)術(shù)成果的梳理過(guò)程中，多數(shù)學(xué)者只是一再?gòu)?qiáng)調(diào)明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要性，但對(duì)于如何明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并沒(méi)有太多的提及。即便是國(guó)務(wù)院在2014年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，也只是一再?gòu)?qiáng)調(diào)保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)改革的重要性。因此，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰及土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地使用權(quán)的主體的確定有待更多的學(xué)術(shù)成果的出現(xiàn)。

(二)進(jìn)城農(nóng)民工的權(quán)益保障有待進(jìn)一步落實(shí)

土地流轉(zhuǎn)能否順利地推進(jìn)，與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)有著重要的關(guān)系。而在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，諸多勞動(dòng)力并不愿放棄自己在農(nóng)村地區(qū)的土地，這與新中國(guó)成立以來(lái)一直存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有著一定的關(guān)聯(lián)。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，進(jìn)城農(nóng)民工在教育、醫(yī)療、就業(yè)等各方面的權(quán)益無(wú)法得到有效保障。盡管《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》中提到，通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度及完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面、加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障等措施保障進(jìn)城農(nóng)民工的權(quán)益[37]，但高云才指出,多數(shù)愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工仍希望保留自己在農(nóng)村地區(qū)的承包地、宅基地、房產(chǎn)，充分尊重農(nóng)民的自主選擇的權(quán)利因此顯得尤為重要[38]。與此同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城之后能否真正意義上享有平等的公共服務(wù)，讓《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》落到實(shí)處，同尊重農(nóng)民自主選擇的權(quán)利一樣，有待于學(xué)者進(jìn)一步的研究，有待于更多學(xué)術(shù)成果的出現(xiàn)。

(三)土地承包時(shí)限有待進(jìn)一步明確

盡管我國(guó)的土地承包期限一再延長(zhǎng)，從1984年中央一號(hào)文件規(guī)定的土地承包期限15年不變，到2002年《中華人民共和國(guó)土地承包法》規(guī)定耕地承包期限為30年，直至中共十七屆三中全會(huì)提出土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的決心，但“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”并不意味著農(nóng)民從此永久地享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種用益物權(quán)。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的交易發(fā)生時(shí)，土地的流入方仍舊會(huì)關(guān)心土地承包期限的長(zhǎng)短、土地承包關(guān)系會(huì)不會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題，而“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”這一說(shuō)法無(wú)法在真正意義上打消農(nóng)民在土地承包時(shí)限及土地承包關(guān)系上的疑慮。如何打消“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”給農(nóng)民帶來(lái)的疑慮、有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行，是土地流轉(zhuǎn)研究中所要面對(duì)的問(wèn)題。

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(責(zé)任編輯 陳素玲)

A Summary of Land Circulation of Henan Province Since 2010

XING Su, SHEN Yiting

(School of Social Development，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China)

As an important part of rural development and reform, land circulation has become a hot topic of many scholars. Since 2010, many scholars have studied from different angles the problems occurring during the land circulation in Henan Province, and provided effective suggestions for the process of a smooth land circulation. The results of these studies have solved to a certain extent the problems in the process of land circulation. However, the solution to the problems about the land property relations during land circulation, the rights and interests of migrant workers in the city, the duration of land contract management etc., are still deficient in research results and further require the researches to be enhanced on these issues.

land circulation; since 2010; Henan Province; summary

2017-01-04

邢 蘇(1992-),男,安徽明光人,在讀碩士,主要從事區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究.

10.3969/j.issn.1674-5035.2017.03.006

F301.1

A

1674-5035(2017)03-0026-06