盧春天，齊曉亮，2

(1.西安交通大學 人文社會科學學院，西安 710049；2.陜西警官職業(yè)學院 治安警察系，西安 710021)

公眾參與視域下的環(huán)境群體性事件治理機制研究

盧春天1，齊曉亮1，2

(1.西安交通大學 人文社會科學學院，西安 710049；2.陜西警官職業(yè)學院 治安警察系，西安 710021)

近年來，地方政府對環(huán)境群體性事件普遍存在“重應對，輕預防”的傾向，公眾參與難以真正實現(xiàn)，環(huán)境群體性事件此起彼伏。在對環(huán)境群體性事件根源分析與發(fā)展趨勢研判的基礎(chǔ)上，強調(diào)各主體協(xié)商參與環(huán)境群體性事件的預防治理，可以構(gòu)建“政府+公眾+第三方組織”的協(xié)商溝通平臺，推動政府單向度環(huán)境整治轉(zhuǎn)向“多元主體協(xié)商治理”，力求促成多元主體合作共治環(huán)境的良好局面。

公眾參與；環(huán)境群體性事件；治理機制；環(huán)境決策

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快和民眾環(huán)保意識、維權(quán)意識的提高，環(huán)境群體性事件明顯增多，其規(guī)?；潭仍絹碓礁?、對抗性程度也越來越強，所呈現(xiàn)出的非理性和暴力色彩嚴重地影響了當?shù)卣５纳鐣刃?，同時也給政府治理帶來了極大挑戰(zhàn)。然而，一些地方政府在環(huán)境群體性事件的治理過程中仍然以傳統(tǒng)的行政方式為主導，市場自決型的治理績效難以預期，造成很多項目都難以走出“政府拍板—居民抗議—項目擱淺”的怪圈，這不僅對前期投入的資金是一種嚴重浪費，而且也非常容易對地方政府的公信力和社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響。

在遭遇“政府失靈”和“市場失靈”的雙重困境之后，我們不得不對環(huán)境群體性事件的發(fā)生機理和治理機制進行深入思考，從而最大限度地規(guī)避由此帶來的風險和損失。周生賢在回應寧波PX群體性事件時指出，我國環(huán)境方面正處在敏感時期，需要構(gòu)建法治、和平、對話的解決平臺[1]。本文試圖從多元主體協(xié)同參與的角度對這些問題進行分析，積極探索公眾參與下的環(huán)境群體性事件的圓桌對話機制，從而健全群體性事件的預防與處置機制，充分彰顯我國政府公共管理現(xiàn)代化的時代要求。

一、環(huán)境群體性事件的根源分析

環(huán)境群體性事件是特定的人群以維護環(huán)境權(quán)益、表達利益訴求為目的，通過沒有法定依據(jù)的集體行動對社會產(chǎn)生影響的事件。通過對近些年國內(nèi)環(huán)境群體性事件的跟蹤分析，筆者認為其發(fā)生原因主要源于以下四點：

(一)環(huán)境決策中的公民有效參與不足

政府決策本身具有一定的公共性，在“環(huán)境敏感期”進行決策絕對不能偏離這一根本屬性。政府應該在整合不同群體利益訴求的基礎(chǔ)上，兼顧各方面利益并與之進行充分的溝通和交流。然而，很多地方政府常常以公眾專業(yè)知識匱乏為借口，將其排除在環(huán)境決策過程之外。換句話說，現(xiàn)行的環(huán)境決策模式側(cè)重于事后監(jiān)督,公眾事前參與明顯不足，環(huán)境群體性事件的大規(guī)模爆發(fā)多與政府對公眾環(huán)境決策參與權(quán)、知情權(quán)的漠視相關(guān)。在政經(jīng)一體化和公民參與缺失的交互影響之下，地方政府往往比較重視經(jīng)濟效益而對社會效益關(guān)注不夠，致使環(huán)境決策難以公正、公平、公開。隨著民主政治與市民社會的日益發(fā)展，公眾的環(huán)保意識不斷增強，他們參與環(huán)境決策和表達環(huán)境利益訴求的愿望也越來越強烈。政府刻意阻礙公眾參與環(huán)境決策的做法只會進一步激化社會矛盾，從而成為引發(fā)環(huán)境群體性事件的主要誘因。

(二)“條塊分割”模式下的低效環(huán)保

計劃經(jīng)濟時期，單中心的國家管理模式在環(huán)境治理中表現(xiàn)出驚人的效率。然而，隨著國家管理體制改革的深入推進與公民環(huán)保意識的不斷提高，其作用日漸式微。民主政治的發(fā)展也進一步喚起了公眾參與意識的覺醒，政府、民眾以及其他組織等都被納入環(huán)境治理體系的“大籃子”。一方面，環(huán)保部門的上級與下級之間屬于典型的業(yè)務(wù)指導關(guān)系，同時各級政府對其行使領(lǐng)導權(quán)。換句話說，環(huán)保部門不僅受到行政部門的直接領(lǐng)導，而且需要接受上級環(huán)保部門的業(yè)務(wù)指導。這一管理體制下的各主體之間責任劃分不明確，在發(fā)生環(huán)境群體性事件時，極易出現(xiàn)久拖不決、嚴重升級的現(xiàn)象，致使環(huán)境治理工作嚴重失效。另一方面，環(huán)境問題在許多情況下很難以行政區(qū)域進行劃分，長期累積形成的跨地區(qū)、大范圍污染現(xiàn)象非常普遍?，F(xiàn)行的環(huán)境治理模式下，各級環(huán)保部門之間的有效合作比較困難，而且也容易產(chǎn)生相互推諉的現(xiàn)象。此外，在招商引資的過程中，“政企合謀”往往成為欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的一種捷徑，環(huán)保部門迫于政府行政壓力，只好“睜一只眼、閉一只眼”，致使其對環(huán)境的管理與監(jiān)督工作成為事實上的擺設(shè)。

(三)環(huán)境分配不正義造成的權(quán)益侵害

環(huán)境分配不正義的主要侵害對象是弱勢群體。在中國這樣的發(fā)展中國家，環(huán)境問題大多都是由工業(yè)廢棄物所導致，并且工業(yè)越是集中的地方，環(huán)境惡化就越嚴重，通常居住在這些區(qū)域的居民(村民)受到侵害的可能性也就越大，這是工業(yè)項目選址所帶來的環(huán)境分配不正義。分權(quán)體制下，各地方政府擁有更多的自主權(quán)去發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，并且相對發(fā)達地區(qū)擁有更多的資金和技術(shù)改善其環(huán)境，這是經(jīng)濟發(fā)展差異所導致的環(huán)境分配不正義。然而，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，往往伴隨著環(huán)境規(guī)則的變通執(zhí)行與污染控制標準的調(diào)整，環(huán)境規(guī)則和標準寬松的地區(qū)可能會遭受到更多的環(huán)境污染，這是法律標準設(shè)定所產(chǎn)生的環(huán)境分配不正義。其實后兩種情況下的環(huán)境分配不正義有一定的關(guān)聯(lián)性，一些地方政府為了追求本地GDP的高速增長，對某些企業(yè)污染環(huán)境的行為往往不予深究，甚至存在隱瞞和包庇的現(xiàn)象。在這樣背景之下，居民與企業(yè)進行環(huán)境權(quán)益和責任分配博弈的結(jié)果可想而知。污染企業(yè)得到了各種利益實惠，卻不用承擔環(huán)境恢復的社會責任，這些責任以及由此帶來的環(huán)境污染風險無形之中已被轉(zhuǎn)嫁于當?shù)仄胀癖?，從而導致民眾對政府解決環(huán)境問題的信任危機，環(huán)境群體性事件由此產(chǎn)生。

(四)體制內(nèi)權(quán)利訴求機制不健全

一般情況下，公眾權(quán)益受到侵害首先會想到與侵害者進行談判，談判無果則請政府相關(guān)部門出面協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成時訴諸法律途徑，法律途徑行不通時直接進行上訪。然而，現(xiàn)實情況中不乏大量漠視民眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)象。在環(huán)境影響評價過程中，工業(yè)項目的公眾聽證環(huán)節(jié)往往存在著諸如走過場、“被”參與以及回避污染程度等問題。一方面公眾尋求法律救濟的途徑走不通；另一方面，政府對公眾的意見與呼聲久拖不決，其環(huán)境利益訴求渠道徹底堵塞。當公眾難以通過體制內(nèi)的渠道維護自身環(huán)境權(quán)益時，他們與政府之間的矛盾就會逐漸積聚，當矛盾積累到一定程度后就會以某種過激的方式表現(xiàn)出來，這是環(huán)境群體性事件發(fā)生的直接原因。另外，專門代表公眾環(huán)境利益訴求的社會團體或者組織還比較少、新媒體輿論選擇性“失聲”等問題是矛盾沖突進一步加劇的客觀條件。

二、環(huán)境群體性事件的發(fā)展趨勢分析

1996年以來，我國環(huán)境群體性事件保持年均29%的增長速度[2]。2007年世界銀行發(fā)布的《中國環(huán)境污染損失》稱，每年中國因污染導致的經(jīng)濟損失達1 000億美元，占GDP的5.8%[3]。這兩個數(shù)據(jù)直接反映了環(huán)境群體性事件的高發(fā)態(tài)勢和極大危害性。我國環(huán)境保護狀況局部有所好轉(zhuǎn)、總體尚未遏制、形勢依然嚴峻、壓力繼續(xù)增大[4]，環(huán)境群體性事件已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定與誘發(fā)矛盾沖突的主要原因之一。因此，明確我國當前環(huán)境群體性事件的發(fā)展趨勢，無疑會對日后環(huán)境保護與治理工作的展開提供思路。

(一)環(huán)境群體性事件的地域轉(zhuǎn)移特征明顯

當前，我國環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)出從東南沿海向中西部欠發(fā)達地區(qū)、從大中型城市向中小型城市、從城市向農(nóng)村或城鄉(xiāng)接合部轉(zhuǎn)移的高發(fā)態(tài)勢。首先，伴隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進，東部、中部與西部的經(jīng)濟和社會發(fā)展差距有所減小。然而，隨之而來的環(huán)境污染，以及由此引發(fā)的環(huán)境群體性事件也成為這些地區(qū)難以回避的現(xiàn)實問題。其次，特大型、大中型城市日益成熟，其對工業(yè)項目的需求逐漸趨向飽和、承載能力也有所減弱，這勢必造成工業(yè)項目向外溢出、流向中小型城市。同時，在大中型城市已經(jīng)轉(zhuǎn)向關(guān)注環(huán)境污染調(diào)控和廠址搬遷的情形下，一些中小型城市仍然熱衷于GDP的快速發(fā)展而“有意”忽視環(huán)保等社會效益，招商引資力度有增無減，近年來，東南沿海制造型企業(yè)的“內(nèi)遷潮”就是很好的例證。再次，城鎮(zhèn)化進程的加快致使城市用地日益減少、環(huán)境容量越來越小，許多工業(yè)園和企業(yè)都向農(nóng)村或者城鄉(xiāng)接合部轉(zhuǎn)移。一般而言，農(nóng)村居民的環(huán)保意識與維權(quán)意識相對較弱，一些工業(yè)園或者企業(yè)對入駐后可能帶來的污染問題避而不談或者刻意隱瞞，在此矛盾影響之下就很容易催生環(huán)境群體性事件。如若發(fā)生環(huán)境公害事件，這部分群體的回應方式往往非常激烈，可以說，中西部欠發(fā)達地區(qū)、中小型城市以及農(nóng)村已經(jīng)成為環(huán)境群體性事件的易發(fā)地和高發(fā)地[5]。

(二)新媒體在環(huán)境群體性事件中的作用越來越大

以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的動員和傳播，比傳統(tǒng)的傳單或口耳相傳更加具有煽動性與欺騙性，它不僅在重塑人們溝通與交流的方式上具有天然優(yōu)勢，而且在人們的信息獲取與共享方面更加快捷。當前，微信、微博以及QQ等正改變著社會輿論的生態(tài)環(huán)境，這些網(wǎng)絡(luò)平臺已然成為民意匯聚的新型輿論陣地?？v觀近年來的環(huán)境群體性事件，參與者可以在短時間“振臂一呼響者云集”，就與互聯(lián)網(wǎng)對信息的快速傳播息息相關(guān)。一旦公眾的環(huán)境利益訴求得不到及時合理的滿足，或者訴訟、上訪等體制內(nèi)維權(quán)途徑難以奏效，“上訪不如上網(wǎng)”，互聯(lián)網(wǎng)就成為環(huán)境群體性事件宣傳、發(fā)動、聯(lián)合以及組織等環(huán)節(jié)的重要紐帶。抗爭主體把對客觀世界的描述與其自身的真實感受發(fā)布到互聯(lián)網(wǎng)平臺，在廣泛傳播擴散的基礎(chǔ)之上，有著相同生活體驗的個體感同身受，極易產(chǎn)生情緒上的共鳴。“線上討論、線下行動”又促使本已不穩(wěn)定的情緒持續(xù)發(fā)酵，如此周而復始就形成了互聯(lián)網(wǎng)與客觀世界的聯(lián)動發(fā)展，從而有利于實現(xiàn)多元主體的共識動員、行動動員以及社會動員。因此，對于公眾而言，互聯(lián)網(wǎng)信息在環(huán)境群體性事件中具有一定的總動員作用，它是誘發(fā)環(huán)境群體性事件的導火索。

(三)環(huán)境抗爭的方式不斷演變

公眾的環(huán)保意識、維權(quán)意識和法律意識不斷提高，人們對于環(huán)境問題的應對方式也隨之發(fā)生了前所未有的變化。起初，公眾對于中央政府和地方政府都非常信任，一旦環(huán)境問題對他們的生活造成困擾，維權(quán)者無奈之下通常都會以現(xiàn)行的法律法規(guī)為其行為底線，并且都寄希望于政府的公平公正調(diào)處，其行為也相對克制。這種路徑依賴式的尋求權(quán)威解決問題的方法，成為他們維權(quán)抗爭的首選渠道。然而，環(huán)境問題錯綜復雜、權(quán)威解決并非易事，合法途徑下的環(huán)境利益訴求往往得不到預期的處理結(jié)果或者是處理得不得當，這就容易激發(fā)人們表達訴求的斗志和勇氣。當體制外的維權(quán)抗爭成為必然時，原本可以在正當法律程序中解決的矛盾演化升級為暴力群體性事件也就難以避免。在其治理過程中，地方政府被推上了矛盾沖突的風口浪尖，稍有不慎則會出現(xiàn)基層治理危機。由此，人們對政府的信任呈現(xiàn)出“央強地弱”或者“高強低弱”式典型的“差序政府信任”格局。在“差序政府信任”的影響下，人們的維權(quán)抗爭方式繼續(xù)變化，某種高頻度、低烈度、纏訪型的“韌武器抗爭”已經(jīng)成為人們維權(quán)抗爭的最新選擇方式。

三、協(xié)商民主：一種新的合作治理理念

2015年，中央出臺《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，從頂層設(shè)計的高度系統(tǒng)謀劃了我國協(xié)商民主的發(fā)展路徑。隨著協(xié)商民主制度的不斷發(fā)展與完善，其在各類糾紛化解過程中發(fā)揮的作用越來越重要。而作為民主基本形式的協(xié)商，成為現(xiàn)代社會處理公共事務(wù)不容忽視的重要途徑，同時也成為解決社會沖突、化解社會矛盾的新型治理模式。我們可以在環(huán)境決策過程中引入?yún)f(xié)商對話機制，以政府為主導，將受到政策影響的主體納入意見征詢的范疇，通過引導公眾的積極參與構(gòu)建既能包容沖突又可以化解沖突的民主制度設(shè)計，力求使環(huán)境決策最大限度地惠及更多主體的利益。相對于傳統(tǒng)的環(huán)境群體性事件預防與處置模式而言，協(xié)商民主機制具有以下優(yōu)勢：

第一，協(xié)商民主基礎(chǔ)之上的環(huán)境決策，有助于不同主體利益訴求的整合和環(huán)境政策制定的科學化。在信息多元化時代，公眾要求參與到公共政策制定的過程中，并且擁有多元化的利益表達渠道。對于協(xié)商參與主體而言，環(huán)境決策是在公眾的公共討論與爭論中產(chǎn)生的，經(jīng)由這一過程的決策結(jié)果在法律上具備了程序的正當性和內(nèi)容的合法性，也就是實現(xiàn)了法律的形式正義與實質(zhì)正義。美國政治哲學家約翰·羅爾斯認為，在許多人中間理想地進行的討論要比任何一個自己的審慎思考更能得出正確的結(jié)論，共同審慎思考的結(jié)果必定會促使事情得到改善[6]。協(xié)商民主的內(nèi)核正是注重以理性討論和審議的方式來滿足公眾的參政熱情，它是參與主體平等地表達利益偏好，通過各利益相關(guān)方之間的相互理解與妥協(xié)達成共識的過程。在協(xié)商民主中，共識是協(xié)商的結(jié)果和合法決策的基礎(chǔ)，是政治參與者在對話、溝通和交流基礎(chǔ)上形成的對所討論問題表現(xiàn)出的一致性[7]。在共識基礎(chǔ)上進行環(huán)境策略的選擇，不僅有助于培養(yǎng)和提高公民的公共意識、參政意識和權(quán)利意識，而且有利于最大限度地對不同群體的環(huán)境利益訴求進行整合，真正實現(xiàn)環(huán)境決策的科學化和民主化，從而預防環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

第二，協(xié)商民主為公眾參與決策提供了制度化的平臺，有利于緩解公眾以極端方式影響環(huán)境決策、沖擊政治體系。有學者認為，在環(huán)境政策的制定過程中，需要對來自各個方面、不同目的之間的沖突和矛盾進行平衡，而這種平衡就離不開相關(guān)主體的參與和配合。在政府信息公開的基礎(chǔ)上進一步加大公眾參與力度，可以促使公眾以合法的、規(guī)范的方式表達自身的環(huán)境利益訴求，同時有利于加強政府與公眾的溝通交流，增進不同主體對于同一社會問題的相互理解，進而克服環(huán)境政策落實過程中的對抗性行為，有效緩解公眾通過體制外抗爭方式影響環(huán)境決策而引發(fā)的環(huán)境群體性事件。

第三，協(xié)商民主強調(diào)提升環(huán)境決策透明度和公眾參與度，有益于增強政府公信力。公信力是政府信用能力的集中體現(xiàn)，當政府公信力下降到一定程度之后，公眾就會選擇越過政府而訴諸體制外的抗爭方式來表達自身環(huán)境利益訴求，這是大規(guī)模群體性事件爆發(fā)的又一根源。在信息化的時代背景之下，政府的暗箱操作和刻意隱瞞，極易激發(fā)公眾對政府的質(zhì)疑與抵觸情緒，從而削弱了政府公信力。相反，通過政府信息公開化、透明化來保障公民的知情權(quán)，厘清政府與市場、政府與社會、政府與公眾，以及政府與中介組織等方面的關(guān)系，不僅可以起到遏制謠言傳播、減少猜疑、增強公眾信心和力量的作用，而且對于提升政府公信力和決策合法性具有重要的現(xiàn)實意義。因此，在協(xié)商民主的視角下，完善我國政府主導、各方參與協(xié)調(diào)共治的公共治理體制，鼓勵公眾有序理性地參與政治活動、表達環(huán)境利益訴求，有利于整合民意、增強公眾對政府的信賴感，也有利于化解矛盾沖突、促進政治穩(wěn)定，更有利于深入推進社會主義生態(tài)文明與和諧社會建設(shè)。

四、環(huán)境群體性事件的合作共治

環(huán)境治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)[8]。作為環(huán)境治理的重要內(nèi)容，如何讓政府、社會公眾以及中介機構(gòu)(第三方組織)等主體共同參與到環(huán)境群體性事件的治理中，是各級政府改進環(huán)境治理舉措、提升環(huán)境治理能力的重要保障。因此，必須進一步加強各級政府在環(huán)境群體性事件中的預防和治理能力，具體可以在以下四個方面繼續(xù)努力：

第一，搭建協(xié)商平臺、制定科學的協(xié)商程序，確保公眾的有效參與。發(fā)揮協(xié)商民主在環(huán)境群體性事件治理中的重要作用，不僅需要國家層面的環(huán)境立法協(xié)商，而且需要搭建基層協(xié)商的平臺，制定切實可行的協(xié)商程序，將協(xié)商民主的理念貫穿于環(huán)境決策過程的始終。近年來，協(xié)商民主理念在地方公共事務(wù)治理方面初見端倪，譬如，以浙江省溫嶺市為代表的民主懇談會、聽證會，以及群眾議事會等。然而，這些地方的協(xié)商民主實踐還主要源于個別地方領(lǐng)導的政治覺悟，依然未能形成機制、實現(xiàn)制度化。因此，急需以法律的形式明確環(huán)境決策過程中哪些事項必須協(xié)商、通過何種方式協(xié)商、程序是什么，并且明確沒有經(jīng)過充分協(xié)商而做出的環(huán)境決策是非法決策等問題。

環(huán)境決策過程中的協(xié)商工作囊括了參與主體的確定、平臺的搭建，以及程序的完善等環(huán)節(jié)。具體而言，協(xié)商參與主體要具有充分的代表性和典型性，同時具備較強的利益表達能力；在搭建協(xié)商平臺的過程中，充分尊重公眾的實踐創(chuàng)造，因地制宜、不拘一格；在遵循公開、公平和透明原則的基礎(chǔ)上完善協(xié)商程序，確保各參與主體在信息獲得、資源稟賦、利益訴求表達以及協(xié)商結(jié)果影響等方面的平等地位。

新《環(huán)保法》第53條明確指出公民、法人與其他組織有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利?？梢哉f，公眾參與既是法律賦予公民的一項權(quán)利，也是環(huán)境問題得以解決的現(xiàn)實需要。當前的環(huán)境預防與治理經(jīng)驗顯示，公眾參與的積極性普遍不高、參與的途徑較為狹隘、參與意見的采用率偏低等問題，嚴重影響了公眾參與的實效性。因此，這些問題要得到妥善處理必須進一步健全我國的公眾參與機制。政府亟須在公共政策居民參與、重大事項社會聽證等方面進行制度更新，從而給多元主體參與環(huán)境治理提供制度化的平臺。譬如，提高居民主體地位，確保他們在立項、選址、環(huán)評和監(jiān)督等決策過程的全程參與；各類媒體可以通過通俗易懂的方式對多元主體參與的相關(guān)制度進行廣泛宣傳，促進形成與公眾參與相匹配的意識、能力和知識，從而有利于這些主體合理、合法、有序地參與到環(huán)境治理的重大決策中。

第二，推動政府職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)水平和公共危機預防與處置能力?！敖y(tǒng)治型”政府傾向于運用政治權(quán)威對社會公共事務(wù)進行單向管理。政府不論是在環(huán)境政策的制定和實施中，還是在環(huán)境群體性事件的預防與處置，都傾向于用剛性、強硬的態(tài)度予以應對，并沒有為公眾參與留下足夠的空間?！爸卫硇汀闭畡t傾向于主動引導沖突各相關(guān)主體，在理性、寬松的氛圍中構(gòu)建一個溝通與協(xié)商的平臺。因此，在處理環(huán)境類公共事務(wù)時，政府從“統(tǒng)治型”向“治理型”轉(zhuǎn)變，有利于摒棄過去那種自上而下的命令和控制思維，轉(zhuǎn)向更加分散、靈活的政府治理模式。

在政府治理層面，建議完善環(huán)境群體性事件的預防與處置機制。第一，建立公共危機事件預警機制。一方面，建立環(huán)境社會風險化解機制。在項目規(guī)劃、審批與立項前做好調(diào)研、環(huán)評工作，系統(tǒng)總結(jié)環(huán)境社會風險評估、預警與化解機制經(jīng)驗，形成一套完整、嚴密的環(huán)境風險評估體系。另一方面，完善風險補償機制。政府可以協(xié)同污染企業(yè)制定并發(fā)布風險補償辦法，同時充分調(diào)動社會組織、基金會以及慈善家的積極性，引導他們參與到風險補償專項基金的設(shè)立中來，從而構(gòu)建起主體多元化的風險補償機制。第二，健全公眾利益表達機制。政府應該積極、正面地回應公眾的環(huán)境利益訴求，進一步完善信訪、聽證以及環(huán)境公益訴訟等制度，確保公眾的環(huán)境話語權(quán)。第三，明確違法預防與懲處機制。一方面，繼續(xù)探索他律與自律相結(jié)合的預防方式。建立違法監(jiān)控多元聯(lián)動的即時預防機制，加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，通過公安、社會組織以及企業(yè)和個人等聯(lián)動對集體行動進行監(jiān)控，同時通過教育加強公民識別違法行為的能力以及公共理性，從根本上杜絕散布謠言、發(fā)布虛假信息、非法封堵高速公路、打砸搶燒及其襲警等非理性行為。另一方面，完善違法懲處機制。一是堅持違法必究原則，摒棄“法不責眾”的執(zhí)法陋習；二是構(gòu)建多主體、多層次的處罰體系，充分發(fā)揮公安機關(guān)、司法機關(guān)、企業(yè)與社會組織等的主體作用。

當前，省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，是我國生態(tài)文明制度的一項重大舉措，是全面深化改革在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域進行的新探索，更是對環(huán)境治理體制機制中一些地方政府“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”問題的有效補充。同時，繼續(xù)推進“大部制改革”，從整體上謀劃環(huán)境綜合治理；健全監(jiān)督考核與責任追究制度，可以將環(huán)保防治成效納入地方政府的績效考核體系；有效地落實環(huán)境稅，進一步調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，確立環(huán)境損害成本合理負擔機制；加快排污權(quán)交易試點的進程，積極探索環(huán)境污染第三方治理機制，擴大并完善環(huán)境保護上下游產(chǎn)業(yè)鏈條。

第三，培育民間環(huán)保組織，引導它們積極參與協(xié)商。在公眾環(huán)保意識不斷提高的背景之下，各類民間環(huán)保組織迅速發(fā)展，并成為政府和個人之外不可或缺的重要環(huán)保力量。該類組織不僅在普及公眾環(huán)保知識、提升公眾環(huán)保意識以及鼓勵參與環(huán)?；顒雍铜h(huán)境決策等方面作用巨大，而且可以在促進各方談判與和解方面有所作為，同時也能使公眾環(huán)境利益的表達更加理性和集中。引導民間環(huán)保組織有序參與環(huán)境決策的協(xié)商，可以為公眾搭建對話與交流的廣闊平臺，有利于及時化解和預防利益糾紛以及由此引發(fā)的環(huán)境群體性事件[9]。然而，一些地方政府對民間環(huán)保組織的發(fā)展顧慮重重，擔心它們的壯大會挑戰(zhàn)自己的權(quán)威。因此，民間環(huán)保組織的地位略顯尷尬，也就難以發(fā)揮其在治理環(huán)境群體性事件方面的應有作用。

不可否認，民間環(huán)保組織面臨著登記注冊難、資金匱乏以及專業(yè)人才少等問題。據(jù)此，政府需要進一步完善民間環(huán)保組織的登記注冊和管理制度，立法解除對民間環(huán)保組織的審批、掛靠約束規(guī)定，從而為民間環(huán)保組織的健康發(fā)展提供法律支撐和政策環(huán)境。加大對民間環(huán)保組織的資金扶持力度，引導它們更好地進行環(huán)境公益服務(wù)。同時，構(gòu)建第三方主體反饋機制，通過發(fā)揮民間環(huán)保組織的“溝通橋梁”作用加強政府和公眾的信息交流與溝通[10]。政府、企業(yè)和居民在知識、能力與立場等方面各有不同，其溝通交流往往受到限制。環(huán)保組織兼具民間性與專業(yè)性，不僅能夠切身體會公眾的環(huán)境利益訴求和感情期許，并且深得信任，往往作為公眾“代言人”參與和影響環(huán)境政策的制定，還可以代表他們進行環(huán)境公益訴訟，并與政府在平等對話的基礎(chǔ)上進行談判、協(xié)商和利益爭取。譬如，可以嘗試探索居民通過社區(qū)居委會或者村委會等組織參與“三高”項目決策的機制。一般而言，環(huán)境污染項目的受害者大多數(shù)都是距之較近的居民或者村民，社區(qū)居委會和村委會完全可以在沒有民間環(huán)保組織介入的情形下整合多元主體的利益，代表居民(村民)參與到相關(guān)政策制定當中。

第四，深化環(huán)境信息公開，保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府環(huán)境信息公開的目的在于以信息公開帶動公眾參與，以公眾參與實現(xiàn)環(huán)境決策過程的民主化，從而提升決策的理性基礎(chǔ)與可接受性，從源頭上防治環(huán)境群體性事件[11]。近年來，有關(guān)個人和民間環(huán)保組織在向政府提出信息公開申請的過程中，拒絕公開、互相推諉以及無人負責等現(xiàn)象屢見不鮮，“走過場”成為人們對環(huán)境公眾參與的普遍印象。究其原因主要有以下四點：第一，公眾參與的渠道、途徑相對受限；第二，可參與的階段區(qū)間過于狹窄；第三，公眾參與事項范圍較??；第四，公眾參與缺乏救濟途徑。針對這些問題，要想使公眾的環(huán)境參與權(quán)切實、有效行使可以在以下三點進行努力：第一，將公眾參與上升為環(huán)境保護法的基本原則，在新《環(huán)境保護法》中予以明確；第二，在《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等下位法中將公眾參與的制度規(guī)則進一步具體化[12]；第三，擴大公眾參與的階段、事項，由事中參與向事前、事中、事后全程參與轉(zhuǎn)變，由“重大影響”等政府單方主觀判斷的參與事項范圍，向政府與公眾雙方認定應該參與的更為廣泛的事項范圍轉(zhuǎn)變。

首先，落實環(huán)境信息公開制度。政府應該主動、及時地將環(huán)境類項目從立項、環(huán)評到?jīng)Q策的相關(guān)信息定期不定期向社會予以公布。對于事關(guān)特定居民切身利益的重大決定，政府不僅可以在新聞媒體和政府網(wǎng)站進行信息公開，而且應該以交流會、聽證會等方式與他們進行面對面的交流溝通。其次，健全環(huán)境信息反饋機制。政府應該高度重視民情民意，在群體性事件爆發(fā)之前就與公眾進行信息互動，主動回應他們的利益訴求和社會關(guān)切。再次，提高環(huán)境信息的透明度。主動向公眾提供環(huán)境信息服務(wù)，對于涉及環(huán)評的敏感、突發(fā)事件及時發(fā)聲、積極引導，鼓勵他們對周邊環(huán)境問題進行實時監(jiān)督[13]。

此外，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維分析環(huán)境問題、解決環(huán)境問題，有效發(fā)揮智庫以及大數(shù)據(jù)分析在治理環(huán)境群體性事件中的積極作用[14]。首先，地方政府需要建立基層環(huán)境數(shù)據(jù)中心。在環(huán)境數(shù)據(jù)不斷更新的基礎(chǔ)之上，通過多維分析、模型模擬等技術(shù)手段實現(xiàn)環(huán)保大數(shù)據(jù)應用。其次，促進基層環(huán)境信息的對內(nèi)對外共享?？梢酝ㄟ^與工商部門共享企業(yè)環(huán)評信息，與農(nóng)業(yè)部門共享農(nóng)業(yè)面源污染及農(nóng)村環(huán)境連片整治信息等，將各部門、各系統(tǒng)有效聯(lián)動以此推進農(nóng)村環(huán)境保護，從而及時預防環(huán)境群體性事件的發(fā)生。再次，發(fā)展移動互聯(lián)智能業(yè)務(wù)。各級政府可以考慮在政務(wù)微門戶、政務(wù)微信以及APP等方面提供更加多元化的渠道服務(wù)，將面向公眾的網(wǎng)上辦事與面向內(nèi)部的行政審批事項都擴展至移動終端應用，實現(xiàn)環(huán)保事項的3A(任何事情、任何時間、任何地點)辦理，從而有效預防可能出現(xiàn)的各類群體性事件[15]。

總之，電子公示、大數(shù)據(jù)、智慧城市、網(wǎng)絡(luò)征集意見與表決以及微信討論與動員等，顯示出基層社會治理創(chuàng)新的巨大能量。在環(huán)境群體性事件的治理過程中融入“互聯(lián)網(wǎng)+”的元素，有利于社會自我調(diào)節(jié)的實現(xiàn)，也有利于多元治理主體的良性互動。因此，建議構(gòu)建“政府+公眾+第三方組織”的協(xié)商溝通平臺，推動政府單向度環(huán)境整治轉(zhuǎn)向“多元主體協(xié)商治理”，從而促成多元主體合作共治環(huán)境的良好局面。

[1] 新華網(wǎng).周生賢：中國在環(huán)境方面正處在敏感時期[EB/OL].2012-11-12. http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/12/c_113670733.htm．

[2] 中國新聞網(wǎng).近年來我國環(huán)境群體性事件高發(fā)年均遞增29% [EB/OL].2012-10-27. http://news.china.com/domestic/945/20121027/17496776.html.

[3] 楊杰．灰霾迷城，我們付出多少健康代價[N]．中國青年報，2013-12-11．

[4] 中國網(wǎng).周生賢：環(huán)保形勢依然嚴峻努力建設(shè)美麗中國[EB/OL]. 2012-11-12. http://news.china.com.cn/18da/2012-11/12/content_27087381.htm.

[5] 張婧飛.農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件發(fā)生機理及防治路徑研究[J].中國農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版，2015，(2):35-40.

[6] [美]羅爾斯.正義論：修訂版[M].北京：中國社會科學出版社，2009:281.

[7] 陳家剛.協(xié)商民主:制度設(shè)計及實踐探索[J].國家行政學院學報，2017，(1):60-65.

[8] 張文明.“多元共治”環(huán)境治理體系內(nèi)涵與路徑探析[J].行政管理改革，2017，(2):31-35.

[9] 商磊.由環(huán)境問題引起的群體性事件發(fā)生成因及解決路徑[J].首都師范大學學報：社會科學版，2009，(5):126-130.

[10] 李玉明.政府信息溝通存在的障礙及其創(chuàng)新路徑——基于群體事件的語境分析[J].南華大學學報：社會科學版，2014，(1):69-72.

[11] 蔣莉，劉維平.我國環(huán)境信息公開制度的實施及其完善[J].行政論壇，2013，(1):89-93.

[12] 梁亞榮，陳利根.環(huán)境影響評價中公民參與權(quán)的保障——兼評《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版，2006，(3):61-64.

[13] 申進忠.我國環(huán)境信息公開制度論析[J].南開學報：哲學社會科學版，2010，(2):48-55.

[14] 周文彰.簡論互聯(lián)網(wǎng)思維[J].北京聯(lián)合大學學報：人文社會科學版，2016，(2):1-7.

[15] 潘金珠，孟祥瑞.元治理視域下農(nóng)村環(huán)境群體性事件分析[J].云南行政學院學報，2016，(3):126-131.

〔責任編輯：王華薇〕

2017-06-13

國家社會科學基金一般項目“中國城鄉(xiāng)居民環(huán)境意識比較研究”(13BSH027)階段性成果

盧春天(1978—)，男，福建龍巖人，副教授，博士研究生導師，博士，從事環(huán)境社會學、社會學研究方法研究；齊曉亮(1988—)，男，陜西寶雞人，博士研究生，助教，從事環(huán)境社會學、環(huán)境法學和公安學等方面的研究。

D630.8

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：1000-8594(2017)05-0163-06