羅依平，周江平

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

協(xié)商決策模式構建與國家治理能力現(xiàn)代化研究

羅依平，周江平

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

黨的十八屆三中全會把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為我國全面深化改革的總目標，并提出協(xié)商民主是中國特色社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，強調(diào)要實現(xiàn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，由此看來，完善具有中國特色的協(xié)商民主制度已成為提升國家治理能力的必然要求。將協(xié)商民主理念、程序與制度納入政府決策過程從而構建協(xié)商決策模式，是當代中國政府決策模式創(chuàng)新的重要選擇，也是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必由之途。

協(xié)商決策模式；國家治理能力現(xiàn)代化；協(xié)商民主；政府決策模式創(chuàng)新

一、協(xié)商決策模式構建是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要標志

(一)協(xié)商決策模式的形成與內(nèi)涵界定

任何一種決策模式的建立都是以一定的理論為指導。追溯協(xié)商決策模式的理論淵源，當屬于20世紀90年代以來盛行于西方社會的協(xié)商民主理論。協(xié)商民主是指，“在政治共同體當中，自由與平等的公民通過公共協(xié)商而賦予立法、決策以正當性，并經(jīng)由協(xié)商民主達致理性立法、參與政治和公民自治的理想，其核心在于公共協(xié)商，基本要素包括：協(xié)商參與者、偏好及其轉(zhuǎn)換、討論與協(xié)商、公共利益及共識”[1]。協(xié)商決策模式的形成首先得益于將協(xié)商民主理念引入政府決策當中，其次是將協(xié)商與決策的有效結合。1980年，學者畢塞特首次從學術意義上提出并使用“協(xié)商民主”一詞，并認為：“合理的公共政策需要能夠就共同體長久和總體的利益形成集體協(xié)商?！盵2]后來，協(xié)商民主理論得到了學者曼寧與科恩的推廣，其中，曼寧對協(xié)商民主的研究主要就是從公共決策的角度展開的，他認為：“一項合法的決策并不代表所有人的意志，而是從所有人參與的協(xié)商中產(chǎn)生出來的決策。每個人的意志都是在協(xié)商中形成的，是這一點賦予了決策以合法性。”[3]這意味著協(xié)商民主是判斷政府決策是否科學化、民主化與合法性的重要標準。隨著協(xié)商民主理論的不斷發(fā)展，曼寧的觀點得到了諸多學者的支持，使協(xié)商民主與公共決策研究緊密聯(lián)系在一起。例如，米勒指出：“當決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等的聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的。”[4]亨諾德也認為：“協(xié)商民主的吸引力源于其能夠形成具有高度民主合法性決策的承諾?！盵5]民主不僅僅需要通過協(xié)商來實現(xiàn)，更需要通過決策來付諸實踐。雖然協(xié)商民主理論家們已經(jīng)意識到將協(xié)商民主引入政府決策的重要性，但有一個難題卻始終擺在大家面前，那就是協(xié)商理念與公共決策有效結合的問題。協(xié)商民主理論必須將協(xié)商與決策結合起來，才能把它的理念投射到實際政治生活中去，而公共決策只有包含了協(xié)商因素，才能確保其科學性與合理性的實現(xiàn)。針對這個問題，理論家們做了諸多探索。學者科恩指出：“協(xié)商應該在一個制度性框架里過渡到?jīng)Q策活動，這一制度性框架主要指政黨與社團的活動”，并提出了協(xié)商制度的模式來彌合協(xié)商與決策之間的非連續(xù)性問題，試圖通過一定的制度設計來保障公共決策的協(xié)商性。而哈貝馬斯認為，要實現(xiàn)協(xié)商與決策的有效結合必須借助于一種協(xié)商的雙軌(two-track)模式，即，“協(xié)商是在意見形成和意志形成過程的不同層次上沿著兩個軌道進行的，一個是具有憲法建制形式的，一個是不具有正式形式的，在這一模式中，存在于司法和立法活動中正式?jīng)Q策領域的協(xié)商與形成于公共領域中的協(xié)商相互補充”[6]。在憲法建制形式的協(xié)商有利于縮短協(xié)商與決策的距離，規(guī)范協(xié)商與決策的程序；在非正式形式下協(xié)商而形成的公共決策更具有包容性。這些都為協(xié)商性決策模式的形成提供了理論前提。

協(xié)商決策模式是從協(xié)商的視角來研究公共決策過程，并試圖將協(xié)商與決策有效結合的一種決策模式。立足于我國社會主義民主政治發(fā)展的實際，羅依平認為：“基于協(xié)商民主的價值偏好和由此形成的協(xié)商決策程序與制度運作體系，即可稱之為協(xié)商決策模式?！盵7]協(xié)商決策模式具有四個要素：一是非經(jīng)協(xié)商不得決策，即把協(xié)商作為決策的必經(jīng)程序。二是協(xié)商于決策之前，即所有協(xié)商的程序、協(xié)商的環(huán)節(jié)、協(xié)商的活動都必須在決策之前進行，不能在做出決策之后再去協(xié)商。三是各協(xié)商主體具有平等的政治地位。在協(xié)商決策中，不論是政府機關還是社會團體；不論是領導干部還是公民個人，不論是強勢群體還是弱勢群體，大家必須本著平等相待的心態(tài)，運用理性表達的方式，通過發(fā)揚民主、廣開言路、群策群力、集思廣益的過程，就有關決策事項進行廣泛的醞釀、磋商和討論，充分實現(xiàn)民主與集中的辯證統(tǒng)一。四是協(xié)商決策的權力各有歸屬。在協(xié)商決策中各種權力具有明確分工，公民和社會團體主要行使對決策的知情權、參與權、表達權與監(jiān)督權，而決策方案最終選擇與制定的權力屬于政府機關。我國協(xié)商決策模式的構建是以堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作制度和人民代表大會制度為政治基礎，以健全和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟為經(jīng)濟基礎，以加強政府與社會的合作和互動，通過地方政府決策制定、執(zhí)行、咨詢、信息、監(jiān)控、評估各系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運作和整體聯(lián)動，真正形成“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力”的現(xiàn)代決策機制為目標取向的。協(xié)商決策模式的確立，有利于確保政府機關在社會主義協(xié)商民主的框架內(nèi)，主要圍繞與人民群眾切身利益密切相關的公用事業(yè)價格的調(diào)整、公共交通、房屋折遷安置、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生、勞動和社會保障、環(huán)境保護和城管執(zhí)法、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設等問題，在各級政府制定各項公共政策的過程中，把民主協(xié)商納入政府決策程序，使利害相關各方都能充分發(fā)表意見和參與決策，“并理性地審視各種建議，從而能夠盡量避免精英壟斷與合謀”[8]。通過采取精英吸納、決策咨詢、公開聽證、協(xié)商對話、媒體討論等多種形式的有效協(xié)商過程，化解社會矛盾，達成利益協(xié)調(diào)，提高政府在解決社會公共問題、實現(xiàn)社會公共利益方面的有效性和回應力。

(二)協(xié)商決策模式構建是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

“國家治理能力是指運用國家制度治理國家和社會各方面事物的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力?！盵9]國家治理能力現(xiàn)代化就是指國家治理手段、方法緊跟時代步伐和體現(xiàn)科學性，治理行為逐漸民主化、程序化和制度化，從而提升治國理政的水平和實際效果，其本質(zhì)是要實現(xiàn)國家的善治。俞可平教授認為：“善治實際上是國家的權力向社會的回歸，是國家與社會合作治理的一種新型關系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵10]善治的過程就是一個還政于民的過程，它有賴于公民自愿的合作和對政府權威的自覺認同。協(xié)商決策模式的建立，既具有超越人類歷史上既有政府決策模式的意義，也是積極探索實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要創(chuàng)新。首先，協(xié)商決策模式構建營造了政府與社會良性互動的環(huán)境。協(xié)商決策模式倡導政府與社會等多元利益主體，就公共生活中涉及與人民群眾切身利益密切相關的公用事業(yè)價格調(diào)整、公共交通、房屋折遷安置、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生、勞動和社會保障、環(huán)境保護和城管執(zhí)法、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設等問題進行理性協(xié)商，形成決策共識。一方面，政府在協(xié)商過程中可以傾聽到公眾心中最真實的利益訴求的聲音，從而根據(jù)公眾現(xiàn)實需求導向來制定公共政策。另一方面，公眾通過與政府的溝通與協(xié)商，可以更加深入地了解政府決策初衷和面臨的各種復雜條件，學會在利益需求表達時超越個人理性，站在增進公共利益的視角來重新審視自己的觀點。因此，協(xié)商決策模式構建可以改善政府與社會、公民個人間的人際生態(tài)關系，實現(xiàn)三者之間良性互動與合作信任體系建設。其次，協(xié)商決策模式構建保障了合作治理行為的程序化與制度化。合作治理是一個多元主體平等協(xié)商與決策的過程，各治理主體都有權參與決策，但也必須承擔相應的責任。因此，科學的制度建構和嚴格規(guī)范的程序設計，是實現(xiàn)治理活動取得預期效果的重要保障。協(xié)商決策模式是基于現(xiàn)代民主理念的協(xié)商性價值偏好和由此產(chǎn)生的協(xié)商決策程序與制度運作體系，它既是一種程序性民主，也是一系列相關的制度運作體系。正如科恩所說：“源于合法性的民主譜系只能通過集體決策的程序以及與公平過程相關的價值來體現(xiàn)?！盵11]科學的制度建構和規(guī)范的可操作性的程序設計，必須充分考慮到多元治理主體的現(xiàn)實需求，協(xié)商決策模式可以有效地推動各利益相關主體參與其中，通過廣泛的對話與協(xié)商進行多向交流，共同輸出對彼此都有約束力的治理規(guī)則，推動合作治理的有效運作。最后，協(xié)商決策模式構建有利于提升合作治理效能。治理效能是檢驗一切治理行為的實踐指標，如果效果不佳，再完美的治理理論、行為、模式都難免歸于失敗。合作治理不是多元主體之間簡單的互動關系，它必須在各主體資源交換和正式溝通的基礎上發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢，從而提升實際治理效果。協(xié)商決策模式構建是一個包含差異、包容多元主體參與的治理過程，“是一種基于尊重的對話、協(xié)商、尋求共識的治理；是一種訴諸共同利益的合作的治理”[12]。其平等性、多元性和包容性理念特征，為多元治理主體追求和增進合理合法的利益提供了新的制度空間，有效地激發(fā)了各主體參與治理的積極性和有效性，為合作治理效能的提升奠定了基礎。因此，“協(xié)商決策模式是當今政府管理由‘善政’走向‘善治’的必然趨勢”[13]。

二、協(xié)商決策模式構建與國家治理能力現(xiàn)代化的相互契合

協(xié)商決策模式是協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要表現(xiàn)形式，與推進國家治理能力現(xiàn)代化之間是一個相輔相成、良性互動的過程。我國所確立的協(xié)商決策模式是以實現(xiàn)“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力”的政府決策機制為價值取向的[14]，是黨的群眾路線在政府決策領域的重要體現(xiàn)。國家治理能力現(xiàn)代化就是要求政府及時回應社會多元化的利益訴求，為維護和諧穩(wěn)定的社會秩序提供一套更為完備和管用的現(xiàn)代治理制度。二者都以協(xié)商、合作為基本特征，以實現(xiàn)公共利益最大化為目標，具有很強的內(nèi)在統(tǒng)一性。

(一)協(xié)商決策模式構建是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關鍵要素

國家治理能力是指，“作為主要治理主體的國家改造自身體制、與社會組織和公民相結合共同建構自主性治理網(wǎng)絡的能力，它本質(zhì)上是一種治理主體自我重構的能力”[15]。當前，影響國家治理能力的因素有很多，但關鍵因素主要有治理主體的素質(zhì)、治理的合法性基礎和治理秩序的構建。首先，協(xié)商決策模式構建可以培育治理主體所需要的理性溝通與信任品質(zhì)。俞可平認為：“對國家治理能力產(chǎn)生影響的除了制度因素外，還有一個極其重要的因素，即治理主體的素質(zhì)，既包括官員的素質(zhì)，也包括普通公民的素質(zhì)”[16]。隨著治理理論的發(fā)展，多元主體合作共治模式已成為提升當代中國治理能力的現(xiàn)實選擇和內(nèi)在要求。而信任與理性溝通是多元主體合作治理不可或缺的要素，沒有多元主體間的互相信任和理性互動，任何有效的合作都不可能開展。相反，如果各主體在理性互動的基礎上能夠增進彼此間的熟悉了解程度、情感認同，那么合作治理的信心就會增強，成本就會降低，最終提高合作效率。協(xié)商決策模式提倡多元決策主體在自由、平等和尊重、理解他人偏好的前提下通過對話、討論與協(xié)商等形式，將個人理性轉(zhuǎn)化成公共理性，從而做出大家都滿意的決策。這意味公共決策的產(chǎn)生是多元主體經(jīng)過深思熟慮做出來的，是在理性指導下的協(xié)商做出的，決策的過程就是凝聚公共利益、達成公共理性的過程。其次，協(xié)商決策模式構建可以鞏固治理行為的合法性基礎。國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開治理行為的合法化。馬克斯·韋伯指出：“沒有任何一種統(tǒng)治不是企圖努力喚起并竭力維持民眾對其的‘合法性’的信仰”[17]。在當代，一切治理行為只有贏得公眾的支持與認可才能鞏固政府的合法性和提高政府權威。哈貝馬斯認為：“公民在廣泛的對話、協(xié)商過程中達成的共識，是民主政治的重要合法性基礎”。協(xié)商決策模式最重要的特點在于理性對話與協(xié)商，主張政治共同體中的公民以平等的身份參與到公共政策議程當中，通過交換理性而非強制的方式來促進整個決策的形成，由于決策方案的形成是集體協(xié)商而非政府單向調(diào)整的結果，因此，比較容易贏得公眾的價值認同與普遍遵守，保證決策的順利執(zhí)行。最后，協(xié)商決策模式構建可以健全決策供給體系，提高公共決策供給質(zhì)量。國家治理能力現(xiàn)代化最終是要依靠公共決策的制定與執(zhí)行來實現(xiàn)的，任何科學的、理性的公共決策，都應當在不損害任何人的利益的前提下使政策相關方從中獲益。這需要公共決策在制定過程中能夠調(diào)和不同的利益訴求和價值偏好，并在此原則上加強多元主體的協(xié)商與互動，最終形成“自下而上”的民意表達與“自上而下”公共政策合法輸出良性互動的局面。在現(xiàn)實生活中，我們往往會發(fā)現(xiàn)，“為什么表面上看起來很好的政策缺乏有效的執(zhí)行或者在執(zhí)行過程中會面臨政策失敗的窘境？”[18]協(xié)商決策模式構建是一種由公共需求來決定政策供給的決策模式，是建立在公共理性的基礎之上的。

(二)國家治理能力現(xiàn)代化促進協(xié)商決策模式構建

國家治理能力現(xiàn)代化目標的提出可以為協(xié)商決策模式提供良好的發(fā)展環(huán)境，復雜社會條件下國家治理困境的出現(xiàn)，需要構建協(xié)商決策模式予以積極回應，并通過制度化建設來保障實施。首先，國家治理能力現(xiàn)代化為協(xié)商決策模式提供了良好的政治環(huán)境和實踐平臺。國家治理能力現(xiàn)代化就是要創(chuàng)新國家治理方式、優(yōu)化國家治理結構，為社會穩(wěn)定提供一套完備和管用的制度體系，“把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的效能”[19]。因此，一切好的制度、改革與創(chuàng)新，只要有利于社會主義民主政治發(fā)展，有利于推進國家治理能力建設，都應該在當代國家治理實踐中大放光彩。協(xié)商決策模式構建可以為多元治理主體的政治參與和理性交流提供合作平臺和制度支撐，在推進國家治理能力現(xiàn)代化的過程中具有主體廣泛性、差異包容性和效果顯著性等巨大優(yōu)勢。因此，在我國治理現(xiàn)代化的背景下，必然會將協(xié)商決策模式融入中國特色社會主義制度體系和民主政治建設的過程當中，使其成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。只有這樣，才能確保多元社會主體真正參與到國家治理實踐中來，從而構建起國家與社會、政府與公眾、組織與個人之間良性互動與合作治理的新型契約關系。其次，國家治理復雜化的現(xiàn)實需求推動協(xié)商決策模式構建。“現(xiàn)代化孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！盵20]可以說，國家治理能力現(xiàn)代化就是不斷調(diào)和沖突，尋求一個穩(wěn)定良好的社會秩序的過程。隨著我國社會結構轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化進程的加快，公共事務主體日益多元和不斷成長，不同利益訴求迅速增長和大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的國家利益整合機制難以應對多元主體的價值訴求，新的利益表達、整合機制尚未完全建立。因此，如何有效拓展國家治理空間、優(yōu)化治理格局、重構公共治理秩序，促成多元主體利益訴求有序、有效表達，成為走出國家治理困境的首要問題。而有效的國家治理活動必須能夠促進多元治理主體實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)化，進而形成利益共識、共同建構與維護良好的治理秩序。協(xié)商決策模式構建是對復雜社會條件下形成良好公共治理秩序的積極回應，它主張政府與社會公眾等多元主體進行面對面協(xié)商，通過理性、有序表達自身利益訴求，并在協(xié)商與互動基礎上將個人偏好轉(zhuǎn)變成公共理性，進而推進治理過程中各主體不同觀點表達與行為價值取向的和諧共存及秩序構建。最后，國家治理能力現(xiàn)代化推動協(xié)商決策制度化發(fā)展。黨的十八大報告提出，要完善中國特色社會主義政治制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，同時提出必須健全社會主義的協(xié)商民主制度，完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。由此看來，完善具有中國特色的協(xié)商民主制度已成為提升國家治理能力的必然要求與重要內(nèi)容。“任何一種民主制度，如果不能回應一國社會經(jīng)濟現(xiàn)代化進程中的政治參與需求，同時適應國家治理的需要，就不能有效運行，甚至無法續(xù)存。”[21]協(xié)商決策模式是實現(xiàn)協(xié)商民主的重要形式，是公民政治參與的實踐平臺和推進國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。

三、以構建協(xié)商決策模式為契機助推國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)

當反映、整合社會多元主體利益需求的協(xié)商決策模式不斷完善，社會公眾參與社會公共事務的溝通、協(xié)商和合作能力就會得以提升，公共認知和公共理性也會得以拓展。此時，“執(zhí)政黨和政府權力范圍會不斷縮小，社會力量的影響力會不斷擴大，而整個政治系統(tǒng)的治理能力會得到普遍性的提高”[22]。顯而易見，協(xié)商決策模式作為一種新型的政府決策模式，能更加充分地鼓勵社會公眾參與到國家和社會公共事務的治理之中，通過政府與公眾之間的良性互動來助推國家治理能力現(xiàn)代化的進程。

(一)公共精神培養(yǎng)：協(xié)商決策模式構建的前提

所謂公共精神是指，“孕育于現(xiàn)代公民社會之中,建立于公共理性本質(zhì)基礎上的以全體公民和社會整體的生存和發(fā)展為依歸的一種公共價值和公共倫理取向,表現(xiàn)為公民對公共生活的熱情融入和體驗、對公共利益的追求和促進以及對公共事務的積極關懷和參與”[23]。協(xié)商決策模式最重要的特征在于公民參與，通過廣泛參與，促使原有的封閉式和精英式的決策體系在公眾利益密切相關的各個環(huán)節(jié)開放協(xié)商，吸納與反饋多元利益主體的需求，以公共精神、公共理性來優(yōu)化政策議程，從而促進政府與社會公眾在公共事務中的合作治理。因此，公共精神培養(yǎng)是協(xié)商決策模式構建的價值導向與基本前提。公共精神的成長有賴于公民有序參與公共政治生活，首先，政府要完善公民參與渠道，激發(fā)公眾參與熱情。目前，我國公民參與政府決策的渠道主要有人民代表大會制度、政治協(xié)商會議制度、決策聽證制度等。隨著網(wǎng)絡化、信息化建設，電子政務、網(wǎng)絡論壇、網(wǎng)絡問政等不斷成為公民政治參與的新渠道，網(wǎng)絡參與具有門檻低、參與面廣和互動性強等優(yōu)勢，但是，網(wǎng)絡空間的虛擬化、復雜化和動態(tài)化也容易導致公民參與的非理性和無序狀態(tài)。因而要繼續(xù)規(guī)范制度外的或非正式的參與渠道，并盡可能地將其納入制度內(nèi)渠道，使之形成有效互補來增強公民參與渠道的供給。其次，公眾要提升責任意識，增強參與能力。協(xié)商決策模式是公公眾利益的整合，它既不同于科層制模式下的技術理性，也不同于封閉決策模式下的精英控制，而是公民廣泛參與后的理性選擇，因此，公民參與能力的高低直接影響著協(xié)商決策的成敗。為了提升公民公共決策參與的能力,并使其趨于秩序化和理性化,“需要一種易被感知且能持續(xù)釋放的動力,這種動力理應來自公民內(nèi)心深處,能夠在未來的公共參與行動中自發(fā)自為”[24]，這種動力就是公眾的責任意識。只要將這種責任意識內(nèi)化于心，并通過政治參與實踐外顯于日常生活，公民參與能力和公共精神就會得到不斷提升。

(二)社會資本發(fā)育：協(xié)商決策模式構建的基礎

帕特南認為：“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它能彌合社會裂縫，整合不同的背景和價值觀、促進如寬容、合作與互惠”[24]。社會資本的內(nèi)在特征與協(xié)商決策模式的內(nèi)在要求如合作、理性、協(xié)商互動等具有高度契合性。協(xié)商決策的本質(zhì)在于國家通過一定的權威手段將政府與社會多元主體的力量有效整合，并實現(xiàn)協(xié)同共治的過程，其有效運轉(zhuǎn)的基本前提在于多元主體間的互相信任與合作。而社會資本是推動政府與公民合作的關鍵要素，并提供了培養(yǎng)信任的框架，在協(xié)商決策過程中可以起到潤滑劑的作用，減少協(xié)商運行過程中的摩擦，降低決策成本，提高決策質(zhì)量。因此，社會資本培育是協(xié)商決策模式運行的基礎條件。加快社會資本培育首先要大力推進社會組織的發(fā)展。社會組織是連接政府與公民的橋梁、是實現(xiàn)國家與社會良性互動的紐帶、是社會資本培育的重要載體，它可以通過分散化和多元化的方式來產(chǎn)生協(xié)商決策所需要的職業(yè)素養(yǎng)和道德規(guī)范。其次是要整合文化資本。文化資本是社會資本的重要組成部分，從根本上來說，協(xié)商決策是一種多元文化碰撞與交流、整合與重塑的過程，一個國家的制度只有深深根植于該國的文化中，才能適應該國國情并順利發(fā)揮作用。要推動協(xié)商決策在一個大規(guī)模、多元文化且日益復雜化的社會中發(fā)揮作用，不僅需要一套行之有效的法律制度保障，還需要一種現(xiàn)代化的政治文化來支撐。要主動吸取我國傳統(tǒng)政治文化中“和合、共濟、協(xié)調(diào)”等有益成分，并與當代中國民主實踐相結合，促進這些有益文化向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。最后是要加快構建政府—社會信用體系。協(xié)商決策是以共識和信任為有效運行機制，以非強制性、非控制性的合作網(wǎng)絡權威為支撐的集體行動，其中信任是社會資本培育的關鍵要素，“對集體行動的產(chǎn)生幫助很大，當社會處于高度信任狀態(tài)，人們有較高的意愿與他人進行交易或合作性的互動”[26]。因此，只有加快構建政府—社會信用體系，各個治理主體才能在充分合作的基礎上開展廣泛的決策協(xié)商。

(三)合作組織設計：協(xié)商決策模式構建的平臺

協(xié)商決策是基于一定的組織平臺讓多方主體參與討論、協(xié)商，改變個人偏好而達成治理共識，是多元主體通力合作來實現(xiàn)公共利益最大化的過程。協(xié)商決策模式構建需要科學合理的組織結構設計來營造共同的價值認同感，通過建立合作規(guī)則，明確多元主體在合作治理中的角色扮演、權責分配，以及政府部門如何與外部決策機構進行資源交換與良性互動。合作組織設計應該遵循三個原則；第一，以公共利益實現(xiàn)為最終目標原則。協(xié)商決策模式是以實現(xiàn)公共利益為導向的決策過程，其主要目標是通過將個人理性轉(zhuǎn)變成公共理性，從而制定出可以讓各方都滿意的公共政策。第二，合作組織規(guī)則應有利于實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)變原則。協(xié)商決策模式不是簡單的強調(diào)個體理性與偏好聚合，而是強調(diào)公共理性與偏好轉(zhuǎn)換與整合。它需要全面地傾聽并思考他人的觀點，在協(xié)商過程中修正各方之前所提出的價值訴求，并在涉及公共事務治理的問題上形成集體意見。第三，保障各主體的平等地位原則。協(xié)商決策模式是多元主體在資源交換與正式溝通的基礎上進行的合作互動的過程，這不是傳統(tǒng)科層制模式下的決策信息上傳下達的線性運行模式，它更強調(diào)各治理主體的利益共享與責任共擔。因此，只有在保障彼此地位平等的前提下，多元治理主體才能形成有效合作與協(xié)商。當前我國協(xié)商組織設計，首先，要充分發(fā)揮“中國共產(chǎn)黨、人大、政協(xié)、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫”的作用[27]，推進協(xié)商組織平臺建設多樣化、多層次化發(fā)展。其次，要充分利用現(xiàn)代科學技術，積極開拓新的協(xié)商組織載體。網(wǎng)絡信息的出現(xiàn)不僅拓展了民主發(fā)展的空間、豐富了民主的表現(xiàn)形式，也為協(xié)商決策提供了寬廣的平臺。近年來，各地出現(xiàn)的電子政務、網(wǎng)絡問政、政府門戶網(wǎng)站、微信協(xié)商等一系列網(wǎng)絡民主成為了政府了解群眾、貼近群眾、為群眾排憂解難、發(fā)揚人民民主、接受人民監(jiān)督的新渠道。最后,要加強各類協(xié)商組織的交流與合作。協(xié)商決策要在不同領域、層次上發(fā)揮重要作用，要遵循自身發(fā)展規(guī)律來設計相應的組織架構，并在此基礎上推動各類組織的互動與有效銜接，發(fā)揮協(xié)同治理效應。

(四)制度體系完善：協(xié)商決策模式構建的保障

制度是調(diào)整人們相互關系的一種行為規(guī)范，對政治生活的塑造作用主要體現(xiàn)在：一是決定誰能夠參與某種政治活動的場所；二是塑造著各個政治行動者的策略；三是影響行動者的目標確定和偏好寫成。實踐證明，以制度來確認和鞏固改革發(fā)展成果，是實現(xiàn)可持續(xù)性治理的重要保障。推進協(xié)商決策模式制度體系建設能夠激發(fā)社會公眾參與公共事物治理的熱情，保障各主體在協(xié)商過程中的平等地位，從而提高協(xié)商決策的有效性。正是基于制度體系建設在推動協(xié)商民主發(fā)展中的重要作用，黨的十八屆三中全會提出要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，這是繼黨的十八大報告提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”目標之后，對協(xié)商民主發(fā)展的更為微觀上的設計。協(xié)商決策模式構建是協(xié)商民主制度化發(fā)展的重要表現(xiàn)形式，是協(xié)商民主制度化的重要內(nèi)容。因此，首先要推動協(xié)商決策模式制度化。堅持立法先行、發(fā)揮法律法規(guī)在制度建設中的引領與推動作用，保障所有協(xié)商的程序、協(xié)商的環(huán)節(jié)、協(xié)商的活動都必須在決策之前進行。其次要完善有利于協(xié)商決策模式運作的制度機制。因為協(xié)商決策模式強調(diào)參與對話的多元主體地位平等，每個參與者都能自由地把他們的價值偏好和建議輸入集體決策協(xié)商過程中，經(jīng)由理性協(xié)商與互動，在尊重各主體合理需求的前提下形成決策共識。這是一個民意表達—理性協(xié)商—政府回應的良性循環(huán)，在這個過程中，暢通民意需求表達機制是基本前提，只有充分保障公眾利益訴求順利進入政府決策議程，協(xié)商才有意義；完善政府決策信息公開制度是動力，信息公開是協(xié)商有效性的保障，可以避免因信息不對稱帶來的協(xié)商失靈；完善政府回應機制是保障，只有政府及時回應公眾多元價值訴求并主動深入公眾中去，才能順利實現(xiàn)公眾有序參與和政策合法輸出的雙重功能。最后要健全協(xié)商決策模式運行的監(jiān)督體系。要科學設計協(xié)商決策程序，并健全協(xié)商決策責任追究制度，確保協(xié)商決策取得實效。

國家治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)，就是一個整合社會資源、協(xié)調(diào)社會利益、促進社會和諧發(fā)展的過程。當前我國正處于經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，呈現(xiàn)社會關系復雜化和利益訴求多元化的趨勢，只有確立協(xié)商決策模式，改善政府決策質(zhì)量，通過提供優(yōu)質(zhì)高效的公共政策來協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會矛盾，整合社會公共利益，才能確保國家治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

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〔責任編輯：王華薇〕

2017-06-12

國家社科基金項目“健全協(xié)商民主制度背景下的地方政府決策模式創(chuàng)新研究”(14BZZ046)階段性成果

羅依平(1964—)，男，湖南雙峰人，教授，博士，博士研究生導師，從事公共政策研究；周江平(1991—)，男，湖南邵東人，碩士研究生，從事行政管理研究。

D63-31

：A

：1000-8594(2017)05-0157-06