梁 波

(中共中央黨?？茖W社會主義教研部，北京 100090)

十八大以來中國政治權(quán)力制約監(jiān)督機制的新發(fā)展

梁 波

(中共中央黨?？茖W社會主義教研部，北京 100090)

政治權(quán)力制約監(jiān)督機制彰顯了政治權(quán)力的有效性、合法性，決定了政權(quán)的性質(zhì)和發(fā)展方向。中國政治權(quán)力制約監(jiān)督機制建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是當前我國全面深化改革中的一項艱巨而緊迫的任務。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央逐步完善符合中國國情的權(quán)力制約監(jiān)督機制，通過全面深化改革逐步在公權(quán)力的合理配置、正確行使、有效制衡、反腐倡廉等方面實現(xiàn)科學化、法制化、制度化，不斷增強制度體系的系統(tǒng)性、創(chuàng)新性、實效性。

政治權(quán)力；制約和監(jiān)督機制；創(chuàng)新發(fā)展

一、政治權(quán)力制約監(jiān)督機制是國家治理現(xiàn)代化的重要課題

政治權(quán)力是政治運行機制中不可或缺的基本因素，也是實現(xiàn)政治主體利益的根本手段。如何對政治權(quán)力的運用進行科學合理的限定和制衡，一直是國家治理中的具有挑戰(zhàn)性的課題?；舨妓拐J為權(quán)力有兩部分：一是自然權(quán)力，源于個人身心官能的優(yōu)越，由此派生幸運、財富、名譽等；二是公共權(quán)力，即大多數(shù)人根據(jù)自愿原則聯(lián)合起來，把自身權(quán)力總和在一個人身上或社會法人身上的權(quán)勢*參見《布萊克維爾政治學百科全書》，北京：中國政法大學出版社，1992年版，第595頁。。馬克思恩格斯從生產(chǎn)方式變革的視角揭示了權(quán)力的利益本質(zhì)屬性，分析了國家權(quán)力是由國家機器產(chǎn)生和行使的、對全體社會成員均有制約作用的政治力量，指出公共權(quán)力具有強制性、制約性、公共性、主權(quán)性等特性*《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年版，第170頁。。可見，公共權(quán)力的實質(zhì)意義在于掌握對社會公共資源和社會利益的控制權(quán)。這個特征在任何國家都是存在的，只是公共權(quán)力所能支配和控制的社會公共資源和公共利益在規(guī)模上、數(shù)量上有所差異以及成果分配的價值取向不同而已。

“政治權(quán)力是一種公共權(quán)力，它是在特定的力量對比關(guān)系中，政治權(quán)力主體為了實現(xiàn)和維護自身的利益而擁有的對政治權(quán)力客體的制約能力”*王浦劬主編：《政治學基礎(chǔ)》，北京：北京大學出版社，1995版，第76頁。。其中，權(quán)力與權(quán)利之間對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系構(gòu)成了政治制度的本質(zhì)。一國的政治體系包括多重的權(quán)力系統(tǒng)和權(quán)利系統(tǒng)，其中最重要的是國家權(quán)力系統(tǒng)和公民權(quán)利系統(tǒng)。政治體系的作用在于通過科學的權(quán)力和權(quán)利配置機制，調(diào)整好二者的互動關(guān)系，使二者的效力都能通過制度化渠道得到充分發(fā)揮，從而維護現(xiàn)有政治體制、促進政治發(fā)展。政治權(quán)力的運行機制就是構(gòu)建合理的權(quán)力系統(tǒng)，主要是合理配置立法、司法、行政權(quán)力，使三者形成相互制衡、彼此助益的良性互動的權(quán)力體系。權(quán)力制衡機制構(gòu)建的是否合理，直接影響著權(quán)力運行體系的科學性，在科學的權(quán)力制衡機制基礎(chǔ)上通過切實保障公民政治權(quán)利的制度安排，協(xié)力提升公民的政治素質(zhì)和政治參與的制度化程度，培育推動政治發(fā)展的正向因素，才可能構(gòu)建現(xiàn)代化的政治體系，進而有效推進政治可持續(xù)發(fā)展。

政治權(quán)力作為一種公共權(quán)力，理論上應該把能否彰顯公共價值、維護公共利益作為天職，在促進生產(chǎn)力發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境等方面履行不可或缺的公共職能。實踐中，公共權(quán)力往往因為自身的支配性、膨脹性、自利性等性質(zhì)，加之執(zhí)行者個人政治素養(yǎng)和價值追求的差異，決定了如果權(quán)力制約監(jiān)督制度不完善，就容易造成政治權(quán)力的不當運用，從而對社會公共利益和公民自身權(quán)益形成侵害。亞里士多德認為：“為政最重要的一個規(guī)律是：一切政體都應該訂立法制并安排他的經(jīng)濟體系，使執(zhí)政和屬官不能假借公職，營求私利”*[希]亞里士多德：《政治學》，北京：商務印書館，1965年版，第171頁。。權(quán)力制衡理論的創(chuàng)立者孟德斯鳩提出：“要想防止權(quán)力濫用，只能用權(quán)力來約束權(quán)力?！?[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務印書館，1982年版，第154頁。羅伯特·達爾則認為：充分發(fā)揮社會的制約作用，就能夠有效防止專制與腐敗*[美]羅伯特·達爾：《論民主》，北京：商務印書館，1999年版，第39頁。。西方學者對權(quán)力制約監(jiān)督的研究走過了一條由權(quán)力制約權(quán)力到利用社會渠道制約權(quán)力、由體制內(nèi)的分權(quán)制約思想再到實現(xiàn)體制內(nèi)與體制外互動相結(jié)合的道路。他們提出的思想理論和制度構(gòu)想盡管受歷史條件、政治制度、文化背景等因素的影響，有著各自的歷史局限性，但是對后人的政治實踐都發(fā)揮了積極影響，對我國的權(quán)力制約監(jiān)督機制建設(shè)也有一定的啟示意義和借鑒價值。

對權(quán)力加強制衡是現(xiàn)代政治文明和民主體制的基本要求，反之，權(quán)力缺乏制約則是導致民主缺失和各種政治頑癥的總根源，權(quán)力缺乏制約監(jiān)督主要表現(xiàn)為權(quán)力過于集中和權(quán)力沒有明確界限兩種情況。這兩種情況是民主權(quán)利的對立因素，權(quán)力越集中，民主權(quán)利就越縮??；權(quán)力越是沒有限制，就越會出現(xiàn)權(quán)力尋租的空間，特別是由此帶來的腐敗盛行和專制橫行的后果，不僅損害人民的民主權(quán)利，降低群眾參與政治的能動性和實際效用，還會削弱政府的政治績效和執(zhí)政合法性。權(quán)力缺乏制約監(jiān)督，在經(jīng)濟發(fā)展方面一般表現(xiàn)為政府對于經(jīng)濟盈利領(lǐng)域過度關(guān)注，導致本應由政府提供的基本公共品不足，政府與市場之間的關(guān)系、政府與社會之間的關(guān)系都因缺乏科學定位而出現(xiàn)扭曲，從而影響政府、市場、社會三者之間的良性互動和健康發(fā)展。權(quán)力過分集中和缺乏約束，還是造成意識形態(tài)領(lǐng)域理論衰退和思想僵化的重要根源，因而阻礙了思想解放和理論創(chuàng)新。因此，政治系統(tǒng)要有生命力和發(fā)展活力，政治實踐要成功推進，必須保證政治系統(tǒng)中的指揮中心、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)自成一體，相互制約相互協(xié)調(diào)，并且要有完善的反饋修正機制，檢驗指揮中心輸出指令的成效，最終建立一個組織合理、運行順暢、互相協(xié)調(diào)、覆蓋全面、制衡有力的權(quán)力制約監(jiān)督機制，這是國家治理現(xiàn)代化的應然之意，也是當前改革攻堅的重要環(huán)節(jié)。

二、我國政治權(quán)力制約監(jiān)督機制的形成和發(fā)展

對政治權(quán)力的制約監(jiān)督，是中國共產(chǎn)黨在各個歷史時期不同的發(fā)展階段都非常重視的重要任務。中國共產(chǎn)黨誕生后，盡管長期處于艱苦的革命斗爭環(huán)境之中，仍然創(chuàng)造條件堅持發(fā)揚黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督。早在1927年黨的第五次代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中就規(guī)定了設(shè)立中央和省級黨的監(jiān)察委員會?？谷諔?zhàn)爭時期，我們黨在陜甘寧邊區(qū)就建立了“三三制”新型民主政權(quán)，從制度上保障各民主黨派、無黨派愛國人士、人民群眾對公權(quán)力的有效制約監(jiān)督。此外，我們黨還建立了邊區(qū)參議會、設(shè)置邊區(qū)行政督察員等一整套具有開創(chuàng)性意義的權(quán)力監(jiān)督制度，邊區(qū)參議會有權(quán)審查批準政府預算決算，對邊區(qū)政府各項重要決策以及執(zhí)行參議會決議的情況進行監(jiān)察，對行政人員的執(zhí)政情況進行監(jiān)察，對查出有違民主決策的行政、司法機關(guān)的工作人員有彈劾、罷免權(quán)。1945年，毛澤東有關(guān)“歷史周期率”的談話集中體現(xiàn)了黨對政治權(quán)力實行人民民主監(jiān)督的思想。毛澤東強調(diào)了我們黨已經(jīng)找到了破解“歷史周期率”的新路，即實行讓人民來監(jiān)督政府的現(xiàn)代新型民主*薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》(上卷)，北京：中共中央黨校出版社，1991年版，第157頁。。這些理論和實踐的探索都為建國以后如何加強權(quán)力的制約監(jiān)督提供了寶貴的經(jīng)驗。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，繼承了革命時期形成的黨內(nèi)紀律檢查的優(yōu)良傳統(tǒng)，繼續(xù)堅持對權(quán)力制衡的制度構(gòu)建，取得了一系列創(chuàng)新成果：其一，確立了人民代表大會統(tǒng)領(lǐng)其他國家行政機關(guān)的地位，并最終明確為我國的根本政治制度；確定了中國共產(chǎn)黨與其他民主黨派的領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，形成了通過政治協(xié)商實現(xiàn)多黨合作這一基本政治制度，從而奠定了社會主義權(quán)力制約和民主監(jiān)督的政治制度基礎(chǔ)。其二，在黨內(nèi)和國家政權(quán)體系內(nèi)部構(gòu)建了初具規(guī)模的權(quán)力制約監(jiān)督體系，形成對黨政機關(guān)工作人員權(quán)力規(guī)制的明確規(guī)范。其三，通過開展一系列反貪腐的活動和頒布限制權(quán)力、懲治腐敗的規(guī)章制度，大力整肅了黨風政風，鞏固了新中國的民意基礎(chǔ)。當時，黨和國家制定了《關(guān)于在報紙刊物上展開批評與自我批評的決定》《關(guān)于全黨全軍進行大規(guī)模整風運動的指示》《關(guān)于整頓黨的基層組織的決議》等重要制度，先后發(fā)動了一系列通過廣泛動員群眾參與來加強權(quán)力制約監(jiān)督的重要運動，從1951年冬起，結(jié)合整黨運動開展了“反對貪污、反對浪費、反對官僚主義”的“三反運動”，勇于面對和處理黨的隊伍內(nèi)部存在的問題，并對那些嚴重貪污腐化、墮落變質(zhì)分子給予黨紀國法的嚴罰，純潔了隊伍，贏取了民心，進一步增強了新中國的政治合法性。黨的八大對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來所面臨的形勢和任務作出了科學判斷，提出要根據(jù)執(zhí)政黨的特點來加強黨的建設(shè)的重大歷史任務，對建國以來執(zhí)政黨建設(shè)的經(jīng)驗教訓進行了科學的分析評判和準確的理論概括，強調(diào)了要繼續(xù)堅持民主集中制，把黨內(nèi)民主和人民民主作為今后加強黨的建設(shè)的重要經(jīng)驗，堅決反對個人崇拜，防止中國共產(chǎn)黨出現(xiàn)脫離群眾、脫離實際的問題。遺憾的是黨的正確決策在實踐中并沒有真正貫徹執(zhí)行，20世紀50年代末期，由于多種原因，黨的執(zhí)政理念沒能適時實現(xiàn)從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，仍然認為階級斗爭是今后相當長時期的主要任務，因此，在民主實踐中開始用群眾運動式的“大民主”代替了法制方式的人民民主，用對權(quán)威的崇拜代替了民主集中制，致使我國的權(quán)力制約監(jiān)督機制建設(shè)經(jīng)歷了重大曲折。黨的十一屆三中全會，中國共產(chǎn)黨勇于解放思想，重新確立了實事求是的指導理念，再次回歸用民主和法治的手段來加強對于公權(quán)力的制約監(jiān)督，我國的民主政治建設(shè)迎來了發(fā)展的春天。

改革開放以來，我國重視加強社會主義民主制度和社會主義法律體系的構(gòu)建，逐步加強我國權(quán)力配置、權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督等方面的制度化建設(shè)，夯實了中國特色權(quán)力制衡的法理根基。我國的現(xiàn)代化建設(shè)始終將發(fā)展中國特色社會主義市場經(jīng)濟與推進社會主義民主制度建設(shè)緊密相連，始終重視在社會主義實踐中不斷探索應對權(quán)力腐敗的治本之策。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》中指出：“克服特權(quán)現(xiàn)象，要解決思想問題，又要解決制度問題?！?《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第332頁。黨的十五大、十六大，賦予人民代表大會的監(jiān)督權(quán)以憲法地位，完善了多黨合作制度，鞏固了民主黨派的民主監(jiān)督的法定地位，進一步加強了對權(quán)力制約監(jiān)督的規(guī)范化、法制化、科學化的建設(shè)，逐步完善了新時期我國權(quán)力制約監(jiān)督的科學體系。黨的十七大、十八大、十九大都強調(diào)了權(quán)利的人民性和公共性，強化了制度的權(quán)威和作用，進一步完善了我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。

黨的十八大以來，黨以人民利益為中心，充分顯示了黨在制約權(quán)力、管黨治黨方面的決心與力度，強化了制度化的權(quán)力制約監(jiān)督體系在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上強調(diào)：“推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行?！贝送?，新的歷史發(fā)展階段，黨進一步將權(quán)力制約監(jiān)督機制建設(shè)作為政治體制改革的主要內(nèi)容，成為推進改革發(fā)展的突破口，在國家制度體系現(xiàn)代化構(gòu)建中不斷深化行政、立法、司法領(lǐng)域的改革，相繼出臺了《立法法》《監(jiān)督法》《公務員法》《行政許可法》等重要法規(guī)；在黨內(nèi)監(jiān)督方面，相繼頒布實施了《黨員權(quán)利保障條例》《黨內(nèi)政治生活準則和黨內(nèi)監(jiān)督條例》《廉潔自律準則》《黨員紀律處分條例》《巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督方面的重要法規(guī)，充分釋放了制衡權(quán)力的制度效力，推進了黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督的法制化、制度化進程。國家審計署、國家反貪局、國家預防腐敗局等機構(gòu)不斷建立健全。2003年以來，中央紀委實行派駐機構(gòu)垂直統(tǒng)一管理和地方巡視制度，已經(jīng)實現(xiàn)了對中央和省級黨委巡視的全覆蓋，“國家監(jiān)察體制改革試點取得實效，行政體制改革、司法體制改革、權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)有效實施”*習近平：《決勝全面小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。。這些對加強領(lǐng)導干部的權(quán)力監(jiān)督發(fā)揮了顯著作用。

當前，我國權(quán)力制約監(jiān)督機制建設(shè)總體上呈現(xiàn)良好發(fā)展趨勢，在有效遏制腐敗蔓延、改善凈化政治生態(tài)方面成效顯著。“不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。”*習近平：《決勝全面小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，極大提升了黨的威信，純凈了黨風政風，在國內(nèi)外獲得極高贊譽。在實踐中，繼續(xù)深化改革，在權(quán)力制約監(jiān)督的體制機制方面的改革創(chuàng)新力度進一步加大，不斷推進了權(quán)力制衡的制度構(gòu)建的發(fā)展進程。

三、十八大以來我國權(quán)力制約監(jiān)督機制的新特點

隨著中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央根據(jù)中國特色社會主義的本質(zhì)要求和中國共產(chǎn)黨的黨性原則，加大了對公權(quán)力的制度約束，尤其注重通過法制建設(shè)進一步強化對公權(quán)力的全方位監(jiān)督，保證任何權(quán)力的行使都要處于法制之下和制度框架內(nèi)，堅決防止絕對權(quán)力的出現(xiàn)，體現(xiàn)公權(quán)力的公共價值，始終以人民利益為中心，彰顯了政治權(quán)力的人民性。新時期，我國的權(quán)力制約監(jiān)督機制的創(chuàng)新呈現(xiàn)以下新特點：

1.優(yōu)化紀檢監(jiān)察體制，強化獨立性和權(quán)威性

權(quán)力的制約監(jiān)督有別于內(nèi)在的道德約束，是外在的強制性的制度規(guī)制，監(jiān)督組織的獨立性是確保監(jiān)督權(quán)威性的重要環(huán)節(jié)，有了獨立性才能確保權(quán)威性，獨立性是實現(xiàn)權(quán)威性必不可少的重要條件。權(quán)力制約監(jiān)督的獨立性是指在同一性質(zhì)的組織形式中，監(jiān)督權(quán)不能在每一層級都受制于執(zhí)行權(quán)，應該形成彼此獨立的單元，這種獨立性包括機構(gòu)安排、組織運行、人事安排、財政支持、監(jiān)察活動等方面的獨立性。當然，獨立性也是相對而言的，監(jiān)督機構(gòu)雖然要對黨和國家領(lǐng)導機構(gòu)、行政機關(guān)保持獨立地位，但是必須對選舉它產(chǎn)生的代表大會的各級權(quán)力機關(guān)負責。此外，獨立性并不是不分監(jiān)督內(nèi)容與形式、不問所處位置的高低、不顧各自監(jiān)督機構(gòu)的特點，一概搞成垂直體系，而是要因職、因事進行權(quán)力的配置。異體監(jiān)督并不是要樹立反對派、搞多黨制和異己力量的監(jiān)督，這樣也會把社會主義權(quán)力制約監(jiān)督的方向引入歧途。黨的十八大以來，黨中央及時根據(jù)權(quán)力制約監(jiān)督過程中出現(xiàn)的新情況新要求，不斷創(chuàng)新國家監(jiān)察體制，在紀檢監(jiān)察體制方面優(yōu)化紀委的雙重領(lǐng)導體制，科學定位紀律檢查機關(guān)工作職責和監(jiān)督程序，明確了各級紀委監(jiān)督地位的獨立性，提升了紀委監(jiān)督的剛性作用，取得了卓有成效的實踐效果。

2.加強制度化建設(shè)，實行廣泛的人民民主監(jiān)督

實行廣泛的人民民主監(jiān)督，是我國權(quán)力制約監(jiān)督機制的主要特色，也是權(quán)力制約監(jiān)督機制公信力和有效性的有力保障。通過廣泛的人民民主來制約監(jiān)督公權(quán)力，就是通過民主、公開、法制化的手段保障人民群眾監(jiān)督的權(quán)利，為廣大人民群眾參與民主監(jiān)督創(chuàng)設(shè)制度化渠道。我國正在通過完善國家監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督，逐步構(gòu)建和完善符合中國發(fā)展實際的權(quán)力制衡體系。

改革開放以來，我國各項政治制度的完善進步為中國特色權(quán)力制約監(jiān)督機制的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。我國的民主政治、法治建設(shè)、權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力制約、權(quán)力配置等方面的制度建設(shè)，都取得了飛躍性的進展。習近平總書記指出：“加強紀律建設(shè)，要健全完善制度，以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應的法規(guī)制度，健全黨內(nèi)規(guī)則體系，扎緊黨紀黨規(guī)的籠子?！?習近平：《在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年1月13日。2016年12月，全國人大批準《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家檢察體制改革試點方案》，探索成立專門的監(jiān)察委員會來整合紀委、檢察院、監(jiān)察部等機構(gòu)的相關(guān)職能，對體制內(nèi)的權(quán)力制約監(jiān)督力量重新配置。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中宣告：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施。改革審計管理體制，完善統(tǒng)計體制?！?習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。這將是我們黨在權(quán)力制衡和黨的建設(shè)方面的重大制度創(chuàng)新，以期達到對于公權(quán)力的監(jiān)督制約更加權(quán)威、全面、高效、可持續(xù)的目標，構(gòu)建與國家治理現(xiàn)代化相適應的權(quán)力制約監(jiān)督的制度體系。

此外，加強制度化建設(shè)，實行廣泛的人民民主監(jiān)督離不開監(jiān)督機制的公開性。權(quán)力制衡機制缺乏公開性，只能給各種阻撓監(jiān)督工作正常進行的人以可乘之機。實行政務公開，明確了只要不涉及國家機密，就絕不允許在“黑箱”中操作權(quán)力，從而堵塞權(quán)力尋租的通道。新時期，在加強民主監(jiān)督增強公開性方面，我們黨做了許多富有成效的工作。一是明確規(guī)定黨政機關(guān)要建立公開辦事機制，即政策公開、政令公開、指標公開、辦事公開，除保密事務外，凡能公開的就必須公開。為了便于群眾監(jiān)督，公開監(jiān)督的內(nèi)容范圍加大了，公開監(jiān)督的活動程序便捷了，行使監(jiān)督權(quán)的主體同時也接受社會以及輿論的監(jiān)督。只有在制度保障下，人民群眾才能負起監(jiān)督責任，切實保證監(jiān)督的有效性。二是加強對公民的政治民主權(quán)利意識的培育，積極培養(yǎng)人民群眾的平等觀念、民主意識、政治參與的責任感和參政議政的實際能力，增強公眾制約監(jiān)督權(quán)力的勇氣和實力，為民主監(jiān)督創(chuàng)設(shè)良好的政治文化基礎(chǔ)。三是建立健全公眾民主監(jiān)督的制度空間，主要是完善人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度，建立和完善公民監(jiān)督員制度、職工代表大會制度，進一步擴大和完善公眾參政議政的制度化渠道。此外，建立完善群眾舉報、人民信訪制度，進一步推廣和完善“舉報信箱”、“投訴電話”、“熱線專線電話”、“領(lǐng)導干部接訪日”等措施，為保持公眾對公權(quán)力監(jiān)督渠道的暢通進行了許多制度性安排。

3.堅持深化改革，形成科學有效的權(quán)力運行機制

我國的權(quán)力制約監(jiān)督機制必須與改革開放的發(fā)展進程、中國社會結(jié)構(gòu)的變化程度、人民群眾政治參與意識的水平相適應，如果不能實行與時俱進的變革，就很容易產(chǎn)生權(quán)力運行中的監(jiān)督盲區(qū)，使公權(quán)力的“公共性”難以得到體現(xiàn)，造成公共利益的缺失。黨的十八大以來，黨中央把加強權(quán)力制約監(jiān)督機制建設(shè)、國家檢察機制改革、黨的建設(shè)新的偉大工程等一系列重要制度構(gòu)建，作為推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，同其他領(lǐng)域的改革一起統(tǒng)籌考量、全面布局、系統(tǒng)推進，通過全面深化改革逐步在公權(quán)力的合理配置、正確行使、有效制衡、反腐倡廉等方面實現(xiàn)科學化、法制化、制度化。習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上強調(diào)：“要著力深化體制機制改革，最大限度減少對微觀事務的管理，推行權(quán)力清單制度，公開審批流程，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。

權(quán)力制約監(jiān)督的制度建設(shè)主要包括了建立健全科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)，明確各部門職能定位和責任要求，該什么部門負責解決的問題就必須負責解決，需要共同解決的問題就協(xié)商解決，以避免相互之間的推諉，及時彌補可能發(fā)生的權(quán)力失監(jiān)、失職情況，提升權(quán)力制約監(jiān)督的效力。權(quán)力制約監(jiān)督的制度建設(shè)還包括積極構(gòu)建科學的權(quán)力運行機制，確保權(quán)力在制度化的過程中陽光運行，以期實現(xiàn)各個權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)既要分工負責又要互相協(xié)調(diào)的良性運行關(guān)系。對各個權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性要求更加嚴格明確，如檢察機關(guān)接待控告檢舉貪污受賄的群眾，其中反映的有些違法違紀問題不屬于檢察機關(guān)處理的范圍，必須快速移交給黨的紀檢機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)處理。有時一個案件既違法也違紀，就需要相關(guān)的幾個部門共同協(xié)商解決。近年來，通過完善行政執(zhí)法的紀律審查、巡視審計、評議考核制、個人事項報告、行政績效考察、權(quán)力問責追責、明確黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任等制度建設(shè)，行政機關(guān)和司法機關(guān)的相關(guān)權(quán)力和責任進一步明確和對等，切實加強了對行政機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督制約，對于提升權(quán)力制約監(jiān)督的剛性權(quán)威和實際效能發(fā)揮了極為重要的促進作用。

4.以制度創(chuàng)新破解權(quán)力制約監(jiān)督中的現(xiàn)實難題

我國的政治發(fā)展環(huán)境、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會條件等都與其他國家的政治發(fā)展的條件和背景不同，加之我國歷史上長期存在的封建專制傳統(tǒng)還在某些層面潛移默化影響著我國的民主政治建設(shè)，實行依法治國的任務還很艱巨，中國權(quán)力制衡的制度構(gòu)建沒有捷徑可走，必須積極探索構(gòu)建適合中國實際發(fā)展狀況的科學體系。事實證明，制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，關(guān)鍵要靠法治，發(fā)展市場經(jīng)濟也離不開法治，權(quán)力制約監(jiān)督的制度創(chuàng)新更加需要不斷增強制度體系的系統(tǒng)性、創(chuàng)造性、實效性。

當前，我國的權(quán)力制約監(jiān)督機制正面臨著創(chuàng)新發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。由于我國權(quán)力制衡改革工作任務艱巨，權(quán)力制約監(jiān)督機制在改革創(chuàng)新中還存在薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在權(quán)力制約力量分散，影響了制度合力的發(fā)揮；權(quán)力制約監(jiān)督以自上而下為主的方式過于單一，降低了監(jiān)督效能；預防腐敗職責重視事后追懲，忽視預防性的事前監(jiān)督，影響了權(quán)力制衡的覆蓋面和實際效力。改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是如何在制度上切實保障權(quán)力的制約監(jiān)督機制更加科學有效，尤其需要盡快建立完善配套的行政法律體系和反腐執(zhí)行體系，確保有法可依，使國家的立法、執(zhí)法、守法、監(jiān)督環(huán)環(huán)緊扣，使權(quán)力運作規(guī)范化和法制化，形成依法治國的完整格局，從而大大增強打擊權(quán)力腐敗的信心和實效性，進一步鞏固執(zhí)政黨的公信力。

權(quán)力制約監(jiān)督機制建設(shè)要“堅持依規(guī)治黨和依法治國相統(tǒng)一”，推動“黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察全覆蓋”，“整合行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量”*王岐山：《推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展 以優(yōu)異成績迎接黨的十九大召開》，《人民日報》2017年1月20日。，形成緊密聯(lián)系、互相助力的制度體系，發(fā)揮制度的整體效力。世界政治發(fā)展的經(jīng)驗表明，要克服現(xiàn)有體制的束縛，化解改革開放過程中來自內(nèi)外多方面的壓力，順利推進中國特色政治發(fā)展，只有通過制度創(chuàng)新，尋找和培育新的制度生長點來實現(xiàn)。具體應從以下幾個方面著手：

第一，實行權(quán)力的合理配置和適度分解。合理配置權(quán)力是指權(quán)力的制衡應堅持民主化、法制化、科學化的發(fā)展方向，積極探索分權(quán)與制權(quán)、民主與集中的實現(xiàn)形式，充分發(fā)揮權(quán)力的效能。適度分解權(quán)力,要“堅持查找問題和深化改革相統(tǒng)一，從問題入手，抽絲剝繭，查找根源，深化改革，破立并舉，確保公權(quán)力在正確軌道上運行?！?《全面貫徹落實黨的十八屆六中全會精神 增強全面從嚴治黨系統(tǒng)性創(chuàng)造性實效性》，《人民日報》2017年1月7日。實行權(quán)力的合理配置和適度分解是對權(quán)力進行有效制約的一種重要措施，可以克服以往權(quán)力配置中經(jīng)常出現(xiàn)的權(quán)力過分集中或者權(quán)力過于分散兩種問題。權(quán)力的科學制衡必須堅持民主集中制的組織原則。首先，要在橫向上解決好黨委、人大、政府、政協(xié)、紀檢、司法機關(guān)、檢察機關(guān)的權(quán)力配置。在黨管干部的原則下,重點解決黨委內(nèi)部權(quán)力配置和運行機制問題，科學界定黨委權(quán)力的邊界,同時要強化黨的常委會對書記的監(jiān)督。改革黨內(nèi)民主集中制的形式和程序, 用程序制約權(quán)力，推行黨內(nèi)重大事項票決制度，建立起有效的權(quán)力運行制約機制，對主要負責人和班子成員要有制度約束以保證合理分工，把權(quán)力責任統(tǒng)一起來,強調(diào)個人分工負責，大問題應由集體討論決定，發(fā)揮好黨委總攬大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力量。其次，在縱向上科學配置好中央與地方的權(quán)力,適當擴大地方自主權(quán)，使其權(quán)責相當，充分激發(fā)地方的積極性?？茖W設(shè)置政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的各個環(huán)節(jié)，形成制約和激勵并存的權(quán)力運行機制。尤其要強化監(jiān)督權(quán)在公共政策整個過程中的重要地位，增加權(quán)力制約機制對各級黨組織和政府部門工作的影響力,形成程序科學、法制完備的監(jiān)督機制。

第二，加強程序化建設(shè)，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督體系。現(xiàn)代政治文明離不開程序化，程序化是科學管理的首要前提，科學管理就是按程序辦事。程序規(guī)范能保證管理過程的科學性，科學嚴密的程序可以實現(xiàn)制度設(shè)計的最終目標，但是，程序化建設(shè)離不開權(quán)力監(jiān)督形式的創(chuàng)新，一般而言,只有內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督機制,其實際效力并不能保證達到預期效果，內(nèi)部監(jiān)督由于受所在組織或所在機構(gòu)本身的領(lǐng)導而難以充分發(fā)揮作用。當前創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督體系要“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力”*習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。。此外，要逐步建立健全各級人大對黨的各級主要領(lǐng)導進行依法監(jiān)督,對各種監(jiān)督機構(gòu)依法進行監(jiān)督,“推進反腐敗國家立法，建設(shè)覆蓋紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報平臺”*習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。。這樣才能從理論和實踐上解決由誰來監(jiān)督黨的領(lǐng)導人和誰來監(jiān)督監(jiān)督者的難題，使監(jiān)督處處受到法律的保障。通過明確黨紀、政紀、法紀等各種法律法規(guī)的層次，定性定量規(guī)范各項監(jiān)督標準，逐步提高權(quán)力制約監(jiān)督的剛性和權(quán)威性。

第三，創(chuàng)新配套制度建設(shè),打好權(quán)力制約監(jiān)督的組合拳。權(quán)力制約監(jiān)督的配套制度包括:一是群眾舉報激勵制度。這是組織行為學中激勵理論在權(quán)力制約機制建設(shè)中的運用,它有效激勵了人民群眾舉報各種腐敗行為。完善這一制度的關(guān)鍵在于要加大舉報獎勵以及社會評價的力度。二是財產(chǎn)申報制度。對縣處級以上領(lǐng)導干部和重要部門的領(lǐng)導干部實行財產(chǎn)申報制度,說明動產(chǎn)、不動產(chǎn)及各種收入的來源,有利于清查不明來源收入,有利于克服腐敗行為。與此配套的是要進一步完善已建立的各級機關(guān)和領(lǐng)導干部的存款實名制度,防止公款私存,“小金庫”私存,防止化公為私的腐敗行為。三是領(lǐng)導廉政責任制度。我國從中央到地方各級機關(guān),層層建立領(lǐng)導廉政責任制度,凡發(fā)生較大的腐敗案件的,都要追究相關(guān)領(lǐng)導的責任。實踐證明,哪個地方領(lǐng)導帶頭重視反腐倡廉,真抓實干,實際效果就好,查案辦案也相對容易。四是科學有效的辦案制度。辦案關(guān)鍵在于科學有效,堅持探索查辦權(quán)力腐敗案件的各項技術(shù)手段，尤其是強化民主、法制手段的剛性權(quán)威，堅持走群眾路線,以科學程序為指南,以懲處制度為標準,用法律的手段營造反腐倡廉的強大聲勢。

總之，中國共產(chǎn)黨作為中國全體人民利益的忠實代表，擔負著領(lǐng)導國家現(xiàn)代化建設(shè)、保持政權(quán)人民本色的重大責任。當前，對公權(quán)力的制約監(jiān)督機制的建設(shè)任務艱巨，從根本上遏制腐敗問題任重道遠，相關(guān)的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新永無止境。

NewDevelopmentofMechanismofSupervisingandRestrictingPoliticalPowersincethe18thNationalCongressofC.P.C.

Liang Bo

(Department of Social Science of Party School of the Central Committee of C.P.C., Beijing 100090)

Mechanism of supervising and restricting political power demonstrates the validity and legitimacy of political power, determines the nature and the developing direction of the regime. It is the important contents of modernization of national governance system and capability to build the mechanism of supervising and restricting political power. And it is also a difficult and urgent task for China to comprehensively deepen reform. Since the 18th National Congress of C.P.C., the Central Party Committee with Xi Jinping as the core has gradually perfected the mechanism of supervising and restricting political power which conforms to China's realities. Through comprehensively deepening reform, the Central Party Committee has gradually realized scientization, legalization and institutionalization in the rational allocation, right exertion, effective balance of public power as well as in the anti-corruption campaign, and has constantly strengthened the systematicness, innovation and effectiveness.

political power; mechanism of supervising and restricting; innovative development

本文系中共中央黨校創(chuàng)新工程課題“科學社會主義基本理論研究”的階段性成果。

梁波，女，法學博士，中共中央黨校科學社會主義教研部教授。

D23

A

1002-3909(2017)06-0119-07

譚建]