李桂榮,李向輝

(河南大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院,河南 開封 475004)

中國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的演進(jìn)歷程及其制度邏輯

李桂榮,李向輝

(河南大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院,河南 開封 475004)

中國義務(wù)教育經(jīng)過30年的發(fā)展，經(jīng)歷了從非均衡到逐步謀求均衡的過程。從義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的變遷歷程可以看出，該政策受到了背景、制度、行為、結(jié)果等多因素的深層結(jié)構(gòu)性影響，并且在政策變遷過程中存在制度環(huán)境的惰性、原有制度的慣性、制度主體的薄弱與非正式制度的阻梗等問題。為完善義務(wù)教育均衡發(fā)展政策，實(shí)現(xiàn)教育公平，必須優(yōu)化城鄉(xiāng)教育的制度環(huán)境，打破對原有制度的路徑依賴，加強(qiáng)中央和省級政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)正式制度與非正式制度的融合。

義務(wù)教育；教育均衡發(fā)展；教育政策；歷史制度主義

目前，中國義務(wù)教育正在經(jīng)歷著從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”的歷史性跨越。為了解決義務(wù)教育發(fā)展不均衡問題，政府出臺(tái)了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、教師流動(dòng)、免費(fèi)師范生和特崗教師等一系列政策，試圖通過制度建設(shè)，推進(jìn)義務(wù)教育從初步均衡逐步走向基本均衡，并最終實(shí)現(xiàn)高位均衡。

與義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略相伴，學(xué)者們也進(jìn)行了諸多研究。有學(xué)者對其內(nèi)涵進(jìn)行了界定，指出教育均衡發(fā)展主要由起點(diǎn)均等、過程均等、結(jié)果均等構(gòu)成[1]；區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段各級學(xué)校的均衡狀態(tài)體現(xiàn)在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、硬件設(shè)施、師資調(diào)配、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等方面[2]；義務(wù)教育均衡發(fā)展就是要辦好每一所學(xué)校，教好每一個(gè)學(xué)生[3]等。有學(xué)者對義務(wù)教育均衡發(fā)展的本質(zhì)進(jìn)行了反思和探討，認(rèn)為教育均衡發(fā)展說到底是一個(gè)人權(quán)問題[4]，體現(xiàn)的是一種公平公正的理念[5]，是公民基本教育權(quán)利的機(jī)會(huì)與質(zhì)量保障[6]等，認(rèn)為義務(wù)教育均衡彰顯的是個(gè)體的權(quán)利。有學(xué)者對均衡發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行研究，二維評價(jià)指標(biāo)說從政府職責(zé)和教育發(fā)展水平兩個(gè)維度構(gòu)建義務(wù)教育質(zhì)量均衡發(fā)展指標(biāo)[7]；三維評價(jià)指標(biāo)說構(gòu)建了環(huán)境均衡、城鄉(xiāng)均衡、結(jié)果均衡三大指標(biāo)體系，并計(jì)算出綜合性指標(biāo)值[8]；四維評價(jià)指標(biāo)說從城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、校際、學(xué)校層級之間四個(gè)維度，構(gòu)建了由60個(gè)觀測點(diǎn)組成的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)測指標(biāo)矩陣[9]。也有學(xué)者提出通過對貧困地區(qū)進(jìn)行教育精準(zhǔn)扶貧來實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展[10]。尤其是不少學(xué)者基于實(shí)證調(diào)查，對義務(wù)教育發(fā)展中存在的諸多不均衡問題進(jìn)行了揭示，并提出了相應(yīng)的策略和建議。

這些研究成果，闡釋了義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要性和緊迫性，提出的發(fā)展策略也在一定程度上轉(zhuǎn)化為教育政策，并進(jìn)一步推動(dòng)了義務(wù)教育實(shí)踐的改進(jìn)。但是，從目前義務(wù)教育的發(fā)展?fàn)顩r和高位均衡的政策目標(biāo)來看，義務(wù)教育發(fā)展不均衡問題仍然十分嚴(yán)重。因此，學(xué)術(shù)界正在跳出均衡發(fā)展問題本身，試圖把義務(wù)教育均衡發(fā)展政策作為研究重心，通過提高政策功效，更大力度地推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。本文擬以歷史制度主義為分析框架，從“背景—制度—行為—結(jié)果”各因素之間的深層結(jié)構(gòu)邏輯關(guān)系，以及在新舊制度變遷過程中的“路徑依賴”等為分析基礎(chǔ)，一方面探尋義務(wù)教育均衡發(fā)展政策生成演進(jìn)的制度邏輯，另一方面破解政策推進(jìn)不力的制度障礙，以期為義務(wù)教育均衡政策的完善提出改進(jìn)建議。

一、義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的變遷歷程

縱觀這30年的發(fā)展歷程，義務(wù)教育政策變遷大致可以分為三個(gè)階段。

(一)義務(wù)教育非均衡分步推進(jìn)階段：1985-2000年

20世紀(jì)80年代初，中國基礎(chǔ)教育處于嚴(yán)重的非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，農(nóng)村教育面臨著衰退和輟學(xué)率上升的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。為振興教育，國家開始實(shí)行九年義務(wù)教育，并通過立法形式明確指出義務(wù)教育是國家、社會(huì)、家庭的責(zé)任，必須予以保證。同時(shí)建立地方負(fù)責(zé)分級管理制度，形成了“縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，以鄉(xiāng)、村為主，縣、鄉(xiāng)兩級管理”格局。1992年、1993年、1994年國家連續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策確定義務(wù)教育發(fā)展的近期目標(biāo)，要求到20世紀(jì)末，基本掃除青壯年文盲，基本普及九年義務(wù)教育，并制定普及義務(wù)教育評估驗(yàn)收暫行辦法，加大監(jiān)督力度。1995-2000年，開始實(shí)施“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”等攻堅(jiān)計(jì)劃，加快了中西部地區(qū)“兩基”進(jìn)程，采取義務(wù)教育階段學(xué)生免試就近入學(xué)、增加財(cái)政投入、加大轉(zhuǎn)移支付力度、改善薄弱學(xué)校等措施分步推進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展。至2000年，“兩基”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，義務(wù)教育人口普及率達(dá)到了85%。

縱觀此階段義務(wù)教育發(fā)展歷程，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)來源以鄉(xiāng)政府撥款為主。由于鄉(xiāng)級財(cái)政實(shí)力不均衡，以“鄉(xiāng)、村為主”的經(jīng)費(fèi)供給體制造成了農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏，加劇了義務(wù)教育在區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的不均衡發(fā)展局面。另外，當(dāng)時(shí)盛行的重點(diǎn)學(xué)校政策，也加大了校際之間的差距，重點(diǎn)學(xué)校無論在資源、生源還是教育成果方面都越來越好，而非重點(diǎn)學(xué)校則相對成為了薄弱學(xué)校，教育不均衡現(xiàn)象凸顯，擇校熱出現(xiàn)，“教育均衡發(fā)展逐漸成為義務(wù)教育階段的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，并引起了社會(huì)各方關(guān)注”[11]。

(二)義務(wù)教育均衡發(fā)展初步推進(jìn)階段：2001-2009年

基于“鄉(xiāng)、村為主”的投資管理模式帶來的大面積的教育貧困，2001年中央政府提出了“以縣為主”的教育管理體制，并于2002年下發(fā)文件強(qiáng)調(diào)農(nóng)村義務(wù)教育工作的第一責(zé)任人是縣級人民政府的主要負(fù)責(zé)人，農(nóng)村教師工資實(shí)行省長負(fù)責(zé)制。此次政策調(diào)整使義務(wù)教育管理體制由“三級辦學(xué)，兩級管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙钥h為主”。同年，首次在政策層面提出義務(wù)教育均衡發(fā)展問題，著手從就近免試入學(xué)、薄弱學(xué)校改造、師資流動(dòng)機(jī)制等方面進(jìn)行改革，并于2005年在義務(wù)教育均衡發(fā)展政策中提出要推進(jìn)縣(市、區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，強(qiáng)調(diào)要把提高農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量和改造城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校放在更加重要的位置，從弱勢群體學(xué)生教育、建立監(jiān)測評估體系等方面提出改進(jìn)意見。2006年，新修訂的《義務(wù)教育法》使我國義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)入了依法執(zhí)行階段。2007年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》指出：把促進(jìn)教育公平作為國家基本教育政策，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)全部實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育。同年10月，十七大報(bào)告中把義務(wù)教育均衡發(fā)展思想上升為國家意志。

通觀這個(gè)階段，中國教育主要從管理體制、法制建設(shè)方面進(jìn)行了政策改革：一方面，提升了責(zé)任主體和管理層面，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了更加充足的資源；另一方面，將均衡發(fā)展寫進(jìn)了法律文本，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了法律保障。

(三)義務(wù)教育均衡發(fā)展深入推進(jìn)階段：2010年以后

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提出把義務(wù)教育均衡發(fā)展提升到戰(zhàn)略性任務(wù)的高度，要求到2020年基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展,從縮小校際差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距三個(gè)層面進(jìn)行改革，實(shí)行縣域內(nèi)教師及校長交流制度、規(guī)范招生入學(xué)辦法、嚴(yán)禁在義務(wù)教育階段設(shè)立重點(diǎn)校和重點(diǎn)班等措施，加大對老、少、邊、貧地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制。2012年國務(wù)院出臺(tái)相關(guān)政策，制定了義務(wù)教育均衡發(fā)展的時(shí)間計(jì)劃表、工作進(jìn)程及其達(dá)成指標(biāo)，要求實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例，2015年達(dá)到65%，2020年達(dá)到95%。2013和2015年又分別出臺(tái)相關(guān)政策著重強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育學(xué)?；巨k學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和改善薄弱學(xué)校，建立地方政府責(zé)任機(jī)制并簽訂任務(wù)責(zé)任書，實(shí)行問責(zé)制度，強(qiáng)化地方責(zé)任，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性。

在義務(wù)教育均衡發(fā)展深入推進(jìn)階段，國家提出了兩階段政策目標(biāo)，首先實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育初步均衡發(fā)展目標(biāo)，然后向高位均衡目標(biāo)推進(jìn)。在監(jiān)管手段上，國家開始啟動(dòng)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣(區(qū)、市)督導(dǎo)評估及認(rèn)定工作，構(gòu)建“一個(gè)門檻、兩項(xiàng)內(nèi)容、一個(gè)參考”的評估框架，從基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)評估入手，評估縣域內(nèi)校際間差距和對縣級政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作情況，并把公眾這一直接利益群體對所在縣義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r的滿意度作為評估的重要參考內(nèi)容，使評估機(jī)制具有一定的開放性。

二、義務(wù)教育均衡發(fā)展政策生成與演進(jìn)的制度邏輯

義務(wù)教育發(fā)展政策經(jīng)歷了由非均衡發(fā)展向均衡發(fā)展的制度生成和政策轉(zhuǎn)向，以歷史制度主義的方法為視角進(jìn)行分析，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的發(fā)展存在著多種制度邏輯，并在歷史發(fā)展軌跡的軸線中，各利益主體在圍繞稀缺資源而展開的競爭和博弈中呈現(xiàn)出一些結(jié)構(gòu)性和歷史性因果關(guān)系。

(一)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的“理念-制度”邏輯

“理念是歷史制度主義特別強(qiáng)調(diào)的重要因素，影響著制度選擇的方向、模式和結(jié)果，作為首要部分的因素，理念在政策塑造中扮演著關(guān)鍵性角色”[12]。從中國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的制度變遷中可以看出，理念起著舉足輕重的作用，影響著政策的制定與走向。十一屆三中全會(huì)以后，“效率優(yōu)先、兼顧公平”理念滲透到了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，以此觀念為引導(dǎo)，中國中小學(xué)教育政策遵循了“效率優(yōu)先原則”，通過“重點(diǎn)校制度”進(jìn)行教育資源配置，結(jié)果造成教育資源向城市和重點(diǎn)學(xué)校傾斜，公共教育資源向少數(shù)學(xué)校流動(dòng)和集中，產(chǎn)生了教育非均衡發(fā)展現(xiàn)象。十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀以后，“以人為本”成為科學(xué)發(fā)展的第一要義，“五個(gè)統(tǒng)籌”突出強(qiáng)調(diào)了公平公正。在這些理念的推動(dòng)下，中國通過頂層設(shè)計(jì)，連續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件，從政策支持、經(jīng)費(fèi)傾斜等方面加大了對義務(wù)教育均衡發(fā)展的推進(jìn)力度。

(二)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的“環(huán)境-制度”邏輯

歷史制度主義認(rèn)為制度的產(chǎn)生和變遷受宏觀背景影響，審視中國義務(wù)教育政策由“非均衡”向“均衡”發(fā)展的制度設(shè)計(jì)，也是廣泛受到了國際和國內(nèi)宏觀背景的影響。20世紀(jì)60年代，科爾曼等教育家倡導(dǎo)教育均衡發(fā)展、教育機(jī)會(huì)均等[13]，美、英等國家實(shí)施了促進(jìn)弱勢兒童義務(wù)教育的“積極差別待遇”“補(bǔ)償教育”和“教育優(yōu)先發(fā)展區(qū)”等政策[14]。到20世紀(jì)80年代中期，義務(wù)教育在全球170多個(gè)國家開始實(shí)施。與國際趨勢相適應(yīng)，中國建立了義務(wù)教育制度。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)體制改革大背景的影響，中國確立了分級管理、地方負(fù)責(zé)的義務(wù)教育管理體制，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育供給責(zé)任基層化成為教育管理的主要形式。這種形式一定程度上激發(fā)了鄉(xiāng)、村辦學(xué)的積極性，但是，由于其財(cái)力物力的有限性使農(nóng)村義務(wù)教育也陷入了不同程度的發(fā)展困境，加劇了城鄉(xiāng)教育差別。進(jìn)入21世紀(jì)后，增進(jìn)教育公平逐漸成為國際社會(huì)教育政策的基本主張。2000年，聯(lián)合國教科文組織通過了《達(dá)喀爾行動(dòng)綱領(lǐng)》(2000)，從2002年開始，通過陸續(xù)發(fā)布《全民教育全球監(jiān)測報(bào)告》，將教育公平作為世界教育發(fā)展的核心價(jià)值追求。與此同時(shí)，各國也開始更加重視教育公平。美國在《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》(2001)、《兒童計(jì)劃：建設(shè)更加美好的未來》(2007)等政策法規(guī)中，突出了教育公平訴求；中國在十七大報(bào)告和十八大報(bào)告中也都明確提出了教育公平問題，并強(qiáng)調(diào)教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，尤其是在政府工作報(bào)告中提出了義務(wù)教育均衡發(fā)展問題，強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)、合理配置資源、重點(diǎn)向老少邊遠(yuǎn)窮地區(qū)傾斜等政策。

(三)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的“行動(dòng)-制度”邏輯

道格拉斯·諾斯的制度變遷理論認(rèn)為：推動(dòng)制度變遷的主體有第一行動(dòng)集團(tuán)及第二行動(dòng)集團(tuán)，第一行動(dòng)集團(tuán)提出制度變遷方案和選擇，是制度變遷的創(chuàng)新者、策劃者和推動(dòng)者；第二行動(dòng)集團(tuán)是制度變遷的實(shí)施者。兩個(gè)行動(dòng)集團(tuán)共同努力實(shí)現(xiàn)制度變革，并就可能獲得的創(chuàng)新收益進(jìn)行分配[15]。義務(wù)教育均衡發(fā)展制度關(guān)涉多方相關(guān)利益群體，其中，中央政府是第一行動(dòng)集團(tuán)，對教育政策制定起主導(dǎo)作用，是義務(wù)教育制度創(chuàng)新的第一推動(dòng)力量；省、縣、鄉(xiāng)政府及學(xué)校作為第二行動(dòng)集團(tuán)，是義務(wù)教育制度的具體執(zhí)行者與實(shí)施者。第一行動(dòng)集團(tuán)通過頂層設(shè)計(jì)，建立了以鄉(xiāng)、村為主要經(jīng)費(fèi)來源的義務(wù)教育地方負(fù)責(zé)制度。第二行動(dòng)集團(tuán)在實(shí)施中，由于條件限制，出現(xiàn)了負(fù)擔(dān)過重，辦學(xué)能力不足，教育質(zhì)量下降，輟學(xué)率上升等問題。這些問題衍生了義務(wù)教育管理體制變革的需要，進(jìn)而，促成了“以縣為主”管理體制的出臺(tái)。可見，義務(wù)教育均衡發(fā)展制度是在兩個(gè)行動(dòng)集團(tuán)的交互作用中被不斷修正的，其間，盡管兩個(gè)行動(dòng)集團(tuán)存在著利益博弈，但是由于采取自上而下的強(qiáng)制性變革方式，作為次級行動(dòng)集團(tuán)的地方政府，迫于上級政府的權(quán)威壓力，比較容易將第一行動(dòng)集團(tuán)的意愿轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，并通過“行動(dòng)-制度-行動(dòng)”模式促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策逐漸完善。

三、義務(wù)教育均衡發(fā)展政策推進(jìn)過程中的制度障礙

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的生成與演進(jìn)有其合理的制度邏輯，同時(shí)也存在著政策推進(jìn)不力的制度障礙，主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)制度環(huán)境的惰性

當(dāng)人們意識(shí)到原有制度的低效或無效，并試圖改變它時(shí)，由于制度環(huán)境表現(xiàn)出的延續(xù)性和頑固性[16]，在對構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實(shí)施機(jī)制進(jìn)行邊際調(diào)整時(shí)，制度體系的初始狀態(tài)及外部環(huán)境往往會(huì)表現(xiàn)出一種惰性，這種惰性會(huì)在一定程度上對制度變遷的動(dòng)力與目標(biāo)起到阻礙作用。中國在長期的城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制度環(huán)境的影響下，戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、分割的教育體系、醫(yī)療制度、社會(huì)保障制度等都是義務(wù)教育均衡政策推進(jìn)中的重要相關(guān)制度，在根深蒂固的城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境中，這些制度累積的負(fù)面影響使得農(nóng)村與城市相比而言，各方面都處于極不平等的生態(tài)位上，致使義務(wù)教育均衡發(fā)展困難重重。

(二)原有制度的慣性

“制度形成后具有自我強(qiáng)化和自我學(xué)習(xí)的機(jī)制，換言之，產(chǎn)生于特定背景中的制度對以后的制度發(fā)展具有決定作用”[17]，制度最初的政策取向會(huì)持續(xù)地影響后續(xù)政策。由于政策慣性的作用，若要改變原初設(shè)計(jì)需要克服極大的政治壓力或外力，這種現(xiàn)象被歷史制度主義稱之為“路徑依賴”。中國義務(wù)教育制度中“重點(diǎn)?！爆F(xiàn)象的反復(fù)出現(xiàn)及變相存在是制度變遷中路徑依賴的典型表現(xiàn)。建國初期，由于各項(xiàng)資源比較匱乏，中國實(shí)行了重點(diǎn)校制度。經(jīng)歷文革之后，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入快車道，但是由于義務(wù)教育政策被鎖定在原有制度框架的路徑依賴中，要集中力量辦大事的政策效應(yīng)仍然體現(xiàn)在中小學(xué)的重點(diǎn)學(xué)校政策中。雖然在1993年和1997年國家教委都曾強(qiáng)調(diào)：“義務(wù)教育階段不設(shè)重點(diǎn)校、重點(diǎn)班、快慢班”，但事實(shí)上，“重點(diǎn)校”政策在現(xiàn)實(shí)中仍在運(yùn)行。尤其是1995年《國家教育委員會(huì)關(guān)于評估驗(yàn)收1000所左右示范性普通高級中學(xué)的通知》，其政策目標(biāo)和路徑仍然沿襲“重點(diǎn)?！苯ㄔO(shè)的邏輯。正是這一政策引發(fā)的各地義務(wù)教育階段示范校的建立高潮，加劇了一般學(xué)校與示范性初中、示范性小學(xué)的差距，成了義務(wù)教育均衡發(fā)展的新的阻礙因素。

(三)制度實(shí)施主體的薄弱

地方負(fù)責(zé)是義務(wù)教育的管理體制，縣及以下政府是政策執(zhí)行的主體。2001年以前，義務(wù)教育投資主體是“以鄉(xiāng)為主”，鄉(xiāng)級政府作為主要投資者和責(zé)任者，制度實(shí)施主體明顯薄弱；2001年以后，在稅費(fèi)改革中建立了“以縣為主”的義務(wù)教育投資主體，縣級政府成為主要投資者和責(zé)任者，制度實(shí)施主體層次有所上升，加大了政策執(zhí)行力度，“有效遏制了城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距持續(xù)擴(kuò)大的趨勢”[18]。顯然，“以縣為主”優(yōu)于“以鄉(xiāng)為主”。但是，就目前來看，縣級政府的力量仍然比較薄弱，且存在較大差異，制度實(shí)施主體薄弱將仍然是義務(wù)教育高位均衡發(fā)展的主要障礙。

(四)非正式制度的阻梗

非正式制度的阻梗主要表現(xiàn)為：第一，精英教育情結(jié)的影響。精英教育秉承“效率優(yōu)先、兼顧公平”，這種理念支持著重點(diǎn)校、名校、示范校的不斷繁衍。一方面，家長希望通過優(yōu)質(zhì)教育使自己的孩子處于教育優(yōu)勢，并結(jié)合應(yīng)試教育這一群體文化心理共同助推了擇校熱潮的不斷涌現(xiàn)；另一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)供求關(guān)系的規(guī)律，優(yōu)質(zhì)教育需求的旺盛刺激了優(yōu)質(zhì)教育資源的供給，名目繁多的名牌學(xué)校、實(shí)驗(yàn)班、創(chuàng)新班等迎合了教育需求，加速了優(yōu)質(zhì)教育資源的聚集效應(yīng)。第二，農(nóng)村階層文化固化的影響。由于受到農(nóng)村的生活方式、思想觀念、行為規(guī)范、傳統(tǒng)文化等影響，隨著農(nóng)村籍學(xué)生高等教育個(gè)人收益率的下降[19]，新的“上學(xué)無用論”思想抬頭，造成了農(nóng)村義務(wù)教育受眾群體的支持度和參與度偏低。義務(wù)教育均衡政策的執(zhí)行需要社會(huì)的教育價(jià)值觀念、生活方式習(xí)慣等非正式制度的支撐，而精英教育情結(jié)和農(nóng)村階層文化觀念的固化也成了政策阻梗的深層影響因素。

四、義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的制度選擇

基于前文分析，中國亟須從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善義務(wù)教育均衡發(fā)展政策。

(一)消解二元對立思維方式，融合城鄉(xiāng)教育

目前，中國開始加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，但是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)仍然沒有得到根本性改變，同時(shí)也成了義務(wù)教育發(fā)展的制度瓶頸。消除城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)，將城市與農(nóng)村義務(wù)教育融合為一個(gè)整體，這關(guān)涉到政策目標(biāo)的價(jià)值選擇和均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)應(yīng)擺脫“為農(nóng)服務(wù)”亦或“為城服務(wù)”的思維定式，建立為城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展服務(wù)的政策目標(biāo)。每一個(gè)人的基本權(quán)利都應(yīng)得到尊重，教育的目標(biāo)是培養(yǎng)“合格公民”，而非局限性地定義為“新型農(nóng)民”。其次，各級政府要做好責(zé)任劃分?！耙钥h為主”的義務(wù)教育管理體制下，省、市政府的責(zé)任相應(yīng)較弱，因此要明確劃分各級政府的責(zé)任，充分發(fā)揮省、市兩級政府的作用。同時(shí)，打破現(xiàn)有體制下的二元戶籍制度以及學(xué)籍管理制度，明確區(qū)域間流入地與流出地政府對流動(dòng)兒童的責(zé)任。再次，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化管理制度障礙的破解，需要從人事制度、入學(xué)政策等方面進(jìn)行革新，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的制度化環(huán)境。

(二)利用制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，打破路徑依賴

由于制度存在自我強(qiáng)化效應(yīng)，義務(wù)教育政策的變遷也表現(xiàn)出了明顯的路徑依賴及制度慣性，對原有的政策路徑起到了強(qiáng)化和固化作用，使相關(guān)行動(dòng)主體缺乏制度變遷的動(dòng)力。因此，應(yīng)減弱制度“復(fù)制機(jī)制”再生產(chǎn)和自我強(qiáng)化，抓住義務(wù)教育均衡發(fā)展政策變遷的關(guān)鍵否決點(diǎn)，消除影響制度變革的阻礙力量。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策經(jīng)歷了兩次漸進(jìn)式變遷的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，第一次關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是2006年，新《義務(wù)教育法》修訂從制度上消除重點(diǎn)校政策，建立義務(wù)教育均衡發(fā)展法律基礎(chǔ)；第二次關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)于2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》將促進(jìn)教育公平作為教育政策的著力點(diǎn)，義務(wù)教育均衡發(fā)展上升到戰(zhàn)略性目標(biāo)高度。只有準(zhǔn)確把握歷史關(guān)鍵點(diǎn)，清醒面對制度變革的情境，打破路徑依賴，才能進(jìn)一步推動(dòng)中國義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程。

(三)投資重心上移，加強(qiáng)中央和省級政府主導(dǎo)作用

從忽視均衡發(fā)展到重視均衡發(fā)展，這是義務(wù)教育制度供給和變遷過程中的重大轉(zhuǎn)向。但是，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、校際間的差距依然顯著，比如農(nóng)村空心校的產(chǎn)生、農(nóng)村和薄弱校教師的流失現(xiàn)象依然嚴(yán)重。由以“鄉(xiāng)”為主到以“縣”為主的義務(wù)教育投資主體的上移表現(xiàn)出了明顯的優(yōu)越性，解決了鄉(xiāng)財(cái)政普遍處于困境帶來的教育問題。但是，為防止陷入“虛假平衡”的陷阱，要改進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策模式，加強(qiáng)中央政府的主導(dǎo)作用，投資主體和重心逐漸上移至省級，明確各級政府的義務(wù)教育職責(zé)，形成科學(xué)合理的保障機(jī)制是義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的必然選擇。

(四)加強(qiáng)正式制度與非正式制度的融合

制度創(chuàng)新與設(shè)計(jì)需要通過相關(guān)利益者的認(rèn)同才有可能更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。利益相關(guān)者的價(jià)值信念、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)等非正式制度因素影響著政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，同樣地，正式制度與非正式制度的融合程度也影響政策的執(zhí)行效果。因此，要加強(qiáng)正式制度與非正式制度的融合，形成合力，對義務(wù)教育均衡發(fā)展產(chǎn)生積極影響。首先，教育公平的理念應(yīng)成為各級政府的共識(shí)，消除政績等外顯追求，加強(qiáng)責(zé)任等內(nèi)在意識(shí)，明確各級政府的政策目標(biāo)責(zé)任。其次，對政策對象而言也應(yīng)提高對義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的認(rèn)同度，應(yīng)通過政策宣傳、評價(jià)督導(dǎo)、公民參與協(xié)商等機(jī)制，廣泛聽取政策對象的意見和建議，使他們的利益訴求得以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，使政府的教育管理模式由“單向指令控制”模式轉(zhuǎn)向“多向協(xié)商治理”模式，加強(qiáng)制度的融合與交流，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 彭筱祎]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.05.026

李桂榮(1965-)，女，河南許昌人，管理學(xué)博士，河南大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，教育行動(dòng)國際研究中心主任，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與管理、教育政策與評估研究；李向輝(1974-)，河南唐河人，教育學(xué)博士，河南大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授，主要從事教育政策與管理研究。

馬克思主義理論研究和建設(shè)工程暨國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(2015MZD056)

G40-011.8

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1000-2359(2017)05-0147-05

2017-03-03