李 亮，高利紅

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430074 )

論我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與精準(zhǔn)扶貧的法律對(duì)接

李 亮，高利紅

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430074 )

目前我國命令控制型生態(tài)補(bǔ)償模式導(dǎo)致重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)農(nóng)民破壞生態(tài)環(huán)境的行為屢見不鮮。生態(tài)補(bǔ)償與益貧式發(fā)展模式具有耦合性，因此我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循益貧原則，構(gòu)建以權(quán)利為本位的生態(tài)扶貧法律機(jī)制。我國可以借鑒域外生態(tài)補(bǔ)償與減貧相結(jié)合的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過建立林地適度規(guī)?；?jīng)營激勵(lì)機(jī)制、健全保育地役權(quán)制度以及大力發(fā)展生態(tài)旅游扶貧，探索適合我國國情的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償式扶貧的法律機(jī)制。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū);生態(tài)補(bǔ)償;權(quán)利本位;精準(zhǔn)扶貧

我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)大多地處貧困地區(qū)，具有一般性貧困和生態(tài)性貧困疊加的特征。生態(tài)保護(hù)已經(jīng)成為制約重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)脫貧的重要因素，大多數(shù)貧困地區(qū)在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中的生態(tài)功能定位制約了大規(guī)模的區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)，甚至出現(xiàn)一些重要生態(tài)功能區(qū)群眾也成為“生態(tài)貧民”的尷尬局面[1]。貧困與環(huán)境退化之間的相互關(guān)系經(jīng)常被稱為“貧困陷阱”，即貧困導(dǎo)致了環(huán)境退化，而環(huán)境退化又加劇了貧困?！柏毨葳濉笔骨钒l(fā)達(dá)地區(qū)陷入了因生計(jì)困難、積蓄極少的惡性循環(huán)。因此，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的設(shè)計(jì)要充分考慮農(nóng)村社區(qū)的生計(jì)保障，自然資源利用要更注重統(tǒng)籌兼顧，減少外部性與保障居民生計(jì)、提供有效生態(tài)公共產(chǎn)品要結(jié)合起來作為生產(chǎn)規(guī)劃的考慮前提。2016年5月出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》提出了結(jié)合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的生態(tài)扶貧思路，在生存條件差、生態(tài)系統(tǒng)重要、需要保護(hù)修復(fù)的地區(qū)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，探索生態(tài)脫貧新路子。如何創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償法律制度，在增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)民收入的同時(shí)又能達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的，日益成為理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。盡管國家出臺(tái)了一系列關(guān)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償式扶貧的政策，但當(dāng)前我國法學(xué)界對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)補(bǔ)償結(jié)合的研究尚未形成一套完整的理論體系，關(guān)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償式扶貧的研究成果屈指可數(shù)。對(duì)此，本文圍繞生態(tài)補(bǔ)償式扶貧的法學(xué)機(jī)理，，探求我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)通過生態(tài)補(bǔ)償脫貧的法律進(jìn)路，以破解重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的“貧困陷阱”。

一、“貧困陷阱”：我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償模式面臨的困境

(一)行政命令型生態(tài)補(bǔ)償模式導(dǎo)致貧困加劇

2016年5月國家發(fā)改委等9部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》提出，依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。2017年2月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》進(jìn)一步提出，要牢固樹立底線意識(shí)，將生態(tài)保護(hù)紅線作為編制空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，強(qiáng)化用途管制，嚴(yán)禁任意改變用途，杜絕不合理開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的破壞。我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)大多地處貧困地區(qū)，具有一般性貧困和生態(tài)性貧困疊加的特征。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)被規(guī)劃入“限制開發(fā)區(qū)”，對(duì)土地等自然資源的用途管制極大限制了在地社區(qū)居民原有的自由生活方式和經(jīng)濟(jì)開發(fā)行為，在法律上剝奪了其對(duì)土地等自然資源使用權(quán)與發(fā)展權(quán)。在我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中，基本沒有相關(guān)利益者實(shí)質(zhì)性參與的機(jī)制和途徑，而更多地體現(xiàn)了政府的意志?，F(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策大多是自上而下的，命令控制型手段的剛性可能導(dǎo)致相反的分配結(jié)果，利用市場(chǎng)解決生態(tài)補(bǔ)償中的供求關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益平衡，尊重市場(chǎng)主體的權(quán)利和自由，真實(shí)反映交換雙方的平等關(guān)系等優(yōu)勢(shì)不能發(fā)揮，同時(shí)也使得公民以理性有序的方式參加生態(tài)環(huán)境管理和決策的權(quán)利喪失[2]。例如，作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，我國生態(tài)旅游扶貧項(xiàng)目尚處于政府主導(dǎo)階段。政府作為旅游開發(fā)管理過程中最大的主體，勢(shì)必影響到其他主體的市場(chǎng)化、可持續(xù)化發(fā)展，對(duì)社區(qū)實(shí)現(xiàn)真正意義上的“造血式”扶貧有一定程度的阻礙。國家運(yùn)用強(qiáng)制性的命令—控制手段建立國家公園，對(duì)周邊社區(qū)居民提出較高的生態(tài)保護(hù)要求，卻沒有相應(yīng)地對(duì)周邊社區(qū)居民造成的利益損失給予補(bǔ)償。在國家公園開展旅游之后，旅游開發(fā)方無償占有社區(qū)群眾的生態(tài)保護(hù)成果，獲取高額旅游收益。與之形成鮮明對(duì)比的是，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的社區(qū)居民為了生態(tài)保護(hù)付出巨大成本后仍然處于貧困落后的境地。另外，政府對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償不愿意采用市場(chǎng)為導(dǎo)向的工具，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目往往基于政治意愿和補(bǔ)貼。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策未考慮物價(jià)上漲因素，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以補(bǔ)償農(nóng)民生態(tài)保護(hù)的機(jī)會(huì)成本和直接成本。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地處海南中部山區(qū)的瓊中縣是少數(shù)民族貧困縣，具有強(qiáng)大的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，全縣大部分面積被劃分為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。基于瓊中縣具有海南中部生態(tài)功能區(qū)核心位置和貧困縣的雙重性質(zhì)，海南省政府每年給該縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)過低，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)地區(qū)因資源控制、限制開發(fā)利用而帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

(二)林權(quán)流轉(zhuǎn)障礙導(dǎo)致林農(nóng)增收困難

林權(quán)流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)林權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入大幅度增加，從而拓寬農(nóng)民增收渠道。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)立法，家庭承包的林地經(jīng)營權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)，其他社會(huì)主體只能依法取得“四荒”林地的承包經(jīng)營權(quán)，從而導(dǎo)致我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)林地流轉(zhuǎn)的封閉性。因此，相當(dāng)數(shù)量的林地流轉(zhuǎn)是集體組織內(nèi)部村民之間的流轉(zhuǎn)。這種外來人不能進(jìn)、本地人不能出的流轉(zhuǎn)存在明顯的經(jīng)營主體身份限制和區(qū)域的封閉性。政策制定者普遍認(rèn)為散戶林農(nóng)缺乏規(guī)模經(jīng)營的能力和資本。這種偏見忽略了林農(nóng)在林業(yè)經(jīng)營中的主體地位，因而在制定政策時(shí)缺乏對(duì)林農(nóng)、專業(yè)大戶、家庭林場(chǎng)等作為森林經(jīng)營主體時(shí)的傾斜與支持。這些限制使一些有資金、有技術(shù)的經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人難以受讓林地進(jìn)而從事生產(chǎn)經(jīng)營。林權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢，林地的規(guī)模化和集約化經(jīng)營就難以形成，林地資源浪費(fèi)就難以避免。政府在林權(quán)流轉(zhuǎn)上的限制較多，扶持和激勵(lì)較少，這不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與林權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。此外，林業(yè)本身的比較效益低，使林農(nóng)在長期的林業(yè)經(jīng)營中沒有獲得相應(yīng)的利益，導(dǎo)致營林積極性不高。

(三)貧困人口無話語權(quán)造成生態(tài)破壞行為頻發(fā)

環(huán)境與資源共同治理倡導(dǎo)社會(huì)不同利益相關(guān)者、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體以及社會(huì)公眾在民主參與、民主協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)的相對(duì)的社會(huì)共識(shí)，并通過采取合理的政策與法律解決方案以及共同的社會(huì)集體行動(dòng)，達(dá)到環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)的社會(huì)目標(biāo)。當(dāng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困人口比例非常高，或他們的行為已經(jīng)給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)造成重大影響時(shí)，如果他們無法參與到生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，則可能采用非可持續(xù)發(fā)展的土地利用實(shí)踐，從而破壞整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的環(huán)境保育效果。政府與社區(qū)地位的不平等造成重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)管理過程中沖突矛盾頻頻發(fā)生，這嚴(yán)重影響了社區(qū)居民參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，從而也加大了生態(tài)扶貧的難度。當(dāng)前我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償缺乏協(xié)商機(jī)制，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃范圍、補(bǔ)償方式、補(bǔ)貼數(shù)額、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是國家直接制定下發(fā)而未征詢當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)以及農(nóng)民的意見。例如，在生態(tài)旅游扶貧開發(fā)過程中，政府與企業(yè)都處于強(qiáng)勢(shì)地位，當(dāng)?shù)鼐用裉幱谌鮿?shì)地位，造成了政府、企業(yè)與居民難以平等對(duì)話。貧困地區(qū)農(nóng)民的權(quán)利受到種種限制，沒有機(jī)會(huì)參與制定生態(tài)旅游扶貧的“游戲規(guī)則”。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償過程中，生態(tài)產(chǎn)品確權(quán)、定價(jià)問題涉及多方利益博弈。豐富的自然資源為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)周邊社區(qū)提供了賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，由于信息閉塞、交通不便、受教育程度偏低等原因，林緣社區(qū)已形成了典型的“靠山吃山”森林依賴型生計(jì)體系，砍伐林木、采集林副產(chǎn)品、挖藥采集野菜等是經(jīng)濟(jì)收入的主要來源。很多貧困社區(qū)依靠森林維持生計(jì)，命令控制型手段對(duì)森林資源使用的強(qiáng)行約束可能使這些社區(qū)的經(jīng)濟(jì)陷入困境并引發(fā)社會(huì)沖突。隨著保護(hù)區(qū)林產(chǎn)品及非木材林下產(chǎn)品的不斷枯竭，社區(qū)村民的生活日益貧困，砍伐林木、非法墾荒、蠶食保護(hù)區(qū)土地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[3]。

二、理論回應(yīng)：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與益貧式發(fā)展模式的耦合

自然資源開發(fā)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，一般認(rèn)為，這種增長能在空間上擴(kuò)散并惠及社會(huì)最貧困的階層，從而促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。首先，自然資源開發(fā)利用是眾多地區(qū)人民生存的基本手段，或者直接通過自然資源開發(fā)利用獲得生存資料，或者在這種開發(fā)利用活動(dòng)中解決就業(yè)問題。其次，自然資源開發(fā)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，有利于社會(huì)發(fā)展。再次，它還能將自然資源轉(zhuǎn)化成資本，并可以用來為其他經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)展提供投資[4]。與現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利不同，環(huán)境資源權(quán)利的主張既不是建立在這種施舍的概念上——其被動(dòng)接受者失去權(quán)利，也不是指一種在實(shí)際操作中使人們陷入持續(xù)貧窮狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)秩序的勞動(dòng)權(quán)利。為了擺脫資本主義制度下的各種依賴模式和環(huán)境退化問題，個(gè)人和社群要求擁有土地和環(huán)境資源，以便在維持生計(jì)、尊重當(dāng)?shù)丨h(huán)境、獨(dú)立自主與自力更生等原則的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造另一種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并勞作于其中[5]。如果一個(gè)社會(huì)里大多數(shù)人都處于權(quán)利貧困之中，極少數(shù)人把持著社會(huì)大多數(shù)權(quán)利資源，這些少數(shù)人就會(huì)運(yùn)用這種資源去獲取那些本應(yīng)屬于其他人的財(cái)富，而大多數(shù)人則會(huì)因?yàn)闄?quán)利的缺失而喪失獲得財(cái)富的機(jī)會(huì)。對(duì)此，環(huán)境立法需要確定一系列的正義原則，在環(huán)境利益差異的社會(huì)結(jié)構(gòu)中作出理性選擇，達(dá)成公平正義的分配契約，確定環(huán)境利益最低共識(shí)的公共理性，在各環(huán)境利益沖突的主體之間達(dá)到一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶?。從社?huì)公正公平的角度來說，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是不能忽視和剝奪的，犧牲發(fā)展而保護(hù)的生態(tài)環(huán)境必須有合理的補(bǔ)償。因此，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償與貧困治理的有機(jī)耦合是實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)精準(zhǔn)扶貧的高效化和長效化的重要保障。隨著我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)扶貧工作的進(jìn)一步開展，相關(guān)政府部門逐漸認(rèn)識(shí)到單一包辦式的扶貧模式存在諸多弊端，開始由“輸血型模式”轉(zhuǎn)向“造血型模式”。構(gòu)建“益貧式”生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制體現(xiàn)了生態(tài)扶貧向“造血型模式”的轉(zhuǎn)變?！耙尕毷健鄙鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制鼓勵(lì)貧困人口參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，并擁有根據(jù)自身的貢獻(xiàn)而獲取生態(tài)補(bǔ)償收益的權(quán)利。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策應(yīng)該促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的速度及其形式，提高貧困人口作為行為人和受益人參與增長的程度，這對(duì)長期增長和可持續(xù)的減貧至關(guān)重要。

可持續(xù)發(fā)展理論認(rèn)為，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須跳出“貧窮—人口增長—環(huán)境退化—資源耗竭—貧窮”的惡性循環(huán)，為此，必須重視資本、人力資本和環(huán)境資本，因?yàn)槠渲腥魏我环N形式的資本退化都會(huì)危及未來的經(jīng)濟(jì)增長。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種有效的生態(tài)資源管理模式，既可以推進(jìn)生態(tài)資源有償使用的市場(chǎng)化運(yùn)作，也有利于確立生態(tài)資源的價(jià)值觀念，從而掃除人們?cè)诿つ孔非蠼?jīng)濟(jì)利益時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不沖突，只要制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償制度就能使生態(tài)利益相關(guān)者獲益，通過生態(tài)補(bǔ)償改善自然生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供豐富的物質(zhì)資源，進(jìn)而能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)穩(wěn)定的推動(dòng)力，促進(jìn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償式扶貧通過資金補(bǔ)償?shù)确绞綄?duì)保護(hù)生態(tài)資源、維持生物多樣性作出貢獻(xiàn)或減少損害生態(tài)環(huán)境的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，彌補(bǔ)他們?cè)谏鷳B(tài)保護(hù)中的損失，保障環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長[6]。在政府生態(tài)補(bǔ)償支付能力有限的背景下，如何通過市場(chǎng)化、社會(huì)化的手段增強(qiáng)生態(tài)治理能力，有效調(diào)和社會(huì)利益最大化和實(shí)質(zhì)正義之間存在的緊張關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)？這就與認(rèn)定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者和由誰來支付、如何支付生態(tài)服務(wù)問題密切相關(guān)。在生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體和受償主體的法律地位應(yīng)當(dāng)是平等的，雙方經(jīng)由平等協(xié)商，通過市場(chǎng)交易完成補(bǔ)償。對(duì)于補(bǔ)償資金的使用，在相當(dāng)程度上應(yīng)當(dāng)允許受償主體自由支配[7]。生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制可以避免法律主體之間展示的不平等的權(quán)力關(guān)系，從而提高貧困人口在生態(tài)補(bǔ)償中的話語權(quán)。根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境保護(hù)主義者的觀點(diǎn)，私人所有者的激勵(lì)機(jī)制能夠產(chǎn)生一個(gè)在經(jīng)濟(jì)上和環(huán)境上都不錯(cuò)的資源管理。與那些在作出管理決策時(shí)，并沒有市場(chǎng)價(jià)格來指引其作出評(píng)估的“公共”資源所有者不一樣，私人所有者在市場(chǎng)的指引下行為，使得價(jià)格能夠精確地衡量一種資產(chǎn)的價(jià)值[8]。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)自然資源基準(zhǔn)價(jià)格的確定至少應(yīng)按照自然資源的稀缺程度計(jì)入應(yīng)包含的補(bǔ)償價(jià)值，計(jì)入資源利用中的生態(tài)價(jià)值，考慮資源的稀缺程度、資源中所包含的直接投入的勞動(dòng)價(jià)值、損害費(fèi)用補(bǔ)償以及損害治理費(fèi)用、損害預(yù)防費(fèi)用、人為破壞生態(tài)環(huán)境造成的損失等。相對(duì)于政府公共補(bǔ)償，市場(chǎng)補(bǔ)償手段提供補(bǔ)償?shù)闹黧w的多元化、基于平等自愿的等價(jià)性與直接性，能夠形成比政府行為更高效相容的制度體系，使資源環(huán)境要素的價(jià)格真正反映它們的稀缺程度，為產(chǎn)權(quán)所有者的生態(tài)保育行為提供激勵(lì)，進(jìn)而持續(xù)提供生態(tài)服務(wù)。市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式有助于提高重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地使用者的收入水平，改善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的民生，進(jìn)而增加當(dāng)?shù)刎毨丝诘母ｌ怼?/p>

雖然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目通過對(duì)貧困的農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償緩解了部分農(nóng)民的貧困，但是貧困家庭參與能力弱。生態(tài)系統(tǒng)管理過程往往需要由參與者承擔(dān)投資，貧困家庭本身就負(fù)債嚴(yán)重，因此很少能夠參與到這些生態(tài)保育項(xiàng)目中。在法律方面，發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，而貧困構(gòu)成對(duì)發(fā)展權(quán)和社會(huì)公正的否定?；诖?，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵在于賦權(quán)于民，即對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的貧困群體增能和賦權(quán)，通過賦予其發(fā)展的民事主體性地位，增強(qiáng)貧困人口參與到生態(tài)保護(hù)中的能力，鼓勵(lì)其通過自身的努力實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。綠色包容性發(fā)展理念保證了自然保護(hù)地居民在獲得能力、參與、賦權(quán)、權(quán)利分配的過程中將社會(huì)效益與環(huán)境效益結(jié)合在一起，從而實(shí)現(xiàn)在自然保護(hù)地綠色發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)刎毨丝讷@得平等的機(jī)會(huì)。賦權(quán)于民增強(qiáng)了窮人和被排斥者的能力，使其能夠主張自己的權(quán)利并推動(dòng)其作為義務(wù)承擔(dān)者提供可持續(xù)發(fā)展的承諾。權(quán)利本位的生態(tài)保護(hù)范式就是通過將人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與原則融合到生態(tài)保育法律制度設(shè)計(jì)中的可操作性法律框架。權(quán)利本位的生態(tài)保護(hù)范式明確了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困人口作為生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利人應(yīng)享有的權(quán)利及其作為生態(tài)保育義務(wù)承擔(dān)者相應(yīng)的義務(wù)。因此，立法需要通過賦予重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困人口開發(fā)利用自然資源的權(quán)利，增強(qiáng)其脫貧致富的能力。能否充分保障重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困人口合法利用自然資源的權(quán)利，不但影響重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律政策在施行時(shí)的可行性與穩(wěn)定性，而且還關(guān)系到當(dāng)?shù)刎毨丝谀芊駭[脫貧困。能否達(dá)到對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的有效保育與減貧的雙重目標(biāo)，取決于文化、人權(quán)、環(huán)境與發(fā)展等眾多因素的考量。鑒于此，地方政府應(yīng)當(dāng)因地制宜地對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窳?xí)慣法、規(guī)則、程序和制度加以認(rèn)可與尊重，以促進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)自然保育與人權(quán)保護(hù)雙贏目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。權(quán)利本位的生態(tài)保護(hù)范式對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)居民的人權(quán)充分尊重，因而能夠有效化解重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保育與保護(hù)農(nóng)村社區(qū)居民權(quán)利之間的矛盾。

三、他山之石：域外生態(tài)補(bǔ)償減貧法律模式的研判

(一)對(duì)林地適度規(guī)模化經(jīng)營采取激勵(lì)性措施

許多國家注重引導(dǎo)林地流轉(zhuǎn)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、信息、政策等手段促進(jìn)林地適度規(guī)模經(jīng)營。在德國，林地流轉(zhuǎn)行為按民法的規(guī)定辦理，與林業(yè)部門無關(guān)，但不管林地流轉(zhuǎn)到誰的手中，購買者必須按森林法規(guī)定管理，不能改變林地用途，德國法律中有不少維護(hù)私有林主權(quán)益的規(guī)定，私有林主在不改變林地用途和保障及時(shí)更新的前提下，有自主經(jīng)營森林的充分權(quán)利，不受任何干預(yù)。《德國聯(lián)邦森林法》第6條規(guī)定，在土地面積很小或不同受益者的土地的群落位置不適合合理利用森林土地的情況下，應(yīng)該建立森林經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，如果有必要使這些地塊整合在一起的話，德國鼓勵(lì)小型私有林場(chǎng)聯(lián)合經(jīng)營，由政府排派出相關(guān)人員進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。如巴符州規(guī)定，對(duì)新建私有林場(chǎng)聯(lián)合體，政府補(bǔ)助其總費(fèi)用的40%。在美國，《健康森林恢復(fù)法案》第303條明確有對(duì)部落流域林業(yè)支持的規(guī)定。農(nóng)業(yè)部長通過林務(wù)局局長為印第安部落提供技術(shù)、資金和相關(guān)支持，其目的是通過部落林業(yè)最佳經(jīng)營實(shí)踐和其他方法提高部落經(jīng)營能力，擴(kuò)大其經(jīng)營活動(dòng)，以解決在印第安部落權(quán)限中印第安人經(jīng)營的土地上的流域問題。當(dāng)然，適度規(guī)?；?jīng)營也要遵循自愿性原則，《健康森林恢復(fù)法案》第302條第6款規(guī)定，非工業(yè)私有林地所有者依據(jù)本條款參加流域林業(yè)支持項(xiàng)目純屬自愿，如沒有取得非工業(yè)私有林地所有者的書面同意或擁有非工業(yè)私有林地決定權(quán)的實(shí)體的書面同意，不得在非工業(yè)和林地上開展流域支持項(xiàng)目。

(二)運(yùn)用環(huán)境管理協(xié)議進(jìn)行生態(tài)扶貧

各國環(huán)境保護(hù)與減貧戰(zhàn)略已經(jīng)從國家干預(yù)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)自我組織和彈性為特征的新自由主義理念以市場(chǎng)為基礎(chǔ)工具將發(fā)展與環(huán)境相結(jié)合起來。生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目提供相對(duì)較低的、無差別的、目標(biāo)相對(duì)模糊的補(bǔ)償會(huì)導(dǎo)致社會(huì)低效性，只可能吸引參與機(jī)會(huì)成本較低或?yàn)樨?fù)的參與者[9]。環(huán)境管理協(xié)議是一種社會(huì)化的合同，是確定包括國家在內(nèi)的各方當(dāng)事人在環(huán)境資源使用指定權(quán)利義務(wù)的一種方式，其意義不僅在于為國家的環(huán)境管理提供一種靈活的手段，克服國家環(huán)境管理的行政化傾向，而且可以明確公民以私人組織在環(huán)境資源利用中的權(quán)利義務(wù)。鑒于此，越來越多的國家紛紛建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的利益補(bǔ)償生態(tài)保育模式，利用生態(tài)地役權(quán)、生物多樣性補(bǔ)償、生態(tài)管理協(xié)議等經(jīng)濟(jì)工具，將生態(tài)保護(hù)條款納入到支付重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)民的補(bǔ)貼中去。英國的環(huán)境管理項(xiàng)目就是通過生態(tài)保護(hù)契約達(dá)到國家生態(tài)保育與減貧目標(biāo)的典型。英國的標(biāo)志性農(nóng)業(yè)環(huán)保項(xiàng)目ES(environmentalstewardship)發(fā)起于2005年，此項(xiàng)目的目標(biāo)是野生生物保育、自然資源保護(hù)、防止水污染和水土流失、提升公眾接觸和理解鄉(xiāng)村的機(jī)會(huì)。這個(gè)項(xiàng)目有兩個(gè)合同層次：ELS與HLS。ELS是入門層次行政管理的生態(tài)保育項(xiàng)目，它沒有設(shè)定保育目標(biāo)，政府將會(huì)接受所有同意達(dá)到最低管理程度的土地所有人。不論土地所有人是否采取環(huán)境管理行動(dòng)，政府都會(huì)按照每公頃30英鎊的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付其費(fèi)用。高級(jí)管理項(xiàng)目HLS主要目標(biāo)是保護(hù)野生動(dòng)物、維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)自然資源和歷史環(huán)境，以提高公眾鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)意識(shí)。HLS對(duì)優(yōu)先保護(hù)區(qū)域設(shè)定更高的環(huán)境效益目標(biāo)，旨在顯著改善目標(biāo)地區(qū)及優(yōu)先地區(qū)的環(huán)境狀況，是條件最為嚴(yán)苛的方案。申請(qǐng)者必須已經(jīng)加入了任何一個(gè)英國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃，除非某些優(yōu)先地區(qū)或優(yōu)先保護(hù)的項(xiàng)目不符合其他農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃的要求。政府與土地所有人簽訂10年合同，特殊情況下可達(dá)20年。HLS的一個(gè)有趣特征是，高級(jí)管理項(xiàng)目具有競(jìng)爭性，以單位費(fèi)用支出所產(chǎn)生的環(huán)境效益來評(píng)價(jià)，即根據(jù)生態(tài)保育管理行動(dòng)的效果來支付對(duì)價(jià)。雖然合同支付農(nóng)民固定的價(jià)格，但是農(nóng)民都競(jìng)相通過主動(dòng)參加形式多樣的生態(tài)保育活動(dòng)以贏得締結(jié)合同的機(jī)會(huì)。因?yàn)閷?shí)際上每個(gè)合同支付的費(fèi)用雖然是固定的，但是每個(gè)生態(tài)保育活動(dòng)支付的對(duì)價(jià)是可以根據(jù)所產(chǎn)生的環(huán)境效益而變化的。環(huán)境管理協(xié)議屬于采用貢獻(xiàn)(效果)為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償模式，根據(jù)土地利用者對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維持所做的貢獻(xiàn)支付對(duì)價(jià)，體現(xiàn)了效率優(yōu)先兼顧公平的法律理念。在地方財(cái)政緊張的背景下，環(huán)境管理協(xié)議瞄準(zhǔn)最有效的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者，激勵(lì)他們能在指定的政府預(yù)算內(nèi)，以最小的成本創(chuàng)造最高水平的環(huán)境增值，從而在提供最大化的生態(tài)服務(wù)的同時(shí)達(dá)到減貧的效果。

(三)建立生態(tài)旅游利益社區(qū)分享機(jī)制

生態(tài)旅游是基于特定的自然環(huán)境，以利益相關(guān)者廣泛參與為群體，在嚴(yán)格的規(guī)劃、管理和規(guī)范框架下所進(jìn)行的旅游，它具有保護(hù)和發(fā)展功能，其目的是為了保證保護(hù)區(qū)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、旅游企業(yè)和旅游者等各利益相關(guān)者共同利益，從而達(dá)到環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和體驗(yàn)的永續(xù)發(fā)展。生態(tài)旅游扶貧中的可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)旅游資源的保護(hù)和永續(xù)利用，更強(qiáng)調(diào)旅游業(yè)作為扶貧的一種途徑，不僅保持旅游業(yè)高水平的發(fā)展能力，更重要的是扶貧的目標(biāo)地區(qū)社區(qū)居民獲得可持續(xù)發(fā)展的能力與機(jī)會(huì)。如何使旅游景區(qū)居民參與旅游發(fā)展規(guī)劃與管理決策、公平分享旅游利益，這是各國實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游扶貧所要克服的一個(gè)難題。國外國家公園對(duì)社區(qū)實(shí)行旅游生態(tài)補(bǔ)償時(shí)通常著眼于實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償，而不僅是為了暫時(shí)的利益平衡。例如，澳大利亞的卡卡杜國家公園不僅通過簽署租借協(xié)議保障社區(qū)的資源所有權(quán)得到補(bǔ)償，同時(shí)也對(duì)社區(qū)的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)給予保障：國家公園管理委員會(huì)保證一定比例的原住民席位，部分旅游經(jīng)驗(yàn)項(xiàng)目必須由原住民企業(yè)運(yùn)營。各類生態(tài)旅游區(qū)主要依靠當(dāng)?shù)厝罕姾退接辛种鲄⑴c生態(tài)旅游資源保護(hù)，形成社區(qū)共管、專業(yè)公司與土著居民共同開發(fā)的經(jīng)營管理格局，并制定各種促進(jìn)措施給予居住在國家公園或保護(hù)區(qū)周圍的民眾以實(shí)質(zhì)的幫助，如提供經(jīng)費(fèi)贊助地方發(fā)展計(jì)劃，邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐用裼H身參與國家公園的管理，使其獲利[10]。這種社區(qū)共享的生態(tài)旅游扶貧模式讓原住民充分分享到生態(tài)旅游帶給他們的利益，有助于激勵(lì)原住民積極加入到生態(tài)旅游資源的保護(hù)行動(dòng)中去。

四、精準(zhǔn)扶貧視角下我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蛇M(jìn)路

我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償要積極推進(jìn)綠色與減貧無縫對(duì)接，貧困地區(qū)要走生態(tài)減貧之路。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)扶貧法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為本位，通過賦權(quán)于民，創(chuàng)新林地適度規(guī)模化經(jīng)營激勵(lì)機(jī)制，健全保育地役權(quán)制度以及發(fā)展社區(qū)本位的生態(tài)旅游扶貧。

(一)建立林地適度規(guī)?；?jīng)營激勵(lì)機(jī)制

將集體林地承包給一家一戶的林農(nóng)經(jīng)營，那么在一定的承包期限內(nèi)，林農(nóng)就擁有了所分得林地的收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，林農(nóng)們就可以在不改變林地用途和保證采伐跡地及時(shí)更新的前提下，自主地經(jīng)營林地并享有林地上所生長的林木的所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。適度放寬現(xiàn)有法律上的限制不僅有助于森林資源的維護(hù)，也能有效保障林農(nóng)利益和促進(jìn)林農(nóng)收入的增加。2016年11月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》提出，要推進(jìn)集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；創(chuàng)新流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式，引導(dǎo)各類生產(chǎn)經(jīng)營主體開展聯(lián)合、合作經(jīng)營。政府應(yīng)對(duì)為通過林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系在公開市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)林地組建的林業(yè)合作社、家庭林場(chǎng)(專業(yè)大戶)等林地適度規(guī)模經(jīng)營主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。例如，《江西省林地適度規(guī)模經(jīng)營獎(jiǎng)補(bǔ)辦法(試行)》第七條規(guī)定，對(duì)林地適度規(guī)模經(jīng)營主體按上年凈增的流轉(zhuǎn)面積50元/畝的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)補(bǔ)；林業(yè)合作社每個(gè)最高獎(jiǎng)補(bǔ)5萬元，家庭林場(chǎng)(專業(yè)大戶)每個(gè)最高獎(jiǎng)補(bǔ)3萬元。資金主要用于扶持經(jīng)營主體投入林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和生產(chǎn)基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開展示范創(chuàng)建和規(guī)范化管理。集體資產(chǎn)股權(quán)管理必須保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。例如，廣東省制定了統(tǒng)一模式的股權(quán)證，將股權(quán)證發(fā)放到戶，要求將收入的70%分配到村集體成員，如肇慶市封開縣創(chuàng)新集體統(tǒng)一經(jīng)營山林股份制經(jīng)營模式，成立理事會(huì)機(jī)構(gòu)，建立股份合作社章程和管理制度，通過有機(jī)構(gòu)、有制度、有憑證、有分紅的“四有”模式保障農(nóng)民收益[11]。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)民可以將土地、山林等資源性資產(chǎn)全部納入集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造，對(duì)仍由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，要依法將股權(quán)量化到戶、股權(quán)證發(fā)放到戶。每戶農(nóng)民以“均股均利”的方式獲得股權(quán)證，在集體林公益林中占有相應(yīng)的股份，收益按股分配。由此可見，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)集體林地林木流轉(zhuǎn)中，通過調(diào)整有關(guān)法律政策、建立合理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以明晰林農(nóng)與生態(tài)受益者等主體之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)功能的發(fā)揮。國家和集體作為森林資源的所有權(quán)人，對(duì)維護(hù)和促進(jìn)森林資源的生態(tài)效益負(fù)有積極的責(zé)任，包括建立有效的森林保護(hù)機(jī)制、對(duì)林權(quán)人保護(hù)森林資源提供必要的支持和幫助、監(jiān)督林權(quán)人對(duì)森林資源的合理開發(fā)利用[12]。2016年國家發(fā)改委和林業(yè)局發(fā)布的《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，允許社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營管理的項(xiàng)目，統(tǒng)籌利用中央和地方政府投資；對(duì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目，按政策規(guī)定予以貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，降低林業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)項(xiàng)目收益能力；鼓勵(lì)社會(huì)資本在貧困地區(qū)、革命老區(qū)通過建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，逐步形成林業(yè)脫貧攻堅(jiān)的長效機(jī)制。據(jù)此，我國中央和地方財(cái)政可以出資建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展基金、信貸擔(dān)?；稹⑿∑髽I(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金等，用于集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主體的貸款擔(dān)保、貸款利息補(bǔ)貼，從而合理分擔(dān)信貸資金風(fēng)險(xiǎn)，提高金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本參與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)立業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營的積極性。

(二)健全保育地役權(quán)制度

保育地役權(quán)是政府出于保護(hù)生物多樣性、涵養(yǎng)水源、保持水土、生態(tài)教育等保育目的，通過與土地所有者或者使用者簽訂管理協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)特定地域保護(hù)的一種方法。保育地役權(quán)是代表法定生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)與土地所有者之間管理協(xié)議概念的延伸。這個(gè)協(xié)議在土地上延續(xù)約束土地繼受者，以推進(jìn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的方式來控制這塊土地的利用與管理。我國可以借鑒英國標(biāo)志性農(nóng)業(yè)環(huán)保項(xiàng)目(ES)的經(jīng)驗(yàn),重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)與在地社區(qū)在達(dá)成一致后，雙方簽訂具有約束力的“管理協(xié)議”。保育地役權(quán)并沒有統(tǒng)一適用的形式，協(xié)議內(nèi)容依據(jù)保育目標(biāo)與土地權(quán)利人的需求而設(shè)計(jì)，包括水源、棲息地環(huán)境，或是保護(hù)景觀、環(huán)境敏感區(qū)域保護(hù)等。保育地役權(quán)協(xié)議可以對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地使用人的權(quán)利行使加以限制且以合適的方式達(dá)到保育自然保護(hù)地的目的對(duì)土地進(jìn)行管理。保育地役權(quán)協(xié)議通常包括參與雙方的權(quán)利與責(zé)任、保育的承諾、可獲得的效益、違反承諾的罰則、監(jiān)測(cè)機(jī)制等要素，白紙黑字將執(zhí)行方法通過具有法律效力的協(xié)議訂立呈現(xiàn)。管理協(xié)議也能約束與保育機(jī)構(gòu)補(bǔ)償管理土地的成本以及為按照管理協(xié)議約定的方式進(jìn)行土地管理的土地所有者或占有人進(jìn)行補(bǔ)償做好準(zhǔn)備。保育地役權(quán)協(xié)議旨在限制商業(yè)發(fā)展權(quán)利以達(dá)到特點(diǎn)保育目的；為確保保育協(xié)議于未來仍能達(dá)成保育目標(biāo)，協(xié)議內(nèi)容應(yīng)包括監(jiān)督計(jì)劃，當(dāng)違反協(xié)議的事情出現(xiàn)時(shí)確保能由法律途徑解決。保育地役權(quán)制度努力擺脫單方面“一刀切”的生態(tài)扶貧辦法，采取更具有等級(jí)的和有針對(duì)性的生態(tài)補(bǔ)償辦法，特別是使補(bǔ)償金的支付數(shù)額與具體土地利用方式能夠更為適合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。保育地役權(quán)設(shè)立的目的是為實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的平衡，作為供役地權(quán)利人的農(nóng)民可以為供役地上生產(chǎn)的符合環(huán)境保護(hù)要求的產(chǎn)品申請(qǐng)環(huán)境標(biāo)志。在市場(chǎng)交易中，具有環(huán)境標(biāo)志的產(chǎn)品的價(jià)格要高于沒有標(biāo)志的同類產(chǎn)品。消費(fèi)者選擇購買具有環(huán)境標(biāo)志的產(chǎn)品就意味著向供役地權(quán)利人支付了額外的費(fèi)用，作為權(quán)利人的農(nóng)民獲得了因權(quán)利受損而應(yīng)有的補(bǔ)償。

(三)發(fā)展社區(qū)本位的生態(tài)旅游扶貧

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)旅游扶貧的宗旨之一就是力爭使該鄉(xiāng)村、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和社區(qū)的利益最大化，特別是居住在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)以及鄰近地區(qū)的村民。因此，政府應(yīng)當(dāng)充分考慮重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在地社區(qū)合作與參與生態(tài)旅游貧困人口的生計(jì)與福利，通過協(xié)商確保在地社區(qū)能公平分享權(quán)益。國家發(fā)改委、國家旅游局于2016年發(fā)布的《全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》中提出，堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)各類市場(chǎng)主體、社會(huì)組織的積極性，拓寬參與渠道，讓當(dāng)?shù)鼐用窀喾窒砩鷳B(tài)旅游發(fā)展紅利。據(jù)此，我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)逐步弱化政府的作用與影響，實(shí)現(xiàn)社區(qū)旅游的市場(chǎng)化發(fā)展是扶貧道路建設(shè)的必由之路。生態(tài)旅游要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就要對(duì)資源進(jìn)行公平的分配和對(duì)權(quán)力進(jìn)行分享，處理好各利益相關(guān)者的關(guān)系，營造合理的利益分配方式。從根本上來講，旅游扶貧根本目的是要通過被動(dòng)“輸血”達(dá)到主動(dòng)“造血”的效果。云南普達(dá)措國家公園社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償形式多樣，既包括“輸血式”的直接補(bǔ)償，例如，為每人每戶發(fā)放基本補(bǔ)償金，為資源依賴型升級(jí)方式被取消的社區(qū)居民發(fā)放旅游經(jīng)營服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)償金，還包括如安置就業(yè)、特許經(jīng)營、資助大學(xué)生、提升公共福利等“造血式”的間接補(bǔ)償[13]。我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)造血型生態(tài)補(bǔ)償途徑是以促進(jìn)社區(qū)居民自我發(fā)展能力建設(shè)、激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者保護(hù)行為為目的而采取的相應(yīng)補(bǔ)償形式，主要表現(xiàn)為：開展社區(qū)公共建設(shè)，提高社區(qū)居民福利，如水電、交通、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)、教育設(shè)施建設(shè)、村容村貌改造等。

與其他扶貧項(xiàng)目不同的是，社區(qū)共管要達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)，既帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又促進(jìn)社區(qū)對(duì)資源的共同管理。社區(qū)共管要求保護(hù)區(qū)幫助當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立自我認(rèn)識(shí)和自我發(fā)展的能力，扶持社區(qū)發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)要引導(dǎo)社區(qū)主動(dòng)參與自然資源的保護(hù)和管理，減少對(duì)資源的破壞或過度利用[14]。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)旅游扶貧協(xié)同發(fā)展的過程實(shí)際上是旅游合作主體利益的博弈過程。生態(tài)旅游扶貧的最終目標(biāo)是合作各參與方利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)旅游扶貧系統(tǒng)發(fā)展的最優(yōu)或最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，最終達(dá)到“共贏”的結(jié)果。社區(qū)本位的生態(tài)旅游將生態(tài)保育與社區(qū)因旅游而產(chǎn)生的工作機(jī)會(huì)相互聯(lián)系的一種方式。旅游所需的衣食住行均由社區(qū)居民所提供收取費(fèi)用，強(qiáng)調(diào)由社區(qū)居民經(jīng)營與管理生態(tài)旅游業(yè)，并由社區(qū)本身來看管他們的自然資源以獲取收入。通過經(jīng)營旅游業(yè)以及因此而獲得的收入使當(dāng)?shù)鼐用竦纳罡纳?，最終以促進(jìn)生態(tài)保育與當(dāng)?shù)卮迕窀ｌ頌樽钪匾淖非竽繕?biāo)。生態(tài)旅游規(guī)劃中的方案，尤其是一些重要的涉及全體村民利益的方案，如經(jīng)濟(jì)利益分配、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、村規(guī)民約等關(guān)鍵性問題要請(qǐng)村民進(jìn)行投票表決，使村民實(shí)質(zhì)性參與生態(tài)旅游規(guī)劃與經(jīng)營，從而有利于生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)旅游進(jìn)行股份合作制經(jīng)營，允許在地社區(qū)居民將勞動(dòng)、資金、自然資源入股公司或合作社并分配相應(yīng)的股份。這種經(jīng)營方式，引導(dǎo)社區(qū)居民的合理參與，將權(quán)與責(zé)統(tǒng)一起來，有利于調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的積極性，從而促進(jìn)生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合。由于生態(tài)旅游具有很強(qiáng)的波動(dòng)性，農(nóng)村社區(qū)直接面臨著旅游市場(chǎng)的檢驗(yàn)。我國還應(yīng)建立社區(qū)旅游發(fā)展基金，基金既可以用于景區(qū)各項(xiàng)設(shè)施的修建、新的旅游產(chǎn)品開發(fā)和市場(chǎng)宣傳等項(xiàng)工作，也可以用于景區(qū)在面臨發(fā)展困境時(shí)短暫應(yīng)急的救濟(jì)。

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[責(zé)任編輯 張家鹿]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.05.010

李亮(1975-)，男，河南新鄉(xiāng)人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事環(huán)境資源法研究；高利紅(1970-),女，河南洛陽人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境資源法研究。

DF468.2

A

1000-2359(2017)05-0059-07

2017-04-11